Категорија: Европско право

Значај, предности и користи које грађани Србије могу имати оснивањем и почетком рада Заједничког консултативног одбора огледају се, пре свега, у могућности да се њихово мишљење, које изражавају кроз непосредно изабране представнике на локалном и регионалном нивоу, може чути у самој Европској унији и то путем Комитета региона ЕУ

Образовањем „Заједничког консултативног одбора састављеног од представника Комитета региона ЕУ и локалних и регионалних органа власти у Србији” успостављен је механизам за непосредно учешће општина и градова, односно органа АП Војводине у процесу приступања Србије Европској унији. То значи улазак у континуирани процес припреме за активности у оквиру будућег чланства у Европској унији, као и припреме за учествовање у раду Комитета региона ЕУ након приступања Републике Србије Европској унији. Тиме је процес приступања, и не само тај процес већ читав концепт идеја и сегмент спољне политике наше земље који се односи на европске интеграције, приближен грађанима, тако да га они у наредном периоду могу што боље разумети, али и тако да се њихово мишљење које изражавају кроз непосредно изабране представнике на локалном и регионалном нивоу, путем Комитета региона ЕУ, може чути у самој Европској унији.

Влада Републике Србије донела је 20. фебруара 2014. године закључак 05 број: 119-1093/2014 којим су утврђени овлашћени предлагачи чланова и заменика чланова српског дела „Заједничког консултативног одбора састављеног од представника Комитета региона ЕУ и локалних и регионалних органа власти у Србији” (у даљем тексту: Заједнички консултативни одбор), број чланова и заменика чланова Заједничког консултативног одбора, као и критеријуми за њихов одабир.

Доношењу овог закључка претходио је поступак именовања представника Републике Србије у телима за спровођење Споразума о стабилизацији и придруживању, који је обухватио како Одбор за стабилизацију и придруживање и надлежне пододборе, тако и потребу образовања Заједничког консултативног одбора (закључак Владе 24 број: 119-10953/2013 од 18. децембра 2013. године).

Након што је Република Србија 1. септембра 2013. године стекла својство придружене чланице (иако потписан још 29. априла 2008. године, Споразум о стабилизацији и придруживању ступио је на снагу тек 1. септембра 2013), настала је потреба за дефинисањем институционалног оквира за учешће свих неопходних актера у поступку праћења Споразума о стабилизацији и придруживању. Тако је, поред Савета за стабилизацију и придруживање, Пословником о раду тог савета формално основан и Одбор за стабилизацију и придруживање и Заједнички консултативни одбор. Поред овог споразума, односно Пословника о раду који је усвојен Одлуком број 1 Савета за стабилизацију и придруживање Европске уније и Србије и појединих аката из оквира тзв. секундарног законодавства Европске уније (као што је Одлука Савета ЕУ и Европске комисије (2013/489/EU), када је реч о изворима права, односно правном основу за рад Заједничког консултативног одбора), од посебног је значаја један од најважнијих оснивачких уговора Европске уније, а то је уговор из Мастрихта (1992). Наиме, Уговором о ЕУ из Мастрихта који је потписан 1992. године, а ступио на снагу 1. новембра 1993. и којим је дефинисана Европска унија као ентитет који из економске заједнице прераста у политичку, основан је Комитет региона као најмлађа институција Европске уније.

Образовањем Заједничког консултативног одбора успоставља се унапређени ниво сарадње између Србије и тела у којем су представљени европски региони.

Комитет региона Европске уније

Три главне институције за одлучивање у Европској унији јесу Европски парламент који заступа грађане Европске уније, Савет ЕУ који заступа појединачне државе чланице и Европска комисија која подупире интересе Уније као целине. Како се скоро две трећине законодавства Европске уније односи на локални и регионални ниво, то се обавеза примене аката Европске уније прелила директно на локални и регионални ниво. Због тога је основан Комитет региона, као скупштина регионалних и локалних представника Европске уније, будући да је постало неопходно да се представници локалних и регионалних органа власти директно укључе у процес одлучивања у Европској унији. Тиме је подвучен значај принципа супсидијарности кроз приближавање одлучивања грађанима.

Комитет региона је саветодавно тело које чине представници европских региона и локалних власти. Ова институција пружа могућност локалним и регионалним властима земаља кандидата да учествују у њеном раду и пре самог уласка њихове земље у Европску унију. Република Србија, дакле, нема представнике у Комитету региона будући да није чланица Европске уније, али како је у статусу придружене чланице од 1. септембра 2013. године има право на посматраче, али и право да сада именује представнике у Заједничком консултативном одбору.

Одлуке органа Европске уније које се доносе у области економске, социјалне и територијалне кохезије, трансевропских мрежа, транспорта, телекомуникација и енергетике, јавног здравља, животне средине и климатских промена, културе, образовања и стручног усавршавања, запошљавања и социјалне политике, а које се непосредно тичу регионалних и локалних власти, доносе се уз претходно обавезно прибављено мишљење Комитета региона. Стога, Комитет региона нема карактер саветодавног тела чије мишљење институције Европске уније могу затражити, напротив, у свим наведеним областима, а кад се непосредно односе на локалне и регионалне власти, од Комитета региона се обавезно прибавља мишљење. Такође, и након што се сачини одговарајући, радни законодавни предлог, Европска комисија се још једном мора саветовати с Комитетом региона представљајући Комитету тај предлог акта који доноси из оквира своје надлежности.

Осим поступка припреме и формулисања аката које доноси Европска комисија, као и друге институције, Савет ЕУ и Европски парламент у наведеним областима, ове институције могу да затраже саветодавно мишљење од Комитета региона и у питањима изван тих области. Са своје стране, Комитет региона, такође, може ставити своје приоритете на дневни ред Европске комисије излагањем мишљења на сопствену иницијативу и израдом извештаја о темама за које је заинтересован. Ангажман Комитета региона не престаје након што изложи своје мишљење о предлогу Комисије, јер се може обратити Комисији, односно Европском парламенту и Савету у случају да не прихвате његово становиште. У изузетним случајевима, Комитет региона се може обратити и Европском суду правде ради заштите својих права или укидања оног акта у Европској унији којим се крши принцип супсидијарности.

Након ступања на снагу Лисабонског споразума (2009. године), Комитет региона је стекао нова овлашћења, како у подручју територијалне кохезије, тако и у смислу праћења начела супсидијарности,које захтева да се одлуке увек доносе на најадекватнијем нивоу власти.

Будући да је Европска унија једна жива творевина која се у континуитету мења и развија, то и сâм Комитет региона у време свог оснивања није имао онакву улогу и капацитет какве има данас. Наиме, у почетку је покривао питања која се односе на област: економске и социјалне кохезије; трансевропске инфраструктурне мреже; енергетике и телекомуникација; здравствене заштите; образовања и питања омладине и културе. Уговором из Амстердама, Комитету региона је додато још пет функција: политика запошљавања; социјална политика; животна средина; стручно образовање; саобраћај.

Рад Комитета региона утемељен је на три основна принципа, и то:

1) на принципу супсидијарности: ово начело захтева да одлуке које треба донети на нивоу државе најбоље служе општим интересима (Европска комисија не треба да се бави иницијативама које би боље спроводиле националне, регионалне или локалне власти);

2) на принципу близине: сви нивои власти морају радити што транспарентније, што ближе с јавношћу, тако да грађани знају ко је за шта одговоран и како могу саопштити своја гледишта;

3) на принципу партнерства: европске, националне, регионалне и локалне власти морају радити заједно кроз цео процес одлучивања.

Поред учешћа у законодавном процесу, данас је основна улога Комитета региона у изношењу локалних и регионалних стајалишта о законодавству Европске уније у свим овим областима, објављивањем извештаја и мишљења. У Комитету региона тренутно седи 353 члана и исто толико заменика чланова који долазе с локалног и регионалног нивоа из свих 28 држава чланица ЕУ. Чланови и заменици јесу чланова изабрани представници у локалним и регионалним властима у својој средини, односно регији и имају кључну улогу у њима.

Тренутно постоји пет политичких група у Комитету региона, и то: Европска народна странка, Странка европских социјалиста, Странка савеза либерала и демократа за Европу, Заједница за Европу нација – Европски савез и Европски конзервативци и реформисти.

У оквиру Комитета региона постоји девет комисија с којима ће српски локални и регионални органи власти на одговарајући начин, а кроз Заједнички консултативни одбор, радити:

1) Комисија 1 – Регионална политика, структурни фондови, економска и социјална кохезија, прекогранична и међурегионална сарадња;

2) Комисија 2 – Пољопривреда, рурални развој и риболов;

3) Комисија 3 – Паневропска мрежа сарадње између локалних и регионалних власти, транспорт и информационе технологије;

4) Комисија 4 – Просторно планирање, урбанизација, енергетска питања и човекова околина;

5) Комисија 5 – Социјална политика, здравство, заштита потрошача, истраживање и развој, туризам;

6) Комисија 6 – Политика запошљавања, економска политика, јединствено тржиште, индустрија, мала и средња предузећа;

7) Комисија 7 – Образовање, обука кадрова, култура, омладина, спорт, права држављана;

8) Комисија 8 – Институционална питања, анализа перспектива процеса европске интеграције, основна питања везана за локалне и регионалне власти;

9) Комисија 9 – Поштовање правила и процедура.

Поред учешћа у законодавном процесу, Комитет региона усваја резолуције о значајним политичким темама. У вези с тим, јача улога Комитета као политичког тела и његове улоге у законодавном процесу Европске комисије, па је Комитет региона дефинисао следеће политичке приоритете својих активности: јачање Европе грађана; јачање територијалне солидарности у оквиру ЕУ; консолидовање политичке и институционалне улоге Комитета региона. При том, приоритетна поља деловања Комитета региона су: проширење ЕУ; Европски Устав; интер-институционална сарадња и сарадња с локалним и регионалним удружењима; информатичко друштво и политика комуникација; структурне политике и кохезија као политички приоритет Комитета региона и административна реформа.

Заједнички консултативни одбор (Joint Consultative Committee)

Како су 21. јануара 2014. године званично почели преговори о чланству Републике Србије у Европској унији, у периоду између одржавања те и следеће међувладине конференције очекује се и сазивање прве седнице Заједничког консултативног одбора.

За органе локалних и регионалних власти у Србији, од посебног значаја је ко и по којој процедури у Републици Србији предлаже чланове и заменике чланова Заједничког консултативног одбора, будући да је најважније да се мишљење и предлози највећег броја грађана Србије и што већег броја општина и градова из читаве Србије чују у Европској унији.

Заједнички консултативни одбор броји укупно 28 представника од којих је 14 из Републике Србије и 14 из Европске уније. Из Србије је седам чланова и седам заменика, а из Комитета региона ЕУ, такође, постоји седам чланова и седам заменика.

Када је реч о овлашћеним предлагачима, кандидате за чланове и заменике чланова Заједничког консултативног одбора, који представљају интересе српских регионалних, односно локалних власти, предлаже:

– извршни орган АП Војводине за регион АП Војводина, при чему се предлаже један члан и његов заменик;

– град Београд, при чему се предлаже један члан и његов заменик;

– Стална конференција градова и општина (СКГО) за јединице локалне самоуправе у Републици Србији, при чему се предлаже пет чланова и пет њихових заменика, сви с локалног нивоа.

Произлази да најшире консултације у Србији између јединица локалне самоуправе врши управо асоцијација општина и градова, наиме СКГО, али и да је граду Београду, који је не само локална самоуправа већ и главни град са скоро једном четвртином становника у односу на њихов укупан број у Србији и који је и статистички регион по НУТС 2 класификацији, дато право да га представља један члан и један заменик и да АП Војводину као регион представља један члан и један заменик.

При избору кандидата, наведени предлагачи користе критеријуме према следећем редоследу:

– равномерна територијална заступљеност (уколико је као кандидат за члана изабрано лице на територији једне општине/града, односно подручја градске општине, за кандидата за заменика члана не може бити изабрано лице с територије исте општине/града, односно градске општине);

– родна равноправност (уколико је кандидат за члана мушког пола, кандидат за заменика је обавезно женског пола и обрнуто);

– политички критеријум (уколико је као кандидат за члана изабрано лице које је у једној општини/граду, односно градској општини припадник једне политичке странке, коалиције политичких странака или групе грађана, као кандидат за заменика члана не може бити изабрано лице из друге општине/града, односно градске општине које припада истој политичкој странци, коалицији политичких странака или групи грађана).

Кад је реч о пракси и примерима рада у заједничким консултативним одборима других земаља које су оне својевремено формирале с Комитетом региона ЕУ, уобичајено је да мандат члана и заменика члана Консултативног одбора траје четири године и да постоји право поновног избора. Мандат престаје услед престанка изборног мандата у општини/граду/региону из којег је члан предложен за кандидата, односно именован као члан или заменик члана заједничких консултативних одбора, као и услед представљања интереса регионалних и локалних власти у заједничким консултативним одборима на начин којим се ти интереси не унапређују већ нарушавају. Поступак опозива члана и заменика члана заједничког консултативног одбора покреће предлагач овлашћен за састављање листе кандидата за чланове и заменике чланова. Ипак, питање уређивања мандата и опозива у случају српског Заједничког консултативног одбора остављено је за уређивање посебним актом српског дела тог тела.

Извршни орган АП Војводине, град Београд и СКГО утврђене листе кандидата достављају министарству надлежном за послове регионалног развоја. Коначан корак у овом поступку јесте именовање чланова и заменика чланова Заједничког консултативног одбора које врши Влада Републике Србије и које се очекује у мају или јуну ове године.

Пошто их Влада именује, седам чланова Консултативног одбора бирају између себе члана који ће са чланом Комитета региона ЕУ заједнички да председава Заједничким консултативним одбором.

Они су дужни да га изаберу у року од 10 дана од дана њиховог именовања у Влади, полазећи од дужине стажа и искуства које сваки члан има у области регионалног и локалног развоја. Одлуку о избору члана с највећим искуством, заједно с његовом биографијом и приложеним биографијама других чланова, достављају министарству надлежном за послове регионалног развоја. Сви кандидати за члана или заменика члана Заједничког консултативног одбора морају се служити енглеским језиком.

За успешно испуњење циљева Заједничког консултативног одбора од кључног је значаја обезбеђивање уравнотежене заступљености за различите нивое децентрализоване власти, а то се и постиже концептом заснованим на наведеним процедурама избора чланова и заменика чланова Заједничког консултативног одбора. Они би требало да теже да представе разноликост локалног и регионалног политичког пејзажа, равнотежу између политичких афинитета, локалног и покрајинског заступања, као и полног баланса/родне равноправности.

