Закон о пољопривредном земљишту, чија су решења анализирана у наставку, представља један од оних прописа у Републици Србији који је увек изазивао бројне коментаре и контроверзе, а и повремено је мењан и допуњаван.
Планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта у Републици Србији уређено је Законом о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 62/2006, 65/2008 – други закон, 41/2009, 112/2015, 80/2017 и 95/2018 – други закон – даљем: Закон), Уредбом о условима, начину и поступку за остваривање права првенства закупа, критеријумима за утврђивање висине закупнине за право првенства закупа, као и документацији која се доставља уз захтев за остваривање права првенства закупа („Сл. гласник РС” бр. 30/2018), Уредбом о утврђивању Програма извођења радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта за 2019. годину („Сл. гласник РС”, бр. 18/2019, 30/2019 и 36/2019) и Правилником о условима и поступку давања у закуп и на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини („Сл. гласник РС”, бр. 16/2017, 111/2017, 18/2019 и 45/2019).
Током примене Закона приметнa je билa потребa за увођењем нових решења којимa би се омогућило боље управљање пољопривредним земљиштем у јавној својини Републике Србије (даље: пољопривредно земљиште у државној својини), а циљ измена и допуна Закона био је побољшање постојећих решења у Закону и нормативно уређење односа који нису били уређени.
Честим изменама Закона тежило се стварању могућности за унапређење пољопривреде кроз раст инвестиција у пољопривредно земљиште које је у власништву Републике Србије, затим регулисању дугорочног закупа на начин којим се осигуравају потребе самосталних закупаца заинтересованих за обрађивање земљишта, отклањању недостатака и ограничења која онемогућавају укупну ефикасност управљања пољопривредним земљиштем и економичнијем и рационалнијем коришћењу пољопривредног земљишта, као и прецизирању права пречег закупа, продаји пољопривредног земљишта у државној својини физичким лицима, домаћим држављанима, увођењу напредне претраге података о пољопривредном земљишту, прописивању рокова и санкција за недоношење годишњег програма заштите, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, огласа и јавног позива, али и потреби прописивања новчаних санкција за бесправно коришћење земљишта, увођењу обавезе вођења књиге поља и успостављања плодореда и увођењу могућности бесплатног коришћења пољопривредног земљишта које у претходном периоду није издавано у закуп, са циљем повећања свеукупности обрадивих површина пољопривредног земљишта у Републици Србији.
ДЕФИНИЦИЈА И ПОЈМОВИ
Закон дефинише пољопривредно земљиште као добро од општег интереса за Републику Србију које се користи за пољопривредну производњу и не може да се користи у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним овим законом.
Закон прописује да власник пољопривредног земљишта не може бити страно физичко, односно правно лице, осим ако Законом није другачије одређено у складу са Споразумом о стабилизацији и придруживању између Европских заједница и њихових држава чланица, с једне стране, и Републике Србије, с друге стране („Сл. гласник РС – Међународни уговори”, бр. 83/08 и 12/14 – даље: Споразум).
Поред тога, у Закону су наведене дефиниције најважнијих појмова: пољопривредно земљиште, обрадиво пољопривредно земљиште, уређење пољопривредног земљишта, заштита пољопривредног земљишта, комасација, мелиорације, наводњавање, одводњавање, плодност земљишта, ерозија, опасне и штетне материје у земљишту, књига поља и плодоред.
Настојање законодавца да дефинише одређени појам корисно је јер се тиме омогућава да се у самој примени Закона кључни појмови тумаче на идентичан начин, што значајно помаже да се избегну евентуалне нејасноће.
У пољопривредно земљиште убрајају се: њиве, вртови, воћњаци, виногради, ливаде, пашњаци, рибњаци, трстици и мочваре, као и земљишта која могу да се приведу намени за пољопривредну производњу, а у обрадиво пољопривредно земљиште сврставају се: њиве, вртови, воћњаци, виногради и ливаде.
Поред тога, Закон уређује планирање заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта зарад очувања расположивог пољопривредног земљишта и из других разлога, а прописује и обавезу доношења Пољопривредне основе, документа који доноси Влада Републике Србије у складу са просторним и урбанистичким плановима и другим планским документима који морају да буду међусобно усаглашени.
ЗАШТИТА ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА
Закон изричито прописује да се пољопривредно земљиште користи за пољопривредну производњу и не може да се користи у друге сврхе, осим у случајевима и под условима утврђеним Законом. Предвиђа се и да када је пољопривредно земљиште у складу са посебним законом одређено као грађевинско земљиште, до привођења планираној намени исто може да се користи за пољопривредну производњу.
