Буџетско извештавање по програмима као новина за полугодишње и годишње извештавање

Новина која је у погледу програмског извештавања везана за јединице локалне самоуправе јесте у томе што према буџетском календару који је прописан чланом 31. Закона о буџетском систему, до 1. септембра текуће године директни корисници средстава буџета локалне власти треба да доставе предлог финансијског плана локалном органу управе надлежном за финансије за наредну буџетску годину и још наредне две фискалне године, а овај предлог финансијског плана, између осталог, треба да садржи и извештај о учинку програма за првих шест месеци текуће године.

Уводне напомене

Најновијим изменама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/1468/15 – др. закон, 103/15 и 99/16) прописано је праћење и извештавање о учинку програма, програмских активности и пројеката државних органа и јединица локалне власти, а све у циљу обезбеђења услова за унапређење програмске структуре буџета, које треба да се реализује, пре свега, кроз увођење обавезе извештавања о оствареним учинцима програма корисника буџетских средстава на свим нивоима власти, односно и Републичког буџета и буџета јединица локалне самоуправе.

Измена се, између осталог, односи и на то да „Образложење буџета” треба да садржи:

– образложење општег дела буџета и

– образложење програмских информација.

Програмске информације садрже описе програма, програмских активности и пројеката корисника буџетских средстава, циљеве који се желе постићи у средњорочном периоду спровођењем програма, програмских активности и пројеката, као и показатеље учинка за праћење постизања наведених циљева. Неки од дефинисаних циљева, односно показатеља учинка програма, програмских активности или пројеката, представљају родно одговорне циљеве, односно родне показатеље којима се приказују и прате планирани доприноси програма, програмских активности или пројеката, остваривању родне равноправности.

Што се тиче програмског извештавања, новина која је везана за јединице локалне самоуправе јесте у томе што по буџетском календару директни корисници средстава буџета локалне власти до 1. септембра текуће године достављају предлог финансијског плана локалном органу управе надлежном за финансије за буџетску и наредне две фискалне године, који, између осталог, садржи и извештај о учинку програма за првих шест месеци текуће године.

Треба напоменути да је Министарство финансија припремило Упутство за праћење и извештавање о учинку програма за 2017. годину, које је припремљено како би се одредио начин праћења и извештавања о учинку програмског буџета државних органа и јединица локалне самоуправе, у циљу једнообразног извештавања везаног за законску обавезу праћења и извештавања о циљевима и индикаторима програмског буџета, дефинисања врста програмских активности и одређивања код којих врста програмских активности није потребно дефинисати циљеве и индикаторе.

Такође, треба напоменути да је Министарство финансија у сарадњи са Сталном конференцијом градова и општина припремило униформну програмску структуру за јединице локалне самоуправе, која се примењивала у изради одлуке о буџету јединица локалне самоуправе за 2017. годину и која је ревидирана и садржи 17 програма уместо дотадашњих 15, као и други низ измена на нивоу програмских активности, са сходно усклађеним шифрама.

Јасно је надаље да уређење праћења и извештавања представља надоградњу система за планирање и израду програмског буџета, која учесницима омогућава да информације о оствареним учинцима програма користе за унапређење ефективности и ефикасности јавне потрошње, као и квалитета јавних услуга.

1. Праћење спровођења програма и извештавање о њему и његовом учинку

Корисници буџетских средстава у целокупном финансијском процесу плаћања обавеза из средстава буџета имају у својој надлежности праћење и спровођење програма, у оквиру чега су дужни да прикупљају, обједињују, анализирају и евидентирају релевантне информације о томе како се програми, односно програмске активности и пројекти, као саставни делови програма, спроводе у односу на очекиване резултате.

Праћење извршења програма подразумева редовно односно перманентно прикупљање података о оствареним вредностима показатеља за мерење учинка и поређење остварених и циљаних вредности показатеља у одређеном временском периоду који се може означити као извештајни период, а то је период јануар–јун текуће године и период од годину дана који се сачињава по истеку текуће године.

Праћење извршења програма се спроводи тако што се анализирају стварни расходи за поједине програмске активности и пројекте, те се анализира остварење стварних расхода у односу на планиране расходе и учинак потрошње тих средстава на остварење појединих циљева програма, програмских активности и пројеката, који су мерљиви према утврђеним индикаторима постављеним у Одлуци о буџету општине или града за текућу, односно 2017. годину.