Заједнички консултативни одбор оснива се ради промовисања сарадње између регионалних и локалних власти Европске уније, с једне стране, и локалних власти и региона Србије, с друге. На конференцијама Заједничког консултативног одбора разматраће се, међутим, све теме које се односе на локалне и регионалне власти у периоду пред проширење ЕУ, с нагласком на извештају о стању у локалним самоуправама и региону; проширењу ЕУ и структури локалног и регионалног уређења земље; припреми локалних и регионалних власти за проширење. Конференције ће представљати важну политичку платформу за размену искустава и добрих пракси између чланова Комитета региона и учесника из Србије.

Једна од кључних функција Заједничког консултативног одбора јесте редовно праћење процеса проширења и напретка у приступним преговорима са Србијом. Заједнички консултативни одбор покреће дебате о политичким, институционалним, правним и социјалним основама европских интеграција, као што су принцип супсидијарности, управљање на више нивоа, подела надлежности, језичка и културна различитост, основна права и др.

Учешћем и радом у Заједничком консултативном одбору, представници локалне самоуправе и војвођанског региона увешће локалне и регионалне органе власти у континуирани процес припреме за активности у оквиру будућег чланства у Европској унији.

Осим тога, локалне и регионалне власти припремиће се и за учествовање у раду Комитета региона ЕУ након приступања Републике Србије Европској унији.

На првој, оснивачкој седници, очекује се да Заједнички консултативни одбор, поред Пословника о свом раду, усвоји Програм рада за наредне две године који ће обухватити више тема, а нарочито: употребу средстава претприступних фондова, процес децентрализације, регионе и локалну самоуправу, као и промоцију територијалне сарадње (посебно тзв. EGTC система, видети оквир) и прекограничне сарадње.

Представници Заједничког консултативног одбора усредсредиће се на постизање следећих циљева:

– промовисање дијалога и сарадње између локалних и регионалних власти и ЕУ и њихових партнера у Републици Србији;

– успостављање контаката и промовисање сарадње органа локалне самоуправе и војвођанског региона с другим институцијама и телима ЕУ;

– обезбеђивање српским органима локалне и регионалне власти укључивања у процес приступања ЕУ и правилне примене европске правне тековине на локалном и регионалном нивоу;

– омогућавање тешње сарадње између јединица локалне самоуправе у Републици Србији, нарочито развијених градова с неразвијеним општинама, интензивирање процеса децентрализације власти, као и прекограничне сарадње;

– обезбеђивање мишљења, предлога и сугестија органа локалне самоуправе и војвођанског региона неопходних/потребних за процес проширења;

– асистенцију у правилној примени законодавства Европске уније на локалном и регионалном нивоу;

– даље јачање административних капацитета и повећање капацитета јединица локалне самоуправе и АП Војводина у процесу апсорпције финансијских средстава из претприступних фондова;

– припрему локалних и регионалних органа власти за учешће у раду у Комитету региона по добијању чланства Републике Србије у ЕУ.

На самом почетку рада Заједничког консултативног одбора, тачније за представнике из Србије, од посебног је значаја могућност унапређења финансирања послова и активности од значаја за процес проширења ЕУ. Наиме, употреба претприступних фондова је кључни аспект припреме за проширење земље у току приступања Европској унији. С тим у вези, треба направити пресек стања домаћих капацитета за апсорпцију средстава из наведених фондова, ради њиховог унапређења и побољшања, што ће у крајњем исходу довести до повећања спремности не само за ИПА и друге претприступне фондове, крећући се из система централизованог у децентрализовано управљање, већ и за средства која ће Србији бити на располагању након што постане чланица Европске уније (кохезиони и структурни фондови).

Такође, у смислу успостављања једне сталне теме и дијалога, треба се усредсредити на питања у вези с даљим развојем економско-финансијске децентрализације и децентрализације у најширем смислу, а у контексту постојећег система локалне самоуправе, финансирања локалне самоуправе и концепта регионалног развоја. Размена најбољих пракси између чланова Заједничког консултативног одбора и информације из институција ЕУ, међународних организација и националних власти, могу да допринесу јачању капацитета у том погледу.

Територијална и прекогранична сарадња су корисне полуге за олакшавање интеграције Србије у породицу земаља ЕУ, промовисањем разумевања, сарадње и добросуседских односа.

Значај оснивања Заједничког консултативног одбора – предности и користи за грађане, локалну самоуправу и регионални развој

Значај, предности и користи које грађани Србије, локална самоуправа и региони могу имати оснивањем и почетком рада Заједничког консултативног одбора јесу део оних очекивања и предности које стичу приступањем Европској унији, као и у самом току процеса приступања Европској унији.

Када је реч о питањима која се односе на очекиване резултате рада Заједничког консултативног одбора, и то у области регионалног и локалног развоја, свакако је у првом плану привредни и локални економски развој. У том смислу, а полазећи од чињенице да је Споразумом о стабилизацији и придруживању успостављена зона слободне трговине, потребно је успоставити онакву организацију и инструменте развоја који могу да допринесу потпуној искоришћености локалних развојних потенцијала. Подршку таквом приступу засигурно представља идеја о институционално-правном утемељењу и законском уређивању индустријских зона и других посебних зона пословања у Србији која је произашла из потребе да се пословне зоне коначно уреде у систему, да се приступи мапирању Србије по концентрацији привредних грана, области и индустријских сектора, као и да се уреде начини и услови под којима ће се одобравати економско-финансијска подршка државе таквим пројектима од регионалног и локалног значаја.

Комбинацијом добрих резултата које са собом носи развој индустријских и других пословних зона с користима које пружа Споразум о стабилизацији и придруживању, створиће се услови за развој конкурентности профитног сектора на локалном нивоу и отворити врата тржишту Европске уније. Стога, ако држава створи одговарајуће услове, и на јединицама локалне самоуправе је, такође, да дефинишу приоритете локалног економског развоја. На њима је и обавеза унапређења институционалних, кадровских и техничких капацитета за остваривање својих надлежности, као и оних послова и активности који произађу из чињенице приступања Србије Европској унији и који се односе на примењивање европске правне тековине у будућности.

Поред тога, представници локалних и регионалних органа власти који ће узети учешће у раду Заједничког консултативног одбора унапредиће сопствена сазнања о могућностима коришћења кохезионог и структурних фондова у периоду након приступања Србије ЕУ и пренети их другима. Будући да је унапређење капацитета за апсорпцију средстава из оквира ИПА фондова једна од тема које се у континуитету разматрају и реализују унутар заједничких консултативних одбора, засигурно је да ће унапређењем рада и даљим развојем капацитета доћи до стварања новог, вишег нивоа спремности за планирање, припрему и управљање средствима европских фондова након пријема Републике Србије у чланство. То се односи директно на кохезиони фонд и структурне фондове.

У области територијалне и прекограничне сарадње, образовањем Заједничког консултативног одбора, јединице локалне самоуправе добиће нови институционални подстрек у развоју прекограничне сарадње, као и другим облицима регионалне сарадње која у овом тренутку у Србији постоји, а која ће се у наредном периоду још више развијати и унапређивати (као, на пример, кроз Еврорегионе којих сада у Србији постоји неколико). Реч је о облицима територијалне сарадње која се успоставља зарад остваривања различитих циљева у одређеним областима развоја од значаја за регионе и локалну самоуправу, али која у овом тренутку нема јасно дефинисане форме, правни основ и начин оснивања, изворе средстава.

Еврорегиони могу бити претеча развоја EGTC концепта у Србији, који се базира на сличним циљевима ради којих су основани Еврорегиони, и чије чланове чине одређени јавно-правни ентитети у Србији, с једне стране, и исти такви ентитети суседних земаља, с друге. Такође, успостављање правног оквира за омогућавање EGTC сарадње у Србији не значи директно гашење потребе за Еврорегионима. Напротив, могуће је истовремено постојање оба облика сарадње, али претпоставка је да ће EGTC концепт, будући да ће имати јасну форму организације рада, права и обавеза оснивача, начина оснивања, заступања, заједничких циљева и др., понети превагу над другим облицима територијалне сарадње.

На крају, EGTC, затим ECG као облик сарадње који познаје III протокол уз тзв. Мадридску конвенцију Савета Европе, као и Еврорегиони, неће умањити значај сарадње између самих општина и градова у Србији. Међуопштинска сарадња, било у области економског развоја, заједничкој реализацији инфраструктурних пројеката од заједничког интереса, било у свакој другој области од значаја за друштвени развој, представља једно од питања којима ће се бавити Заједнички консултативни одбор. Наиме, разменом знања и искустава српског дела са члановима Заједничког консултативног одбора чије чланове именује Комитет региона ЕУ, стремиће се омогућавању развоја постојећих облика међуопштинске сарадње у Србији, нарочито развијених градова с неразвијеним општинама, и стварању нових.

Заједнички консултативни одбор биће место у којем органи свих јединица локалне самоуправе и регионалне власти могу да дају предлоге у области у којима је Комитет региона ЕУ надлежан, у складу са Уговором из Мастрихта и Уговором из Амстердама. То је начин и да се глас грађана Републике Србије непосредно чује у Европској унији.

[signoff] EGTC концепт

Као једна од тема на заседањима Заједничког консултативног одбора, свакако ће се наћи промовисање EGTC концепта, у грубом преводу „Европског груписања територијалне сарадње”, као средства за сарадњу у контексту разговора о проширењу ЕУ, а у којем учествују нижи облици вршења власти, дакле, не централни. У овом тренутку, за такав концепт је рано, будући да је EGTC систем успостављен уредбом Европске комисије из 2006. која подразумева директну примену у земљама чланицама ЕУ. Дакле, Република Србија у овом тренутку нема најшири правни основ у Уставу за овакав вид сарадње. С друге стране, Србија је придружена чланица, па се не може користити ни принцип непосредне примене ове регулативе, као што је то случај с њеном применом у земљама чланицама ЕУ.

EGTC концепт, међутим, не искључује земље које нису чланице ЕУ. Напротив, он дозвољава оснивање EGTC између две чланице ЕУ и треће земље нечланице, под условом да позитивно законодавство те земље дозвољава такве облике сарадње или, у случају када не постоје постојећи прописи у овој области, неопходно је да постоје споразуми треће земље с државама чланицама ЕУ.

Потпуно је другачија ситуација у вези с прекограничном сарадњом у којој Република Србија веома живо и успешно учествује и где, као држава, имамо правни основ за сарадњу и рад у тој области (Cross-Border-Cooperation) путем потврђених ИПА програма прекограничне сарадње. Досадашњи рад у оквиру програма прекограничне сарадње са суседним земљама донео је изузетне резултате.[/signoff]

evropsko.pravo@legeartis.rs

У наставку текста из претходног броја часописа у средишту пажње налазе се преговарачка поглавља 23 и 24, уз детаљно објашњење разлога и специфичности који су условили да се ова поглавља отварају као прва, а закључују као последња, током преговарачког процеса државе кандидата са Европском унијом

На искуству досадашњих проширења Европска унија је закључила да је велики значај преговарачких поглавља која се односе на правосуђе и основна права, као и на правду, слободу и безбедност, те да је потребно да будуће државе чланице буду спремне да постану део заједничког система ЕУ. То је пре свега неопходно ради остваривања унутрашње сигурности у ЕУ, али је значајно и за грађане држава које приступају.

У проширењима која су била 2004. и 2007. године, пријемом држава источне и централне Европе у ЕУ, ова питања су се преговарала у једном поглављу које је носило назив Правосуђе и унутрашњи послови. Тек је у току преговора са Хрватском ова област подељена на две целине и тачно су дефинисана питања која се разматрају по одређеним поглављима.

У Стратегији проширења за 2012. годину утврђено је да је потребно да се будућим државама кандидатима, које се налазе у процесу приступних преговора, остави довољно времена да покажу степен примене правних тековина, али и стандарда у овим областима. Овај нови приступ види се на примеру Црне Горе с којом се након отпочињања преговора најпре разговара на тему преговарачких поглавља 23 – Правосуђе и основна права и 24 – Правда, слобода и безбедност. Прецизније, процес аналитичког прегледа законодавства отпочиње управо с представљањем правних тековина у овим областима. Такође, одређено је и да се процес усклађивања и примене прописа у овим областима прати током целог преговарачког процеса и да је могуће застати с преговорима у другим поглављима, уколико држава није остварила задовољавајући напредак у ова два поглавља. Осим што се отварају прва, очекује се да она буду закључена тек на крају, како би се све време пратио ток преговора.

Посебан приступ за поглавља 23 и 24 огледа се и у чињеници да у првој фази процеса аналитичког прегледа законодавства у експланаторном делу, иако није уобичајено, учествују и представници држава чланица као посматрачи. То све указује на то да су ова питања под сталном контролом свих актера и институција у процесу преговарања.

Поглавље 23 – Реформа правосуђа и Поглавље 24 – Правда, слобода и безбедност

Европска унија је у фокус преговарачког процеса ставила поглавља која се односе на правосуђе и основна права и правду, слободу и безбедност будући да су то питања и области које су грађанима и најважније. Суштина свих правних аката и планских докумената јесте управо владавина права. Она се обезбеђује тако што се поштују темељне вредности на којима је Европска унија формирана. Стога је важно да такав степен поштовања основних вредности достигну и државе кандидати пре пријема у чланство Уније.

С обзиром на то да области које ћемо детаљније објаснити, а садржане су у ова два преговарачка поглавља, имају прекогранични карактер и утичу и на права грађана ЕУ, то значи да и сва мерила морају бити у потпуности испуњена. Тако на пример, борба против организованог криминала не стаје на границама ЕУ или Србије, као ни контрола миграција ка Унији, јер та питања треба да буду регулисана на одговарајући начин и у нашој земљи како би и ЕУ заштитила своје границе. У овим поглављима постоји низ сличних примера који показују да је достизање високих критеријума нешто што ће донети добробит грађанима Србије, али такође и допринети заштити права грађана ЕУ.

Поглавље 23 – Правосуђе и основна права

Поглавље Правосуђе и основна права је ново, уведено после шестог таласа проширења Европске уније. Материја о којој се разговора у овом поглављу односи се на испуњавање политичких критеријума који су основни предуслов даљих интеграција.

Садржајно, поглавље 23 је подељено на четири тематске целине:

1) реформа правосуђа;

2) антикорупцијска политика;

3) основна права;

4) права држављана ЕУ.

