Буџетске класификације са освртом на препоруке СКГО за примену појединих класификација у Одлукама о буџету ЈЛС

Буџетске класификације су од суштинског значаја за боље управљање ресурсима, већу транспарентност и већу одговорност управљања буџетом.

1. Буџетске класификације

Систем буџетских класификација представља нормативни оквир за администрацију и праћење припреме и извршења буџета, формулисање политика и анализе, алокацију ресурса, рачуноводство, фискалну политику, међународна упоређења, осигурање одговорности, пружање информација скупштини и јавности и стварање основе за буџетска одобрења, односно ауторизацију трошења кроз апропријације. Хијерархија буџетских класификација зависи од тога за коју од горе наведених сврха треба да генеришу информације.

Буџетске класификације одређују како је буџет организован и презентован и зато имају директан утицај на његову транспарентност и кохерентност. Стабилан систем, односно одговарајућа примена буџетских класификација важан је предуслов контроле расхода и изградње одговарајућег система рачуноводства. Овај систем није важан само за припрему буџета, већ пружа детаље о коришћењу буџетских средстава: када, ко и за шта их користи.

Правну основу буџетских класификација наших јавних финансија пре свега чине Закон о буџетском систему и Правилник о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем („Сл. гласник РС”, број 16/2016 и 49/2016). Закон о буџетском систему у погледу буџетских класификација прописује обавезу поштовања принципа: ефикасности, економичности, ефективности, јавности, потпуности, тачности и јединствене буџетске класификације при припреми и извршењу буџета.

Овај закон детаљније прописује систем јединствене буџетске класификације у члану 29. Ту је прописано да се буџет припрема и извршава на основу система јединствене буџетске класификације, који обухвата:

1. економску класификацију прихода и примања,
2. економску класификацију расхода и издатака,
3. организациону класификацију,
4. функционалну класификацију,
5. програмску класификацију и
6. класификацију према изворима финансирања.

Економска класификација прихода и примања исказује приходе и примања на основу прописа или уговора који одређују изворе прихода односно примања. Економска класификација расхода и издатака исказује појединачна добра и услуге и извршена трансферна плаћања.

Организациона класификација исказује расходе и издатке по корисницима буџетских средстава, са расподелом апропријација између корисника.

Функционална класификација исказује расходе и издатке по функционалној намени за одређену област и независна је од организације која ту функцију спроводи. Програмска класификација исказује класификацију програма корисника буџетских средстава. Класификација расхода и издатака према изворима финансирања исказује приходе и примања, расходе и издатке према основу остварења тих средстава.

Све буџетске класификације користе се при припреми и извршавању буџета и финансијских планова, финансијског извештавања и вођења свих евиденција код корисника буџетских средстава. Подзаконским актом министар финансија је ближе уредио питање буџетских класификација које се примењују при припреми републичког и локалног буџета и финансијских планова организација за обавезно социјално осигурање. Тренутно важећи Правилник о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем на снази је од 1. 3. 2016. године, а његове измене од 8. 6. 2016. године. Правилник у члану 3, по начелу законитости, као и Закон, говори о томе да се буџет припрема и извршава на основу система јединствене буџетске класификације. Такође, у систем јединствене буџетске класификације Правилник убраја исте класификације као и Закон. Међутим, Правилником су буџетске класификације структуиране у стандардни класификациони оквир и контни план.

Програмска класификација, организациона класификација, функционална класификација и класификација према изворима финансирања сачињавају стандардни класификациони оквир за буџетски систем. Контни план чине економска класификација прихода и примања и економска класификација расхода и издатака. Обе економске класификације чине класе у оквиру контног плана.

Приходи и примања се исказују на основу прописа, другог акта заснованог на закону или уговора који одређују изворе прихода односно примања. Расходи и издаци исказују појединачна добра и услуге и извршена трансферна плаћања. Груписање буџетских класификација у стандардни класификациони оквир и контни план има за циљ да обезбеди основу за организацију и евидентирање свих финансијских трансакција код корисника буџетских средстава.

Програмска класификација

Програмска класификација се користи за формулисање јавних политика, одговорности за учинак и његово праћење. Велики проблем програмског буџета, са становишта ове теме и уопште, јесте веза између програмске и организационе – административне структуре, добијена комплексност, недостатак „власништва” и губитак одговорности.