На наведени начин припремљена анализа извршења програмског буџета представља основу за образложење спровођења програма, програмских активности или пројеката.

Многи су постављали питање шта се постиже анализом извршења програмског буџета, те се може рећи да праћење извршења програмски постављеног буџета даје кључне повратне информације руководиоцима органа, програма, програмских активности и пројеката, о томе које се активности спроводе у складу са постављеним циљевима и финансијским планом, а које не. Уколико се утврде одступања, руководиоци буџетских корисника могу да размотре на који начин да коригују спровођење активности или прерасподелу буџетских средстава у наредном периоду уколико је јасно да би ангажовање тих средстава у другом програму дало боље резултате њиховог ангажовања.

Дакле, корисници буџетских средстава су на основу праћења провођења програма у обавези да сачине извештај о учинку програма за првих шест месеци 2017. године (полугодишњи извештај), као и годишњи извештај о учинку програма за последњу завршену фискалну годину, односно по истеку текуће 2017. године. Овај извештај се доставља министарству надлежном за послове финансија (корисници републичког буџета), односно локалном органу управе надлежном за финансије, у роковима предвиђеним буџетским календаром. Овај извештај разматрају надлежне институције у оквиру буџетске процедуре доношења новог буџета (нпр. полугодишњи извештај послужиће за припрему буџета за наредну годину јер су корисници буџетских средстава према буџетском календару дужни да надлежним институцијама до 1. септембра доставе своје предлоге финансијских планова, те приликом њиховог састављања могу да користе информације из полугодишњег извештаја о остваривању програмског буџета и да поједине програме који су даљи жељени циљ прошире, или да неке програме или програмске активности угасе уколико није постигнут жељени циљ ангажовањем средстава буџета).

Годишњи извештаји о учинку програма разматрају се на надлежним органима приликом усвајања завршних рачуна за претходну годину и на основу тих извештаја о учинку програма који се јавно објављују, и јавност стиче увид у резултате остварене кроз буџетску потрошњу планирану у виду програмског буџета.

2. Полугодишњи и годишњи садржај извештавања о учинку програма корисника буџета Републике Србије и буџета локалне власти, као и објављивање извештаја о учинку

Корисници буџета Републике Србије полугодишње и годишње извештаје о учинку програма достављају Министарству финансија Сектору буџета и то путем информационог система за припрему буџета и извештавање о учинку програма.

Полугодишњим извештајем о учинку програма треба да се обухвате износи средстава планирани за реализацију у првих шест месеци текуће године по програмима, програмским активностима и пројектима, затим износи средстава утрошених у првих шест месеци, као и проценат извршења по програмима, програмским активностима и пројектима.

Полугодишњи извештај надаље треба да садржи преглед годишњих циљних вредности показатеља учинка, као и вредности показатеља остварене у првих шест месеци, у случајевима у којима је могуће адекватно пратити вредности на полугодишњем нивоу.

Полугодишњи извештај треба да садржи и образложење спровођења програмских активности и пројеката у односу на постављене циљеве и планирана, односно утрошена средства у првих шест месеци.

Уколико је немогуће поједине програме, програмске активности или пројекте пратити полугодишње, корисник буџетских средстава приликом сачињавања полугодишњих извештаја означава да се ти програми могу пратити само на годишњем нивоу у смислу реализације циљева и реализације средстава.

Корисници буџета полугодишњи извештај о учинку програма, програмских активности и пројеката треба да доставе до 1. септембра Сектору буџета или Одељењу за финансије локалне самоуправе и ове информације ће бити прилог предлогу финансијског плана корисника буџета за наредну годину. На тај начин се омогућује да се одлука о расподели буџетских средстава за наредну годину доноси и на основу постигнутих резултата и потрошње у првом полугодишту текуће године у којој се саставља предлог финансијског плана корисника буџетских средстава за наредну годину.

Годишњим извештајем о учинку програма треба да се обухвати следеће:

• износи средстава опредељених по програмима, програмским активностима и пројектима у буџету за завршену фискалну годину (корисници средстава Републичког буџета узимају податке из Закона о буџету Републике Србије, а корисници средстава локалне власти узимају податке из Одлуке о буџету за протеклу фискалну годину), износи утрошених средстава за поједине програме, као и проценат реализације средстава по програмима, програмским активностима и пројектима;
• неопходно је сачинити преглед циљних и остварених вредности показатеља учинка у завршеној фискалној години којима се прати напредак у остварењу циљева програма, програмских активности и пројеката, као и образложење значајних одступања између циљних и остварених вредности;
• образложење спровођења програма, програмских активности и пројеката у односу на постављене циљеве и опредељења, односно утрошена средства.