Но, тиме је само постављен оквир преговора унутар којег постоји врло конкретан садржај. Тако под реформом правосуђа говоримо о јачању независности, непристрасности, професионалности и ефикасности правосуђа. Под антикорупцијском политиком усмеравамо се на институционални оквир, превенцију и репресију корупције, а под основним правима мислимо на подизање нивоа заштите људских права. Коначно, права грађана ЕУ подразумевају активно и пасивно право гласа на изборима како за Европски парламент тако и на националним изборима, те право конзуларне заштите грађана Европске уније и у оним државама где држава чланица нема властиту конзуларну службу. Кроз испуњавање услова из овог поглавља Србија треба да спроведе бројне реформе и активности које имају директан утицај на свакодневни живот грађана.

[signoff]

ПРИМЕР ХРВАТСКЕ И ПОГЛАВЉА 23

Мерила за отварање преговарачког поглавља

1) представити ЕК ревидирани Акциони план за реформу правосуђа;

2) представити ЕК ревидирани Национални програм сузбијања корупције с припадајућим Акционим плановима;

3) представити ЕК два одвојена плана укључујући временски оквир, надлежна тела и потребан буџет за њихово спровођење за:

(а) потпуно спровођење Уставног закона о правима националних мањина;

(б) убрзано спровођење Програма стамбеног збрињавања на и изван Подручја од посебне државне бриге за оне избеглице који су бивши носиоци станарског права.

Мерила за затварање преговарачког поглавља

1) ажурирати Стратегију реформе правосуђа и Акциони план за спровођење;

2) јачати независност, одговорност, непристрасност и професионализацију правосуђа;

3) повећати ефикасност правосуђа;

4) побољшати вођење домаћих процеса у предметима ратних злочина;

5) показати валидан доказ о резултатима у истрагама, процесуирању и коначним пресудама у случајевима организованог криминала и корупције, а посебно корупције на високом нивоу;

6) показати доказе о јачању превентивних мера у борби против корупције и спречавању сукоба интереса;

7) побољшати заштиту мањина;

8) решити питања повратка избеглица;

9) побољшати заштиту људских права;

10) у потпуности сарађивати са Хашким трибуналом.

[/signoff]

Ипак, мало је прописа на нивоу Европске уније који регулишу ову област, и у највећем делу остављено је државама чланицама да на најбољи начин уреде ова питања и да поштују стандарде који су темељ Европске уније. За разлику од поглавља 24, где су правне тековине врло обимне, оне у поглављу 23 у највећем делу нису на јединствен начин уређене прописима Европске уније, већ се састоје од међународних докумената и најбољих пракси (конвенција УН, Савета Европе, и др.), који су, дакле обавезујућег карактера али у великом делу састоје се и из тзв. меканих правних тековина. У том контексту, с временом су почеле да се дефинишу најбоље европске праксе као стандард који држава кандидат треба да оствари. То је довело до новог момента у преговорима.

С обзиром на то да је циљ преговора да држава кандидат постане чланица ЕУ, неопходно је да се изгради међусобно поверење и да се осигура да ће касније систем функционисати, поштујући вредности Европске уније.

Чињеница да су овим поглављем обухваћени политички критеријуми за чланство, док се само у малом делу ради о хармонизацији законодавства, чини га изразито политичким. То значи да на успешан завршетак у преговорима не утичу само спроведене реформе, већ и друге околности из ширег политичког контекста. Најбољи пример за то су паралеле које су се повлачиле с државама које су ушле у Европску унију у последњем таласу проширења, те страх од понављања грешака из претходног искуства. Био тај страх оправдан или не, он је креирао јавно мњење у државама чланицама те је посредно утицао на динамику преговарачког процеса. Из таквог контекста настале су синтагме о потреби осигурања „неповратности реформских процеса” за које је практично веома тешко осигурати недвосмислене показатеље. Поред тога, тај страх од понављања грешака из претходног проширења довео је до формализације и усложњавања преговарачког процеса. Уведена су мерила за отварање и затварање преговора те поступак верификације испуњавања обавеза. Све то има за последицу укључивање Савета у процес доношења одлука знатно чешће него што је то био случај у ранијим преговорима, а за шта је потребно додатно време, па се тиме суштински продужава процес преговора.

Реформа правосуђа

Основни захтеви у области реформе правосуђа су да држава кандидат покаже да је изградила правосуђе које је независно, непристрасно, ефикасно, професионално и одговорно. Овакво правосуђе темељ је сваког демократског друштва, које обезбеђује адекватну примену законодавства и заштиту права грађана.

Свака држава чланица има свој систем правосуђа и нема модела који треба преузети, али је зато потребно створити систем који ће омогућити делотворно спровођење закона, те који ће осигурати поверење држава чланица у његово функционисање.

Борба против корупције

Државе чланице Европске уније, као и Европска комисија и Европски парламент, придају велику важност борби против корупције. Мотиви ЕУ, у основи, произлазе из њихове одлучности да у Унију не унесу проблем који ће након уласка нове чланице морати сами да решавају. ЕУ представља заједничко тржиште на којем владају слободе кретања капитала, роба и услуга. А корупција представља баријеру тим слободама и по правилу доводи до дискриминације у тржишној утакмици.

Развој друштва у целини у великој мери зависи од ефикасности борбе против корупције. Политика борбе против корупције усмерена је на три елемента: (1) функционисање институција система које се баве борбом против корупције, (2) на превенцију и репресивно деловање, односно (3) на ефикасно процесуирање кривичних дела која садрже коруптивни елемент. Пред државу кандидата ЕУ је поставила захтев да створи јасан и ефикасан систем борбе против корупције, како на институционалном тако и на стратешком плану. На институционалном плану тражило се да успостави институције које ће се системски бавити борбом против корупције. Треба да постоји тело које се бави дефинисањем политике борбе против корупције, али и оно које ће на независан начин пратити спровођење договорене антикорупцијске политике. Када је реч о репресивном делу антикорупцијске политике потребно је успоставити ефикасан институционални систем откривања, процесуирања и санкционисања корупције. Оно што је, на пример, у Хрватској била Ускочка вертикала (специјализована полиција, тужилаштво и судови за сузбијање корупције). Осим јачања самог институционалног оквира, тражи се успостављање јасне политике борбе против корупције кроз усвајање јасних стратегија и акционих планова.

Основна права

Подручје основних права веома је широко и стога правне тековине Европске уније обухватају и права заштићена Повељом Европске уније о људским правима која је саставни део Лисабонског уговора. Повеља о основним правима ЕУ има једнаку снагу као и оснивачки уговори, чиме је и она стекла статус примарног права. То је изричито прописано чланом 6. Уговора о ЕУ. Такође, правне тековине обухватају и сва она људска права која су заштићена другим међународним инструментима. Било да су они усвојени на нивоу Уједињених нација, било на нивоу Савета Европе. При том посебно треба издвојити Конвенцију Савета Европе о заштити људских права и основних слобода. Но, поред те конвенције, Савет Европе је усвојио бројне важне конвенције којима су успостављени стандарди заштите људских права на специфичним подручјима попут заштите националних мањина, заштите деце и друге.

Преговори у овом подручју биће усмерени на неколико питања у којима је уочена потреба за даљим напретком: борба против дискриминације, заштита националних мањина укључујући и побољшање положаја Рома, слобода медија, спречавање злочина из мржње, приступ правди кроз бесплатну правну помоћ, затворски систем, заштита права жена, заштита права деце, заштита особа са инвалидитетом, права ЛГБТ популације, заштита података о личности.

У случају Хрватске сигурно најсложенија питања на подручју заштите људских права односила су се на заштиту националних мањина и на повратак избеглица. Кад говоримо о заштити права националних мањина, главно питање које је доминирало овим подручјем била је заступљеност националних мањина у државној управи и правосуђу. У односу на повратак избеглица преговори су се усмерили на њихово стамбено збрињавање и конвалидацију радног стажа.

Права грађана Европске уније (конзуларна заштита и право гласа)

За разлику од осталог дела овог поглавља, подручје права грађана Европске уније искључиво је техничко подручје, у којем држава кандидат треба да се усклади с постојећим правним тековинама. Ова област односи се на уређење права гласа и кандидовања на изборима за Европски парламент и на локалним изборима у другим државама чланицама. Надаље, оно се односи на право слободног кретања и пребивања у Европској унији, као и на дипломатску и конзуларну заштиту.

Значајна новина након уласка Србије у ЕУ биће и могућност да држављани Србије потраже конзуларну помоћ у било ком дипломатско-конзуларном представништву било које државе чланице у свакој трећој држави где Србија нема своје дипломатско-конзуларно представништво.

Поглавље 24 – Правда, слобода и безбедност

Једно од најважнијих достигнућа Европске уније било је стварање подручја без унутрашњих граница у којем се људи слободно крећу, без провере путних исправа и без граничне контроле. Како би држављани ЕУ ово право, укључујући и слободу избора у којој ће држави чланици да живе и раде, уживали у пуној мери, Унија посебну пажњу посвећује мерама безбедности на спољним границама.

Уз борбу против илегалних миграција и заједничку визну политику, јачање безбедности граница подразумева и борбу против организованог криминала, што значи ефикасну сарадњу између полицијских, правосудних и царинских органа држава чланица те делимично уједначавање кривичног законодавства. Без обзира на разлике у националним законодавствима, грађанима Уније омогућен је приступ судовима у било којој држави чланици, те је уједно прописано да се судске одлуке донесене у једној држави чланици поштују и примењују на подручју целе Уније.

Поглавље 24 је поглавље које се најбрже развија, што значи да ће осим хармонизације бити важно да Србија прати и све законодавне активности у Унији, имајући у виду да су ове области након Лисабонског споразума потпуно стављене под оквир ЕУ и у надлежност Европског суда правде.

С обзиром на то да у време када се јавила потреба за већом интеграцијом на пољу правосуђа и унутрашњих послова, правне тековине ЕУ нису биле у довољној мери развијене, Европски савет је усвајао петогодишње програме као основу те политике, а на основу којих се развијала у том периоду. Први такав програм био је усвојен у Тампереу за период 1999–2004, затим Хашки програм за период 2004–2009, а данас је на снази Штокхолмски програм за период 2009–2014. године. Ти програми дефинишу заједничке циљеве који се желе постићи како би ЕУ била Европа грађана у простору правде, слободе и безбедности.

Поглавље 24 – Правда, слобода и безбедност обухвата 11 тематских подручја:

1) спољне границе и Шенгенски систем;

2) миграције;

3) азил;

4) визе;

5) полицијска сарадња;

6) борба против организованог криминала;

7) борба против трговине људима;

8) борба против тероризма;

9) борба против дрога;

10) судска сарадња у грађанским и кривичним стварима;

11) царинска сарадња.

Спољне границе и Шенгенски систем

Ефикасно спровођење безбедносних стандарда на граници захтева нову методологију поступања граничне полиције, царине и свих осталих служби које учествују у граничној контроли. Потребно је и јачање постојећих административних капацитета, као и специфична опрема и изградња одговарајуће инфраструктуре на граничним прелазима. Управо из ових разлога поглавље Правда, слобода и безбедност сматра се једним од финансијски најзахтевнијих поглавља преговора у које треба уложити знатна средства.

Унутрашње границе међу државама потписницама почеле су постепено да се укидају још Шенгенским споразумом који је потписан 1985, а конвенција за његово спровођење усвојена је пет година касније. Да би био остварљив, било је потребно да се успостави поверење међу овим државама, али и ојача контрола спољашњих граница. Од првобитних пет потписница данас има 26 чланица Шенген система и то су скоро све државе чланице ЕУ (осим Велике Британије, Ирске, Кипра, Бугарске, Румуније и Хрватске), а Норвешка, Исланд, Швајцарска и Лихтенштајн, као нечланице Европске уније, учествују у потпуности у Шенген систему. Бугарска и Румунија су у процесу одлучивања о пријему у Шенген зону, што такође предстоји и Хрватској као најновијој држави чланици ЕУ.

[signoff]

ПРИМЕР ХРВАТСКЕ И ПОГЛАВЉА 24

Мерило за отварање преговарачког поглавља

1) усвојити Стратегију интегрисаног управљања границом.

Мерила за затварање преговарачког поглавља

1) процедура добијања азила усклађена са европским законодавством, што укључује и увођење независних тела којима се подноси жалба и ефикасних правних лекова;

2) јединствен формат виза усклађен са сигурносним стандардима, документована примена у складу са законодавством ЕУ, увођење биометријских путних исправа до приступања;

3) доказ о примени Акционог плана за интегрисано управљање границом у складу с правним тековинама које се односе на спољне границе;

4) доказ о примени захтева ЕУ у области полицијске сарадње, борбе против организованог криминала, судске сарадње у грађанским и кривичним стварима, с посебним освртом на спровођење страних судских и арбитражних одлука;

5) усклађивање правног оквира како би се спровео Европски налог за хапшење;

6) усклађивање дефиниције тероризма.

[/signoff]

Миграције

Област миграција односи се како на легалне миграције, тако и на оне илегалне. Ова област се и даље развија и хармонизује и међу самим државама чланицама ЕУ.

Основни прописи у области легалних миграција односе се на право на спајање породице, права држављана трећих држава који имају стално пребивалиште, специфичне процедуре за пријем држављана трећих држава с циљем научних истраживања, услове за пријем с циљем студирања, размене ученика, стажирања или волонтирања, затим услове за пријем с циљем запошљавања високо квалификоване радне снаге, као и права на рад држављана трећих држава и права радника који легално бораве. Како се Србија буде кретала на путу европских интеграција, постајаће све занимљивија дестинација за миграције, рад, студирање и даље усклађивање са овим прописима биће веома значајно.

Основни циљ области правде, слободе и безбедности јесте успостављање равнотеже између слободног кретања људи и спречавања криминалних активности и контроле илегалних миграција. ЕУ је дефинисала правила о санкцијама против лица која запошљавају илегалне мигранте, као и помагаче за илегални прелазак границе, али и правила која се примењују када је потребно вратити лице које илегално борави у земљу порекла. Реадмисија особа које незаконито бораве на територији ЕУ један је од инструмената помоћу кога се ово питање решава. Србија има низ билатералних споразума о реадмисији потписаних са државама чланица ЕУ, али и Споразум о реадмисији са ЕУ.

[signoff]

Како и зашто је дошло до раздвајања поглаваља 24 на два одвојена поглавља?