Правилник о буџетским класификацијама при набрајању класификација које чине јединствен систем буџетских класификација почиње са програмском класификацијом, а у члану 5. је детаљније прописује. Према Правилнику, програмска класификација исказује примања и издатке према задацима и активностима корисника буџетских средстава који се спроводе у циљу ефикасног управљања средствима по предложеним програмима, који доприносе остварењу стратешких циљева у складу са економском политиком земље. Након тога дефинисане су стратешке области као области у оквиру којих корисник буџетских средстава пружа услуге и обавља активности средствима распоређеним у свом финансијском плану.

Међутим, без обзира на првенство у набрајању, за програмску класификацију је опредељен само члан 5. Правилника. Главни недостатак Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем јесте то што програмска класификација није детаљније прописана као што је то случај са економском и функционалном класификацијом и изворима финансирања. Детаљније прописивање могло је да буде преузето, односно усаглашено за локални ниво из Упутства за припрему програмског буџета, односно Анекса 5 – Униформни програми и програмске активности јединица локалне самоуправе, који као један од елемената има шифре програма и програмских активности.

У пракси локалног буџетирања наведене шифре се користе као програмска класификација.

Недостатак постојећег правилника огледа се и у неусаглашености са Упутством за припрему програмског буџета, по коме се припремају републички буџет и локални буџети, при чему га Министарство финансија није објавило у службеном гласнику.

Према Упутству, програмску структуру корисника буџета чине три програмске категорије: програм, програмска активност и пројекат, којима се групишу расходи и издаци. Те програмске категорије распоређене су у два хијерархијска нивоа. На вишем нивоу су програми, а на нижем су програмске активности и пројекти који им припадају. У члану 5. овог правилника као програмска категорија јавља се „Главни програм”, дефинисан као општи програм који је део стратешке области и спроводи се преко једног или више програма који су у надлежности једног или више корисника буџетских средстава.

Ради софтверског праћења извршења локалних буџета потребно је једноставније прописати шифре програмских активности и пројеката.

Према Упутству за израду програмског буџета, програм представља највиши ниво програмских категорија и може се дефинисати као скуп мера које корисници буџета спроводе у складу са својим кључним надлежностима и утврђеним средњорочним циљевима.

Програм се утврђује и спроводи од стране једног или више буџетских корисника и није временски ограничен, а у мери у којој је то могуће остварује се веза са организационом структуром да би се обезбедила примена принципа организационе одговорности над спровођењем програма. Из наведеног цитата намеће се закључак да није у духу програмске методологије и да није прихватљиво да се кључна надлежност буџетског корисника понавља неколико пута, да се средњорочни циљеви понављају неколико пута у истој години (глави једног годишњег буџета). За спровођење кључне надлежности локалне самоуправе може да буде одговорно неколико буџетских корисника и самим тим један програм може да се јави у буџетској програмској структури за дату годину код неколико корисника, али није ни препоручена ни прихватљива пракса да се јавља неколико пута код једног истог корисника.

Ипак је програм највиши ниво програмских категорија у локалном буџету, унутар ког се обједињавају расходи и издаци. У овако постављеном финансијском плану нема на једном месту збирно исказаног износа расхода и издатака за конкретни програм.

Циљ увођења програмског начина припреме и извршавања буџета јесте, између осталог, и померање фокуса са линијских трошковних ставки на излазне резултате које је тешко уочити ако се циљеви програмских активности и програма налазе на 3 места код само једног корисника, односно у једној глави у буџету.

Организациона класификација

Организациона или административна класификација идентификује ентитете одговорне за управљање јавним средствима. Мора бити довољно детаљна да идентификује трошкове свих организационих јединица како би руководиоцима омогућила већу предвидљивост и олакшала управљање и интерну контролу. Организациона класификација зависи од управне организације јединице локалне самоуправе.

Члан 6. Правилника врло сиромашно прописује организациону класификацију и своди се на дефиницију из члана 4. Организациона класификација исказује расходе и издатке по корисницима буџетских средстава.