Дефинишући намену пољопривредног земљишта као земљишта које не може да се користи у друге сврхе осим за пољопривредну производњу, Закон даље утврђује начине заштите тако што прописује забрану испуштања и одлагања штетних материја на пољопривредно земљиште, као и противерозионе мере и надлежност за спровођење истих.
КОМАСАЦИЈА
Комасација је сакупљање и груписање имања у земљишну масу, а врши се:
– када због велике уситњености и неправилног облика катастарских парцела пољопривредно земљиште не може рационално да се користи;
– када се врши изградња система за одводњавање или наводњавање;
– када се врши изградња мреже пољских путева;
– када се изградњом инфраструктурних и већих објеката (јавни путеви, железничке пруге, акумулација и др.), уређењем водотока и ширењем грађевинског реона врши даље уситњавање постојећих катастарских парцела, поремећај мреже пољских путева и система за одводњавање и наводњавање;
– када је потребно извести противерозионе радове и мере.
Опште је познат проблем уситњености пољопривредног земљишта у Србији, као и да он има значајне негативне ефекте и на саму пољопривредну производњу.
Kомасација обухвата планске, организационе, правне, економске и техничке мере које се спроводе у циљу укрупњавања и побољшања природних и еколошких услова на земљишту. Основни циљ комасације је груписање земљишта ради стварања бољих услова за пољопривредну производњу. Комасацијом се постиже укрупњавање поседа и формирање парцела што правилнијег облика како би се омогућила механизована производња, односно олакшала примена пољопривредне механизације, формирала мрежа атарских путева и олакшао приступ сваком имању, али и како би се формирале мреже канала за наводњавање и одводњавање, као и заштитни појасеви.
Комасација често повлачи за собом и различита имовинскоправна питања, па би и њих требало решити. Због тога сматрам да овде треба указати на мишљење Јавнобележничке коморе које је управо везано за комасацију, а односи се на питање да ли након утврђеног фактичког стања пред надлежном комисијом могу да се закључују уговори о промету непокретности. Јавнобележничка комора у мишљењу од 19. марта 2019. године истиче да је „то могуће учинити на записник пред комисијом за комасацију све док се не оконча поступак комасације”. У Образложењу се даље наводи: „Пошто утврди фактичко стање, комисија за комасацију може на записник примити изјаве којима се прометује непокретност која спада у комасациону масу, заправо другачије није ни могуће јер комасација подразумева препарцелацију земљишта у комасационој маси, па се током поступка комасације промет може вршити само унутар тог поступка, а не закључењем „обичних” уговора о промету непокретности пошто по окончању комасације више неће постојати предмет уговора, односно одређена катастарска парцела земљишта више неће постојати под тим ознакама. Све док не буде донето решење о расподели комасационе масе у складу с чланом 43. Закона о пољопривредном земљишту, земљиштем које је у комасационој маси једино може да се располаже управо тако да се уговор закључи пред комисијом за комасацију.”
На овај начин омогућава се власницима и да, када започне поступак комасације, пре његовог окончања могу да располажу својим непокретностима.
Поред комасације, још две области увек су изазивале посебну пажњу, па ће у наставку текста бити анализиране одредбе Закона које се односе на уређење пољопривредног земљишта мелиорацијама и коришћење пољопривредног земљишта у државној својини – закуп.
УРЕЂЕЊЕ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА МЕЛИОРАЦИЈАМА
Закон прописује шта обухвата уређење пољопривредног земљишта како следи:
1) изградњу и одржавање система за одводњавање и наводњавање;
2) рекултивацију пољопривредног земљишта коришћеног за експлоатацију минералних сировина и других материјала;
3) мелиорацију ливада и пашњака;
4) претварање необрадивог пољопривредног земљишта у обрадиво;
5) побољшање квалитета обрадивог пољопривредног земљишта (агромелиорације);
6) друге мере уређења пољопривредног земљишта.
Деградација земљишта данас последица је примене неодрживих пракси управљања земљиштем како на глобалном нивоу тако и у Републици Србији, што представља претњу за животну средину и људску популацију, а поготово за онај део популације чија егзистенција зависи од пољопривредне производње.
Свестан овог проблема законодавац у Закону прописује и мере за изградњу и одржавање система за одводњавање и наводњавање. Изградња система за одводњавање по правилу се врши у поступку комасације, а системи за наводњавање граде се на обрадивом пољопривредном земљишту виших класа због погодности за наводњавање.