Као што је истакнуто у уводу, поглавље 23 је ново у преговарачком процесу. Његов садржај у претходним круговима проширења ЕУ био је разматран у оквиру поглавља 24 – Правда, слобода и сигурност. Но, како су правне тековине на подручју правосуђа и унутрашњих послова убрзано расле појавила се потреба поделе тог поглавља на два дела. То није било нимало лако спровести будући да се бројне теме из ове области међусобно преплићу. Претпоставка је да је подела начињена по критеријуму постојања правних тековина, односно дела где оне не постоје већ су дефинисане најбољим праксама. Тако су у поглавље 24 у начелу ушле оне тековине у којима су успостављена правила на нивоу Европске уније, а поглавље 23 обухвата питања која означавамо политичким критеријумима.

Издвајање политичких критеријума у засебно поглавље, поставило је пред Европску унију питање стандарда који држава кандидат треба да задовољи да би испунила услове за чланство. На то ни она сама није имала јасан и недвосмислен одговор будући да Унију чини 28 држава чланица, с врло различитим стандардима у погледу независности, непристрасности, професионалности и ефикасности правосуђа, борбе против корупције, као и нивоа и начина заштите људских права. Околности су се значајно промениле, државе чланице овим питањима сада придају знатно већу пажњу него што је то био случај у ранијим преговорима. Тежиште је некад било усмерено на усклађеност националног законодавства с правним тековинама, док су административне способности и политички критеријуми били у другом плану.

[/signoff]

Визна политика

Визна политика је значајна заједничка политика која се у првом реду односи на сигурност и која доприноси превенцији илегалних миграција. Државама чланицама Европске уније важно је да делују у тој првој фази како би спречили мигранте да нелегално бораве на њиховим територијама.

Заједничку политику виза чине следећи основни елементи: визни режим, процедура издавања виза, образац визе и заједнички информациони систем који прати све то.

Најважнији пропис у области визног режима је Уредба 539/2001 која садржи листу држављана трећих земаља којима је потребна виза за улазак и оних који су изузети од те обавезе. Уредба је неколико пута мењана у складу с развојем визне политике ЕУ, а 2009. године како би и Србија доспела на листу земаља којима није потребна виза за улазак у Шенген зону.

Усклађивање визног режима Србије с визним режимом ЕУ биће једна од обавеза у процесу преговарања, а постаће обавезујућа датумом пријема. За то ће бити потребни додатни административни капацитети како би се увођењем виза за држављане држава с „црне листе” захтеви за издавање виза могли решавати у најкраћем року.

У области виза највећи изазови у преговорима односиће се на визни режим који мора да се усклади с визним режимом ЕУ даном приступања, а који утиче на билатералне односе с трећим државама. Такође, биће и нових правних тековина ЕУ које се стално развијају, а треба да се унапреди координација и размена информација између свих институција које су у поступку издавања виза, затим да се набави неопходна опрема и омогући развој визног информационог система који ће једног дана бити интегрисан у заједнички Визни информациони систем ЕУ. Неопходни елемент процеса биће и стална обука свих учесника у процедури издавања виза.

Азил

Када је реч о законодавству ЕУ основни циљ политике азила јесте креирање заједничког европског система азила који је у току, што значи да ће током преговора Србија морати да усклађује темпо и да се накнадно хармонизује са свим усвојеним изменама.

Прописи којима је регулисана политика азила односе се на заједничке стандарде који тражиоцу азила морају бити обезбеђени у свим државама чланицама ЕУ, и на заједничке стандарде на основу којих се некоме може одобрити статус азиланта, као и на оне стандарде који морају бити поштовани у процедури одлучивања о захтеву за азил, али и за привремену заштиту у случају масовног прилива људи којима је потребна заштита. Тако, на пример, Уредба Даблин III дефинише која је држава надлежна за одлучивање о захтеву за азил.

Потребно је истаћи да су најновије измене прописа у области азила усвојене у јуну 2013. године што додатно показује да држава кандидат мора да прати темпо стварања правних тековина ЕУ, које се мењају и допуњују током целог процеса преговора. То представља додатни задатак за домаће законодавство да буде у току с новинама како би се правовремено усклађивало.

Полицијска сарадња

Шенген конвенција дефинише да је полицијска сарадња неопходан елемент за укидање унутрашњих граница и за ефикасну борбу против организованог криминала, који је данас углавном прекогранични, те стога полиције држава чланица морају да сарађују како би спречиле и процесуирале починиоце кривичних дела.

У области полицијске сарадње значајну улогу има Европол (Европска полицијска канцеларија) чији су основни задаци подршка борби против криминала и то у области дрога, трговине људима, илегалних миграција, високотехнолошког криминала, права интелектуалне својине, кријумчарења цигарета, фалсификовања евра, пореских превара, прања новца, тероризма. Србија је са Европолом потписала стратешки споразум, а у поступку је потписивања оперативног споразума који ће омогућити заједничку борбу држава чланица ЕУ и наше земље против криминала.

Основни захтеви процеса преговарања биће успостављање механизама који ће омогућити размену информација која ће допринети ефикаснијем раду, организацији и јачању институција, као и усклађивању законодавства како на националном нивоу тако и на међународном. Усклађивање ће бити потребно у области заштите безбедности у току фудбалских утакмица с међународним елементом, где ће посебна пажња бити посвећена креирању националних контаката за сарадњу и размену полицијских информација. У оквиру ЕУ формирана је мрежа за заштиту јавних личности, и то је још једна област где ће бити потребно размењивати информације, чак и службенике, као и најбоље праксе.

[signoff]

Пример преговарачке структуре Црне Горе:

1) Колегијум за преговоре;

2) Државна делегација за приступање;

3) Преговарачка група за вођење преговора о приступању;

4) Радне групе за припрему преговора о приступању за поједина поглавља;

5) Канцеларија главног преговарача за вођење преговора о приступању Црне Горе Европској унији;

6) Секретаријат Преговарачке групе за вођење преговора о приступању Црне Горе ЕУ.

[/signoff]

Борба против организованог криминала

У области борбе против организованог криминала потребно је показати доказе о примени, тачније, да се процесуирају кривична дела организованог криминала и да се може пратити ток процеса од почетка до правноснажне пресуде. Статистички подаци који се прате из године у годину биће значајан показатељ током преговора о томе на који начин се Србија носи са овим проблемом.

Области у којима ће бити потребно да се оствари додатни напредак јесу статистика, систем одузимања имовине, капацитет за сложене истраге, процена ризика, мапирање криминала, истраге које се воде на основу обавештајних података, размена информација, заштита сведока, спровођење посебних истражних мера, сарадња међу институцијама које се баве тим послом, међународна сарадња и др. Такође, с обзиром на сложеност случајева прања новца биће потребно да се додатно ојачају капацитети свих надлежних институција које учествују у процесуирању ових предмета, чији резултати треба да покажу на који их начин Србија решава.

Борба против трговине људима

Када је реч о трговини људима, главни изазов за Србију јесте чињеница да представља и земљу порекла и транзита и одредишта. Осим даљег напретка у спречавању и гоњењу починилаца, потребно је посебну пажњу посветити жртвама трговине људима и обезбедити им укључивање у друштво и одговарајући ниво заштите. И у овој области статистика ће бити значајан показатељ резултата примене.

Борба против тероризма

На подручју борбе против тероризма на нивоу ЕУ најважнији документ је Оквирна одлука о борби против тероризма која садржи дефиницију тероризма и одређује систем казни за ово кривично дело. Поред тога, Заједничким оквирима ЕУ је обавезала државе чланице да ратификују конвенције Уједињених нација и Савета Европе које се баве овим питањем. ЕУ је усвојила неколико стратешких докумената и пратећих акционих планова за борбу против тероризма, и то свеобухватан у области борбе против тероризма, али и један посебан о финансирању тероризма, и о борби против радикализације и регрутовања.

Србија је ратификовала велики број конвенција на које се и ЕУ ослања када је реч о овој области. Ипак, биће потребно да своје стратешке документе усклади са стратегијама и акционим плановима ЕУ.

Борба против дрога

Значајно за област борбе против дрога биће усклађивање с прописима који се односе на прекурсоре (супстанце које се употребљавају за производњу наркотика), смањење понуде и потражње дрога, као и процес уништавања заплењених дрога. С друге стране, превенција злоупотребе дрога је значајан аспект коме се мора посветити пажња, али и то захтева додатна финансијска средства.

С обзиром на то да је у низу извештаја територија Србије идентификована као једна од већих рута, тзв. балканска рута преко које дрога доспева у ЕУ, потребно је да се улажу јачи напори да се тај ланац прекине. Стога ће бити низ заједничких акција државе кандидата и држава чланица ЕУ, које ће бити показатељ и мерило остварених резултата и добре оперативне сарадње.

Судска сарадња у грађанским стварима

Судска сарадња у грађанским стварима подразумева међусобно признавање и извршавање судских и вансудских одлука између држава чланица, достављање судских и вансудских докумената, усклађивање законодавства које се односи на надлежност за одређена питања, сарадњу приликом узимања доказа, приступ правди када је реч о парницама с прекограничним елементом, медијацију.

Све наведено биће потребно ускладити у српском законодавном и правосудном систему, уз стално јачање правосуђа које ће спроводити наведене прописе. Посебно ће се тражити успостављање директне комуникације судова у Србији са судовима у осталим чланицама ЕУ, без посредовања извршне власти.

Судска сарадња у кривичним стварима

Како би борба против криминала била ефикасна, правосудни органи ЕУ морају да сарађују на усклађивању прописа о узајамном признавању судских одлука, кривично-процесног и кривичног законодавства, али су то области где се државе најтеже одричу суверенитета, те је тај процес и у самој Унији постепен. Основни инструменти кроз које се остварује судска сарадња у кривичним стварима јесу узајамно признавање и извршавање судских одлука, положај жртава у кривичном поступку, заштита људских права, материјално право. Чланством у ЕУ биће прихваћен један потпуно нов систем признавања и извршавања судских одлука који се заснива на поверењу држава чланица и који се све више развија, а разликује се од класичне међународне правне помоћи коју једна држава има са осталим државама. Основни постулат је директна комуникација правосудних органа држава чланица ЕУ.

Европска унија постепено усклађује и материјално кривично право, тако да је све већи број кривичних дела и казни дефинисано на сличан или исти начин у свим државама чланицама ЕУ и тај процес хармонизације и даље се одвија. Два најзначајнија прописа којима су уједначене дефиниције појединих кривичних дела јесу Оквирна одлука о борби против тероризма и Европски налог за хапшење.

Европски налог за хапшење је значајнији по својим процесним одредбама које се односе на изручење властитих држављана другим државама, али и на размену доказног материјала.

Наведени налог додатно је разрађен Оквирном одлуком о европском налогу за доказе. У протеклом периоду на нивоу ЕУ донесен је велики број оквирних одлука којима се уређује правосудна сарадња у кривичним стварима, с којима треба да се усагласи и законодавство Србије. Такође, за правосудну сарадњу у кривичним стварима важно ће бити учешће Србије у Евроџасту и у Европској судској мрежи.

Царинска сарадња

Важан сегмент простора правде, слободе и безбедности, а који омогућава слободно кретање људи, јесте и царинска сарадња која подразумева спровођење Конвенције о узајамној помоћи и сарадњи царинских органа држава чланица „Напуљ II“ ради спречавања и откривања царинских прекршаја, како националних тако и ЕУ с циљем очувања функционисања унутрашњег тржишта.

Унутрашњи механизми приступања Србије Европској унији

Узимајући у обзир искуства ЕУ у преговорима и најбољу праксу држава које су недавно постале чланице, али и величину и способност српске администрације, Влада Србије је још 2008. године установила координациони механизам за европске интеграције. Ова структура обухвата Координационо тело, Стручну групу и 35 подгрупа подељених према одговарајућим поглављима правних тековина. Сва ова тела координирају процес приступања и имала су одлучујућу улогу у припреми израде одговора на Упитник за стицање статуса кандидата, затим при изради Националног програма интеграције, као првог свеобухватног планског документа за правну хармонизацију, као и оног који је потом уследио – Националног програма за усвајање правних тековина ЕУ. Структура је тренутно флексибилно постављена, тако да је у рад могуће укључити и друге појединце за које председавајући процени да могу да допринесу раду у одређеној области. То ће посебно бити значајно у току преговора.

Координационо тело је састављено од министара у чијој је претежној надлежности област европских интеграција и хармонизација с правним тековинама ЕУ. Тренутно га чине 12 министара, а председава премијер.

Стручном групом председава директор Канцеларије за европске интеграције, а чине је председавајући 35 подгрупа, али и државни секретари оних институција који не председавају, али је значајно да буду представљени у структури, јер учествују у процесу хармонизације.

[signoff]

У спровођењу реформи држава кандидат мора да се упозна с функционисањем и искуствима држава чланица како би изабрала модел који ће задовољити њене грађане, али уједно и који ће бити уверљив државама чланицама.

[/signoff]

Тридесет и пет подгрупа чине основу за усклађивање законодавства и за све активности у области европских интеграција. Радом подгрупа руководи она институција која има претежну надлежност за питања која покривају правне тековине ЕУ у тој области. Подгрупе су прављене с намером да осликавају будућа преговарачка поглавља и да се институције координирају у заједничком раду где имају надлежност. Подгрупа има колико и преговарачких поглавља, те покривају следеће области:

1) слободно кретање робе;

2) слободно кретање радника;

3) пословно настањивање и слободу пружања услуга;

4) слободно кретање капитала;

5) јавне набавке;

6) право привредних друштава;

7) право интелектуалне својине;

8) заштита конкуренције;

9) финансијске услуге;

10) информационо друштво и медији;

11) пољопривреда и рурални развој;

12) безбедност хране, ветеринарска и фитосанитарна питања;

13) рибарство;

14) транспорт;

15) енергетика;

16) порези;

17) економска и монетарна питања;

18) статистика;

19) социјална политика и запошљавање;

20) предузетништво и индустријска политика;

21) трансевропске мреже;

22) регионална политика и координација структурних инструмената;

23) правосуђе и основна права;

24) правда, слобода и безбедност;

25) наука и истраживање;

26) образовање и култура;

27) животна средина;

28) заштита потрошача и заштита здравља;

29) царинска унија;

30) економски односи са иностранством;

31) спољна, безбедносна и одбрамбена политика;

32) финансијски надзор;

33) финансијска и буџетска питања;

34) институције;

35) остала питања.

Подгрупу која се односи на Правосуђе и основна права води Министарство правде и државне управе и осим њих у раду те подгрупе учествују и Министарство унутрашњих послова, Министарство спољних послова, Министарство регионалног развоја и локалне самоуправе, Министарство одбране, Министарство културе и информисања, Министарство природних ресурса, рударства и просторног планирања, Министарство здравља, Министарство рада, запошљавања и социјалне политике, Министарство просвете, науке и технолошког развоја, Министарство финансија и привреде, Агенција за борбу против корупције, Комесаријат за избеглице, Канцеларија за људска и мањинска права, Високи савет судства, Државно веће тужилаца, Републички секретаријат за законодавство и Канцеларија за европске интеграције.

