Категорија: Планирање и изградња

Овим изменама настоји се да се реше одређени проблеми који су се јављали у пракси, као што су достављање странкама и неспроводивост решења о озакоњењу објекта у Катастру непокретности, при чему издвајамо и новине које се односе на врсте забележби и ажурирање података уписаних у Катастар.

[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F03%2F1133.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]

Предмет анализе у овом тексту биле су најбитније донете измене у погледу планске и техничке документације, извођења радова, употребне дозволе и стручног испита, као и у погледу стручног усавршавања за просторне планере, архитекте урбанисте, инжењере и извођаче радова.

[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F03%2F1132.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]

Главни разлог за усвајање Закона представљају недостаци који су уочени у пракси, па су одређене одредбе Закона измењене и допуњене, односно редефинисане, међу којима најбитније одредбе које се односе на случајевена које се примењује / не примењује конверзија уз накнаду, затим одредбе које се тичу утврђивања тржишне вредности и права на умањење тржишневредности грађевинског земљишта и одредбе које се тичу земљишта за редовну употребу, као и одредбе које се односе на средства за обезбеђење.

[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F03%2F1131.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]

Увођење oбjeдињeне прoцeдуре у oблaсти изрaдe плaнских дoкуменaтa – реформа е-простора, нови стратешки плански документи, прописивање да је План генералне регулације основни план регулације, прописивање услова које је потребно да правно лице испуни како би могло да израђује документе просторног и урбанистичког планирања, редефинисање појма локацијских услова и продужен рок њиховог важења, као и рок важења за грађевинске дозволе, само су неке од новина којима је посвећена пажња у овом тексту.

Када је 6. новембра 2018. године ступио на снагу Закон о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 83/2018 – у даљем тексту: Закон), наставило се са даљим спровођењем реформе у домену електронске управе. С обзиром на то да је почела да функционише е-грађевинска дозвола и е-упис непокретности у катастру, Закон сада омогућава да се спроведе и рeфoрмa e-прoстoра, oднoснo дa сe увeдe oбjeдињeнa прoцeдурa и у oблaсти изрaдe плaнских дoкуменaтa пo узoру нa oну кoja вeћ пoстojи у вези са грaђeвинским дoзвoлaма. Као што је већ наведено, Закон је ступио на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије”, односно 6. новембра 2018. године, осим одредаба чл. 72. и 73. овог закона (којима су измењени чл. 144. и 145. Закона), које ступају на снагу 1. јануара 2019. године, као и члана 26. овог закона (којим су додати називи чланова и чл. 47а–47в), које ступају на снагу 1. јануара 2020. године.

Поред наведене реформе е-простора, треба поменути само неке од измена Закона које су заправо производ анализе праксе у протекле четири године, као што је измена рoкoва зa изрaду плaнских дoкумeнaтa, који се скраћују на највише 12 мeсeци са садашњих најмање 18, а неретко и по неколико година. Законом се омогућава да се План гeнeрaлнe рeгулaциje примењује дирeктнo и дa сви плaнски дoкумeнти буду jaвнo дoступни у Цeнтрaлнoм рeгистру плaнских дoкумeнaтa. Такође је предвиђен и крaћи пoступaк зa дoнoшeњe измeнa и дoпунa плaнских дoкумeнaтa, који ће трајати до шест месеци, затим прoдужaвaњe вaжeњa лoкaциjских услoвa са 12 на 24 месеца, које је настало из акутних потреба великих инфраструктурних пројеката од важности за државу, али и продужавање важења грађевинских дозвола са 2 на 3 године, као и мoгућнoст фaзнe грaдњe. Осим тога, ту је и детаљније уређење члана који се бави посебним случајевима формирања грађевинске парцеле, затим одређена прецизирања у области израде техничке документације за потребе изградње објеката, детаљније уређење рада Ревизионе комисије, потом измене везане за издавање и важење грађевинске дозволе, одређене нужне исправке у појединим члановима, прецизније и јасније уређење радова за које се издаје грађевинска дозвола, као и детаљније уређење радова за које се издаје решење о одобрењу за извођење радова, са циљем да Закон о планирању и изградњи постане матични закон за издавање дозвола, од којих су неке до сада издате на основу закона којима се уређује материја железница, као и јавних путева.

Неке од наведених измена не само да су биле пожељне већ и нужне, будући да су се одређена законска решења показала као неадекватна, па нису ретки случајеви када надлежни органи различито тумаче законске одредбе и стварају неуједначену праксу.

У наредном делу текста детаљније ће се приступити појашњењу нових института, као и измена већ постојећих законских решења.

УВЕДЕНИ СУ НОВИ ПОЈМОВИ

Законом је извршено прецизирање појединих појмова одређених у одредбама члана 2. Закона о планирању и изградњи, а уведени су и нови појмови како би се омогућило ефикасније спровођење Закона, и то: „стамбени комплекс”, „стамбени блок”, „скијашка стаза”, „енергетска санација”, „електроенергетски објекти” и „енергетски објекти од стратешког значаја”, чиме су у материју планирања и изградњу уведени појмови који су уређени другим законима и прописима којима се уређује становање и одржавање стамбених зграда, јавна скијалишта, енергетика и енергетски објекти, а истовремено је извршена и хармонизација са европским законодавством у смислу Уредбе Европског парламента и Европског савета број 347/2013 о смерницама за трансевропску енергетску инфраструктуру. Поред тога, на основу праћења примене Закона о планирању и изградњи у периоду 2015–2018. године одлучено је да је неопходно да се изврши прецизирање следећих појмова: „објекат”, „припремни радови”, „грађење” и „реконструкција”. Проширен је појам „линијски инфраструктурни објекат” тако да представља и деривациони цевовод.

СЕРТИФИКАТ О ЕНЕРГЕТСКИМ СВОЈСТВИМА ЗГРАДА

Закон уводи новину у погледу сертификата о енергетским својствима зграда и прописује да се исти издаје кроз Централни регистар енергетских пасоша (ЦРЕП), који води министарство надлежно за послове грађевинарства, а све у циљу увођења е-управе и бржег, лакшег и ефикаснијег издавања сертификата. Сертификат о енергетским својствима зграда чини саставни део техничке документације која се прилаже уз захтев за издавање употребне дозволе.

ПОЈАМ ГРАЂЕВИНСКОГ ПРОИЗВОДА

Појам грађевинског производа је редефинисан, при чему се Законом прецизира да грађевински производ представља сваки производ или склоп који је произведен и стављен на тржиште ради сталне уградње у објекте или њихове делове и чије перформансе имају утицај на перформансе објеката у погледу основних захтева за објекте. Појашњена је, такође, употреба грађевинских и других производа у смислу да су то производи који се користе приликом грађења објекта или извођења радова, који морају да испуњавају прописане захтеве.

ПОСТУПАК СПРОВОЂЕЊА ОБЈЕДИЊЕНЕ ПРОЦЕДУРЕ

Поступак спровођења обједињене процедуре измењен је у члановима 8а–8ђ Закона о планирању и изградњи у циљу даље дигитализације поступка.

Тако се у члан 8а додају нови ставови који прописују начин поступања када се у обједињеној процедури доставља акт, односно документ који је сачињен у папирној форми, затим дигитализацију истих, као и прецизирање како и ко може да достави списе у папирној форми, а све у циљу реформе е-управе. Осим тога, мења се члан 8б Закона тако да прецизира доношење аката о издавању услова када је претходни услов изградња недостајаће инфраструктуре, као и дужности ималаца јавних овлашћења уколико не изда акт у складу са захтевом, због функционалности и ефикасности у даљем поступку. Допуњује се члан 8г Закона, чиме се омогућава доступност и приступ актима у Централној евиденцији обједињених процедура у циљу доступности података. Даље, допуњује се члан 8д Закона тако да се ближе одређује начин и поступак пријаве завршетка изградње темеља и објекта, као и поступање надлежног органа по истом. Допуњује се и мења члан 8ђ Закона, који прописује да током спровођења обједињене процедуре надлежни орган искључиво врши проверу испуњености формалних услова за изградњу и не упушта се у оцену техничке документације, нити испитује веродостојност докумената које прибавља у тој процедури, већ локацијске услове и грађевинску дозволу издаје, а пријаву радова потврђује. Податке из службених евиденција, који су неопходни за спровођење обједињене процедуре, надлежни орган обезбеђује преко Сервисне магистрале органа, у складу са прописима који уређују електронску управу, без плаћања таксе. Тако прибављени подаци сматрају се поузданим и имају исту доказну снагу као оверени изводи из тих евиденција. Поменути члан отклања ризик непотребних „провера”, које се сада у пракси врше, без обзира на то што пројекте израђују и контролишу лица која поседују адекватне лиценце и без обзира на то што се вршењем тих провера не издају никакве додатне гаранције инвеститорима нити трећим лицима. Такође, овим чланом прецизиране су одредбе о одговорности пројектанта који је израдио и потписао техничку документацију, вршиоца техничке контроле и инвеститора.

НОВИ СТРАТЕШКИ ПЛАНСКИ ДОКУМЕНТ

Мења се и допуњује члан 10. Закона о планирању и изградњи, којим се дефинишу документи просторног и урбанистичког планирања и уводе нови документи, и то: Стратегија одрживог урбаног развоја Републике Србије и Национална архитектонска политика. Ово су нови стратешки плански документи који су у функцији уређења простора у циљу укључивања Републике Србије у процес интеграција и представљају основу за коришћење средстава из међународних извора за потребе територијалне кохезије и равномерног регионалног развоја.

ИЗРАДА И ДОНОШЕЊЕ ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА ОД ЈАВНОГ ИНТЕРЕСА ЗА РЕПУБЛИКУ СРБИЈУ

Поред наведених, мења се и допуњује и члан 11. Закона о планирању и изградњи, којим се уводи правни институт јавног интереса, по коме је израда и доношење планских докумената од јавног интереса за Републику Србију. Тиме се додатно даје на значају планирању и уређењу простора и омогућава да се законски одреди главна функција планирања, а то је заштита јавног интереса. Истовремено, у пракси се показало да је потребно јасније одредити временски период важења планских докумената, односно неопходно је прецизно дефинисати плански хоризонт. Тако је Законом постављен крајњи временски плански хоризонт, тако да се плански документи израђују за временски период од највише 25 година.

ПЛАН ГЕНЕРАЛНЕ РЕГУЛАЦИЈЕ

Измењеним чланом 25. Закона о планирању и изградњи одређује се да је План генералне регулације основни план регулације којим јединица локалне самоуправе уређује грађевинско подручје насеља. Интенција законодавца је да се прекине са досадашњом негативном праксом да се приликом израде и доношења планских докумената обавезно предвиђа даља планска разрада, чиме се принцип континуалности планирања у пракси обесмишљава јер се обавезним прописивањем даље планске разраде ствара својеврсни „плански вакуум”, због чега настаје ситуација да „недостају плански документи” јер су у изради или донети планови не могу да се спроводе јер је прописана даља планска разрада, без прецизирања ефикасног инструментаријума за спровођење. Изменама ће се ова пракса прекинути, тако да ће План генералне регулације садржати даљу разраду само изузетно кроз План детаљне регулације, а његово директно спровођење на целокупном обухвату биће обавезно и спроводиће се применом правила уређења и грађења на целом обухвату планског документа (а не по целинама и зонама као до сада). Ово је једна од суштинских измена и допуна Закона о планирању и изградњи и да би се омогућило ефикасно спровођење, предвиђена је обавезна израда планова у дигиталном окружењу и стандардизација класификације намене земљишта и планских симбола, затим обавезна израда планских докумената у ГИС окружењу (географски информациони системи), поступање ималаца јавних овлашћења у поступку припреме планских докумената, прописивање обавезног формата, начина и поступак размене дигиталних података између ималаца јавних овлашћења и других органа, организација, установа и институција у процесу планирања и начин учешћа јавности, као и креирање информационог система на националном нивоу и за потребе јединица локалних самоуправа, начин и поступак праћења спровођења планских докумената и припреме извештаја о остваривању планских докумената. Овим законом проширује се и садржина Плана генералне регулације како би се омогућило његово директно спровођење као основног плана регулације.