Изградња система за одводњавање и наводњавање пољопривредног земљишта врши се у складу са прописима о изградњи објеката, па је неопходна техничка документација за изградњу система за одводњавање и наводњавање. Лице које пројектује системе за наводњавање пољопривредних површина јесте одговорни пројектант пољопривредних пројеката хидромелиорационих система, који мора да поседује лиценцу Инжењерске коморе Србије (број лиценце: 376).
Средства за уређење пољопривредног земљишта опредељују се уредбом која се доноси за фискалну годину о утврђивању Програма извођења радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта (даље: Програм). Тим програмом утврђују се врста и обим радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, као и инвестициона улагања попут комасације, побољшања квалитета обрадивог пољопривредног земљишта, набавке нове опреме за наводњавање, ископа/бушења бунара у функцији наводњавања, студијско-истраживачких радова, програма, пројекта и сл. Извори финансирања по врсти радова, као и учешће средстава, корисници средстава и висина средстава такође се утврђују Програмом, који представља основ за извршавање радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта, односно за нова инвестициона улагања.
Програмом се утврђује и ко може бити корисник средстава. По правилу, корисници су јединица локалне самоуправе, физичка лица, научноистраживачке организација, установе, привредна друштва и предузетници и земљорадничке задруге. Средства могу да се остваре искључиво за радове, односно намене које су прописане Програмом и само под прописаним условима. Програмом се прописује и процентуално учешће средстава по кориснику средстава и намени улагања, односно врсти радова.
Управа за пољопривредно земљиште врши расподелу и динамику коришћења средстава, а обавезна је и да распише конкурс у зависности од обезбеђених средстава и времена извођења радова. Конкурсом се утврђује документација коју је потребно поднети уз пријаву, као и други критеријуми за остваривање права на средства. Прописана је и обавеза корисника који оствари право на средства за набавку нове опреме за наводњавање да ту опрему користи у складу са предвиђеном наменом и да је не отуђи нити да другом лицу на коришћење или у закуп у року од једне године од набавке нове опреме за наводњавање за коју се не издаје гарантни лист, односно у року од пет година од набавке нове опреме за наводњавање за коју се издаје гарантни лист, као и да сву документацију која се односи на средства чува најмање пет година од дана исплате средстава.
Кoрисник средстава обавезан је дa врaти изнoс срeдстaвa кojи je примиo решењем уколико би се у поступку контроле утврдило да није испунио обавезе, да су средства одобрена на основу неистинитих или нетaчних пoдaтaкa датих у пријави или на основу фалсификованих доказа који су у вези са предметом остваривања права на средства.
КОРИШЋЕЊЕ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА У ДРЖАВНОЈ СВОЈИНИ – ЗАКУП
Коришћење пољопривредног земљишта у државној својини – закуп привлачи највећу пажњу јавности, при чему је овај сегмент Закона и најчешћи узрок за његове бројне измене и допуне. Као што је већ речено, пољопривредним земљиштем у државној својини располаже и управља Република Србија преко Министарства.
Закон прописује да се пољопривредно земљиште може дати на коришћење без накнаде и уз накнаду. Право да користе пољопривредно земљиште без накнаде имају: школе, стручне пољопривредне службе и социјалне установе у површини која је примерена делатности којом се баве, а највише до 100 хектара, а високообразовне установе – факултети и научни институти чији је оснивач држава, као и установе за извршење кривичних санкција – највише до 1.000 хектара.
Право да користе пољопривредно земљиште без накнаде имају правна лица у државној својини регистрована за послове у области шумарства. У оба случаја надлежни орган локалне самоуправе расписује јавни позив.
Законодавац је, сагледавајући дугогодишњу праксу и проблеме у пољопривреди, изменама Закона (измене из 2015) уредио и питање давања на бесплатно коришћење пољопривредног земљишта које није било предмет закупа најмање последње три агроекономске године и није било предмет коришћења, а остало је неиздато након окончања поступка давања у закуп у одређеној јединици локалне самоуправе. Сада то земљиште може да се да на коришћење правним и физичким лицима за пољопривредну производњу на период до пет година, са могућношћу продужења до двадесет пет година, под условом да пољопривредни инспектор утврди да се поменуто земљиште обрађује, с тим да се пољопривредно земљиште у површини од преко 10 хектара даје на коришћење лицима која поднесу захтев за давање сагласности на инвестиционо улагање. У случају продужења периода коришћења пољопривредног земљишта, за период за који је продужено коришћење корисник плаћа адекватан део закупнине.
У поступку давања земљишта које није коришћено у закуп на пет година постављено је и питање обавезе плаћања пореза на имовину. Наиме, ако је привредно друштво закључило уговор са Министарством, да ли је исто обавезно да плати и порез на имовину. Министарство финансија је по овом питању дало мишљење да, ако се земљиште даје на коришћење по основу Закона, а не закона којим се уређује јавна својина, не постоји обавеза корисника за плаћање пореза на имовину.