Глава, а још мање раздео у буџету не могу бити услуге, функције, а од измена Закона о буџетском систему, од децембра 2015. године то не могу бити ни јавна предузећа, фондови и дирекције.

Евентуално поистовећивање фондова и буџетских фондова је могуће. Међутим, треба поћи од чланова 64–67. Закона о буџетском систему, који чине правни оквир буџетског фонда. Према члану 64. овог закона, буџетски фонд је евиденциони рачун у оквиру главне књиге трезора, који се отвара по одлуци надлежног извршног органа локалне власти како би се поједини буџетски приходи и расходи и издаци водили одвојено ради остваривања циља који је предвиђен посебним републичким, односно локалним прописом или међународним споразумом.

Акт којим се отвара буџетски фонд садржи: сврху буџетског фонда, време за које се оснива, локални орган управе одговоран за управљање фондом, изворе финансирања. А Закон у члану 65. прописује финансирање из апропријација обезбеђених у оквиру буџета за текућу годину, донација и других јавних прихода. Буџетским фондом управља надлежни локални орган управе, а преузимање обавеза и плаћање врши се до нивоа средстава одобрених буџетском фонду.

Орган управе коме је поверено управљање има обавезу припреме предлога финансијских планова, усаглашавање предлога са одобреним апропријацијама и припремање финансијског плана на који сагласност треба да дâ орган јединице локалне самоуправе који је одлуком о оснивању одређен. У пракси се често дешава да ниједна унутрашња организациона јединица општинске односно градске управе не управља, односно не администрира послове везане за буџетске фондове, па сав посао морају да обављају запослени у финансијама односно буџету, што проузрокује проблеме у делу планирања, извршавања и извештавања.

Јединица локалне самоуправе одговорна је за правилност коришћења организационе класификације и додељених надлежности. Организациона класификација омогућава идентификовање финансијске одговорности на нивоу надлежне институције, организационе буџетске јединице и крајње потрошачке јединице буџета.

Организациона класификација показује ко су корисници буџетског новца. Она се означава бројем раздела и главе у буџету и називом корисника, а пружа и информације о томе како изгледа буџетска потрошња са аспекта сваке организационе буџетске јединице. Треба рећи да акт о буџету у којем је буџет презентован у форми организационе класификације садржи највише информација о буџетској потрошњи јер истовремено садржи податке из осталих буџетских класификација и даје одговоре на питања о врсти, намени и месту буџетске потрошње.

Фондови су изгубили статус индиректног буџетског корисника и не би смели да буду носиоци главе у одлуци о буџету од 1. децембра 2016. године, за разлику од буџетских фондова који то могу да буду. Истиче се да фондове не треба поистовећивати са буџетским фондовима. Принципи примене организационе класификације, као што је описано, јесу прописани, међутим, није и не може бити прописано шта је раздео 1, раздео 2, … глава 1, глава 2 итд. у конкретној јединици локалне самоуправе, јер је то условљено интерном организацијом која је у надлежности саме јединице локалне самоуправе.

1.3. Функционална класификација

Функционална класификација је дизајнирана за класификацију буџетских издатака по социоекономској сврси, погодна је за формулисање политике, историјске анализе и упоређења.

Члан 7. Правилника прописује да је функционална класификација независна од организације која ту функцију спроводи, а исказује расходе и издатке по функционалној намени за одређену област. Детаљније прописивање независности функционалне класификације утврђује да корисник може да обавља активности у оквиру једне или више функција, а више корисника средстава може да има исту функционалну класификацију.

Класификација функција из става 1. овог члана у складу је са класификацијом државних функција коју је донело Статистичко одељење Уједињених нација (УНСД). Функционалну класификацију чине категорије, групе и класе, које су детаљно објашњене у Правилнику.

Економска класификација

Економска класификација или класификација по врсти издатака служи за „економску” контролу над ресурсима.

Чланом 9. Правилника прописана је садржина конта и примена контног плана. Контним планом утврђене су бројчане ознаке и називи конта по којима су корисници средстава обавезни да у књиговодству исказују имовину, обавезе, изворе средстава, приходе и друга примања, расходе и друге издатке, као и финансијски резултат.