КО МОЖЕ ДА ИЗРАЂУЈЕ ДОКУМЕНТА ПРОСТОРНОГ И УРБАНИСТИЧКОГ ПЛАНИРАЊА

Мења се и члан 36. Закона о планирању и изградњи у смислу прописивања услова које је потребно да правно лице испуни како би могло да израђује документе просторног и урбанистичког планирања. Од 2003. године, када је донет Закон о планирању и изградњи, ова материја није била уређена и у петнаестогодишњој пракси показала је низ слабости јер се поверавање израде планских докумената вршило у поједностављеном поступку јавних набавки, при чему се, по правилу, од стране носиоца израде планског документа нису проверавали капацитети и референце обрађивача планских докумената, већ су критеријуми били понуђени рок и цена. С друге стране, јавна предузећа основана од стране јединица локалних самоуправа имала су повлашћени положај у односу на друга правна лица (привредна друштва) која су уписана у одговарајући регистар за обављање делатности. Другим речима: у пракси је била довољна регистрација, без претходне провере капацитета, тако да је резултат био да су се за делатност просторног планирања, односно архитектонску делатност према номенклатури делатности регистровала једночлана привредна друштва која немају ни технички ни кадровски капацитет за израду планских докумената. Изменама и увођењем новог правног института прекинуће се негативна пракса и омогућити институционално јачање капацитета правних лица, изједначиће се положај правних лица са јавним овлашћењима приватних привредних друштава, а то ће такође имати позитиван утицај на квалитет израде планских докумената. Увођење овлашћења/лиценци имаће одложену примену, а ближи критеријуми, начин и поступак биће прописани уредбом.

СВЕ ПОДЛОГЕ УСТУПАЈУ СЕ У РОКУ ОД 15 ДАНА

Рок за уступање подлога мења се у члану 40. Закона о планирању и изградњи, па је сада рок од 30 дана Законом скраћен на 15 дана, а само је изузетно дозвољен рок од 30 дана за уступање подлога од стране надлежног органа или организације, уз образложење.

ДОСТУПНОСТ И ОБЈАВЉИВАЊЕ ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА

Мења се и допуњује члан 41. Закона о планирању и изградњи тако што се уређује доступност и објављивање планских докумената тако да плански документи са прилозима морају бити доступни на увид јавности у седишту доносиоца, осим посебног прилога који се односи на посебне мере уређења и припреме територије за потребе одбране земље. Осим тога, прописано је да се по доношењу планских докумената њихов текстуални део објављује у службеном гласилу доносиоца планских докумената, односно у службеном гласилу Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе, осим посебног прилога који се односи на посебне мере уређења и припреме територије за потребе одбране земље. Плански документи објављују се у електронском облику и доступни су на интернету, осим посебног прилога који се односи на посебне мере уређења и припреме територије за потребе одбране земље, а јавно су доступни у Централном регистру планских докумената, који води орган надлежан за послове државног премера и катастра.

У делу Закона о поступку доношења планских докумената допуњују се одредбе које се односе на рани јавни увид и начин да се исти учини ефикаснијим. Тако се у току раног јавног увида прибављају услови и други значајни подаци за израду планског документа од органа, посебних организација, ималаца јавних овлашћења и других институција, који су дужни да, по захтеву носиоца израде планског документа, доставе услове и све расположиве податке у току трајања раног јавног увида, а најдуже у року од 15 дана од дана пријема захтева и само изузетно, уз образложење, у року од 30 дана. Иначе, рани јавни увид оглашава се у средствима јавног информисања и у електронском облику, на интернет страници јединице локалне самоуправе и на интернет страници доносиоца плана, и траје 15 дана. Рани јавни увид почиње на дан оглашавања.

СВИ ПЛАНСКИ ДОКУМЕНТИ КОЈИ СЕ ДОНОСЕ У СКЛАДУ СА ОВИМ ЗАКОНОМ ЕВИДЕНТИРАЈУ СЕ У ЦЕНТРАЛНОМ РЕГИСТРУ ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА

Закон уводи обавезу објављивања одлуке о изради планског документа и у Централном регистру планских докумената, поред службеног гласила.

ДИГИТАЛИЗОВАНА ПРОЦЕДУРА У ПРИПРЕМИ, ПРАЋЕЊУ ИЗРАДЕ И ИЗРАДИ ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА

Новим члановима 47а–47в Закона о планирању и изградњи уводи се нова и ефикаснија – дигитализована процедура у припреми, праћењу израде и изради планских докумената. Овим изменама практично се уводи „обједињена процедура” за припрему планских докумената, која је показала ефикасне резултате у спровођењу планских докумената, односно у изради техничке документације, прибављању дозвола и упису објеката у катастар непокретности. С обзиром на то да се ради о темељној реформи поступка планирања, предвиђена је даља разрада нових правних института израдом одговарајућих подзаконских аката, као и одложена примена ових одредби. У оквиру процедуре у поступцима припреме и праћења израде планских докумената спроводи се и исправљање техничких грешака у поменутим документима, које производи правно дејство од када и документ у којем се исправља техничка грешка. Размена докумената и поднесака у поступцима припреме и праћења израде планских докумената обавља се електронски, осим докумената и поднесака за које је одређен степен тајности. Додати чланови 47а–47в ступају на снагу 1. јануара 2020. године.

СТРУЧНА КОНТРОЛА ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА

Стручну контролу Просторног плана Републике Србије, просторног плана подручја посебне намене и регионалног просторног плана, новим изменама Закона врши комисија коју образује министарство надлежно за послове просторног планирања.

ИЗМЕНЕ И ДОПУНЕ ПЛАНСКИХ ДОКУМЕНАТА

Новим чланом 51б Закона о планирању и изградњи уводи се нови институт у поступку измена и допуна планских докумената. Наиме, у пракси је недостајао правни институт скраћене процедуре приликом мањих измена и допуна планског докумената, као и начин исправљања техничке грешке. Одредбама новог члана ближе се уређује ова материја, чиме ће се омогућити да се плански документи ефикасније мењају и допуњују. У скраћеном поступку измена и допуна планског документа подразумева се да се не спроводи поступак раног јавног увида, тако да се израђује нацрт измена и допуна планског документа, као и да се спроводи поступак јавног увида у трајању од најмање 15 дана.

ЛОКАЦИЈСКИ УСЛОВИ

Овим законом редефинисан је појам локацијских услова, па је тако прописано да садрже све урбанистичке, техничке и друге услове и податке потребне за израду идејног пројекта, пројекта за грађевинску дозволу и пројекта за извођење, у складу са овим законом, као и да се издају за катастарску парцелу која испуњава услове за грађевинску парцелу. Инвеститор није дужан да прибави локацијске услове у случају: када изводи радове на инвестиционом одржавању објекта и уклањању препрека за особе са инвалидитетом, као и радове којима се не мења спољни изглед, не повећава број функционалних јединица и капацитет инсталација; затим када врши адаптацију, санацију, грађење зиданих ограда, као и у свим осталим случајевима извођења радова којима се не врши прикључење на комуналну инфраструктуру, односно не мењају капацитети и функционалност постојећих прикључака на инфраструктурну мрежу, осим ако је овим законом или прописом којим се уређују локацијски услови прописано другачије. Такође, поред обавезних података, додато је и то да локацијски услови садрже и податке о томе да ли је у вези са изградњом објекта или извођењем радова у складу са издатим локацијским условима потребно покренути поступак прибављања сагласности на студију процене утицаја на животну средину, односно одлуке да није потребна израда те студије. Изменама Закона врши се прецизирање одредби члана 56. како би се у поступку приговора на издате локацијске услове недвосмислено подносили приговори градском већу преко првостепеног органа. Ова одредба је, због различитог тумачења локалних самоуправа, у пракси уносила забуну, па је било потребно прецизирање.

Уз то, уводи се и обавеза да се имаоци јавних овлашћења изјасне о приговору, а да је орган који је издао локацијске услове дужан да им приговор без одлагања достави. Истовремено, странкама у поступку омогућује се да на коначни управни акт тужбом могу да покрену управни спор. Поред тога, прецизирају се одредбе члана 57. Закона о планирању и изградњи, и то тако да се речи „регулациона линија” мењају речима „елементи регулације”. Овом изменом омогућава се шире тумачење планских докумената и ефикасније издавање локацијских услова у случајевима када плански документи нису донети у прописаном року. Продужен је, такође, и рок важења локацијских услова са годину дана на две године, а извршено је и прецизирање одредби о важењу локацијских услова у случају фазне изградње, јер је чест случај у пракси био да надлежни орган локалне самоуправе неправилно примењује одредбе овог члана, па да, по истеку локацијских услова, приликом фазног издавања грађевинских дозвола инвеститора упућује на поново издавање локацијских услова, што је у потпуној супротности са интенцијом законодавца и духом Закона.

ПРОЈЕКАТ ПРЕПАРЦЕЛАЦИЈЕ И ПАРЦЕЛАЦИЈЕ

Прецизиране су одредбе члана 66. Закона о планирању и изградњи у смислу да се, када део катастарске парцеле у јавној својини чини део будуће грађевинске парцеле, у поступку препарцелације формира посебна катастарска парцела у оквиру новоформиране грађевинске парцеле која је у јавној својини Републике Србије, а тек по формирању катастарске парцеле иста може да се отуђи у складу са одредбама посебног закона.

Измењен је члана 67. Закона о планирању и изградњи тако да се у поступку експропријације не прилаже и пројекат препарцелације.

РЕШЕЊЕ О ЕКСПРОПРИЈАЦИЈИ

Измењен је члана 69. Закона о планирању и изградњи како би се превазишли проблеми који су се појавили у примени у пракси, па је, као доказ о праву на земљишту и приступу саобраћајници, предвиђено и решење о експропријацији.

ИЗМЕНА УГОВОРА О ЗАКУПУ ГРАЂЕВИНСКОГ ЗЕМЉИШТА

У Закон је додато и то да и на захтев закупца и на захтев власника објеката може да се мења уговор о закупу.

ПРЕТВАРАЊЕ ПРАВА КОРИШЋЕЊА У ПРАВО СВОЈИНЕ НА ГРАЂЕВИНСКОМ ЗЕМЉИШТУ БЕЗ НАКНАДЕ

Измењен је и члан 102. Закона будући да је донет посебан закон о конверзији, па је исцрпљено овлашћење из става 10, а став 9. прецизиран је у односу на усвојени Закон о конверзији. Такође, како се у пракси показало оправданим, регулисано је да, по захтеву лица које има уписано право коришћења на грађевинском земљишту и које је обвезник плаћања накнаде за претварање права коришћења у право својине на грађевинском земљишту, том лицу решењем може да се утврди престанак права коришћења. Поред тога, остављена је могућност да се правним лицима која су уписана као носиоци права коришћења на грађевинском земљишту, а престала су да постоје, решењем утврди престанак права коришћења на грађевинском земљишту и упише право јавне својине у корист уписаног титулара јавне својине.

ДОПУНА ТЕРМИНА ИДЕЈНОГ РЕШЕЊА

Извршена је мања допуна у члану 117а Закона о планирању и изградњи, и то у погледу термина „идејно решење”, у смислу да исто представља приказ планиране концепције објекта, а све у складу са подзаконским актом којим се ближе уређује садржина техничке документације. Осим тога, додат је и нови став којим је регулисано да  се у идејном решењу обавезно приказују само подаци неопходни за издавање локацијских услова, односно подаци неопходни са утврђивање усклађености са планским документом, без разраде техничких решења.

ИДЕЈНИ ПРОЈЕКАТ

Изменама члана 118. Закона о планирању и изградњи дефинисан је идејни пројекат, а додата су и два нова става која се односе на то да се идејни пројекат израђује за објекте из члана 133. овог закона, у чијем финансирању учествују корисници јавних средстава, при чему подлеже стручној контроли Ревизионе комисије и израђује се у складу са подзаконским актом којим се ближе уређује садржина техничке документације, што је прописано новим ставом 3. Закона.