Пољопривредно земљиште у државној својини које је Програмом предвиђено за давање у закуп, може да се да у закуп за период који не може бити краћи од једне године нити дужи од тридесет година, изузев за рибњаке и воћњаке, у вези са којима уговор о закупу може да се закључи и на период од четрдесет година. Трајање закупа од тридесет односно четрдесет година економски је оправдано решење које гарантује сигурност закупцима који би улагали у вишегодишње засаде са аспекта исплативости.
Закон такође прописује да земљиште које је дато у закуп не може да се даје у подзакуп, као и да не може да се закључи уговор о закупу са лицима чија су газдинства у пасивном статусу, која нису извршила обавезе из претходног периода, ометала су друга лица у коришћењу земљишта или су бесправно користила пољопривредно земљиште у државној својини.
У пракси се одредба Закона о забрани давања закупљеног земљишта у подзакуп, иако императивна, често заобилази. Забележени су случајеви закључивања „договора” о пословно-техничкој сарадњи, о заједничкој производњи и слично. Ово је посебно приметно кад је „подзакупац” нерезидент општине даваоца земљишта у закуп. Овакви договори по правилу се не закључују у писаној форми, па је тешко доказати наведене злоупотребе.
ПОСТУПАК ДАВАЊА У ЗАКУП
Поступак давања у закуп државног пољопривредног земљишта започиње расписивањем јавног огласа. Пољопривредно земљиште даје се у закуп јавним надметањем у два круга, осим када је у питању право првенства закупа и право пречег закупа.
Одлуку о расписивању јавног огласа доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази пољопривредно земљиште у државној својини у року од шездесет дана од дана доношења годишњег програма, уз сагласност Министарства. Одлуку о давању у закуп локална самоуправа обавезна је да донесе најкасније до 1. јуна текуће године, уз сагласност Министарства.
Почетна цена закупа у првом кругу не може бити нижа од 80% од просечно постигнуте цене закупа по хектару, односно у другом кругу не може бити нижа од 60% од просечно постигнуте цене закупа по хектару.
Суштински, ради се о поступку јавног надметања. Локалне самоуправе често на својим сајтовима постављају и обрасце пријаве за јавну лицитацију за давање у закуп пољопривредног земљишта у државној својини. Ови обрасци по правилу садрже све битне податке о понуђачу, а наводе се и документа која је учесник – понуђач обавезан да приложи. Јавно надметање је институт који свакако омогућава да се постигне економски ефикасна трансакција, односно да се оствари одговарајући приход од издавања у закуп пољопривредног земљишта у државној својини.
Законодавац је, међутим, увео још један институт, а то је институт:
- права првенства закупа и права пречег закупа.
Право првенства закупа на период до тридесет година има правно лице које је уписано у Регистар пољопривредних газдинстава и налази се у активном статусу, а достави и инвестициони план, на који сагласност, уз предлог мера за реализацију закупа, даје комисија, с тим што укупна површина предвиђена за давање у закуп по овом основу не може да износи више од 30% од укупне површине пољопривредног земљишта у државној својини предвиђене за давање у закуп у јединици локалне самоуправе.
Право пречег закупа остварује се у поступку који спроводи јединица локалне самоуправе расписивањем јавног позива до 30. јуна текуће године, а пријава на јавни позив са потребном документацијом доставља се најкасније до 31. октобра текуће године јединици локалне самоуправе. Ако се на основу јавног позива пољопривредно земљиште у државној својини не изда по основу права пречег закупа, то земљиште даје се у закуп јавним надметањем.
Осим тога, Закон прецизира и која лица имају право пречег закупа пољопривредног земљишта у државној својини. То су власници система за наводњавање, одводњавање, рибњака, пољопривредног објекта, стакленика, пластеника и вишегодишњих засада (воћњака и винограда који су у роду) који се налазе на пољопривредном земљишту у државној својини које је уписано у Регистар пољопривредних газдинстава, а налази се у активном статусу најмање три године, као и власници домаћих животиња који су и власници односно закупци објекта за гајење тих животиња на територији јединице локалне самоуправе на којој се право пречег закупа остварује, који је уписан у Регистар пољопривредних газдинстава и налази се у активном статуту најмање једну годину. Ова лица имају предност приликом опредељивања површине пољопривредног земљишта по основу права пречег закупа.
Одлуку о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини по основу права пречег закупа доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе уз сагласност Министарства.