Контни план сачињавају класе, категорије, групе, синтетичка конта, аналитичка и субаналитичка конта, која се користе при припреми и извршавању буџета и финансијских планова буџетских корисника. Буџет и завршни рачун најчешће се припремају на троцифреном нивоу, док се финансијски план за сваког корисника буџетских средстава припрема на шестоцифреном нивоу класификације

Корисници буџетских средстава обавезни су да пословне промене у буџетском рачуноводству воде по прописаним шестоцифреним субаналитичким контима, садржаним у контном плану.

Може се закључити да је економска класификација најважнија у хијерархији буџетских класификација јер се погрешан конто у буџету оцењује као ненаменско трошење (на основу ревизорских извештаја ДРИ).

Класификација извора финансирања

Члан 8. Правилника прописује класификацију издатака према изворима финансирања која повезује изворе финансирања са конкретним расходима и издацима.

Класификација извора финансирања обухвата:

1. Приходе из буџета – извор 01,
2. Трансфере између корисника на истом нивоу – извор 02,
3. Социјалне доприносе – извор 03,
4. Сопствене приходе буџетских корисника – извор 04,
5. Донације од иностраних земаља – извор 05,
6. Донације од међународних организација – извор 06,
7. Трансфере од других нивоа власти – извор 07,
8. Добровољне трансфере од физичких и правних лица – извор 08,
9. Примања од продаје нефинансијске имовине – извор 09,
10. Примања од домаћих задуживања – извор 10,
11. Примања од иностраних задуживања – извор 11,
12. Примања од отплате датих кредита и продаје финансијске имовине – извор 12,
13. Нераспоређени вишак прихода из ранијих година – извор 13,
14. Неутрошена средства од приватизације из ранијих година – извор 14,
15. Неутрошена средства донација из ранијих година – извор 15,
16. Родитељски динар за ваннаставне активности – извор 16 и
17. Финансијску помоћ Европске уније – извор 56.

Ова класификација се најчешће занемарује у припреми и извршавању локалних буџета, а из прегледа локалних буџета јасно се уочавају различити приступи: извор финансирања за раздео, главу, функцију, програм, програмску активност/пројекат. Отворено је питање колико често треба наводити извор финансирања – да ли за сваку апропријацију или за групу апропријација (по корисницима, по функцијама …).

2. Осврт на препоруке Сталне конференције градова и општина за унапређење примене буџетских класификација у одлукама о буџету општина и градова за 2019. годину

2.1. Примена програмске класификације

За детаљније информисање и унапређење примене програмске класификације у одлукама о буџету општина и градова СКГО упућује на Упутство за израду програмског буџета, које методолошки разрађује одговарајуће одредбе Закона о буџетском систему. У наставку СКГО набраја само најчешће уочене недоследности и препоруке за њихово отклањање у погледу примене програмске структуре и класификације:

• Неопходно је поштовати називе програма и програмских активности из Анекса 5 Упутства за израду програмског буџета (ажурирано у октобру 2017. године, може се преузети на интернет страници http://www.skgo.org/strane/225).
• Редовне активности корисника треба приказивати као програмске активности, а не као пројекте. Неки од примера су: зимско одржавање путева, финансирање НВО, одржавање спортске инфраструктуре, студентске стипендије, родитељски додатак и сл. Наведено према својој природи не представља пројекат, већ се ради о активностима надлежних органа, тако да ове расходе треба планирати као програмске активности у оквиру одређене организационе и програмске структуре.
• Неопходно је да имена пројеката буду јасна и да означавају о чему је реч у пројекту. Примери нејасних назива пројеката су: „Реци хип, реци хоп”, „Избори у МЗ”, „Беби-пакет”, „ЈКП Комуналац, Водовод (назив)”, „Култура у јесен”, „Поток”, „Културно лето”, „Разговори под липом”, „Обележавање дана”.
• Пројекте треба сврставати у програме којима тематски припадају. Пример је пројекат „Санација клизишта у МЗ и реконструкција моста”, који је смештен у програм 1 – Становање, урбанизам и просторно планирања, а треба да буде приказан у оквиру програма 7 – Организација саобраћаја и саобраћајна инфраструктура.