Подгрупу која се односи на Правду, слободу и безбедност води Министарство унутрашњих послова, а осим чланова те институције у раду учествују и Министарство правде и државне управе, Министарство спољних послова, Министарство финансија и привреде, Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде, Министарство здравља, Министарство одбране, Министарство регионалног развоја и локалне самоуправе, Министарство рада, запошљавања и социјалне политике, Безбедносно-информативна агенција, Комесаријат за избеглице, Републичко јавно тужилаштво, Агенција за борбу против корупције, Републички секретаријат за законодавство и Канцеларија за европске интеграције.

[signoff]

Нулта толеранција на корупцију је мото којим је потребно руководити се, и тај принцип је већ унет у Националну стратегију за борбу против корупције РС за период 2013–2016.

[/signoff]

Важно је нагласити да ће постојећа координациона структура бити основа за формирање преговарачке структуре и да ће значајно помоћи потребама преговарачког процеса. Преговарачка поглавља за Србију биће иста као и она о којима је преговарала Хрватска, и о којима сада преговара Црна Гора. Србија ће формирати преговарачки тим на чијем ће челу бити особа која ће водити преговоре на техничком нивоу, а преговарачки тим биће задужен за сва преговарачка поглавља, уз поделу посла која ће бити прецизно дефинисана.

Мисија Србије при ЕУ у Бриселу има посебно место у комуникацији између Београда и Брисела на техничком, али и политичком нивоу. Својим радом, мисија у значајној мери може да олакша посао преговарачком тиму, како системским праћењем развоја правних тековина, тако и праћењем расправа које се у Бриселу воде у вези с приступним преговорима.

Канцеларија за европске интеграције као координатор европских интеграција, свакако, има значајну улогу у преговарачком процесу, али ће тежиште посла бити на самим преговарачима и радним групама које ће водити овај процес, а пре свега припремајући преговарачке позиције и обављајући сву комуникацију с другом страном.

Предвиђено је да се преговори отворе првим састанком Међувладине конференције коју чине представници влада држава чланица ЕУ и представници Владе Србије. То је највише тело на ком се обично потврђују све одлуке. Потребно је нагласити да ће се све одлуке о отварању и затварању појединих преговарачких поглавља доносити и потврђивати на међувладиним конференцијама, те је потребно навести да ће Србију на тим састанцима представљати висока државна делегација.

 

[blockquote]

Ово је за потребе нашег часописа прилагођена верзија текста преузетог из публикације Преговарачка поглавља 23 и 24: О чему преговарамо, ауторки Иване Ђурић и Сање Мрваљевић-Нишавић. Објављено уз сагласност ауторки и издавача ГИЗ Пројекат за правну реформу у Србији.

[/blockquote]

Замисао овог текста који доносимо у два наставка јесте у томе да читаоце упозна с начином на који се одвија процес приступања Европској унији, а посебно са условима који треба да буду остварени у поглављима 23 и 24 преговарачког процеса

 

Приступање Европској унији јесте сложен процес који се паралелно одвија на неколико међусобно зависних нивоа. С једне стране, то је процес стабилизације и придруживања, а с друге су то приступни преговори.
На динамику интегрисања државе у Европску унију утичу и способност да искористимо што више средстава из претприступних фондова ЕУ, баш као и начин на који их користимо. Коначно, на улазак једне земље у ЕУ одражавају се догађаји не само на националном плану већ и на међународном. На националном, то је пре свега снага унутрашњих реформи која може у знатној мери да допринесе и брзини преговарачког процеса. То је управо и део приступног процеса на који држава која преговора може најлакше и највише да утиче. С друге стране, међународни контекст зависи од многих чинилаца, које сама држава кандидат не може у потпуности да мења. На пример, глобална рецесија, засићење грађана ЕУ даљим ширењем Уније, али и све друго што унутар ове организације може да подстакне државе чланице на помније промишљање о даљем проширењу. Будући да држава кандидат не може у потпуности да контролише међународно окружење, она своју позицију, ипак, може да ојача изградњом добрих билатералних односа с државама чланицама, и тиме ублажи евентуалне негативне процесе.

Односи Републике Србије и Европске уније
Србија је постала део Процеса стабилизације и придруживања у октобру 2000. године на Самиту ЕУ у Бијарицу. Ипак, најважнији тренутак у досадашњем процесу приступања наше земље Европској унији јесте моменат успостављања првог обавезујућег односа Србије са ЕУ, који је наступио 2008. потписивањем Споразума о стабилизацији и придруживању, као и Прелазног трговинског споразума.
Након што је у децембру 2009. године Србија поднела захтев за стицање статуса кандидата, Европски савет је у новембру 2010. године дао мандат Европској комисији да се изјасни о том захтеву. Комисија је Србији доставила упитник с више од 4.000 питања у свим областима, на који је Влада одговорила у рекордних 45 дана. Након низа експертских мисија и одговора на сет додатних питања, у свим случајевима када је било потребно разјашњење, Европска комисија је завршила свој рад објављивањем Мишљења о захтеву Србије за стицање статуса кандидата (Авис).

Споразум о стабилизацији и придруживању
Споразум о стабилизацији и придруживању (ССП) важан је за разумевање преговора о чланству Србије у ЕУ јер се његовим спровођењем ствара зона слободне трговине са Унијом, а отпочиње и процес усклађивања с европским законодавством, чиме се суштински залази у фазу приступања. С напретком приступних преговора ова два процеса међусобно се све више преплићу, да би на крају чинили јединствени процес интегрисања Србије у ЕУ. Стога је правовремено испуњавање обавеза преузетих Споразумом о стабилизацији и придруживању од велике важности.
ССП је међудржавни уговор који је Србија са ЕУ потписала 29. априла 2008. године. Његовим ступањем на снагу наша земља добија статус државе придружене ЕУ, односно статус државе потенцијалне кандидаткиње за чланство у ЕУ. Србија је Споразум ратификовала у септембру 2008. године, а Европски парламент га је потврдио у јануару 2011, док га је последња држава чланица ратификовала у јуну 2013. Споразум је ступио на снагу 1. септембра 2013. године.
Истог дана када је потписан ССП, Србија је са ЕУ потписала и Прелазни трговински споразум који се односи на трговинске аспекте ССП-а, регулишући пре свега слободну трговину са земљама чланицама Уније. На тај начин, по први пут су успостављени формални односи између Србије и ЕУ и ступањем на снагу Прелазног трговинског споразума започео је дијалог о питањима из надлежности Европске заједнице. Моментом ступања на снагу Споразума о стабилизацији и придруживању престаје примена Прелазног трговинског споразума, и наставља се с применом ССП-а. Од тада се дијалог Србије и ЕУ проширује са економских питања, поред осталог, и на питања политичких критеријума, односно на она обухваћена поглављима 23 и 24.

ССП садржи следеће делове:

1) Општа начела;

2) Политички дијалог;

3) Регионална сарадња;

4) Слободан проток робе;

5) Кретање радника, пословно настањивање, пружање услуга, кретање капитала;

6) Усклађивање прописа, примена права и правила конкуренције;

7) Правда, слобода и безбедност;

8) Политике сарадње;

9) Финансијска сарадња;

10) Институционалне, опште и завршне одредбе.

 

Правда, слобода и безбедност према Споразуму о стабилизацији и придруживању
Споразум о стабилизацији и придруживању јесте основ сарадње Србије са ЕУ до тренутка чланства и стога је спровођење обавеза које су њиме преузете најважније током преговора о приступању.
С обзиром на то да је по члану 72. ССП-а усклађивање законодавства у свим областима основна обавеза, то се односи и на области које су садржане у преговарачким поглављима 23 (Правосуђе и основна права) и 24 (Правда, слобода и безбедност). У самом Споразуму ова материја је регулисана Насловом 7, који је основа преговора за ова два поглавља, чему је овај текст својим највећим делом и посвећен. Наслов 7. садржи осам чланова којима су дефинисане области преговора:

1) Јачање институција и владавина права;

2) Заштита личних података;

3) Визе, контрола границе, азил и миграције;

4) Спречавање и контрола илегалне имиграције; реадмисија;

5) Прање новца и финансирање тероризма;

6) Сарадња у вези с недозвољеним дрогама;

7) Спречавање и борба против организованог криминала и осталих незаконитих активности;

8) Борба против тероризма.

 

35 корака до циља: процес преговора за чланство на искуству досадашњих проширења
Процес ширења ЕУ, а претходно Европске заједнице, са сваким новим таласом проширења био је све сложенији и пратило га је додавање нових критеријума које држава потенцијални кандидат треба да испуни. До сада је Хрватска прошла кроз најзахтевнији процес преговора, а стечена искуства ЕУ ће, како је најављено, користити и у преговорима који следе с будућим чланицама.
Уговор о Европској унији (Лисабонски уговор) у члану 49. дефинише која држава може постати чланица ЕУ, које све услове треба да испуни, а пре свега онај да поштује вредности на којима почива Унија, онако како су дефинисане чланом 2. овог уговора: „Унија се заснива на вредностима поштовања људског достојанства, слободе, демократије, једнакости, владавине права и поштовања људских права, укључујући и права припадника мањина. Ове вредности су заједничке државама чланицама у друштву у коме преовладавају плурализам, недискриминација, толеранција, правда, солидарност и једнакост између жена и мушкараца”.
У члану 49. наводи се: „Свака европска држава која поштује вредности наведене у члану 2. и посвећена је њиховом промовисању може да поднесе захтев за чланство у Унији. О овом захтеву обавештавају се Европски парламент и национални парламенти. Држава која подноси захтев за чланство упућује тај захтев Савету, који одлучује једногласно, после консултовања с Комисијом и после добијања сагласности Европског парламента, дате већином гласова његових чланова. Узимају се у обзир услови за приступање који су договорени у Европском савету.
Услови пријема и прилагођавања уговорима на којима се заснива Унија, а који произлазе из пријема, предмет су споразума између држава чланица и државе која је поднела захтев за чланство. Тај споразум се подноси на потврђивање свим државама уговорницама, у складу с њиховим уставним правилима”.
Као одговор на аспирације држава источне и централне Европе за чланство у Европској унији, Европски савет је у Копенхагену у јуну 1993. поставио политичке, правне и економске критеријуме који се морају испунити како би држава постала чланица.
Као додатни критеријум, у децембру 1995. године, у Мадриду, Европски савет се осврнуо на потребу „да се створе услови за постепену, хармоничну интеграцију земаља у приступању, нарочито развојем тржишне економије, прилагођавањем административних структура и стварањем стабилног економског и монетарног окружења”. Другим речима, постало је јасно да је неопходно да свака држава кандидат има развијен административни капацитет за спровођење свих усвојених мера. Под овим термином подразумева се оспособљеност администрације да исправно примењује правне тековине ЕУ, као и да постоји довољан број запослених који би то гарантовао.
Процес стабилизације и придруживања (ПСП) Европска унија је креирала и отворила за државе западног Балкана још 1999. године за време немачког председавања. Након демократских промена 2000. године наша земља постаје део тог процеса. Савет ЕУ је дефинисао и нове услове за државе у Процесу стабилизације и придруживања који укључују сарадњу с Међународним кривичним трибуналом за бившу Југославију и регионалну сарадњу.
Средиште приступног процеса усмерено је на испуњавање критеријума за чланство. То подразумева спровођење унутрашњих реформи и достизање европских стандарда, усклађивање законодавства и изградњу потребних административних капацитета. Преговарање, потписивање, ратификација, ступање на снагу и спровођење Споразума о стабилизацији и придруживању у функцији су генератора тих реформи. Поред овог, ПСП подразумева и унапређење односа у региону, уз формирање зоне слободне трговине, али и веће коришћење фондова ЕУ с циљем изградње демократских друштава у тим државама.
Приступни преговори
Преговори о ступању у чланство ЕУ заправо и нису у правом смислу речи преговори, већ одређивање услова под којима ће држава кандидат прихватити и спровести aquis communautaire или правне тековине Европске уније и договарање о евентуалним прелазним роковима и изузећима. Како у поглављу 23 готово да нема правних тековина, то поглавље је било засебно те су преговори били усмерени на преузимање највиших европских стандарда у борби против корупције, заштити људских права и функционисању правосуђа.
Услов за ступање у чланство ЕУ јесте прихватање свих права и обавеза на којима се заснива ЕУ, као и институционалног оквира. Правне тековине ЕУ су подељене у 35 преговарачких поглавља.
Даном ступања у чланство држава треба да буде способна да у потпуности примени правне тековине ЕУ. Уколико, међутим, постоје оправдани разлози због којих се у одређеном поглављу не могу у пуној мери применити правне тековине, тада је могуће да држава кандидат тражи прелазне рокове или изузећа од примене. Примера ради, Хрватска је добила прелазни рок од 12 месеци за усклађивање стандарда кавеза за коке носиље. Такође, за објекте у индустрији меса, млека, рибе и нуспроизвода животињског порекла који не испуњавају структурне захтеве осигурано је прелазно раздобље до 31. децембра 2015.
Прелазни рокови подразумевају додатно време након чланства које је потребно тој држави да би била способна да примени правне тековине ЕУ у потпуности у одређеном поглављу. Тај рок мора бити временски и садржински ограничен и не сме утицати на унутрашње тржиште. Изузећа, као трајно одступање од правних тековина ЕУ, ретко су коришћена у досадашњим проширењима. Такође, неопходно је истаћи и то да Европска унија може договорити прелазни рок у свом интересу (на пример, у прелазном раздобљу ограничити слободу кретања радника).
Добар показатељ праксе у овим преговарачким поглављима, која су за државе централне и источне Европе носила назив Сарадња у области правосуђа и унутрашњих послова и чинила једно поглавље, а данас су то два – Правосуђе и основна права и Правда, слобода и безбедност, јесте околност да у претходним проширењима није одобрено ниједно изузеће или прелазни рок, нити су то државе кандидати тражиле, са изузетком Хрватске. Она је добила специфично изузеће од примене Законика о шенгенским границама на граничним прелазима с Босном и Херцеговином (БиХ), а до уласка Хрватске у Шенгенски простор или измена Законика о шенгенским границама. Разлог је била врло сложена ситуација у Неумском коридору где територија БиХ пресеца територију ЕУ па би доследна примена шенгенских правила довела до потпуне блокаде промета кроз Неумски коридор.