ПРОЈЕКАТ ЗА ГРАЂЕВИНСКУ ДОЗВОЛУ

У члану 118а Закона о планирању и изградњи прописано је да се пројектом за грађевинску дозволу врши разрада планиране концепције објекта, утврђене идејним решењем на основу кога су издати локацијски услови, а могућа су и његова одступања од тог идејног решења у складу са подзаконским актом којим се ближе уређује садржина техничке документације.

ИЗРАДА ТЕХНИЧКЕ ДОКУМЕНТАЦИЈЕ

У члану 126. Закона о планирању и изградњи прецизирано је и која лица могу да израде техничку документацију, а додат је и нови члан 126а, којим се дефинише обавеза правног лица које испуњава услове за израду техничке документације да о насталим променама претходно утврђених услова обавести надлежно министарство за послове грађевинарства, као и достава доказа о испуњености услова у одговарајући регистар, чиме се поспешује већа контрола и ефикасност у поступку испуњености услова. Прописано је, такође, да министарство надлежно за послове грађевинарства врши контролу испуњености услова, па уколико утврди да услови нису испуњени, ставља ван снаге лиценцу издату правном лицу у року од 30 дана од дана утврђивања неправилности, што доводи до још ефикасније и брже контроле испуњености услова за израду техничке документације.

СЛУЧАЈЕВИ У КОЈИМА МИНИСТАРСТВО ИЗДАЈЕ ГРАЂЕВИНСКУ ДОЗВОЛУ ЗА ИЗГРАДЊУ ОДРЕЂЕНИХ ОБЈЕКАТА

Члан 133. Закона о планирању и изградњи такође је допуњен, при чему је таксативно наведено за које још објекте министарство издаје грађевинску дозволу: „4а) севесо постројења и севесо комплекси; 9а) објеката у границама националног парка и објеката у границама заштите заштићеног природног добра од изузетног значаја (осим породичних стамбених објеката, пољопривредних и економских објеката и њима потребних објеката инфраструктуре, који се граде у селима), у складу са Законом; 21) објеката који су намењени за производњу наоружања и војне опреме у смислу закона којим се уређује област производње наоружања и војне опреме, као и објеката за производњу и складиштење експлозивних материја; 22) објеката здравствене заштите смештајних капацитета преко 500 лежаја; 23) објеката који се граде на територији две или више јединица локалних самоуправа; 24) објекте за које је Влада утврдила да су пројекти од значаја за Републику Србију.”

ЛИЦА КОЈИМА СЕ ИЗДАЈЕ ГРАЂЕВИНСКА ДОЗВОЛА И УСЛОВИ ЗА ИЗДАВАЊЕ

Извршене су и мање измене и допуне члана 135. став 1. Закона, ради прецизнијег дефинисања издавања грађевинске дозволе, односно лица којем се издаје, као и услова за издавање исте. Поред тога, извршена је и допуна члана 135. тиме да орган надлежан за издавање грађевинске дозволе издаје грађевинску дозволу и за парцелу на којој је у евиденцији катастра непокретности уписана забележба спора, осим ако је забележба уписана након ступања на снагу Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова („Сл. гласник РС”, бр. 41/18), а ради несметаног издавања грађевинске дозволе. Прописана је и садржина грађевинске дозволе у смислу да је тачком један превиђено терминолошко усклађивање додавањем инвеститора и финансијера. Предвиђено је, такође, увођење новог става, којим је прописано да саставни део грађевинске дозволе чини и извод из пројекта за грађевинску дозволу, са спецификацијом свих посебних делова објекта. Уз то је предвиђено и додавање новог става по коме странка може да се одрекне права на жалбу од тренутка када је обавештена о решењу до истека рока за жалбу, у смислу усклађивања одредби овог закона са одредбама Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/16).

ПРОДУЖЕН РОК ВАЖЕЊА ГРАЂЕВИНСКЕ ДОЗВОЛЕ И РОК ЗА ПОДНОШЕЊЕ ЗАХТЕВА ЗА ИЗМЕНУ РЕШЕЊА О ГРАЂЕВИНСКОЈ ДОЗВОЛИ УСЛЕД ПРОМЕНЕ ИНВЕСТИТОРА

Чланом 140. Закона о планирању и изградњи прописан је рок важења грађевинске дозволе. Наиме, исти је продужен са две на три године, будући да је то у интересу инвеститора. Такође, у ставу 4. извршено је мање терминолошко прецизирање будући да за степен завршености објекта није више предвиђено 80%, већ да је објекат завршен у функционалном смислу.

Услед промене инвеститора, а након правоснажности решења о грађевинској дозволи, нови инвеститор дужан је да у року од 30 дана од настанка промене поднесе захтев за измену, будући да је у пракси уочено да је 15 дана кратак рок за подношење захтева за ову промену. Такође, у овом члану извршене су и мање терминолошке измене.

КО МОЖЕ ДА ФОРМИРА КОМИСИЈУ ЗА ТЕХНИЧКИ ПРЕГЛЕД

Извршена је измена члана 155. Закона будући да је потребно да се јасно дефинише ко може да формира Комисију за технички преглед, јер у претходној законској формулацији инвеститори схватају да Комисија за технички преглед може бити састављена само од представника друштва или предузетника коме инвеститор повери обављање овог посла, иако је могуће да и инвеститор од својих запослених формира Комисију, што треба навести као једну од могућности.

РЕГИСТАР ЛИЦЕНЦИРАНИХ ИНЖЕЊЕРА У ИНЖЕЊЕРСКОЈ КОМОРИ

Уведен је Регистар лиценцираних инжењера у Инжењерској комори, чиме је извршено терминолошко усклађивање будући да су чланови коморе и просторни планери, а утврђено је и које податке Комора води. Тако је прописано и да лиценцирани чланови Коморе могу бити архитекте и инжењери грађевинске, машинске, електротехничке, саобраћајне, технолошке и друге техничке струке, затим лица која су завршила Војну академију (смер инжењерија) и дипломирани просторни планери, као и да је чланство у Комори добровољно.

Тако је ступањем на снагу Закона издавање лиценци за одговорног пројектанта, одговорног урбанисту, одговорног просторног планера и одговорног извођача радова у надлежности Министарства грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре, односно укинуто је овлашћење које је Инжењерска комора Србије (у даљем тексту: Комора) имала за овај делокруг послова у складу са раније важећим законом. На дан ступања на снагу овог закона Инжењерска комора Србије, основана Законом о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 47/03 и 34/06), наставља са радом у складу са овим законом.

Уз образац захтева за издавање лиценце подноси се и доказ о уплати републичке административне таксе, а подаци у вези са плаћањем таксе могу да се преузму на линковима испод текста.

До доношења нових правилника о полагању стручног испита и издавању лиценци (рок од 60 дана од дана ступања на снагу закона) захтеви ће се подносити за одређену врсту лиценце у складу са Одлуком о изменама и допунама Одлуке о врстама лиценци које издаје Инжењерска комора Србије, бр. 1493/1-3 од 2. 7. 2012. године, бр. 4078/1-3 од 20. 12. 2012. године, бр. 1638/2 од 18. 6. 2013. године, бр. 2981/2 од 18. 9. 2015. године и бр. 2958/2 од 27. 7. 2016. године. Врсте лиценци наведене су у прилогу захтева за издавање лиценце.

Стручни испити полагаће се у Комори, пред комисијама које су већ раније формиране решењем министра грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре.

Личне и остале лиценце које су издате у складу са до сада важећим законом остају на снази, осим уколико се стекну услови за њихово одузимање у складу са Законом и подзаконским актима донетим на основу њега. Важење лиценци није условљено плаћањем годишње чланарине Комори.

На дан ступања на снагу Закона сва лица која имају важеће лиценце, које је до дана ступања на снагу Закона издала Комора, уписана су у Регистар инжењера, архитеката и просторних планера који води Министарство.

ОДУЗИМАЊЕ ЛИЦЕНЦЕ И ОВЛАШЋЕЊЕ ГРАЂЕВИНСКОГ ИНСПЕКТОРА

Министарство надлежно за послове грађевинарства, просторног планирања и урбанизма одузеће, односно суспендовати издату лиценцу на одређено време решењем, ако утврди да лиценцирани инжењер, архитекта и просторни планер несавесно, незаконито, односно нестручно обавља послове за које му је лиценца издата или ако му је лиценца издата на основу нетачних или неистинитих података.

Против решења може да се изјави жалба Влади у року од пет дана од дана уручења решења, док против решења Владе може да се покрене управни спор.

Министар надлежан за послове грађевинарства, просторног планирања и урбанизма решењем образује комисију за утврђивање испуњености услова за издавање и одузимање лиценци из става 1. овог члана, која утврђује:

– испуњеност услова за издавање лиценце и предлаже доношење решења о издавању тих лиценци;

– повреду професионалних стандарда и норматива (професионалне одговорности) и предлаже доношење решења о одузимању тих лиценци, при чему је, дакле, чланом 162. Закона о планирању и изградњи предвиђено ко и на који начин одузима лиценцу.

Поред тога, чланом 172. Закона о планирању и изградњи предвиђено је да надзор над извршавањем одредби овог закона и прописа донетих на основу њега врши министарство надлежно за послове урбанизма и грађевинарства. Инспекцијски надзор врши надлежно министарство преко инспектора у оквиру делокруга утврђеног Законом.

Тако је чланом 176. Закона о планирању и изградњи прописано која су сва овлашћења грађевинског инспектора, као и да је једно од овлашћења грађевинског инспектор у оквиру инспекцијског надзора да, када утврди да извођач радова, односно одговорни извођач радова изводи радове без издате грађевинске дозволе, односно гради објекат супротно издатој грађевинској дозволи и техничкој документацији на основу које је грађевинска дозвола издата, поднесе прекршајну пријаву и покрене поступак за одузимање лиценце пред Судом части против одговорног извођача, односно пријаву за привредни преступ против извођача радова.

Закон о поступку уписа у катастар непокретности и водова објављен је у „Службеном гласнику РС” бр. 41/2018 од 31. 5. 2018. године, а ступио је на снагу 8. 6. 2018. године. Закон треба да омогући да се читав поступак уписа имовине заврши код нотара, затим повећање правне сигурности власника некретнина и повећање ефикасности и ажурности катастра непокретности, као и брже и ефикасније обрачунавање пореза на имовину и пореза на пренос апсолутних права.

Народна скупштина Републике Србије усвојила је 28. маја 2018. године нови Закон о поступку уписа у катастар непокретности и водова (у даљем тексту: Закон) по хитном поступку због обезбеђивања услова за увођење информационих технологија које ће убрзати и скратити процедуру уписа у катастар непокретности, што ће имати позитиван ефекат на побољшање позиције Републике Србије на ранг-листи Светске банке о условима пословања – Doing business. С друге стране, разлози за доношење Закона, који је до усвајања био део Закона о државном премеру и катастру, садржани су у потреби да се:

1) повећа ефикасност и ажурност катастра непокретности:

– увођењем информационих технологија,

– прописивањем обавезе за судове, јавне бележнике, јавне извршитеље, органе јавне управе и друге органе и организације, који у оквиру своје законом утврђене надлежности доносе одлуке, односно састављају или потврђују исправе које представљају правни основ за упис у катастар, да исте доставе Служби за катастар непокретности (у даљем тексту: Служба) ради провођења промена у катастру;

2) поједностави и убрза процедура уписа у катастар непокретности:

– прописивањем обавезе наведеним субјектима да у кратким роковима достављају Служби одлуке које доносе, односно исправе које састављају или потврђују, ради уписа у катастар,

– прописивањем краћих рокова за поступање Службе у поступку уписа у катастар,

– прописивањем правила да Служба не проверава законитост јавне односно јавнобележничке исправе на основу које се врши упис у катастар, у смислу повреде принудних прописа, с обзиром на то да се о законитости исправе води рачуна у поступку њеног доношења, састављања, односно потврђивања (солемнизације), па није потребно да исте исправе у том смислу преиспитује и орган надлежан за уписе у катастар непокретности, при чему ће се тако убрзати процедура уписа, односно скратиће се време потребно за упис у катастар непокретности, и повећаће се ажурност катастра непокретности, што ће имати позитиван ефекат на побољшање позиције Републике Србије на ранг-листи Светске банке о условима пословања – Doing business;

3) подношење захтева за упис у катастар учини што комфорнијим за странке, без одласка у Службу, подношењем захтева путем е-шалтера;

4) отклоне одређени недостаци који су уочени у досадашњој примени важећег закона који уређује катастар непокретности, прецизирањем појединих одредаба и побољшањем постојећих законских решења.