Када је у питању приказивање програмских информација у одлуци о буџету, неопходно је напоменути и следеће:

– Образложење одлуке о буџету треба да садржи програмске информације у складу са чланом 28. став 5. тачка 2. Закона, који прописује да „посебни део буџета може да буде исказан по програмској класификацији којом се приказују циљеви, очекивани резултати, активности и средства потребна за остваривање наведених циљева”.

– Програмске информације треба да садрже описе програма, програмских активности и пројеката корисника буџетских средстава, циљеве који се желе постићи у средњорочном периоду спровођењем програма, програмских активности и пројеката, као и показатеље учинка за праћење постизања наведених циљева.

– Постављени показатељи учинка треба да имају базну, као и циљане вредности, за наредне 3 године.

– Неки од дефинисаних циљева, односно показатеља учинка програма, програмске активности или пројекта, представљају родно одговорне циљеве, односно родне показатеље којима се приказују и прате планирани доприноси програма, програмске активности или пројекта остваривању родне равноправности.

2.2. Примена организационе класификације

Налази извршених анализа и препоруке јединицама локалне самоуправе у погледу организационе класификације у највећем делу односе се на опредељивање индиректних буџетских корисника на нивоу ЈЛС, као и на начин исказивања различитих категорија буџетских корисника у одлуци о буџету ЈЛС.

Наиме, члан  2. став 1. тачка 8) Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – испр., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – др. закон, 103/2015, 99/2016 и 113/2017) дефинише индиректне кориснике буџетских средстава на следећи начин: „Индиректни корисници буџетских средстава јесу: правосудни органи, месне заједнице; установе основане од стране Републике Србије, односно локалне власти, над којима оснивач преко директних корисника буџетских средстава врши законом утврђена права у погледу управљања и финансирања.”

Дакле, у складу са дефиницијом индиректних корисника буџетских средстава потребно је водити рачуна о томе да индиректни корисници буџета (ИБК), сходно организационој класификацији, у посебном делу буџета добијају своје делове буџета, односно главе, јер из наведене одредбе Закона која прецизира индиректне кориснике буџетских средстава ЈЛС произлази да не могу да се произвољно дефинишу и формирају други ИБК.

Примери произвољно дефинисаних ИБК на које је СКГО наилазила у анализираним одлукама о буџету и у којима се одступа од предвиђеног „списка” индиректних буџетских корисника јесу рецимо:

• регионални креативни атеље,
• општинска изборна комисија,
• ученичке и студентске стипендије,
• градске МЗ, сеоске МЗ, МЗ које се финансирају из самодоприноса, месне заједнице – редовно пословање, месне заједнице – учешће грађана и сл.

Такође није правилно ни приказивати установе из области здравства, основног и средњег образовања, центре за социјални рад, јавна комунална предузећа, удружења, функције, главе, услуге, поједине пројекте и унутрашње организационе јединице (општинска изборна комисија, агенција за имовину, помоћ избеглим и расељеним лицима, дом здравља, спортски савез, опште јавне услуге, грађевинско земљиште и путеви и др.) као индиректне кориснике буџетских средстава. На овакве неправилности, међутим, и даље наилази СКГО у одлукама о буџету појединих општина и градова.

Посебно треба имати у виду да се у члану 2. став 1. тачка 31) Закона наводи да се апропријације за индиректне кориснике буџетских средстава исказују збирно по врстама индиректних корисника и наменама средстава у оквиру раздела директног корисника који је, у буџетском смислу, одговоран за те ИБК. То значи да је нпр. све месне заједнице потребно исказати збирно као једног индиректног корисника у оквиру једне главе. У одлукама о буџету општина и градова уочено је да се појединачно приказују индиректни корисници (МЗ, установе културе) или да се трансферна средства за основно и средње образовање појединачно приказују по свакој школи. Према мишљењу СКГО, а имајући у виду принцип сврсисходности у припреми и извештавању буџета, много је ефикасније да општине и градови не приказују појединачно своје индиректне кориснике, већ да поштују члан 2. тачка 31) Закона, мада је знатно транспарентније и лакше применљиво извршавати појединачно постављене расходе у буџету за сваку месну заједницу или установу културе, поготову ако су то индиректни корисници буџетских средстава (што и јесу).