Мерила за преговоре као новине уведене у процесу приступања Хрватске
Поучена ранијим искуством ширења Уније, Европска комисија је, у току приступних преговора са Хрватском, увела нов инструмент како би детаљније анализирала постигнут напредак. То су била мерила за отварање преговора и мерила за затварање преговора.
Мерила за отварање преговора (opening benchmarks) постављају се за већину поглавља, тачније за она за која ЕУ оцени да држава још увек није спремна да их отвори. Када су досадашња искуства у питању, та су се мерила углавном односила на усвајање одређених стратегија, акционих планова, закона или формирање потребних институција за спровођење, али и испуњавање обавеза које произлазе из ССП-а.
Илустрације ради, када је у питању Хрватска, у поглављу 23 била су три мерила за отварање преговора која су, у ствари, укључивала доношење пет стратешких докумената – ревидирање Акционог плана за реформу правосуђа, ревидирање Националног програма за сузбијање корупције са акционим планом, те два одвојена плана за спровођење Уставног закона о правима националних мањина, као и за спровођење стамбеног збрињавања избеглица, а у поглављу 24 једно мерило – израда Акционог плана за интегрисано управљање границом. Време потребно за испуњавање мерила за отварање преговора у поглављу 23 било је нешто дуже од две године. При том се велики део времена изгубио због блокаде преговарачког процеса због несарадње са Хашким трибуналом.
Наиме, у децембру 2007. Хрватској су представљена мерила за отварање, а она је потребна документа усвојила у року од шест месеци, те их је доставила Европској комисији, која их је позитивно оценила у децембру 2008. Но, поједине државе чланице у Савету нису прихватале испуњеност мерила те је процес деблокиран тек у фебруару 2010. Стога би се могло рећи да се документа за испуњавање мерила могу израдити у року од шест месеци, али да је бар још толико потребно за њихову верификацију.
Мерила за затварање преговора (closing benchmarks) пре свега се односе на ефикасно усклађивање с правним тековинама Европске уније, као и на јачање одговарајућих административних капацитета, али и на ефикасну примену која се огледа кроз доказе о спровођењу (track record).
На примеру Хрватске за тзв. лакша поглавља било је потребно око годину дана за испуњавање критеријума за затварање, а за сва остала поглавља око две године.
Као што предвиђа и Преговарачки оквир за Црну Гору за поглавља 23 и 24, може се очекивати да ће и у случају Србије и осталих будућих држава чланица, бити уведена и прелазна мерила (interim benchmarks) која ће додатно допринети квалитету реформи и њиховом мониторингу. Како је предвиђено после отварања поглавља, Европска унија поставља та прелазна мерила која је потребно претходно испунити да би тек након тога поставила она за затварање преговора. Још једном показујући колика је за њу важност ова два поглавља, ЕУ је поставила и тај додатни механизам за контролу степена реформи у овим областима, али и нови путоказ за даље усклађивање и спровођење законодавства.
Ова мерила потребна су и држави кандидату да би на време почела с припремама за будуће чланство и у што ранијој фази показала спремност за примену свих прописа и стандарда. Такође, несумњиво је да је кључни елеменат у читавом процесу и даље доследна примена ССП-а.
Само постављање мерила, које као држава треба достићи у неком од аспеката процеса интеграције, није новина за Србију с обзиром на то да је у периоду 2008–2009. године прошла кроз процес дијалога са ЕУ о визној либерализацији. И у том случају постојала је листа критеријума, подељена на 35 Корака до циља – процес преговора за чланство на искуству досадашњих проширења по областима, у документу који се звао Мапа пута и које је Србија требало да испуни како би се нашла на листи држава којима није потребан визни режим са ЕУ. Овај процес је значајан јер је покренуо највећи опсег реформи у областима које покривају преговарачка поглавља 23 и 24.
Циљ тих реформи јесте био другачији, али је процес модернизације јединствен и наставиће се пуном хармонизацијом с правним тековинама ЕУ, уз нагласак на ефикасним доказима о спровођењу свега постигнутог у области борбе против корупције, борбе против организованог криминала, контроле миграција, али и функционалног, независног и ефикасног правосуђа и државне администрације.

Почетак преговора
Након политичке одлуке Европског савета, преговори формално почињу сазивањем и одржавањем међувладине конференције састављене од представника влада држава чланица ЕУ, с једне стране, и државе кандидата, с друге стране, на којој се размењују преговарачки оквири (negotiating framework). Преговори се одвијају у оквиру поменуте међувладине конференције, при чему се на нивоу представника одржавају два састанка годишње, по један за време сваког председавања, а на нивоу заменика представника по договору.
Преговарачки процес почиње аналитичким прегледом (тзв. скринингом, screening) као првом фазом која претходи отварању преговора. Аналитички преглед законодавства, али и функционисања целокупног система одвија се у три фазе: започиње експланаторним скринингом, потом се наставља билатералним скринингом да би завршио са извештајем о скринингу. Циљ овог дела преговарачког процеса јесте уочавање разлике између правних прописа државе кандидата и правних тековина ЕУ. Скрининг се спроводи за свако преговарачко поглавље посебно и дужина његовог укупног трајања зависи од сложености правних тековина ЕУ у одређеном поглављу. У случају Хрватске скрининг је почео одмах по отварању преговора у октобру 2005. и завршио се Извештајем о скринингу за поглавље 23 у децембру 2007. Дакле, цео процес скрининга трајао је више од две године.
У првој фази процеса скрининга који се назива експланаторним, Европска комисија представља правне тековине ЕУ подељене у преговарачка поглавља (explanatory screening). У следећој фази, у билатералном скринингу, држава кандидат износи сопствену оцену степена усклађености домаћих прописа с правним тековинама ЕУ које је Европска комисија представила на експланаторном скринингу, али даје и оквирне планове за даљу хармонизацију, до пуноправног чланства (bilateral screening).
Поред осталог, скрининг држави кандидату, у овом случају Србији, омогућава да процени за која ће питања тражити изузећа или прелазне рокове. Стога је анализа коју пружа скрининг у ствари оцена стања и оцена спремности државе кандидата за отварање преговора у сваком појединачном поглављу. Уколико пак није спремна за то, онда се одређују мерила која пре отварања треба да испуни.
Како то у пракси функционише показује пример Хрватске, којој је Европска комисија за свако преговарачко поглавље доставила скрининг листу прописа који се односе на то поглавље, укључујући и пресуде Суда правде ЕУ. Те листе садрже попис свих релевантних аката, а од државе кандидата очекује се да усклади своје националне прописе са сваким појединачним актом с те листе до краја преговора. Овај посао заједнички обављају преговарачке групе с надлежним државним институцијама, пре свега министарствима. Пошто држава кандидат попуни скрининг листе, како би се видео степен усклађености у том тренутку, доставља их Европској комисији.
Трећа и најважнија фаза у поступку скрининга јесте израда извештаја о скринингу за свако преговарачко поглавље посебно. Извештаје припрема Европска комисија, која у њима даје пресек стања и оцену спремности државе кандидата за отварање појединих преговарачких поглавља. Уколико се оцени да држава кандидат није спремна да отвори одређено поглавље, постављају се мерила која је потребно претходно остварити (opening benchmarks). Извештаји о скринингу шаљу се државама чланицама ЕУ и држави кандидату.
Мерила за отварање поглавља углавном се постављају за скоро сва преговарачка поглавља изузев оних најлакших попут поглавља 25 (Наука и истраживање) или поглавља 26 (Образовање и култура). Када је реч о мерилима за отварање преговора, од државе кандидата се, по правилу, тражи усвајање докумената као што су стратегије и акциони планови, испуњавање уговорних обавеза са ЕУ, пре свега спровођење ССП-а, као и усвајање закона и подзаконских аката. Тако је, на пример, Република Хрватска, да би отворила поглавље 24, морала да усвоји Акциони план интегрисаног управљања границом. Хрватској је требало углавном између једне до две године за испуњавање критеријума за отварање преговора.

Отварање поглавља у преговорима
Након аналитичког пресека стања током скрининга, ЕУ доноси одлуку о отварању преговора у поједином поглављу или дефинише мерила која треба претходно да буду испуњена. Одлуку о отварању поглавља државе чланице доносе једногласно на основу предлога Европске комисије. Циљ преговора је да се утврди на који начин ће држава кандидат да пренесе и примени правне тековине ЕУ у одређеном поглављу, укључујући и прелазне рокове и изузетке уколико их је тражила.
Преговори се воде на основу преговарачких позиција ЕУ и државе кандидата, које се припремају за свако преговарачко поглавље, на основу резултата процеса скрининга. Савет разматра извештаје о скринингу, процењује у којој мери је држава кандидат у сваком поглављу спремна, у погледу усклађености прописа и њиховог спровођења, и затим је позива да достави своју преговарачку позицију за одређено поглавље.
Држава кандидат доставља ту позицију са захтевима за транзиционе периоде, односно са захтевом да тражи додатно време које ће јој бити потребно за усклађивање с правним тековинама ЕУ или да тражи изузеће у неким случајевима, уколико их има. Могуће је да и у каснијој фази држава кандидат достави допуну преговарачке позиције, за случај да се током преговора појави неко важно питање о којем није заузет став.
Савет, затим, на предлог ЕК, разматра нацрт Заједничке позиције ЕУ (common position) и одлучује да ли је могуће да поглавље буде отворено. Одлуку о отварању одређеног поглавља Савет доноси једногласно, као и Заједничку позицију ЕУ која садржи мерила за затварање преговора (closing benchmarks). За преговарачка поглавља 23 и 24 уведен је и нов механизам, који представља додатни део процеса преговарања, а то су привремена мерила (interim banchmarks) и то након отварања појединих поглавља. Тек када и та мерила буду испуњена, приступиће се дефинисању оних за затварање преговора у ова два поглавља.
Када је реч о мерилима за затварање преговора она се углавном односе на ефикасну примену правних тековина, као и на изградњу административних капацитета за њихову примену, као и на праћење резултата (track record) усвојених мера у пракси. Примера ради, Хрватска је у мерилима за затварање поглавља 23 добила њих шест у којима се тражило праћење резултата. На пример, тражили су се резултати у именовању судија и државних тужилаца на темељу објективних и транспарентних критеријума, затим резултати при истрази, процесуирању и пресуђивању предмета организованог криминала и корупције, али и ратних злочина. Даље, тражила се примена у пракси Закона о сузбијању дискриминације, новог Закона о казненом поступку и новог Закона о парничном поступку, те праћење резултата превенције корупције. Хрватској је за мерила за затварање преговора требало око годину дана за једноставнија поглавља, а око две године за већину поглавља.
О преговарачким позицијама ЕУ и држава кандидат преговарају у оквиру међувладине конференције, уз одржавање низа стручних састанака између представника ЕК и представника државе кандидата ради решавања свих отворених питања.

Затварање поглавља у преговорима
Поглавље се привремено затвара у случају да је држава кандидат испунила мерила за затварање преговора и то на предлог ЕК, уз једногласну одлуку држава чланица. Све до потписивања Уговора о приступању постоји могућност поновног отварања поглавља за случај да држава кандидат донесе нове прописе који се битно разликују или се не испуне преузете обавезе, тако да ЕК континуирано надгледа свако привремено затворено поглавље.
Такође, правне тековине ЕУ све време се развијају, укључујући и период док држава кандидат преговора за чланство, што говори о томе да држава кандидат мора да држи темпо усклађивања и са свим новоусвојеним прописима ЕУ, јер ће они бити обавезни и за њу, када ступи у чланство. Уколико не би наставила с таквим усклађивањем законодавства, Унији то може бити разлог за поновно отварање поглавља. А у том случају се пак више не би могло сматрати да је у том поглављу држава кандидат спремна за пријем у чланство. Ипак, мало је вероватно да је овај сценарио могућ за преговарачка поглавља 23 и 24 будући да се ова поглавља на основу новог приступа отварају прва и затварају на самом крају преговора.
Током преговора, Европска комисија извештава Савет о испуњавању критеријума за чланство, као и преузетих обавеза државе кандидата по преговарачким поглављима, а такође и спрема редовне годишње извештаје о напретку држава у процесу приступања. О току преговора редовно извештава и Европски парламент. Поред тога, напредак у испуњавању обавеза из преговарачког процеса прати се и кроз институционалну структуру Споразума о стабилизацији и придруживању (савета, одбора и пододбора).
Будући да је поштовање политичких критеријума нешто што се прати током читавог процеса приступања, у случају да се у држави кандидату утврде озбиљна кршења владавине права и демократских принципа, затим кршење људских права и слобода, Савет на предлог ЕК може одлучити о привременом прекиду преговора и условима под којима би они били настављени. Након што се сва преговарачка поглавља привремено затворе, Европски савет једногласно одлучује о затварању преговора, а затим се приступа изради Уговора о приступању.

Уговор о приступању
Нацрт Уговора израђују представници држава чланица, државе кандидата и институција ЕУ и он садржи све што је договорено у току преговора. Илустрације ради, у случају Хрватске, за ову фазу процеса, односно од тренутка затварања преговора до свечаности потписивања, протекло је нешто више од пет месеци. Наиме, кад се текст усагласи потребно је да буде преведен на све службене језике Европске уније, а њих сада има 24 (за 28 чланица, укључујући и Хрватску). Пре потписивања Уговора о приступању, Европска комисија даје Мишљење о чланству и завршетку преговора, на које Европски парламент мора да дâ сагласност, а Савет једногласно одлучи о прихватању нове државе чланице. Потом следи свечаност потписивања Уговора о приступању.
После потписивања, Уговор о приступању мора проћи процес ратификације у парламентима свих држава чланица ЕУ, Европском парламенту и у парламенту приступајуће државе. По правилу, држава која приступа, пре саме ратификације, организује референдум о чланству (било је примера држава које нису одржале референдум о чланству у ЕУ – Бугарска, Румунија, Кипар). Уобичајено је да се одреди датум када ће држава постати чланица, уз услов да се ратификациони процес до тада заврши. Тек након што све државе и ЕП ратификују Уговор, држава постаје чланица Европске уније договореног датума. У случају Хрватске процес ратификације је трајао годину и по дана.

У следећем броју говорићемо о новом приступу преговорима, кроз отварање преговора о поглављима 23 и 24.

[signoff]

Хронологија досадашњих односа Србије и Европске уније
јун 1999.
Отворен Процес стабилизације и придруживања – ПСП за Западни Балкан (за време немачког председавања ЕУ). СРЈ није била укључена.