Новине у Закону

Начело официјелности подразумева да се поступак уписа у катастар покреће и води по службеној дужности, а по достави исправе од стране обвезника доставе који је донео, односно саставио, потврдио или оверио исправу која је правни основ за упис у катастар, као и ако је прописано да се упис у катастар врши по сили закона, с тим што ово начело не искључује могућност да се поступак по истом правном основу покрене и води и по захтеву странке, осим ако је то искључено Законом.

Новина је и увођење е-шалтера. Према појмовнику, „Електронски шалтер” је дефинисан као информациони систем састављен од техничке опреме (сервери и други хардверски уређаји, комуникацијска опрема и др.), мреже, базе података и софтверског програма, као јединствени централни систем за повезивање субјеката, кроз који се по службеној дужности достављају исправе за упис у катастар, захтеви за упис у катастар, као и захтеви за издавање електронских уверења и других аката које садржи катастар и кроз који се размењују подаци и акта у тим поступцима (у даљем тексту: е-шалтер). Дакле, Закон заправо тежи даљем ширењу и јачању електронске управе, која је у пракси почела делом да се спроводи кроз обједињену процедуру и издавање електронских грађевинских дозвола у складу са Законом о планирању и изградњи. Тако је одредбом члана 18. Закона прописано да се поднесци, докази и акта у поступку уписа у катастар достављају у форми електронског документа, кроз е-шалтер, а да, изузетно, жалба и други правни лекови, као и докази који се уз њих прилажу, могу да се доставе у форми папирног документа.

„Јединствени матични број непокретности” јесте јединствена ознака идентификационих података о непокретности на територији Републике Србије. Упис непокретности је упис података о парцели, објекту и посебном делу објекта. За сваку непокретност појединачно одређује се и уписује јединствени матични број непокретности. Начин одређивања јединственог матичног броја непокретности из става 2. члана 5. Закона прописаће се подзаконским актом којим се ближе уређује начин рада у поступку уписа у катастар непокретности.

Увођење обвезника доставе такође је новина. Закон дефинише „обвезника доставе” као лице односно орган који је, по овом закону, обавезан да по службеној дужности, ради уписа по службеној дужности, доставља Заводу исправе које доноси, саставља, потврђује или оверава, а које представљају правни основ за упис података, односно промене података у катастру.

С друге стране, постоји „професионални корисник” дефинисан као лице односно орган коме је од стране Завода, у складу са овим законом, додељено корисничко право да, у вези са обављањем своје делатности, кроз е-шалтер врши увид у катастар, односно да преузима податке из катастра, као и да кроз е-шалтер подноси и преузима документе у вези са уписом у катастар, ако не спада у круг обвезника доставе.

Даље се као новина уводи предбележба објеката и посебних делова објеката у изградњи, која се не уписује у лист непокретности, већ у посебан лист предбележбе објеката, односно посебних делова објеката у изградњи, без ограничења рока трајања те предбележбе, што у претходном Закону о државном премеру и катастру није био случај.

Осим тога, одредбом члана 15. Закона прописане су врсте забележби и самим тим проширена листа врсти забележби које могу да се упишу у катастар. Као нове забележбе, које нису предвиђене претходним законом који уређује катастар, прописане су забележба поднете жалбе на првостепено решење, забележба постојања уговора о концесији, забележба да је у току поступка комасације комисија утврдила промену имаоца права на парцели, забележба својства културног добра, забележба да је исправа по којој је извршен упис у катастар достављена органу који је надлежан да по службеној дужности покрене одговарајући поступак за њено поништавање односно укидање, као и јавном тужиоцу, забележба постојања заложног права на покретној ствари, које је регистровано у регистру за регистрацију заложних права на покретним стварима и правима, а може бити од утицаја на накнадна стицања права у вези са непокретношћу у коју се иста уграђује, односно чији је припадак у складу са законом који уређује хипотеку, као и забележба да је упис извршен на основу уговора овереног код суда пре више од 20 година.

Одредбом члана 31. Закона прописан је редослед одлучивања о упису и под којим условима се, изузетно од редоследа првенства, приоритетно одлучује о упису забележбе решења о извршењу.

Одредбама члана 33. Закона уређено је одлучивање у поступку покренутом по службеној дужности на основу исправе достављене од стране обвезника доставе и у поступку покренутом по захтеву странке. Прописано је да Служба проверава да ли су испуњени формални услови за упис (прописани овим законом), али не и законитост промене која се спроводи у складу са достављеном исправом, као што је већ скренута пажња на почетку текста. Ако су испуњени формални услови за упис, Служба доноси решење којим спроводи упис те промене у катастар, осим ако је Законом прописана забрана уписа у таквим случајевима. Ако нађе да је располагање непокретношћу у исправи која је основ уписа очигледно противно принудним прописима, Служба врши упис на основу те исправе и одмах обавештава орган који је надлежан да по службеној дужности покрене одговарајући поступак за поништавање односно укидање те исправе, као и јавног тужиоца, и истовремено уписује забележбу из члана 15. став 1. тачка 14) Закона.

Као што је већ напоменуто, скраћени су рокови за поступање Службе. Тако је одредбом члана 36. Закона прописано да је по достави исправе за упис из члана 23. овог закона Служба дужна да донесе решење у року од пет радних дана, ако посебним законом није другачије прописано, а да по пријему захтева за упис, који по редоследу првенства може да се решава, Служба одлучује у року од 15 дана, осим у случају уписа хипотеке, забележбе хипотекарне продаје, као и у једноставнијим управним стварима, када је рок за доношење решења пет радних дана од дана пријема захтева. Појам једноставније управне ствари дефинисаће се подзаконским актом који доноси министар. Рок за жалбу на првостепено решење странка може да изјави Републичком геодетском заводу у року од осам дана од дана достављања решења, преко надлежне Службе.

Одредбом члана 37. Закона прописано је да је у поступку пред катастром искључено спровођење усмене расправе, те да, изузетно, у поступку за исправку грешке, недостатака и пропуста може да се одржи усмена расправа, ако је то потребно ради утврђивања одлучних чињеница и околности које су од значаја за разјашњење ствари. Такође је прописано да чињенице од значаја за упис, изузетно, могу да се утврде увиђајем на лицу места, о чему се странке обавештавају најкасније дан раније.

Одредбом члана 51. Закона прописано је исправљање грешака у одржавању катастра непокретности. Прописано је и да је, у случају да је грешка настала преузимањем података из земљишне књиге који су у ту књигу уписани на основу одлуке суда која је садржала те грешке, Завод овлашћен да код надлежног суда покрене поступак за исправку наведене одлуке.

Оно што овај закон поједностављује, при чему појачава јавна овлашћења, ближе је прописано одредбом члана 53. Закона, а то је да јавни бележници, као и предузетници и правна лица уписана у регистар геодетских организација, могу да издају лист непокретности, лист вода и лист предбележбе објеката, односно посебних делова објекта у изградњи, који имају исту важност као да их је издао Завод. Услови издавања наведених извода ближе се уређују подзаконским актом који доноси Влада.

Одредбом члана 55. Закона утврђена је прекршајна одговорност одговорних лица у Служби и прописано је да ће се државни службеник који руководи Службом и одговорни државни службеник у ужој унутрашњој јединици Службе која је надлежна за решавање предмета казнити за прекршај новчаном казном од 10.000 до 50.000 динара ако о захтеву за упис, који по редоследу првенства може да се решава, не одлучи у року прописаном овим законом (члан 36. овог закона).

Закон јасно прецизира и датуме за почетак његовог спровођења. Тако је одредбом члана 60. Закона прописано да су јавни бележници обавезни да се путем е-шалтера повежу са Заводом најкасније до 1. јула 2018. године, судови најкасније до 1. јануара 2020. године, а остали обвезници доставе до 1. новембра 2018. године. Такође је прописано да је Завод дужан да обвезницима доставе и професионалним корисницима омогући потпуни увид у ажурне податке ГКИС-а најкасније од 31. децембра 2020. године, а до успостављања потпуног увида у те податке Завод ће им издавати лист непокретности и копију плана преко е-шалтера у року од 24 часа од дана подношења захтева.

Могло би да се закључи да се према новом Закону очекује да се, уместо досадашњих пет шалтера, читав поступак уписа имовине заврши само на једном месту, код нотара, који ће комуникацију са државним институцијама обављати у потпуности електронски за свега неколико дана, без додатних трошкова за грађане.

Поступак уписа имовине одвијаће се тако што јавни бележник уместо купца непокретности врши увид у катастар непокретности, потом оверава уговор о купопродаји, а онда тај уговор дигитализује, оверава електронским потписом и шаље катастру електронским путем, по службеној дужности.

Када прими уговор од јавног бележника, катастар га прослеђује по службеној дужности пореској управи и локалној пореској администрацији, што ће ослободити грађане одласка у чак пет институција.

Оваква реформа катастра, из угла државе, омогућиће повећање правне сигурности власника некретнина, подићи ће ефикасност рада земљишне администрације и омогућиће брже и ефикасније обрачунавање пореза на имовину и пореза на пренос апсолутних права.

У току примене Закона о озакоњењу објеката појавила су се нека специфична питања.

Питање 1:

КАКО ПОСТУПИТИ У СИТУАЦИЈИ КАДА СУ СТАМБЕНИ И ПОМОЋНИ ОБЈЕКАТ ИЗГРАЂЕНИ НА ПОЉОПРИВРЕДНОМ ЗЕМЉИШТУ, ДАКЛЕ НА ПАРЦЕЛИ У ПРИВАТНОЈ СВОЈИНИ ЛИЦА КОЈЕ ЈЕ БЕСПРАВНО САГРАДИЛО ОБЈЕКАТ?

Објекти изграђени на пољопривредном земљишту могу да се озаконе само ако су Законом о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 65/08 – др. закон и 41/09) одређени као породичне стамбене зграде пољопривредног домаћинства, пољопривредни објекти, односно објекти који се користе за примарну пољопривредну производњу, који су у функцији примарне пољопривредне производње, затим објекти за смештај механизације, репроматеријал, смештај и чување готових пољопривредних производа, стаје за гајење стоке, као и објекти за потребе гајења и приказивања старих аутохтоних сорти биљних култура и раса домаћих животиња и објекти за гајење печурки, пужева и риба.

У складу са чланом 8. ставом 2. Закона о озакоњењу објеката прописано је да  предмет озакоњења може бити објекат који може да се усклади са важећим планским документом у погледу намене и спратности. Предмет озакоњења може бити објекат за који се, поред намене утврђене планским документом, утврди да је намена која је у оквиру планом дефинисаних компатибилности.

Ако за подручје на којем се налази објекат који је предмет озакоњења није донет важећи плански документ, потребно је сачекати доношење планског документа, на основу којег ће се видети на који начин ће бити одређена намена земљишта за парцелу на којој се налази објекат, и затим наставити поступак озакоњења.

Питање 2:

КАКО ОЗАКОНИТИ КУЋУ КОЈА ЈЕ ЛЕГАЛНА У ОСНОВИ, АЛИ НА КОЈОЈ СУ НАДОГРАЂЕНИ ПРВИ СПРАТ И ПОТКРОВЉЕ И НАД КОЈОМ ПРОЛАЗИ ДАЛЕКОВОД ?

У складу са чланом 5. Закон о озакоњењу објеката, предмет озакоњења не може да буде објекат који је изграђен у заштитним зонама, у складу са одредбама посебних закона (у заштитном појасу пута, железнице, далековода, водотока, полетно-слетне стазе), као и у другим заштитним зонама. Изузетно од ове одредбе, надлежни орган ће издати решење о озакоњењу ако у поступку буде прибављена сагласност управљача јавног добра, те ће, у том смислу, надлежни орган по службеној дужности прибавити сагласност управљача јавног добра.