Правилником о условима и поступку давања у закуп и на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини ближе се прописују услови, начин и поступак за остваривање права пречег закупа, као и документација која се доставља уз захтев за остваривање права пречег закупа, затим услови и поступак давања на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини и давање у закуп по основу права пречег закупа и путем јавног надметања, али и ближи услови, начин и поступак давања на коришћење пољопривредног земљишта у државној својини правним лицима у државној својини регистрованим за послове у области шумарства.
Институт права првенства закупа и права пречег закупа изазвао је доста контроверзи и опречних мишљења. Слободно може да се констатује да је стручна јавност подељена тако да је део за примену наведеног решења, док други део износи аргументе да свако ограничавање доводи до смањења прихода од издавања пољопривредног земљишта у државној својини зато што овај институт не омогућава ефикасну алокацију ресурса. Уз то, овим правом врши се редистрибуција друштвеног благостања ка његовим носиоцима, чиме су и буџетски приходи умањени јер се за коришћење земљишта не добија цена која би могла да се постигне да тог института нема. Мора се, међутим, имати у виду да Влада применом наведеног решења жели да оствари и ефекте који нису само економског карактера, већ су везани и за останак становништва на одређеном подручју и подстицање локалног становништва да развија пољопривредну производњу на територији на којој је настањено и где ради.
УГОВОР О ЗАКУПУ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА У ДРЖАВНОЈ СВОЈИНИ
На основу одлуке о давању у закуп пољопривредног земљишта у државној својини, а по извршеној уплати закупнине постигнуте на јавном надметању, односно по праву првенства закупа и праву пречег закупа и достављању средстава обезбеђења за вишегодишње уговоре, Министарство и закупац закључују уговор о закупу пољопривредног земљишта у државној својини, који садржи податке о називу катастарске општине, броју и подброју катастарске парцеле, називу потеса, броју катастарског плана, постојећем начину коришћења (култури) и катастарској класи земљишта, затим податке о времену трајања закупа, висини закупнине и роковима за плаћање исте, времену амортизације вишегодишњих засад и правима и обавезама закупа, као и податке о отказу уговора, средствима за обезбеђења плаћања по уговору за вишегодишњи закуп и разлозима за престанак уговора. Ако је уговор закључен на период дужи од десет година, уговара се и да закупнина може да се повећа ако дође до повећања просечне цене закупа на територији јединице локалне самоуправе на којој се то земљиште налази.
Закон уређује и увођење у посед, што је значајна активност која смањује могућност узурпације пољопривредног земљишта у државној својини, па у складу са тим доводи и до смањења броја судских поступака.
ПРОМЕТ ПОЉОПРИВРЕДНОГ ЗЕМЉИШТА
Пољопривредно земљиште у државној својини не може да се отуђује осим под условима предвиђеним Законом, али физичко лице може да га стекне теретно правним послом.
Закон прописује више услова које физичко лице мора да испуни да би могло да стекне – купи пољопривредно земљиште у државној својини, а најважнији су да је најмање десет година стално настањено у јединици локалне самоуправе у којој се врши промет, да најмање три године обрађује пољопривредно земљиште које је предмет правног посла, уз накнаду или без накнаде, као и да има регистровано пољопривредно газдинство у активном статусу, као носилац породичног пољопривредног газдинства, без прекида најмање десет година.
Продаја пољопривредног земљишта у државној својини отвара могућност развоја пољопривредне производње и малих и средњих пољопривредника. Циљ продаје пољопривредног земљишта је да се на тај начин омогући развој пољопривредника јер им се даје могућност за увећање досадашњих поседа, што несумњиво доприноси већој пољопривредној производњи и повећању прихода газдинства од пољопривреде.
Закон изричито прописује да држављанин државе чланице Европске уније, полазећи од Споразума, пољопривредно земљиште у приватној својини може да стекне правним послом уз накнаду или без накнаде. Међутим, Закон изричито прописује и услове које странац мора да испуни да би могао да стекне у власништво пољопривредно земљиште, од којих је најважнији да је најмање десет година стално настањен у јединици локалне самоуправе у којој се врши промет пољопривредног земљишта, као и да испуњава друге услове који су слични онима које мора да испуни држављанин Републике Србије који жели да стекне пољопривредно земљиште у државном власништву. Пољопривредно земљиште које је предмет продаје утврђује Министарство на предлог локалне самоуправе, која по спроведеном поступку доноси одлуку о продаји тог земљишта. Против ове одлуке може да се изјави жалба Министарству, а на основу правоснажне одлуке Министарство и купац закључују уговор о купопродаји пољопривредног земљишта у државној својини.