8. октобра 2000.
СРЈ позвана на самит ЕУ у Бијарицу, и тад улази у ПСП.

јун 2003.
Самит у Солуну, потврђена европска будућност држава Западног Балкана на основу индивидуалног напретка сваке од њих, усвојен принцип „регате”.

април 2005.
СЦГ добија позитивну оцену о Извештају о спремности СЦГ за преговоре о закључивању Споразума о стабилизацији и придруживању са ЕУ (Студију изводљивости).

10. октобар 2005.
Почетак преговора Европске уније и Србије и Црне Горе о закључењу Споразума о стабилизацији и придруживању који представља прву степеницу ка интеграцији у ЕУ.

19. децембар 2006.
Потписан Споразум о слободној трговини у југоисточној Европи (ЦЕФТА).

18. септембар 2007.
Потписани су Споразум о визним олакшицама и Споразум о реадмисији између Европске заједнице и Републике Србије.

7. новембар 2007.
Парафиран Споразум о стабилизацији и придруживању између Европске уније и Србије.

1. јануар 2008.
Ступили на снагу Споразум о визним олакшицама и Споразум о реадмисији.

29. април 2008.
Потписан Споразум о стабилизацији и придруживању између Европске уније и Србије.

1. јануар 2009.
Србија почела с применом Прелазног трговинског споразума између Србије и ЕУ.

7. децембар 2009.
ЕУ донела одлуку о почетку примене Прелазног трговинског споразума између Србије и ЕУ.

19. децембар 2009.
Ступио на снагу безвизни режим са ЕУ.

22. децембар 2009.
Србија поднела захтев за пријем у чланство ЕУ.

1. фебруар 2010.
Прелазни трговински споразум између Европске уније и Србије ступио на снагу.

14. јун 2010.
ЕУ донела одлуку о почетку ратификације Споразума о стабилизацији и придруживању између Европске уније и Србије.

25. октобар 2010.
Савет министара спољних послова земаља чланица Европске уније донео је одлуку да кандидатуру Србије за чланство у Унији проследи Европској комисији на разматрање.

24. новембар 2010.
Европски комесар за проширење, Штефан Филе, уручио је председнику Владе Србије, Мирку Цветковићу, Упитник Европске комисије упућен РС ради припреме мишљења о захтеву Србије за чланство у ЕУ, чије је попуњавање један од услова за стицање статуса кандидата за чланство у ЕУ.

19. јануар 2011.
Европски парламент ратификовао је у Стразбуру Споразум о стабилизацији и придруживању између Европске уније и Србије.

31. јануар 2011.
Председник Владе Србије предао европском комесару за проширење, Штефану Филеу, одговоре на Упитник Европске комисије упућен РС ради припреме мишљења о захтеву Србије за чланство у ЕУ.

12. октобар 2011.
Европска комисија је у свом Мишљењу о кандидатури Србије препоручила да се Србији додели статус кандидата за чланство у Европској унији, те да се преговори о чланству отворе чим Србија оствари напредак у дијалогу с Приштином.

1. март 2012.
Европски савет донео је одлуку да Србији додели статус кандидата за чланство у Европској унији.

28. јун 2013.
Европски савет донео је одлуку о отварању преговора о чланству Србије у Европској унији.

[/signoff]

 

[signoff]

Кораци који предстоје Србији до чланства у ЕУ:
• скрининг
• испуњавање мерила за отварање преговора
• преговори о 35 поглавља
• испуњавање мерила за затварање преговора
• потписивање Уговора о приступању
• референдум
• ратификација Европског парламента и свих држава чланица ЕУ
• ступање у чланство ЕУ

[/signoff]
Увођење нових критеријума резултат је досадашњег искуства стеченог у процесу ширења ЕУ и на то треба гледати као на саставни део политике ширења ЕУ, а не као на политику која је усмерена против државе која у том тренутку преговара услове за чланство у ЕУ.
Све до потписивања Уговора о приступању ЕУ постоји могућност поновног отварања већ затворених поглавља!

[signoff]

КРАТАК ВОДИЧ КРОЗ ПРЕГОВОРЕ
Шта су преговори о приступању?
С обзиром на то да се у начелу не преговара о суштини правних прописа, односно о мењању садржине правних тековина ЕУ, важно је нагласити да држава кандидат прихвата те тековине у постојећем облику и заправо се прилагођава правном, економском и друштвеном систему Уније, а преговарају се само услови и модалитети под којима јој држава кандидат приступа.

Ко преговара?
Преговарају државе чланице Европске уније и држава кандидат, док Европска комисија за своје чланице води технички део преговарачког процеса.

Шта је циљ скрининга?
Циљ скрининга је да се уоче разлике између правних прописа државе кандидата и правних тековина ЕУ.

Шта је скрининг извештај?
Извештај који даје детаљну оцену усклађености правног система, те садржи препоруке да ли је држава спремна за отварање преговора. Ако је оцена негативна уједно се њиме дефинишу мерила за отварање преговора.

Како се воде преговори?
Преговори се воде на билатералној међувладиној конференцији на којој учествују представници држава чланица ЕУ и Европске комисије, с једне стране, и представници државе кандидата, с друге.

Који је основни постулат преговора?
Ништа није завршено док све није договорено – представља максиму на основу које је могуће привремено затворити поједина поглавља.

[/signoff]

 

[blockquote]

Ово је за потребе нашег часописа прилагођена верзија текста преузетог из публикације Преговарачка поглавља 23 и 24: О чему преговарамо. Аутори коришћеног текста: Ивана Ђурић и Сања Мрваљевић–Нишавић. Објављено уз сагласност ауторки и издавача ГИЗ Пројекат за правну реформу у Србији.

[/blockquote]

Пут до формалног приступања наше земље Европској унији мора бити испраћен и одговарајућим променама унутар домаћег правног система. Овај текст је прилика да добри познаваоци европског радног права кажу своју реч о томе

 

Утврђена оријентација Републике Србије ка чланству у организацији, званој Европска унија, доноси и одређене „последице”, како на пољу правне науке, тако и на пољу правне праксе. Правна наука, како се истиче, ове последице треба да проучава, а правна пракса треба да их „узима у обзир”.

Најважнија правна последица огледа се у обавези усклађивања домаћег (радног права) са (радним) правом Европске уније, што је и потврђено одговарајућом Резолуцијом Народне скупштине из 2004. године.

Сâм процес хармонизације, односно конкретно уношење правних решења овог правног система у домаћи правни систем представља врло сложен процес, а то посебно долази до изражаја у области радног права. Хармонизација, или према речима А. Вотсона – „правна трансплатација”, (радноправних) прописа укључује свест народа, привреду, историју и друге националне особености једног друштва. Непоштовање ових принципа био је и разлог немогућности фактичке примене турског Закона о облигацијима, рађеног по „узору” на швајцарски Закон о облигацијама, унетог у правни систем након проглашења Ататуркове турске Републике. Нешто слично се догодило и приликом „реципирањa” Аустријског грађанског законика кроз српски Грађански законик из 1844. године.

Сматрамо да се одредбе једног (радно) правног система тешко могу преносити/„хармонизовати”/ у други систем, али и примењивати/тумачити, без претходног познавања принципа, циљева, али и судске праксе изворног правног система.

 

Појам и принципи радног права Европске уније

Иако је приликом оснивања Европске економске заједнице 1957. године, као претече данашње Европске уније, виши ниво животног стандарда прокламован као један од основних циљева саме заједнице, чином њеног оснивања радно право није посматрано у контексту овог прокламованог циља. Наиме, одредбе о слободном кретању људи биле су установљене, превасходно, у интересу компанија како би им се обезбедила радна снага. Одредбе о дискриминацији, исто тако, биле су унете на предлог Француске која је имала „јаче” законодавство у односу на друге чланице, а у циљу избегавања тзв. социјалног дампинга.

Економски оријентисана, Европска економска заједница временом је прерасла у политичку, али и социјалну заједницу, где одредбе о радном праву, поред економског, добијају и свој социјални аспект. Заправо, радноправна политика Европске уније иде „у корак” са концепцијом економске политике ове организације.

Наиме, Европска унија се определила за тзв. социјални капитализам, који одржава одређени степен равнотеже између економске конкурентности и социјалних аспеката. Према поруци Европског савета из 2000. године, у питању је економска оријентација, коју карактерише стратешки циљ „најконкурентије и најдинамичније” привреде засноване на знању. Таква оријентација је, заправо, уважавање информатичког друштва и доводи до значајније зависности профита послодавца од знања, креативности и ентузијазма запослених.

У том контексту „хемије права” (по Јерингу), треба посматрати и (радноправне) прописе Европске уније, који су, управо, донети са циљем да се одговори овим захтевима, а нарочито имајући у виду околност да ова „хармонизација” подразумева усклађивање са „правним тековинама” овог правног система.

 

„Могућности” примене (радног) права Европске уније у домаћем правном систему

Формалноправно, према члану 142. Устава Републике Србије („Сл. гласник РС”, бр. 98/2006), судови суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним међународним уговорима.

Meђутим, у самој примени права, у случају непрецизне одредбе или нерегулисаности одређене материје (јер по Богишићу „што свак’ разуме, томе тумач не треба”), судови користе различите методе тумачења – историјско, системско, логичко, али и циљно – не би ли тако „одгонетнули” прави смисао законодавчеве воље. У том смислу, уколико је циљ прописивања одређене одредбе управо у самом усаглашавању, право значење одредбе се, сматрамо, може тражити и у правном систему у коме се тај правни институт историјски развијао и о коме постоји судска пракса. Ову констатацију, у правцу коришћења циљног тумачења, можемо бранити образложењем пресуде Апелационог суда у Београду, Гж1. бр. 1069/10 од 7. јула 2010. године, где је приликом тумачења сменског рада, а у недостатку регулисања, наведен пропис Европске уније који регулише ову материју. Исто тако, у Јединственим методолошким правилима за израду прописа („Сл. гласник РС”, бр. 21/2010), у члану 60, прописано је да, као прилог уз предлог закона, предлагач доставља изјаву да је предлог закона усклађен с прописима Европске уније или да не постоји обавеза усклађивања или да закон није могуће ускладити с прописима Европске уније.

Поред судова, право истовремено примењују и други субјекти: органи управе (за које, можемо рећи, постоји „обавеза” примене овог правног система по основу поменуте Резолуције), привредни субјекти, различите организације и сл.

У сваком случају, позивање на (радно) право Европске уније, представља квалитативно битан аргумент у образлагању ставова оних који овај правни систем познају.

 

Промена послодавца и положај запослених – пракса Суда правде ЕУ и пример „неодговарајуће” хармонизације

Положај запослених код промене послодавца, односно статусне промене, по први пут су регулисани у нашем законодавству Законом о раду из 2005. године („Сл. гласник РС”, бр. 24/05). Поред низа обавеза које нови послодавац, односно послодавац следбеник у случају статусне промене, односно промене послодавца, у складу са законом, према чл. 147. тог Закона, треба да изврши јесте и обавеза да од свог (правног) послодавца претходника, преузме општи акт (колективни уговор) и све уговоре о раду који важе на дан промене послодавца.

Када је у питању право Европске уније, наведена материја иницијално је била регулисана Директивом 77/187 о приближавању права држава чланица у погледу очувања права запослених у случају преноса предузећа, делатности, дела предузећа или дела делатности. С обзиром на то да је Директива 77/187 у значајнијој мери била измењена одлукама Европског суда правде, донета је Директива 98/50 којом је првобитна Директива допуњена судском праксом. Разлози правне сигурности и транспаретности резултирали су доношењем Директиве 2001/23 којом је предметна материја данас регулисана.

Материја статусних промена регулисана је Законом о привредним друштвима („Сл. гласник РС”, бр. 36/2011 и 99/2011), који, у VII делу, под статусном променом подразумева припајање, спајање, поделу и издвајање, а у којима има места примени ових одредби Закона о раду. Исто тако, у глави VI, члан 478. ст. 2. Закона о привредним друштвима, прописано је да промена правне форме друштва не утиче на правни субјективитет тог друштва, те у том случају нема места примени одредаба Закона о раду о положају запослених у случају статусне промене или промене послодавца.

Поменута Директива Европске уније, а што може бити од значаја и у нашем правном поретку, примењује се и на пренос дела делатности привредног друштва, односно све присутнији „аутсорсинг” (оutsourcing), што је утврђено од стране Европског суда правде у случају Шмит (случај бр. ц – 392/92). Христел Шмит била је задужена за чишћење једног одсека банке, међутим, банка је пренела ту делатност предузећу Шпигелбланк, које је до тада било задужено за чишћење већине других зграда банке. Христел је понуђен посао у оквиру Шпигелбланка, под условом да уз већу плату буде задужена за чишћење веће површине просторија. У таквој понуди она је нашла да би јој плата реално била мања, те је Суду поднела тужбу са захтевом да се Шпигелбланк обавеже на поштовање ранијих услова рада. Суд је заузео став да Директива треба да покрива ситуацију у коме једно предузеће другом предузећу уговором поверава делатност чишћења коју је претходно обављало само. Сама чињеница да је пренета активност од секундарног значаја за претходног послодавца и да није у непосредној вези са циљем предузећа, не може per sе искључити примену Директиве.

Директива се, исто тако, односи и на непрофитне делатности. Наиме, питање да ли се Директива има применити и на непрофитна привредна друштва, поставило се у случају Koмисије против Енглеске (случај бр. ц – 382/92), с обзиром на то да је у енглеском праву било предвиђено да предузеће треба да има природу „пословног подухвата”, под којим се подразумева улагање капитала са циљем остваривања профита и прихватања ризика губитка. Комисија је сматрала да је таква дефиниција исувише рестриктивна, јер се Директива мора применити на сва предузећа, чак и на она која за циљ немају остваривање профита. Несумњиво је да вршење економске активности подразумева остваривање надокнаде. Међутим, појам надокнаде у економском смислу, како се Европски суд правде изјаснио у случају Штојман (случај бр. 196/87), не мора претпостављати постојање мотива за остваривањем профита. У одсуству конкретне дефиниције у Директиви, према схватању Суда, термин предузеће мора обухватити сва предузећа која обављају економске активности у смислу Уговора о оснивању, а не само она предузећа која остварују профит (иако ће у пракси то бити најчешћи случај).