Заштитни појас је појас у којем се утврђују посебна правила коришћења и уређења, с циљем превентивног техничког обезбеђења инсталација далековода и заштите окружења од могућих утицаја далековода, а ширина заштитног појаса одређена је Законом о енергетици и подзаконским актима донетим на основу тог закона. Управљач јавног добра, поступајући по захтеву за давање сагласности надлежног органа, изјасниће се о свим питањима на која се тражи одговор (ширина заштитног појаса, израда елабората и др.).

Након прибављања сагласности орган надлежан за озакоњење наставиће поступак озакоњења и обавестити подносиоца захтева о евентуалној додатној документацији коју је потребно доставити ради озакоњења дограђеног дела објекта (1 + По).

Питање 3:

ДА ЛИ ПО ЗАКОНУ О ОЗАКОЊЕЊУ ОБЈЕКАТА ПРИВРЕМЕНА ДОЗВОЛА ЗА НАДОГРАДЊУ КУЋЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРЕИНАЧИ У ЛЕГАЛНУ (СТАЛНУ) НА ПАРЦЕЛИ СА ВИШЕ СУВЛАСНИКА?

У складу са одредбама Закона о озакоњењу објеката, радови који су изведени на основу привремене грађевинске дозволе нису предмет озакоњења, већ је, у складу са чланом 4. истог закона, прописано да је потребно прибавити употребну дозволу у редовном поступку, дакле у складу са Законом о планирању и изградњи. Захтев се подноси органу који је издао привремену грађевинску дозволу.

Питање 4:

ЗЕМЉИШТЕ НА КОЈОЈ ЈЕ КУЋА КОЈА ЈЕ ПРЕДМЕТ ОЗАКОЊЕЊА, У ВЛАСНИШТВУ ЈЕ ГРАДА БЕОГРАДА И РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ. ШТА ЈЕ ПОТРЕБНО ОД ДОКУМЕНТАЦИЈЕ КАКО БИ ОБЈЕКАТ БИО УПИСАН?

Чланом 10. Закона о озакоњењу објеката прописано је да предмет озакоњења може да буде објекат за који власник достави доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту или објекту, зависно од тога која је врста радова односно објекта предмет озакоњења. Одговарајућим правом сматра се право својине на објекту, односно право својине, право коришћења или право закупа на грађевинском земљишту у јавној својини, као и друга права прописана Законом о планирању и изградњи као одговарајућа права на грађевинском земљишту.

Имајући у виду наведено, уколико су испуњени услови прописани чланом 70. Закона о планирању и изградњи, потребно је поднети захтев за одређивање земљишта за редовну употребу објекта, за предметну парцелу на којој се објекат налази.

Решењем којим се буде одредило земљиште за редовну употребу, одредиће се и право власника објекта да право својине на грађевинском земљишту стекне непосредном погодбом по тржишној цени, у складу са чланом 100, а у вези са чланом 99. Закона о планирању и изградњи, чиме ће се стећи претходни услов за наставак поступка озакоњења.

Питање 5:

КАКО СЕ ПО ЗАКОНУ О ОЗАКОЊЕЊУ ОБЈЕКАТА ТРЕТИРА НАДСТРЕШНИЦА ЗА АУТО, ПРИ ЧЕМУ НИЈЕ У ПИТАЊУ КЛАСИЧНА ГАРАЖА, ВЕЋ СЕ РАДИ О ДРВЕНОЈ КОНСТРУКЦИЈИ ОД 18 M²? ТАКОЂЕ, ДА ЛИ ПОСТОЈИ МОГУЋНОСТ ОЗАКОЊЕЊА ШУПЕ?

Надстрешнице површине у основи преко 10 m² спадају у објекте за које се у редовном поступку издаје решење из члана 145. Закона о планирању и изградњи, а шупа, без обзира  на површину, спада у помоћне објекте, за чију је изградњу такође предвиђено издавање решења из члана 145. Закона о планирању и изградњи. Надлежни орган ће у конкретном случају проверити, с обзиром на врсту материјала од којег је изграђена надстрешница, да ли се овај објекат сматра објектом у смислу Закона о планирању и изградњи, па ће онда донети одлуку да ли има места озакоњењу таквог објекта. Шупа је предмет озакоњења.

Питање 6:

ДА ЛИ ЈЕ НЕОПХОДНО ДА СЕ ДОБИЈЕ УПОТРЕБНА ДОЗВОЛА ЗА КУЋУ КОЈА ИМА ГРАЂЕВИНСКУ ДОЗВОЛУ, А У ЛИСТУ НЕПОКРЕТНОСТИ УПИСАНА ЈЕ ПРИВАТНА СВОЈИНА НА КУЋИ?

Закон о озакоњењу објеката не примењује се на објекте за које је издата грађевинска дозвола, а који се користе без издатог решења о употребној дозволи, већ се употребна дозвола издаје у редовном поступку у складу са Законом о планирању и изградњи. Захтев за издавање употребне дозволе подноси се органу који је издао грађевинску дозволу и који ће упутити странку на остале радње. Не постоји могућност да се кућа сврста у нелегалне објекте и сруши јер је објекат изграђен у складу са издатом грађевинском дозволом. Међутим, како је на кући уписано право својине, то значи да је у време уписа у јавну књигу о евиденцији непокретности за кућу била издата и употребна дозвола.

Питање 7:

ДА ЛИ МОЖЕ ДА СЕ УКЊИЖИ ОБЈЕКАТ КОЈИ ИМА ЗАБЕЛЕЖБУ У ЛИСТУ НЕПОКРЕТНОСТИ ДА ЈЕ УПИСАН ПО ЗАКОНУ О ПОСЕБНИМ УСЛОВИМА ЗА УПИС ПРАВА СВОЈИНЕ НА ОБЈЕКТИМА ИЗГРАЂЕНИМ БЕЗ ГРАЂЕВИНСКЕ ДОЗВОЛЕ, У ЦИЉУ ДАЉЕГ ПРОМЕТА ТАКВОГ ОБЈЕКТА СА ПАРЦЕЛОМ НА КОЈОЈ СЕ НАЛАЗИ?

Чланом 23. став 1. тачка 4) Закона о озакоњењу предвиђено је да се, уколико је извршен упис права својине на објекту изграђеном без грађевинске дозволе у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, поступак покреће подношењем захтева за озакоњење у року од шест месеци од дана ступања на снагу тог закона. Уколико је, дакле, захтев поднесен у наведеном року, надлежни орган за озакоњење поступиће по њему. Уколико није, рок је преклузиван, па се у конкретном случају губи право на наставак поступка озакоњења предметног објекта. Међутим, пракса је показала да орган надлежан за послове државног премера и катастра доставља списе предмета Секретаријату за легализацију, који спроводи поступак озакоњења како у случају када поступак за упис права својине на објекту по наведеном закону није покренут, тако и када је окончан.

Надлежни орган у овом случају неће спроводити поступак по добијању списа предмета, по Закону о озакоњењу објеката, већ ће само тражити да се по том закону достави доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту из члана 10. став 5, као и лист непокретности (или оверену копију решења о упису) и уплату таксе за озакоњење.

Питање 8:

ДА ЛИ ОБЈЕКАТ КОЈИ ИМА ВИШЕ СТАМБЕНИХ ЈЕДИНИЦА И ЛОКАЛА ЗА ПОСЛОВНИ ПРОСТОР, ПО ДОБИЈАЊУ РЕШЕЊА О ОЗАКОЊЕЊУ МОЖЕ ДА БУДЕ УКЊИЖЕН БЕЗ ИКАКВИХ ОГРАНИЧЕЊА У ПОГЛЕДУ БУДУЋЕГ ПРОМЕТА СТАНОВА И ЛОКАЛА?

Након озакоњења не постоје ограничења у даљем промету и располагању становима и локалима, као што је то био случај са објектима и посебним деловима објеката уписаним по Закону о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе.

Питање 9:

АКО ЈЕ ПАРЦЕЛА НА КОЈОЈ ЈЕ СТАМБЕНИ ОБЈЕКАТ ЗА КОЈИ ЈЕ ПОДНЕТ ЗАХТЕВ ЗА ОЗАКОЊЕЊЕ У СУВЛАСНИШТВУ ВИШЕ ЛИЦА, ДА ЛИ ЈЕ МОГУЋЕ ОЗАКОЊЕЊЕ ТОГ ОБЈЕКТА БЕЗ САГЛАСНОСТИ СВИХ СУВЛАСНИКА?

Чланом 10. став 6. Закона о озакоњењу објеката прописано је да се, када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на којем постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља сагласност свих сувласника.

Ставом 7. истог члана прописује се да ће се, уколико је сувласник знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње није противио, сматрати да постоји сагласност за озакоњење, те се у том случају неће достављати доказ прописан ставом 6. овог члана. Имајући у виду наведено, ако су остали сувласници знали или могли знати за изградњу објеката, али се у време изградње нису противили томе, сматра се да постоји сагласност за озакоњење, тако да у том случају није потребно накнадно тражити сагласност.

Питање 10:

ДА ЛИ ЈЕ МОГУЋЕ ОЗАКОНИТИ САМО ЈЕДАН ЛОКАЛ У СТАМБЕНО-ПОСЛОВНОЈ ЗГРАДИ КАО ЗАСЕБНУ ЦЕЛИНУ, БЕЗ ЦРТАЊА СВИХ ЕТАЖА У ИЗВЕШТАЈУ О ЗАТЕЧЕНОМ СТАЊУ?

Потребно је прво озаконити зграду, а тек након тога све посебне делове зграде – станове и локале. Надлежни орган ће утврдити врсту техничког документа који мора да изради с обзиром на површину и спратност објекта.

Законом о озакоњењу објеката учињен је значајан корак ка решавању вишедеценијског проблема нашег друштва, што је од суштинског значаја за успостављање правне сигурности и просторног реда који су основни покретачи привредног развоја сваке националне економије. У тексту који следи указујемо на разлике, односно на олакшице које доноси нови Закон, уз критички осврт у погледу појединих законских решења

Феномен бесправне градње у нашем друштву постоји уназад неколико деценија, али је нарочито ескалирао деведесетих година прошлог века, када се бележи масовна бесправна градња која је била узрокована, пре свега, великим приливом становништва с ратом захваћених подручја, затим недостатком сваке врсте контроле над бесправном градњом, али и непостојањем планске документације која би омогућила легалну градњу.

Суочена са овим проблемом, Република Србија је у неколико наврата покушавала да доношењем закона којим се уређује ово питање, изврши легализацију бесправних објеката и уведе их у законске токове.

Први закон је донет 1997. године – Закон о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објекте („Сл. гласник РС”, 16/97), а потом, као део Закона о планирању и изградњи и 2003, 2006, 2009. и 2011. године, односно као посебан закон 2013. године – Закон о легализацији објеката („Сл. гласник РСˮ, бр. 95/13). Сваки од наведених закона омогућавао је да се бесправни објекти врате у легалне токове, али су ефекти ових закона били скромни.

Према последњем извештају, у Србији је поднето око 771.000 захтева за легализацију, док према подацима Републичког геодетског завода, број објеката за који није могло бити утврђено да имају грађевинску и употребну дозволу, износи око 1,5 милиона.

У свом најновијем покушају да фактичко стање усагласи с правним, Република Србија је донела нови закон, Закон о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, бр. 96/2015, у даљем тексту: Закон) с првенственим циљем да се на што ефикаснији начин реши овај горући проблем нашег друштва, да се обухвате сви објекти изграђени до ступања на снагу Закона и да се највећи број незаконито изграђених објеката озакони и уведе у законске токове.

Нови Закон који се бави темом незаконито изграђених објеката значајно се разликује од претходног Закона о легализацији („Сл. гласник РС“, бр. 95/13) који се бавио истом темом. Тежиште овог текста управо је на тим разликама, односно на олакшицама које доноси нови Закон, затим на новим институтима који су Законом уведени, уз критички осврт у погледу појединих законских решења.