Што се тиче корисника средстава буџета Републике Србије, годишње информације о учинку оствареном у претходној години које они достављају Министарству финансија – Сектору буџета, представљају прилог предлогу за приоритетне области финансирања корисника буџета за наредну годину, чиме се омогућује да Влада Републике Србије донесе одлуку о приоритетима потрошње за наредну годину на основу постигнутих резултата и потрошње по програмима, програмским активностима и пројектима у претходној години.

Ови годишњи извештаји ће бити саставни део образложења предлога закона о завршном рачуну за претходну годину, што доприноси већој транспарентности коришћења средстава буџета у претходној години јер се на овај начин шира јавност може упознати са утрошком средстава програма, програмских активности и пројеката, као и са постигнутим циљевима програмског буџета.

Такође, извештаје о учинку програма корисника буџета локалне власти, прикупљене на локалном нивоу, локални орган надлежан за финансије прилаже као део образложења нацрта одлуке о завршном рачуну буџета, чиме се надлежни извршни орган локалне власти, скупштина локале власти и јавност информишу о резултатима оствареним у претходној години коришћењем средстава буџета локалне власти.

Објављивање извештаја о учинку извршиће се од стране републичког буџета и буџета локалне власти на тај начин што ће се Закон о завршном рачуну буџета Републике Србије и Одлука о завршном рачуну буџета локалне власти, заједно са образложењем које садржи извештај о учинку програма корисника буџета, објавити на интернет страници надлежних органа (Министарство финансија или поједине локалне самоуправе).

3. На који начин треба интерно организовати праћење и извештавање о учинку програма државних органа и органа локалне самоуправе

Сваки буџетски корисник, без обзира на то да ли је реч о директном или индиректном буџетском кориснику, како би ефикасно и ефективно известио о учинку програма, програмских активности или пројеката који су му одобрени актом о буџету, треба да успостави организациону структуру са јасно дефинисаним надлежностима и одговорностима, да прецизира кораке у поступку, као и смер комуникације и размене информација.

Организациона структура за праћење и извештавање у оквиру државних органа и органа локалне власти и начин комуникације и координације активности у процесу праћења и извештавања, шематски би се могли приказати на следећи начин:

1. Руководилац органа остварује комуникацију везану за праћење и извештавање о учинку програма, програмских активности или пројекта, са координатором за праћење и извештавање од кога добија и повратне информације о извршењу програмског буџета.
2. Координатор за праћење и извештавање координира са аналитичарима за програм, програмску активност и пројекат, од којих прикупља податке о реализацији и учинку истих и даје повратну информацију руководиоцу.

Ови горе наведени кораци комуникације могу да се спроведу тако што руководилац органа доноси решење о образовању радне групе за праћење и извештавање или решење о изменама чланова групе, најмање месец дана пре рока за достављање годишњег односно полугодишњег извештаја. То значи да лице одговорно за програм, програмску активност и пројекат предлаже особу која ће вршити улогу аналитичара тог програма, програмске активности или пројекта. Уколико није дошло до измена чланова групе у односу на претходни циклус извештања, овај корак се не спроводи.

Координатор праћења и извештавања надаље доставља аналитичарима и одговорним лицима за програме, програмске активности и пројекте, захтев за израду анализе учинка, и то:

• јануара за годишњи извештај о учинку програма из претходне године и
• јула за шестомесечни извештај о учинку, при чему су програми, програмске активности и пројекти утврђени у оквиру програмског буџета у текућој години.

Предузимањем горе наведених корака покреће се иницијатива за започињање поступка праћења и извештавања о програмима, програмским активностима и пројектима.

Процес праћења и извештавања организован је од руководиоца према координатору и аналитичару, при чему се потребне информације прво прикупљају на нижем нивоу, односно за пројекте и програмске активности, а те информације се после обједињују у оквиру истог програма.