Одлукама Суда утврђено је да за примену Директиве није неопходна непосредна правна веза између послодавца претходника и послодавца следбеника (тзв. двоетапни трансфер). Тако се у случају Меркс (спојени случајеви бр. ц-171/94 и ц-172/94.), Суд изјаснио да има места примени Директиве у ситуацији када предузеће које се бави дистрибуцијом моторних возила на одређеној територији прекида са дистрибуцијом, да би, након тога, лиценца за продају возила била пренета на друго предузеће које преузима део запослених и које се од стране фабрике возила препоручује купцима, и то без директне уговорне везе међу самим предузећима.

Напослетку, треба рећи и то да је Директива донета у циљу да се запослени заштите од потенцијално неповољних последица које настају преносом привредног друштва, а које се јављају као резултат економских кретања, како на нивоу ЕУ, тако и на нивоу националне државе, те се стога не примењује на административну реорганизацију државне управе или пренос административних функција између органа државне управе. Међутим, има места примени Директиве у случају да јавно предузеће учествује у економским активностима под истим условима као и остали учесници на тржишту.

 

Међу одредбама ове Директиве које нису ушле у Закон о раду треба издвојити:

а) могућност прописивања заједничке одговорности послодавца претходника и послодавца следбеника у односу на права и обавезе запослених настала пре преноса;

б) да запослени не могу трпети штетне последице у случају када послодавац претходник не обавести послодавца следбеника о правима и обавезама запослених;

в) ако запослени дâ отказ због тога што су значајно измењени услови његовог рада код новог послодавца, послодавац ће се сматрати одговорним за такав отказ;

г) ако привредно друштво или посао код новог послодавца задржава одређену аутономију, синдикални представници уживају исти статус као код старог послодавца, осим ако нису испуњени услови за избор нових представника;

д) ако привредно друштво или посао код новог послодавца не задржава одређену аутономију, треба предузети мере да запослени код новог послодавца буду на адекватан начин представљени.

 

Степен усаглашености осталих директива Европске уније

1. Радно време

Директива бр. 2003/88/ЕЦ о појединим аспектима организације радног времена уведена је ради заштите безбедности и здравља на раду. Најпре, значајна је констатација ове Директиве да „побољшање безбедности и здравља на раду јесте циљ који не може бити подређен искључиво економским разлозима”. Када су у питању стандарди у погледу одмора у току дневног рада, дневног одмора, недељног одмора, годишњег одмора, максималне дужине радног времена у току недеље, одредбе Закона о раду јесу усклађене са одредбама ове Директиве. Међутим, сматрамо да је потребно унети дефиниције облика радног времена, како је то наведено у овој Директиви, како би се у пракси избегле недоумице, а нарочито у погледу „припрeме за рад”. С тим у вези, радно време је дефинисано, а што изричито садржи и радно право Републике Хрватске, као временско раздобље у којем је радник обавезан обављати послове, односно у којем је спреман (расположив) обављати послове према налозима послодавца, на месту где се његови послови обављају или другом месту које одреди послодавац.

Исто тако, сматрамо да би, између осталог, из ове Директиве требало увести и обавезу послодавца који редовно користи ноћни рад да о том ноћном раду обавести надлежну инспекцију рада, као и могућност другачије организације радног времена када су у питању запослени са породичним обавезама.

Врло је занимљива и дефиниција сменског рада који није дефинисан у домаћем праву. Овај облик рада дефинише се као организација рада код послодавца према којој долази до измене радника на истом радном месту и месту рада у складу с распоредом радног времена, који може бити прекинут или непрекинут, укључујући измену смена.

 

2. Рад на одређено време

Област рада на одређено време, као једног од облика флексибилног радног времена, регулисана је, најпре, Директивом бр. 91/383 ЕЕЦ којом се допуњују мере за побољшање безбедности и здравља на раду запослених у радном односу на одређено време. Основни циљ доношења ове Директиве био је у томе да запослени који раде на одређено време уживају исти степен заштите као и запослени на неодређено време (у погледу обуке, личних средстава заштите и сл.).

Одређене стандарде у области рада на одређено време садржи и Директива бр. 1999/70/ЕЦ која се заснива на Оквирном споразуму о раду на одређено време, закљученом између синдиката и удружења послодаваца на нивоу Европске уније, а чији је основни циљ „да се побољша квалитет рада на одређено време путем обезбеђења принципа недискриминације” и „установљење оквира како би се спречила злоупотреба закључења сускцесивних уговора о раду на одређено време”. У том смислу, забрањује се дискриминација у односу на раднике на одређено време, осим ако не постоје објективни разлози за то. Прописане су мере спречавања закључења сукцесивних уговора о раду на одређено време (разлози сукцесивног закључења, максимални број пута закључења ових уговора и најдуже трајање радног односа на одређено време), обавеза обавештавања о слободним радним местима и обавеза стручног усавршавања. Имајући у виду да Закон о раду Републике Србије не садржи ове одредбе о злоупотребама сукцесивних уговора о раду на одређено време, као и чврсте гаранције о недискриминацији, у свом делу који се односи на рад на одређено време, овај закон није усклађен са радним правом Европске уније.

 

3. Непуно радно време

Област рада са непуним радним временом, такође једног од облика флексибилног радног радног времена, регулисана је Директивом бр. 97/81/ЕЦ која се заснива на Оквирном споразуму о раду са непуним радним временом закљученим између синдиката и удружења послодаваца на нивоу Европске уније, а чији је циљ „спречавање дискриминације према запосленима са непуним радним временом и да се побољша квалитет њиховог рада”, као и да се „олакша развој овог облика рада на добровољној основи и да се допринесе флексибилној организацији радног времена, али на начин који узима у обзир и потребе како послодавца тако и запосленог”.

Значајније одредбе ове Директиве јесу:

а) елиминисање препрека, административних и правних, које спречавају овај рад; б) одбијање запосленог који ради пуно радно време да ради непуно радно време, не представља оправдани разлог за отказ;

в) обавеза послодавца да узме у разматрање захтев запосленог да ради пуно радно време када се укаже такво радно место и обрнуто;

г) обавештење о овим радним местима;

д) обавеза стручног усавршавања како би се повећале професионалне шансе;

ђ) обавештење синдиката о раду са непуним радним временом.

Законом о раду Републике Србије прописано је да запослени који ради непуно радно време, сразмерно времену проведеном на раду, остварује сва права из радног односа. Одредбе о раду са непуним радним временом у основи су делимично усклађене са радним правом Европске уније, али треба разрадити принцип недискриминације и развијати овај облик рада, као једне од мера активне политике запошљавања и решавања вишка запослених, и то тако да се тиме уваже како потребе послодавца, тако и потребе запосленог, што представља и један од циљева ове Директиве.

 

4. Обавезни елементи радног односа

Директива 91/533/ЕЕЦ о обавези послодавца да информише запосленог о елементима радног односа има за циљ да побољша заштиту, да избегне неизвесност и несигурност радног односа и да обезбеди већу транспарентност на тржишту рада. У том циљу, Директива прописује да сваком запосленом мора бити обезбеђена писана информација о суштинским елементима уговора о раду (место рада, почетна основна зарада и друга примања, радно време и сл.).

У погледу обавезе послодавца да у писаном облику обавести запосленог о условима рада, Закон о раду је усклађен са радним правом Европске уније, будући да се уговор о раду закључује у писаном облику, да су дати елементи уговора о раду, те да, уколико запослени не закључи уговор о раду у писаном облику, постоји претпоставка да је засновао радни однос на неодређено време. Међутим, имајући у виду постојање правне празнине у погледу услова рада који ће бити примењени у случају ове правне фикције, у духу радног права Европске уније треба узети случај „упоредивог запосленог”, односно оног запосленог који ради на истом радном месту, аналогно принципу једнаке зараде за једнак рад.

Постојећа обавеза да се свака промена износа основне зараде мора „верификовати” кроз нове Анексе уговора о раду, представља велики проблем у пракси. По „узору” на радно право Европске уније, у том смислу, у будућим изменама Закона о раду требало би прописати да уговор о раду садржи само „почетни” новчани износ основне зараде, чиме би се омогућило да за наредне износе основне зараде не треба закључивати посебни Анекс уговора о раду, уз погодан начин обавештавања запосленог о висини промењене основне зараде.

 

5. Социјални дијалог

Област социјалног дијалога на нивоу послодавца регулисана је Директивом бр. 2002/14/ЕЦ о установљењу општег оквира за информисање и консултовање запослених.

Информисање представника запослених треба да се односи на:

а) текући и вероватни развој привредног друштва;

б) ситуације, структуре и вероватни развој процеса запошљавања код послодавца, као и мере које ће се предузимати по том питању, а нарочито тамо где постоји опасност по питању радних места;

в) одлуке које вероватно доводе до суштинских промена у организацији рада или услова уговора о раду, при чему се морају узети у обзир питања чувања пословне тајне.

Ово информисање треба да буде обављено на такав начин да се представницима запослених омогући анализа информација и припрема за консултације. Узимајући у обзир међусобне обавезе и интересе, како послодавца тако и запослених, процес информисања и консултовања треба да се одвија у духу сарадње. Преме одредбама ове Директиве, битно је напоменути да представници запослених током обављања ове дужности, уживају одговарајућу заштиту и гаранције.

У делу консултовања и информисања запослених, у Закону о раду прописана је начелна одредба о обавези послодавца да информише о економским и радно-социјалним питањима која су од значаја за положај запослених, при чему је та одредба била разрађена некадашњим Општим колективним уговором. Исто тако, прописана је заштита представника синдиката. Сматрамо, међутим, да у Републици Србији, у овом делу није испоштован дух и смисао ове директиве, односно принцип социјалног дијалога, а нарочито имајући у виду ставове неких удружења послодаваца по овом питању.

 

6. „Технолошки” вишак

Материја технолошког или организационог вишка запослених регулисана је Директивом бр. 98/59/ЕЦ о приближавању права земаља чланица о колективним вишковима. Основни циљ ове Директиве јесте да запослени не могу бити жртве економских промена, а, нарочито, с обзиром на чињеницу да истовремено отпуштање запослених може довести до значајних поремећаја на тржишту рада, односно може произвести негативне друштвене импликације, и то посебно у мањим срединама. Директива садржи одредбе о броју запослених који се отпуштају, одређује тренутак када је потребно утврдити Програм решавања вишка запослених, процедуру информисања представника запослених, учешће Националне службе за запошљавање, и у том делу можемо рећи да постоји усклађеност домаћег законодавства са радним правом Европске уније. Међутим, према одредби ове Директиве, од тренутка подношења Програма решавања вишка запослених служби за запошљавање до тренутка отпуштања не може проћи мање од 30 дана, при чему је држави чланици дата могућност да тај период скрати, што је Република Србије и урадила. Иначе, тај период треба да послужи служби за запошљавање да покуша да ублажи негативне последице вишкова запослених. Исто тако, у државама где је тај рок краћи од 60 дана, прописано је да држава чланица може овластити службу за запошљавање да повећа овај период, ако је вероватно да проблеми који настају у вези са најављеним отпуштањем не би могли били решени у периоду од 60 дана, при чему, државе чланице, и иначе, могу надлежној јавној власти дати шира овлашћења.

Ова Директива представља пример, пуког прихватања одредби Директиве, али не и њиховог смисла и циља. Програм решавања вишка запослених, као и улога Националне службе за запошљавање, у пракси представљају обичну формалност, док се обавезно мишљење синдиката не уважава, што је све заједно противно, претходно описаном, циљу директиве. Сматрамо да се питање вишка запослених ефикасно може решавати једино превенцијом, у смислу и духу Директиве бр. 2002/14/ЕЦ о установљењу општег оквира за информисање и консултовање запослених.

 

7. Потраживања запослених у случају стечаја

Потраживања запослених у случају стечајног поступка регулисана су Директивом бр. 2008/94 о заштити запослених у случају инсолветности послодавца. Може се рећи да су у погледу ове Директиве, одредбе Закона о раду у основи усклађене са правом Европске уније. Сматрамо, међутим, да држава треба да искористи постојећу могућност ове Директиве у погледу могућности заштите потраживања запослених у другим ситуацијама инсолвентности послодавца, на пример, тамо где је исплата потраживања у дужем периоду de facto стопирана, установљена другим поступцима осим стечаја.

 

8. Забрана дискриминације

Материја забране дискриминације у основи је регулисана Директивом бр. 2000/78 која установљава општи оквир за једнако поступање у запошљавању и радном односу. Иако су одредбе Закона о раду усклађене са одредбама поменуте Директиве, сматрамо да се у, у смислу ове Директиве, мора извршити појачана заштита од кршења забране дискриминације у случају старијих запослених, а терет доказивања „пребацити” на послодавца уколико се докаже вероватноћа постојања дискриминације.

[blockquote]

ПРИМЕР „НЕОДГОВАРАЈУЋЕ” ХАРМОНИЗАЦИЈЕ

Недоумице у вези са периодом важења колективног уговора након статусне промене

Неодговарајуће „реципирање” правних института, развијаних и обликованих у систему потпуно другачијем од нашег, доводи до бројних недоумица у њиховој примени, што се најбоље може видети код периода важења колективног уговора након статусне промене, a у вези са овом Директивом Европске уније, која је готово у целости „транспонована” у домаће право.

Наиме, према одреби чл. 150. Закона о раду, послодавац следбеник дужан је да примењује општи акт послодавца претходника најмање годину дана од дана промене послодавца, осим ако пре истека тог рока:

1) истекне време на које је закључен колективни уговор код послодавца претходника;

2) код послодавца следбеника буде закључен нови колективни уговор.

Одредбе овог члана Закона о раду, дакле, регулишу ситуацију када је колективни уговор на снази и за период дужи од годину дана од дана статусне промене, односно од дана промене послодавца.

Правни основ важења колективног уговора код послодавца следбеника није сама сагласност воља уговорних страна, јер је његова важност и престала са престанком старог послодавца, већ управо супротно. Правни основ поновног оживотворења овог правног акта јесте сâм Закон о раду, који у чл. 147. прописује да послодавац следбеник преузима колективни уговор послодавца претходника. Међутим, „удахњујући му нови живот ”, Закон о раду није му истовремено (прецизно) одредио и дан „смрти”, односно дан престанка, употребљавајући реч „најмање”, што ствара недоумицу и захтева правно тумачење.

У прилог наведеном тумачењу могу се применити и одредбе наведене Директиве, која, у чл. 3. ст. 1, прописује важење колективног уговора преузетог од стране послодавца следбеника, те се стога имају применити чл. 263–264. Закона о раду, који (прецизно) регулишу рок важења Колективног уговора, а све кроз примену наведене одредбе члана 3. ст. 1. поменуте Директиве, односно да преузети колективни уговор важи до престанка или истека колективног уговора или ступања на снагу (новог) колективног уговора.

[/blockquote]