У уводним одредбама законодавац дефинише предмет Закона, прецизније, да се овим Законом уређују услови, поступак и начин озакоњења објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу (у даљем тексту: незаконито изграђени објекти), услови, начин и поступак издавања решења о озакоњењу и правне последице озакоњења. Законодавац, надаље, прописује да се Закон односи и на помоћне и друге објекте који су у функцији главног објекта (гараже, оставе, септичке јаме, бунари, базени, цистерне за воду и сл.) или су у функцији одвијања технолошког процеса у згради, а који се сматрају саставним делом незаконито изграђеног главног објекта и озакоњују се заједно с главним објектом, као и на објекте, односно изведене радове у складу са чланом 145. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – исправка, 64/10 – УС, 24/11, 121/12, 42/13 – УС, 50/13 – УС, 98/13 – УС, 132/14 и 145/14).

Осим тога, Законом су обухваћени подземни водови (подземне инсталације), као и надземни водови (надземне инсталације), ако по техничким карактеристикама и положају представљају самосталне објекте.

Законодавац је дефинисао да озакоњење, у смислу овог закона, представља јавни интерес за Републику Србију, те да предмет озакоњења може бити само објекат који је завршен у грађевинском смислу, а изузетно предмет озакоњења може бити и зграда на којој су изведени само конструктивни грађевински радови (темељ, армиранобетонски или челични стубови с гредама, односно армиранобетонска таваница, кровна конструкција), са завршеном фасадом или без ње.

Чланом 4. Закона прописано је да се закон неће примењивати на објекте који су изграђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу у складу с прописима којима у време изградње није била прописана обавеза прибављања грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу.

Наиме, власник објеката који докаже да је објекат грађен пре доношења прописа о грађењу, редовним путем може да упише право својине у Јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима. Поставља се, међутим, питање зашто би власници таквих објеката били спречени да по овом Закону добију решење о озакоњењу уколико то желе из било ког разлога? Напомињемо да би у току редовног поступка уписа права својине на таквим објектима било тешко утврдити који су објекти грађени пре доношења прописа о грађењу педесетих и шездесетих година прошлог века с обзиром на то да се ова чињеница утврђује по основу Уверења о снимању објеката које издаје РГЗ, а та врста уверења није потребна и не тражи се као документација у поступку озакоњења.

Ставом 2. истог члана дефинисано је да се овај закон не примењује на објекте за које је, у складу с раније важећим прописима, издата привремена грађевинска дозвола. Власник таквог објеката стиче право на упис права својине, прибављањем решења о употребној дозволи, у смислу закона којим се уређује изградња објеката. Издата употребна дозвола је исправа подобна за упис у смислу закона којим се уређује државни премер и катастар.

Оваквим решењем власници објеката за које је издата привремена грађевинска дозвола и који су платили накнаду за уређење грађевинског земљишта остаће ускраћени да по знатно олакшаној процедури и под повољнијим условима коначно реше статус својих објеката. Посебно треба напоменути да већина ових објеката не испуњава услове за издавање употребне дозволе у смислу закона којим се уређује изградња објеката, што даље значи да ће велики број изграђених објеката за које је издата привремена дозвола остати нелегалан.

У наставку, у 2. одељку Закона дефинишу се услови за озакоњење, па тако члан 5. прописује да предмет озакоњења не може бити објекат:
1) изграђен, односно реконструисан на земљишту неповољном за грађење (клизишта, мочварно тло и сл.);
2) изграђен, односно реконструисан од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност објекта;
3) изграђен на површинама јавне намене, односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни интерес и који су у обавезној јавној својини у складу са одредбама других посебних закона;
4) изграђен у првом и другом степену заштите природног добра (осим викендица и других породичних објеката за одмор у другом степену заштите природног добра), односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне баштине, односно радови на самом културном добру од изузетног значаја или добру уписаном у Листу светске културне баштине, изграђен у зонама санитарне заштите изворишта водоснабдевања, изграђен у војном комплексу и заштитним зонама око војних комплекса и објеката инфраструктуре посебне намене, односно изграђен, реконструисан или дограђен супротно прописима о одбрани којима су прописане посебне обавезе за изградњу објеката, као и други објекти изграђени у заштитним зонама у складу са одредбама посебних закона (у заштитном појасу: пута, железнице, далековода, водотока, полетно-слетне стазе, као и друге заштитне зоне у складу са одредбама посебних закона);
5) изграђен у заштитној зони дуж трасе радио-коридора, на правцима простирања усмерених радио-сигнала између радио-станица, у којој није дозвољена изградња или постављање других радио-станица, антенских система или других објеката који могу ометати простирање радио-сигнала или узроковати штетне сметње.

Изузетно од одредбе у тач. 1) овог члана, законодавац је прописао да ће надлежни орган издати решење о озакоњењу, ако у поступку буде прибављен одговарајући доказ да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте. А Законом је прописано да се стабилност објекта и угрожавање стабилности терена и суседних објеката утврђују на основу извештаја, графичких прилога планског документа са означеним површинама – тла које је неповољно за грађење, инжењерско-геолошких извештаја и других доказа на основу којих се може утврдити ова чињеница.

Такође, изузетно од одредбе у тач. 3) и 4) овог члана, надлежни орган ће издати решење о озакоњењу, ако у поступку буде прибављена сагласност управљача јавног добра, односно сагласност организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара.

За разлику од ранијих закона који су уређивали ову област, Законом о озакоњењу објеката није предвиђено поновно предавање захтева, већ је законодавац у члану 6. Закона прописао да је предмет озакоњења објекат за који је поднет захтев за легализацију у складу с раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, до 29. јануара 2014. године и да се захтеви и пријаве за легализацију поднети до 29. јануара 2014. године, сматрају захтевима у смислу Закона.

Овај члан Закона доноси још једну новину у односу на ранија законска решења, према којој је предмет озакоњења и објекат за који није поднет захтев за легализацију, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године. Овим је по први пут законом, као доказно средство за утврђивање времена изградње и степена завршености објекта који је у поступку озакоњења, уведен сателитски снимак територије Републике Србије који ће, како је Законом предвиђено, бити доступан на сајту ресорног министарства.

Законодавац даље у овом члану прописује да попис и евиденцију незаконито изграђених објекта спроводи јединица локалне самоуправе.

Из претходне одредбе јасно се уочава интенција законодавца да се коначно утврди стварни број бесправно изграђених објеката који никада до сада није утврђен.

Тако је Законом у члану 7. прописана обавеза јединице локалне самоуправе – грађевинске инспекције да изврши попис свих бесправно саграђених објеката на својој територији, што је изузетно важно у смислу системског решавања овог проблема нашег друштва. Законодавац дефинише да питање утврђивања броја свих незаконито саграђених објеката, по значају, има карактер јавног интереса за Републику Србију.

У том смислу, држава овим Законом поставља циљ по коме грађевинска инспекција, која у претходном периоду није урадила свој основни посао на превенцији бесправне градње, чиме је омогућила да објекти буду бесправно изграђени и усељени, обави овај значајан посао тако да се, по истеку законом прописаног рока од годину дана, тачно утврди број бесправно саграђених објеката у Републици Србији.

Закон даље прописује обавезу грађевинског инспектора да, по евидентирању објеката за које није поднет захтев за легализацију, донесе решење о рушењу тог објекта. Тако донето решење о рушењу објекта доставља се власнику незаконито изграђеног објекта и надлежном органу за озакоњење објеката, који је у обавези да по службеној дужности покрене поступак озакоњења. Дакле, не препушта се више на вољу власницима незаконито изграђених објеката да ли ће поднети захтев или не, већ држава, третирајући ово питање као питање од јавног интереса, сама покреће и води поступак озакоњења, што је такође једна од значајних новина коју доноси овај Закон.

За објекте за које буде утврђено да не постоје, односно да нису видљиви на сателитском снимку, прописано је, међутим, да такви захтеви не могу бити увршћени у поступак озакоњења, те да надлежни грађевински инспектор има обавезу да за те „објектеˮ доносе решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са Законом о планирању и изградњи.

У овом делу, занимљиво је истаћи да је у Граду Београду питање пописа свих бесправних објеката узето с посебном пажњом, па је у тренутку писања овог текста у надлежним градским органима већ покренут поступак формирања посебне комисије која ће се бавити само пописом бесправно изграђених објеката на територији града Београда, што је у члану 7. Закона остављено као могућност.

Значајне новине садржане су и у урбанистичким условима које је потребно испунити да би један објекат постао легалан. Наиме, Законом је прописано да предмет озакоњења може бити објекат који се може ускладити с важећим планским документом у погледу намене и спратности, као и објекат за који се, поред намене утврђене планским документом, утврди да је намене која је у оквиру планом дефинисаних компатибилности, што би у пракси значило да ће један стамбени објекат, уз испуњење осталих законом прописаних услова, бити озакоњен и у случају када је планским документом за то подручје као намена дефинисана комерцијална делатност.

Када је реч о спратности, Законом је прописано да предмет озакоњења може бити објекат који има спратност прописану важећим планским документом, а изузетно и спратност већу од спратности прописане важећим планским документом, а која се одређује на основу општег акта јединице локалне самоуправе. Рок за доношење овог општег акта је 30 дана од дана ступања на снагу овог закона.

У Граду Београду, као огледном примеру, предлог одлуке којом ће бити утврђена максимална спратност у поступку озакоњења, у време писања овог текста, већ је ушао у скупштинску процедуру и очекивало се да буде усвојен у другој половини децембра прошле године.

На овом месту треба истаћи и то да за разлику од Закона о легализацији објеката овај Закон не штити суседска права, што значи да, примера ради, објекат који је предмет озакоњења може бити озакоњен и без сагласности суседа, иако је изграђен на самој граници парцеле, а супротно важећем планском документу.

Током јавне расправе која је претходила усвајању овог Закона, у круговима стручне јавности најжучније полемике су вођене на тему решених имовинскоправних односа и висине таксе у поступку озакоњења. У јавности су се појавиле непроверене информације, што је додатно збунило грађане који су се по пети пут (не рачунајући измене закона) нашли у вртлогу легализације. Тако се чак и у средствима јавног информисања појавила дезинформација да ће у ситуацији у којој је немогуће решити имовинскоправне односе, што на објекту, што на земљишту, „одржајˮ бити доказ о решеним имовинскоправним односима у поступку озакоњења, а који би се утврђивао у управном поступку по основу приложених рачуна за комуналне услуге и пореских решења.
Усвајањем Закона, међутим, отклоњене су све недоумице у вези са решавањем имовинскоправних односа у поступку озакоњења, те је чланом 10. прописано да предмет озакоњења може бити објекат за који власник достави доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту или објекту, зависно од тога која је врста радова, односно врста објекта предмет озакоњења.

Тако, законодавац за одговарајуће право сматра право својине на објекту, односно право својине, право коришћења или право закупа на грађевинском земљишту у јавној својини, као и друга права прописана Законом о планирању и изградњи, као одговарајућа права на грађевинском земљишту.

Као одговарајуће право, у смислу овог закона, сматра се и:
1) за објекат изграђен на земљишту у својини другог лица – правноснажна судска пресуда којом је утврђено право својине на земљишту, коју власник прибавља у складу с прописима којима су уређени својински односи;
2) за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је закључен и оверен од надлежног суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева, као и други уговори којима је вршено располагање земљиштем (уговор о преносу или размени непокретности закључен између тадашњих корисника земљишта, у одговарајућој форми која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења);
3) уговор о куповини објекта или куповини објекта у изградњи оверен у одговарајућој форми, која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
4) уговор о суинвестирању изградње објекта оверен у одговарајућој форми, која је била прописана за закључење те врсте уговора у време закључења, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;
5) акт министарства надлежног за послове одбране о додели „нужног смештаја”;
6) правноснажно решење о наслеђивању;
7) правноснажно решење о статусној промени привредног друштва, из кога се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева, односно власника незаконито изграђеног објекта;
8) сви други правни послови на основу којих се на несумњив начин може утврдити правни континуитет промета земљишта, објекта, односно посебног дела објекта.