Координатор треба да аналитичарима појединих програмских активности и пројеката утврди посебан рок за достављање анализе учинка програмске активности и пројеката, као и рок за достављање анализе учинка програма. Приликом утврђивања рокова треба водити рачуна о томе да се прикупљене информације о програмском учинку могу користити у процесу предлагања приоритетних области финансирања и израде предлога финансијског плана за наредну годину, као и да се извештај о учинку програма достави министарству надлежном за послове финансија у складу са буџетским календаром (ако је реч о корисницима Републичког буџета), односно надлежном органу за послове финансија у локалним самоуправама (ако је реч о корисницима буџета јединице локалне самоуправе).

4. Прикупљање и анализа података и образложење спровођења програмских активности

Приликом припреме годишњег извештаја о учинку програмских активности аналитичари прикупљају податке релевантне за праћење спровођења програма, програмских активности и пројеката.

За полугодишњи извештај прикупљају се само подаци релевентни за праћење спровођења програмских активности и пројеката.

Треба нагласити да се подаци прикупљају из:

• примарних извора – различити извештаји и базе података чија је израда у надлежности буџетског корисника, и
• секундарних извора – извори које нема буџетски корисник, али их прибавља, а сматрају се релевантним и веродостојним за праћење спровођења програмских активности.

Дакле, јасно је да је одређене податке потребно објединити или обрадити на други начин (као што је на пример израчунавање помоћу одређене формуле) како би се одредиле остварене вредности показатеља учинка. Ове вредности аналитичари треба да евидентирају у бази података информационог система за припрему буџета и извештавање, односно путем образаца о учинку, и да упореде са претходно дефинисаним циљним вредностима показатеља.

Уколико се приликом полугодишњег извештаја одређене вредности у програмском буџету не могу пратити, већ се то може само на годишњем нивоу, аналитичар означава те вредности и напомиње да ће оне бити обухваћене подацима о учинку у годишњем извештају.

Уколико се анализом дође до података да постоје значајна одступања између циљне и остварене вредности показатеља, аналитичар наводи разлоге и околности које су довеле до таквих резултата. Ово се односи на ситуације у којима су на одступања утицале промене буџетских апропријација (као инструмента извршења буџета када се са одређене економске класификације преусмеравају средства на другу економску класификацију у оквиру једног програма).

Да би постојала одређена хијерархија у прослеђивању података аналитичара, јасно је да аналитичар програмске активности или пројекта анализу учинка оставља аналитичару надређеног програма, односно програма ком припадају те програмске активности или пројекти. Све то се одрађује у року који је одредио координатор за праћење и извештавање.

Кад прикупи те податке, аналитичар програма анализира циљне и остварене вредности показатеља учинка и степен извршења планираног буџета за тај програм, као и достављене анализе учинка програмских активности и пројеката у оквиру програма. Надаље овај аналитичар на основу напред наведеног припрема нацрт образложења спровођења програма у ком се укратко представљају најзначајнија достигнућа, односно напредак у остваривању циљева и степена извршења буџета током извештајног периода.

У образложењу треба ставити нагласак на следеће:

• најзначајнија одступања од плана реализације или констатација да се реализација врши према плану;
• треба нагласак ставити на најзначајнија достигнућа;
• треба истаћи могуће проблеме у даљем спровођењу плана, као и предлоге за њихово решавање;
• указати на утицај који резултат спровођења програмске активности или пројекта у извештајном периоду може имати на учинке и средства планирана за наредни извештајни период;
• указати на додатне релевантне податке који се не прате кроз показатеље учинка (ако их има).

Нацрт образложења спровођења програмске активности или пројекта, као и преглед циљних и остварених вредности показатеља учинка и степен извршења планираног буџета у периоду извештавања, који чине анализу учинка програмске активности или пројекта, аналитичар доставља лицу одговорном за програмску активност или пројекат. Одговорно лице разматра достављени материјал и ревидира или одобрава нацрт образложења.

5. Израда извештаја о учинку програма

Координатор праћења остварења програмских активности и извештавања мора да комуницира са свим аналитичарима задуженим за сваки програм, програмску активност и пројекат и тражи од њих да правовремено доставе анализе о учинку, тако да информације о учинку буду доступне приликом планирања и израде програмског буџета за наредни период, као и да се извештај о учинку програма достави министарству надлежном за послове финансија, односно локалном органу управе надлежном за финансије у роковима утврђеним буџетским календаром.