Осим тога, треба напоменути и да је Министарство финансија становишта (у погледу ИБК републичког буџета који функционишу на локалном нивоу и присутни су у одлукама о буџету ЈЛС будући да у односу на њих републички и локални ниво деле надлежности) да основне и средње школе, центре за социјални рад и здравствене установе из примарне здравствене заштите не треба планирати у оквиру главе (као индиректне кориснике), већ само преко програмске и функционалне класификације у оквиру раздела градска/општинска управа, с обзиром на то да су индиректни корисници републичког буџета. Тако је, рецимо, потребно да се ученичке и студентске стипендије планирају у оквиру директног корисника буџетских средстава, односно у оквиру градске или општинске управе, а не да се исказују као ИБК.

Такође, иако је ова пракса редукована, у одређеном броју случајева СКГО констатује да ЈЛС и даље оснивају буџетске фондове и агенције без правног основа. Такви примери су, рецимо, буџетски фонд за запошљавање, буџетски фонд за лечење деце од тешких и ретких болести, буџетски фонд за унапређење енергетске ефикасности, развојни фонд, агенција за имовину и сл.

Потребно је да се сва јавна комунална предузећа прикажу збирно по свим класификацијама у одлуци о буџету, док кроз образложење може да се прикаже аналитика сваког појединачног јавног предузећа. Није адекватно да се без ознаке директног/индиректног корисника наводе појединачно сва јавно-комунална предузећа, са аналитичким прегледом структуре субвенција (понављање економске класификације субвенција за све врсте намена за које се она усмерава).

Примећено је да неке ЈЛС под јединственим индиректним корисником обједињују различите кориснике и поред тога што обављају различите надлежности (нпр. спортски, културни и туристички центар; центар за културне делатности, библиотекарство и туризам; центар за физичку културу, рекреацију и туризам и др.), што је погрешно. Неопходно је раздвајање оваквих индиректних корисника с обзиром на то да се различитим прописима уређује радноправни статус њихових запослених.

Када су у питању директни корисници буџета, неопходно је да у одлуци о буџету буду исказани у складу са чланом 2. став 1. тачка 7) Закона о буџетском систему, према којем су „директни корисници буџетских средстава органи и организације Републике Србије, односно органи и службе локалне власти”. Неисправно је приказивати директне кориснике буџетских средстава у оквиру других директних буџетских корисника или спајати два директна корисника (општинско правобранилаштво у оквиру општинске управе или општинско веће спојено са председником општине, односно кабинетом председника).

Примена функционалне класификације

Неопходно је да ЈЛС исправно алоцирају расходе код одговарајућих корисника у циљу реалног приказивања трошкова по буџетским корисницима. Имајући у виду сличну логику и нужну доследност у примени функционалне и програмске класификације, неки од налаза и препорука у овом одељку односе се на обе класификације.

Неадекватна употреба функционалне класификације видљива је приликом алоцирања појединих врста расхода везивањем за кориснике чија природа функције и надлежности не може да резултира таквим расходима. Тако је пример за неадекватну употребу функционалне класификације када су у одлуци о буџету у оквиру раздела председника/градоначелника планирана средства за 424 – специјализоване услуге – мртвозорство, 425 – одржавање саобраћајне инфраструктуре, 481 – дотације удружењима грађана – конкурс, 472 – накнада за социјалну заштиту из буџета – стипендије најбољим ученицима и средства по Акционом плану запошљавања и сл. Исправно је планирати поменуте економске класификације у оквиру општинске или градске управе, а не у оквиру раздела председника или градоначелника, с обзиром на то да је неопходно разграничити извршну и законодавну власт.

Приликом примене функционалне класификације неопходно је да се свака врста трошка посебно везује за функцију, а не збирно. Неадекватна примена функционалне класификације видљива је на примерима у наставку текста. Код сваког примера наведено је на који начин је исправно применити функционалну класификацију.