Наиме, грађани су од 1968. до 2003. године, када се није могло прометовати земљиштем, а нажалост и после тога када је таква могућност постојала, закључивали и оверавали пред судом разне врсте уговора о купопродаји, заједничкој изградњи и сл., плаћали цену земљишта, односно објеката, плаћали порез на пренос апсолутних права, односно закључивали теретне правне послове, те ће овакво законско решење, пре свега садржано у тач. 8), омогућити да се оствари основни циљ овог Закона, а то је да се омогући свим грађанима да олакшаним путем своје објекте који постоје на терену и који се користе, а за које су поднети захтеви за легализацију, озаконе и уведу их у законске токове.

У супротном, да је законодавац наставио континуитет у вези с питањем решених имовинскоправних односа на парцели с претходним Законом о легализацији објеката, дошли бисмо поново у објективну немогућност наставка поступка озакоњења за највећи број објеката.

Када је предмет озакоњења надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о одговарајућем праву власник доставља извод из листа непокретности за зграду и све посебне делове зграде и доказ прописан одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда о регулисању међусобних односа између власника незаконито изграђеног објекта и органа зграде. Ако органи зграде нису формирани, као доказ се доставља сагласност већине власника на посебним деловима зграде.

Ово је значајна новина у односу на ранија законска решења из ове области, посебно имајући у виду податак и чињеницу да половина стамбених зграда у Граду Београду, као огледном примеру, нема формирану скупштину станара, односно савет зграде, а управо та чињеница је раније стварала непремостиву препреку за наставак поступка легализације и увођење ових објеката у законске токове. Законодавац је управо уочио овај проблем који се често јављао у пракси надлежних органа приликом спровођења ранијих законских решења, те ће овакво законско решење засигурно дати значајне резултате.

Даље, Законом је у члану 10. ст. 5. прописано да ако је право својине на незаконито изграђеном објекту уписано у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, као доказ о одговарајућем праву доставља се оверена копија решења о упису права својине или извод из листа непокретности о евиденцији непокретности и правима на њима, као и доказ о одговарајућем праву на грађевинско земљиште, као обавезан део документације. Поступак озакоњења, у овом случају, покреће се подношењем захтева за озакоњење од власника таквог објекта, у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона.

Аутор овог текста мишљења је да претходна одредба не доприноси правној сигурности с обзиром на то да је законом којим су се уређивали посебни услови за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе било прописано да се право својине на објекту без грађевинске дозволе може уписати по основу достављеног рачуна за комуналне услуге и рачуна за електричну енергију издатог од јавног снабдевача тих услуга, а без икаквог доказа о праву на грађевинском земљишту, те да би погрешним тумачењем ове одредбе, која је узгред доста нејасна, могле наступити последице по правну сигурност грађана.

У том смислу, ову одредбу је потребно тумачити на начин да је решење о упису права својине по основу закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе или извод из листа непокретности о евиденцији непокретности и правима на њима само основ за покретање поступка озакоњења, а да је у самом том поступку потребно доставити неопходну документацију о постојању одговарајућег права на грађевинском земљишту прописану овим Законом.

Када је предмет озакоњења објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме постоји право сусвојине, као доказ о одговарајућем праву доставља се и писмена сагласност свих сувласника.

У наставку, међутим, законодавац предвиђа изузетак који се састоји у томе да уколико је сувласник знао или могао знати за изградњу објекта, односно извођење радова који су предмет озакоњења, али се у време изградње томе није противио, сматраће се да постоји сагласност за озакоњење, те се у том случају не доставља сагласност свих сувласника.

Даље, у члану 10. Закона, као одговарајуће право на грађевинском земљишту у поступку озакоњења сматра се и право својине или закупа на земљишту испод објекта, стечено у складу са чл. 70. и 105. Закона о планирању и изградњи, у делу који се односи на легализацију објеката и објеката на које је примењиван Закон о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе.

Ставом 16. овог члана уводи се још један институт који предвиђа да ако се као одговарајуће право на земљишту прилаже уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, по захтеву подносиоца захтева, орган надлежан за имовинскоправне послове на чијој територији се налази предметно земљиште, спроводи поступак и доноси решење о престанку права коришћења дотадашњег корисника и утврђује право коришћења у корист подносиоца захтева, а по правноснажности тог решења, орган надлежан за озакоњење објеката прихвата га као доказ о одговарајућем праву на земљишту.

У пракси, поступајући по поднетим захтевима за легализацију, утврђено је да постоји значајан број случајева у којима је као доказ о решеним имовинскоправним односима достављан уговор о преносу права коришћења који је закључен између тадашњег корисника земљишта и подносиоца захтева који није судски оверен, најчешће јер у време закључења није постојао законски основ за промет непокретности и судску оверу те врсте уговора. Увођењем ст. 16. овог члана, грађани који су на тај начин фактички постали власници земљишта, стекли би могућност да у управном поступку пред надлежним органом јединице локалне самоуправе за имовинскоправне послове и на тај начин формалноправно стекну имовински основ на непокретности.

У 3. одељку Закона законодавац утврђује начин и поступак самог озакоњења. Тако је на почетку овог одељка утврђена надлежност ресорног министарства за доношење решења у поступку озакоњења, а даље министарство, у зависности од врсте објекта, надлежност поверава органу аутономне покрајине или јединици локалне самоуправе који је према закону којим се уређује изградња објеката овлашћен да издаје грађевинску дозволу у редовном поступку, односно другом органу јединице локалне самоуправе који је статутом био овлашћен за издавање грађевинске, односно употребне дозволе у поступку легализације објеката.

Када је реч о самој процедури озакоњења, у овом одељку је прописано да за објекте за које је поднет захтев за легализацију, а који се у смислу овог Закона сматрају захтевима за озакоњење, надлежни орган прво проверава да ли је власник незаконито изграђеног објекта, у раније вођеном поступку легализације, доставио техничку документацију прописану тада важећим прописима и елаборат геодетских радова, затим геодетски снимак, односно копију плана парцеле.

У ситуацији када је достављена горенаведена техничка документација, надлежни орган даље проверава да ли садржина те техничке документације одговара садржини прописаној овим Законом за извештај о затеченом стању објекта.

Ако садржина техничке документације, достављене у раније вођеном поступку легализације, одговара извештају о затеченом стању објекта, надлежни орган то констатује и раније достављени документ признаје као извештај о затеченом стању објекта, затим обавештава подносиоца захтева да уплати таксу за озакоњење и по достављању доказа о уплати, доноси решење о озакоњењу.

Такође, извештај о затеченом стању објекта не доставља се и у ситуацији када је право својине на објекту уписано у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, већ надлежни орган, без спровођења поступка, а по прибављању доказа о одговарајућем праву на грађевинском земљишту, обавештава подносиоца да уплати таксу за озакоњење и по достављању доказа о уплати, доноси решење о озакоњењу.

У свим осталим случајевима, поступак озакоњења спроводи се у складу са овим Законом, а по процедури сагласно Закону о општем управном поступку.

По покретању поступка озакоњења, надлежни орган прво утврђује испуњеност претходних услова за озакоњење.

Тако надлежни орган прво утврђује степен завршености објекта.

Чланом 25. Закона прописано је да незаконито изграђени објекти, на којима су изведени груби грађевински радови са формираним конструктивним склопом (објекат поседује носеће елементе: темељ, армирано-бетонске или челичне стубове с гредама, односно армирано бетонске таванице, кровну конструкцију), али на којима није постављена спољна столарија, нису изведени разводи унутрашњих инсталација, ни завршни радови (фасадерски, подополагачки, столарски и сл.), могу бити предмет озакоњења.

Међутим, у случају да незаконито изграђени објекат није у степену изграђености прописаном претходним ставом, надлежни орган ће решењем одбити захтев. Против таквог решења може се поднети жалба надлежном другостепеном органу у року од 15 дана oд дана достављања. Против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор.

По правноснажно окончаном поступку, надлежни орган има обавезу да ово решење достави грађевинској инспекцији у року од три дана од дана доношења решења.

Власник објекта који испуњава услове степена завршености за доношење решења о озакоњењу, али није у потпуности извео све грађевинске радове, по окончању поступка озакоњења и упису права својине на том објекту, може, у складу са одредбама закона којима се уређује изградња објекта, поднети захтев за извођење радова на завршетку објекта, у складу са законом којим се уређује изградња објеката.

Опис степена завршености објекта саставни је део извештаја о затеченом стању објекта.

У наставку процедуре, као претходно питање, надлежни орган проверава да ли је објекат изграђен на земљишту неповољном за грађење с обзиром на то да такви објекти не могу бити предмет озакоњења у складу са овим законом.

Чланом 26. Закона прописано је да ће надлежни орган када утврди да је незаконито изграђени објекат изграђен на терену неповољном за грађење, обавестити власника објекта о тој чињеници и наложити му у року од 30 дана достављање геолошких, геодетских, архитектонских и других релевантних доказа на основу којих се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте.

Ако у овом року власник објекта достави доказ на основу кога се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте, надлежни орган наставља поступак озакоњења.

У супротном, ако власник објекта не достави доказ на основу кога се може утврдити да је тај објекат стабилан, да не угрожава стабилност терена и суседне објекте, надлежни орган ће решењем одбити захтев.

Против таквог решења може се поднети жалба надлежном другостепеном органу у року од 15 дана oд дана достављања.

Против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор.

По правноснажно окончаном поступку, надлежни орган има обавезу да решење достави грађевинској инспекцији у року од три дана од дана доношења решења.

У овом делу посебно треба обратити пажњу на члан 28. Закона који садржи одредбу према којој надлежни орган, када утврди да се ради о објекту из члана 5. ст. 1. тач. 3) и 4) овог закона, по службеној дужности доставља захтев за давање сагласности за озакоњење управљачу јавног добра, односно организацији надлежној за заштиту природних, односно културних добара.

Уз захтев, надлежни орган доставља податке и списе које поседује у тој фази поступка озакоњења.

Управљач јавног добра, односно организација надлежна за заштиту природних, односно културних добара, дужна је да писану сагласност или одбијање за давање сагласности за озакоњење достави надлежном органу у року од 15 дана од дана достављања захтева.

У случају достављања сагласности за озакоњење, надлежни орган наставља поступак озакоњења. У случају да управљач јавног добра, односно организација надлежна за заштиту природних, односно културних добара, одбије давање сагласности за озакоњење, надлежни орган ће решењем одбити захтев.

Против решења може се поднети жалба у року од 15 дана oд дана достављања, а против решења које је донело министарство надлежно за послове грађевинарства или надлежни орган аутономне покрајине, није дозвољена жалба, али се у року од 30 дана од дана достављања може тужбом покренути управни спор.

По правноснажно окончаном поступку, надлежни орган има обавезу да овакво решење достави грађевинској инспекцији у року од три дана од дана његовог доношења.

Такође, као претходно питање у поступку озакоњења, надлежни орган утврђује да ли је објекат изграђен од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност објекта, затим да ли је за незаконито изграђени објекат, у складу с раније важећим прописима којима је била уређена легализација објеката, донето решење којим се одбија захтев за легализацију, а које је правноснажно у управном поступку, као и усклађеност предметног објекта с важећим планским документом у погледу намене и спратности, односно да ли је намена незаконито изграђеног објеката у оквиру планом дефинисаних компатибилности.

По утврђивању испуњености претходних услова, надлежни орган обавештава власника незаконито изграђеног објекта да у року од 30 дана од дана достављања обавештења достави доказ о одговарајућем праву, осим у случају да је доказ о одговарајућем праву већ достављен у поступку легализације бесправно изграђеног објекта.

Након што надлежни орган утврди и постојање одговарајућег права у смислу овог закона, наставља поступак озакоњења и обавештава власника незаконито изграђеног објекта да у року од 30 дана од дана достављања обавештења достави извештај са елаборатом геодетских радова.

Ако пак власник незаконито изграђеног објекта не достави доказ о одговарајућем праву или извештај са елаборатом геодетских радова у остављеном року, надлежни орган ће закључком одбацити захтев.

У оба случаја (и код налога за достављање правног основа и код налога за достављање извештаја са елаборатом геодетских радова), власник незаконито изграђеног објекта може, пре истека рока, поднети захтев за продужетак тог рока за достављање тражене документације.