Уколико координатор, када изврши разматрање праћења и извештавања, као и достављених анализа о учинку програма, оцени да је сврсисходно и потребно, може да захтева од аналитичара да употпуне достављени материјал, односно да додатно пруже још неке релевантне чињенице о реализацији програмских активности.

Кад се прикупе и додатне информације о програмима (уколико је то потребно), онда координатор израђује Извештај о учинку програма органа за који је он надлежан, доставља га руководиоцу органа на разматрање и указује на евентуална одступања у спровођењу програма, програмских активности или пројеката у односу на планирано актом о буџету.

Руководилац органа надаље разматра коначну радну верзију извештаја о учинку и даје евентуалне препоруке групи за праћење и извештавање, односно одговорним лицима за спровођење програма, програмских активности или пројеката, везано за кориговање спровођења одређених активности или прерасподелу буџетских средстава у наредном периоду у циљу остварења бољих резултата. Руководилац органа доставља извештај о учинку министарству надлежном за послове финансија, односно локалном органу управе надлежном за финансије, уколико је реч о буџетском кориснику на нивоу јединице локалне самоуправе.

6. На који начин се користе резултати информација о учинку програма, програмских активности или пројеката

Коришћење резултата анализа учинка програмских активности, односно резултата информација о учинку, могуће је разврстати у две групе, и то у:

• интерно коришћење информација о учинку програма и
• екстерно коришење информација о учинку програма.

Што се тиче интерног коришћења информација о учинку, треба нагласити да праћење и извештавање о учинку програма пружа веома значајне повратне информације за руководиоце органа о томе да ли се програмске активности спроводе у складу са постављеним циљевима и финансијским планом или не.

Руководиоци такође добијају информацију о квантитету, квалитету и трошку пружених јавних услуга, као и закључке изведене према налазима, што све омогућује да се утврде области неефикасне потрошње, ако она постоји. На основу тога руководиоци могу да размотре на који начин да коригују спровођење активности надаље или да прерасподеле буџетска средства у наредном периоду на друге програмске активности или пројекте како би се пласманом буџетских средстава остварио бољи резултат.

Јасно је, дакле, да подаци прикупљени кроз праћење и извештавање о учинку програма служе као примаран извор информација за анализу ефеката јавне политике.

Што се тиче екстерног коришћења информација о учинку, треба нагласити да надлежни орган за послове финансија након пријема информација о учинку од корисника буџета користи информације у току буџетске процедуре припреме нацрта акта о буџету, те по потреби поједина објашњења о учинку програма из ранијег периода орган за послове финансија презентира надлежном извршном органу локалне власти, односно скупштини општине.

На тај начин се омогућава да Влада, односно извршни орган локалне власти доноси акт о буџету за наредну годину на основу постигнутих резултата и потрошње у претходној фискалној години.

То практично значи да се Одлука о буџету локалне власти за наредну годину заснива, између осталог, и на постигнутим резултатима и потрошњи буџета по програмском моделу буџетирања у првих шест месеци текуће године.

Као што је у тексту истакнуто, годишњи извештаји о учинку програма део су образложења завршног рачуна републичког односно општинског буџета, те јавност стиче увид у резултате остварене кроз буџетску потрошњу у претходној фискалној години, чиме се доприноси већој транспарентности и одговорности јавне потрошње.

Пример обрасца за извештавање

ПРОГРАМСКА СТРУКТУРА
Програм 1: 0901 – Социјална и дечја заштита
Сектор: социјална заштита
Одговорно лице: ________________
Програмска активност: 0901-0001 – Социјалне помоћи
Одговорно лице: _______________
Опис програмске активности:
ЦИЉ 1. Унапређење заштите сиромашних
Назив индикатора	Једини–ца мере		Базна година	Базна вред–ност	Циљ–на вред–ност у 2017.	Остварена вредност у 2017. г.
Назив: број грађана који добијају новчане накнаде и помоћ у натури у складу са Одлуком о социјалној заштити у односу на укупан број грађана	Број		2016.
Коментар:
Образложење напретка у остварењу циљне вредности:
Назив индикатора	Једини–ца мере		Базна година	Базна вред-ност	Циљ–на вред-ност у 2017.	Остварена вредност у 2017. г.
Назив: Број корисника једнократне новчане помоћи у односу на број грађана	Број		2016.
Коментар:
Образложење напретка у остварењу циљне вредности:
					Одговорно лице
					________________