• У оквиру програма 6 – Заштита животне средине – често су све програмске активности везане за функцију 560. Уместо везивања свих расхода за функцију 560, потребно их је раздвојити по врстама трошкова, нпр. управљање отпадом – 510; управљање отпадним водама 520; смањење загађености – 530.
• У оквиру програма 2 – Комунална делатност – расходи у оквиру програмских активности 0002, 0003, 0004, 0005 и 0007 планирани су у оквиру функција 660, 620 или 560. Како би се исправно применила функционална класификација, неопходно је да се код програмске активности 0002 расходи планирају на функцији 540; код програмске активности 0003 расходе треба везати за функцију 510; код програмске активности 0004 на функцији 540, а код програмске активности 0006 на функцији 840.
• У програму 11 – Социјална и дечија заштита – већина програмских активности планирана је у оквиру функције 090 или 070. Неопходно је да се расходи који се односе на болест и инвалидност вежу за функцију 010, они који се односе на породицу и децу – за 040, док расходе за стара лица треба везати за функцију 020.
• У програму 15, у оквиру програмске активности Управљање у ванредним ситуацијама, расходи се обично планирају у оквиру функције 130 – Опште услуге или 660 – Послови становања и заједнице некласификовани на другом месту. Расходе у оквиру ове програмске активности требало би планирати у оквиру функције 220 – Цивилна одбрана.

У односу на програмску класификацију, када су у питању пројекти у оквиру програма, често се дешава да буду везани за функцију која се по својој намени не може определити у оквиру тог програма.

Пример за то је програм 15 – Опште услуге локалне самоуправе – у ком су планиране функције 111, 133, 412, 740, 760, 810, 820, 830, 942 и 950 или су поједине врсте расхода везиване за погрешну функцију (текућа буџетска резерва – функција 130 или 111, мере активне политике запошљавања – функција 411 или 620).

Наиме, све наведене функције које су дате у оквиру програма 15 требало би алоцирати у оквиру других програма и програмских активности, а у оквиру овог програма требало би да буде најзаступљенија функција 130. У програму 15 функције 740 и 760 треба везати за програм 12 – Здравствена заштита, функције 810 и 820 за програм 14 – Развој спорта и омладине, док функције 830 и 840 треба везати за програм 13 – Развој културе и информисања.

Примена економске класификације

На основу извршених анализа СКГО констатује да је у већини јединица локалних самоуправа примена економске класификације у одлукама о буџету углавном адекватна, с тим да постоји простор за отклањање одређених недоследности које је СКГО овде систематизовала на следећи начин:

• Неопходно је користити називе економске класификације из Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем. Примери за неадекватно/произвољно именовање економске класификације су нпр. 472 – социјална сахрана, 481 – црвени крст, 424 – интерресорна комисија, 464 – текуће поправке и одржавање, 511 – пројектно планирање
• Није неопходно понављати више пута исту економску класификацију у оквиру исте програмске активности.
• Неопходно је уједначити ниво класификације који се користи у одлуци о буџету.

Примери неадекватне употребе економске класификације уочени су од стране СКГО у одређеном броју случајева приликом планирања средстава за рад општинских организација Црвеног крста (планирани на 463 или 472 уместо на 481), за рад домова здравља (планирани на 463 уместо 464), за удружења (планирани на 451 уместо на 481) или њихово отварање са 0 динара.

Примена класификације по изворима финансирања

Код извора финансирања је важно да приликом хоризонталног исказивања извора финансирања за сваку економску класификацију и вертикалног исказивања за програме, програмске активности и пројекте – износи буду усклађени по хоризонтали и вертикали, што често није случај.

Такође, када су у питању извори финансирања, неопходно је да се исправно наводе називи, а то значи да се користи члан 8. Правилника о стандардном класификационом оквиру и контном плану за буџетски систем („Сл. гласник РС”, бр. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17, 20/18 и 36/18).

Класификација издатака према изворима финансирања исказује примања и издатке према потребама обављања одређених активности или остваривању одређених циљева, у складу са посебним прописима.

Дакле, класификација издатака према изворима финансирања повезује изворе финансирања са конкретним расходима и издацима.

Примери погрешног или слободног навођења назива извора финансирања, који су уочени у анализи буџета локалних самоуправа, јесу следећи: 01 – Приходи из буџета – сопствени приходи буџетских корисника који су постали јавни приход буџета града, 01.1 – Месни самодопринос, 13.3 – Пренета неутрошена средства за посебне намене – наменска средства од учешћа грађана и слично.