Ако надлежни орган утврди да постоје оправдани разлози за продужетак рока (окончање судског спора, прибављање доказа од других органа и сл.), закључком ће прекинути поступак због решавања претходног питања.

Садржина извештаја о затеченом стању прописана је чл. 18. и 19. Закона, тако за објекте до 400 m² БРГП извештај о затеченом стању садржи: елаборат геодетских радова, снимак изведеног стања, изјаву одговорног пројектанта или одговорног извођача радова да објекат испуњава основне захтеве за објекат у погледу носивости и стабилности, према прописима који су важили у време изградње тог објекта и изјаву власника незаконито изграђеног објекта да прихвата евентуални ризик коришћења објекта, с обзиром на минималну техничку документацију која је прописана за озакоњење.

Снимак изведеног стања садржи општу документацију, текстуалну, нумеричку и графичку документацију.

Општа документација садржи:
1) насловну страну са следећим подацима:
(1) назив објекта с локацијом (улица и кућни број, ако је одређен), бројем катастарске парцеле и катастарском општином;
(2) назив, односно име власника незаконито саграђеног објекта;
(3) врсту документа (извештај затеченог стања објекта са елаборатом геодетских радова);
(4) назив предузетника, односно правног лица које је израдило извештај;
(5) име, презиме и број лиценце одговорног пројектанта, односно одговорног извођача радова;
(6) место и датум израде извештаја.
2) садржај извештаја.

Текстуална документација садржи:
1) опис објекта;
2) опис инсталација (хидротехничке, електроенергетске, телекомуникационе и сигналне, машинске, с начином прикључења на спољну мрежу, као и опис технологија);
3) начин коришћења;
4) време изградње;
5) податке о материјалу од којих је изграђен објекат са констатацијом да се ради о материјалу који обезбеђује трајност и сигурност објекта;
6) податке о степену завршености и употребљивости објекта са констатацијом о визуелној детекцији стабилности објекта.

Ако су инсталације у објекту изведене према условима, односно сагласностима или на основу уговора закљученог с јавним предузећем, односно надлежним органом, у текстуалној документацији се наводе и ти подаци.

Када је предмет озакоњења објекат који није завршен у грађевинском или грађевинско-занатском смислу, текстуална документација садржи и попис потребних радова за завршетак објекта који је предмет озакоњења.

Нумеричка документација садржи:
1) табеларни приказ површина објекта (нумерација, намена, нето корисна површина сваког посебног дела објекта, назив етаже на којој се налази);
2) БРГП и корисну површину;
3) спратност и висину објекта.

Графичка документација садржи:
1) графички приказ основе свих етажа и крова, у одговарајућој размери;
2) најмање четири фотографије у боји или црно-беле које приказују све видне фасаде објекта.

Саставни део извештаја је и изјава одговорног пројектанта, односно одговорног извођача радова да незаконито изграђени објекат испуњава основне захтеве за објекат у погледу носивости и стабилности, према прописима који су важили у време изградње тог објекта.

Извештај који се израђује за објекте чија је БРГП већа од 400 m², објекте јавне намене и инжењерске објекте садржи: елаборат геодетских радова, снимак изведеног стања, изјаву одговорног пројектанта или одговорног извођача радова да објекат испуњава основне захтеве за објекат и изјаву власника незаконито изграђеног објекта да прихвата евентуални ризик коришћења објекта, с обзиром на минималну техничку документацију која је прописана за озакоњење.

Снимак изведеног стања садржи општу, текстуалну, нумеричку и графичку документацију.

Поред садржине прописане за објекте до 400 m² БРГП, графички прикази садрже и два карактеристична, међусобно управна пресека и друге карактеристичне пресеке и изгледе објекта.

Поред прописане садржине, извештај садржи и друге специфичне податке који су карактеристични за одређену врсту објеката (за објекте нискоградње: подужни профил, карактеристичне попречне профиле, остале приказе у зависности од врсте и класе објекта), у складу с правилима струке.

За објекат високоградње чија је БРГП већа од 400 m² саставни део извештаја јесте изјава одговорног пројектанта, односно одговорног извођача радова да незаконито изграђени објекат испуњава основне захтеве за објекат у погледу носивости и стабилности, према прописима који су важили у време изградње тог објекта.

У случају да незаконито изграђени објекат високоградње има БРГП већу од 2.000 m² и/или спратност већу од П+4, саставни део извештаја је и изјава пројектанта са одговарајућом лиценцом да објекат испуњава услове у погледу заштите од пожара, према прописима који су важили у време изградње тог објекта.

Саставни део извештаја за објекат јавне намене и инжењерски објекат је и изјава одговорног пројектанта, односно одговорног извођача радова, са одговарајућом лиценцом, да незаконито изграђени објекат испуњава основне захтеве за објекат у погледу носивости и стабилности, заштите од пожара и безбедности и приступачности приликом употребе, према прописима који су важили у време изградње тог објекта.

Ако стање конструкције, односно квалитет извршених радова у погледу стабилности, односно сигурности није задовољавајући или су у међувремену измењени технички прописи за ту врсту објеката, извештај садржи и предлог мера, односно попис радова који се предузимају пре издавања решења о озакоњењу.

Када надлежни орган утврди да постоји могућност озакоњења, обавештава власника незаконито изграђеног објекта да у року од 15 дана од дана достављања обавештења плати таксу за озакоњење.

Чланом 33. Закона прописано је да се за породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 100 m² до 200 m², плаћа такса за озакоњење у износу од 15.000 динара.

За породичне стамбене објекте и станове корисне површине од 200 m² до 300 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 20.000 динара.

За породичне стамбене објекте корисне површине преко 300 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 50.000 динара.

За стамбене и стамбено-пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине до 500 m² и комерцијалне објекте до 500 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 250.000 динара.

За стамбене и стамбено-пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 500 m² до 1.000 m² и комерцијалне објекте од 500 m² до 1.000 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 500.000 динара.

За стамбене и стамбено-пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине од 1.000 m² до 1.500 m² и комерцијалне објекте од 1.000 m² до 1.500 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 1.000.000 динара.

За стамбене и стамбено-пословне објекте намењене тржишту који се састоје од више станова и других посебних делова, корисне површине преко 1.500 m² и комерцијалне објекте преко 1.500 m², плаћа се такса за озакоњење у износу од 3.000.000 динара.

По достављању доказа да је плаћена такса за озакоњење, надлежни орган у року од осам дана издаје решење о озакоњењу.

Занимљиво је на овом месту обратити пажњу на једну специфичну ситуацију. Наиме, надлежни орган ће у ситуацији када је предмет озакоњења стамбена или стамбено-пословна зграда која се састоји од више посебних физичких делова (станова, пословног простора, гаража и др.) за коју се не може утврдити инвеститор, али постоје поднети захтеви за озакоњење посебних делова, донети решење о озакоњењу стамбене зграде, које обавезно садржи спецификацију свих посебних делова зграде.

Пре доношења оваквог решења, обавезно се прибавља доказ о одговарајућем праву на грађевинском земљишту, а након правноснажности овог решења надлежни орган ће решавати по захтевима за озакоњење посебних делова зграде.

У овом случају, такса за озакоњење не плаћа се за зграду, већ се одређује и наплаћује приликом озакоњења сваког посебног дела зграде.

На крају поступка озакоњења, законодавац прописује још једну новину. Наиме, надлежни орган је у обавези да, по службеној дужности, елаборат геодетских радова и примерак правноснажног решења о озакоњењу у року од три дана од дана правноснажности решења о озакоњењу достави органу надлежном за послове државног премера и катастра који доноси решење о кућном броју и врши упис права својине на објекту, односно посебним деловима објекта.

Такође, битна новина прописана овим Законом јесте и чињеница да се за упис права својине по основу озакоњења не плаћа такса одређена подзаконским актом Републичког геодетског завода, нити административна такса одређена законом којим се уређују административне таксе.

Значајно је истаћи да приликом уписа озакоњеног објекта у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима, надлежни орган за послове државног премера и катастра који врши упис не ставља никакву забележбу, што заправо значи да су овакви објекти приликом уписа изједначени са објектима који се уписују по основу грађевинске и употребне дозволе издате од надлежног органа у редовној процедури.

Овакав став законодавца да изједначи објекте за које је издато решење о озакоњењу и објекте за које је основ за упис у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима стечен у редовној процедури издавања грађевинске и употребне дозволе, свакако, ће допринети правној сигурности и спречити турбуленције на тржишту некретнина.

На основу свега изложеног, неспорно је да је овим Законом учињен значајан корак ка решавању вишедеценијског проблема нашег друштва, што је од суштинског значаја за успостављање правне сигурности и просторног реда који су основни покретачи привредног развоја сваке националне економије.

[signoff]

Спречавање злоупотреба

Занимљиво је да је по први пут овим законом прописано да предмет озакоњења не може бити објекат за који је надлежни орган, у складу с раније важећим прописима којима је била уређена легализација објеката, донео решење којим се одбија захтев за легализацију, а које је правноснажно у управном поступку.
Оваквим решењем практично је спречена злоупотреба која се раније у пракси често дешавала. Наиме, без изузетка, сваки пут приликом ступања на снагу закона који су регулисали ову област, власници бесправних објеката за које је било донето правноснажно решење којим је одбијен њихов захтев за легализацију користили су законску могућност и подносили нове захтеве за легализацију, чиме су онемогућавали спровођење донетих решења о рушењу таквих објеката.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #1

Остаје нејасно из ког месеца ће бити сателитски снимак територије Републике Србије, с обзиром на то да је предлагач (Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре) нацртом закона предвидео снимак из јула месеца 2015. године, а да текст Закона који је ушао у скупштинску процедуру и који је као такав усвојен, садржи само одредницу „сателитски снимак територије Републике Србије из 2015. годинеˮ. У том смислу, аутор овог текста сматра да се пресек стања, односно датум до када је објекат морао бити изграђен да би био предмет озакоњења, не може постављати ретроактивно, већ да је једино исправно време изграђености објекта везивати за дан ступања на снагу овог закона, односно да сателитски снимак као јединствена алатка за утврђивање времена изграђености и степена завршености објекта који је у поступку озакоњења мора бити из времена ступања на снагу Закона.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #2

Сматрамо да усвојена законска решења у вези с решавањем имовинскоправних односа конзумирају шири правни основ, који се морао прихватити као фактичко стање, тим пре што није у супротности са Уставом Републике Србије, јер ни на који начин не доводи у неравноправан положај грађане, тим пре што је велики број грађана сада онемогућен да прибавља, после толико година, нове доказе о праву на грађевинском земљишту, односно да поново стиче већ стечену имовину.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #3

Остаје нејасно да ли ће надлежни орган одређен законом којим се уређује изградња објеката, а који издаје грађевинске и употребне дозволе, у редовној процедури приликом решавања захтева за дозволу завршетка радова на објекту који је добио решење о озакоњењу ценити услове који су прописани планским документом, а пре свих, суседска права, удаљења од граница суседне парцеле, спратност, коефицијент изграђености и сл. који су без утицаја у поступку озакоњења.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #4

Сматрамо да је законодавац сасвим непотребно условио доношење решења о озакоњењу за стамбену и стамбено-пословну зграду која се састоји од више посебних физичких делова тиме да се не може утврдити инвеститор. Пре свега, мало је вероватно да се инвеститор за одређени објекат не може утврдити, а из разлога што се у току поступка озакоњења утврђује правни континуитет између земљишта и објекта за који се доноси решење о озакоњењу. Далеко прецизнији у овом случају био би термин: „да инвеститор није доступанˮ, али и у том случају намеће се питање шта се дешава када је инвеститор и „утврђенˮ и „доступанˮ, али није у могућности или једноставно не жели да спроведе поступак озакоњења. Да ли у таквој ситуацији која је врло честа у пракси треба да испаштају власници посебних физичких делова зграде који су притом поднели захтев за озакоњење у смислу овог закона?
Осим тога, законодавац беспотребно инсистира и на обавезној спецификацији свих посебних делова зграде, зато што у пракси, из разноразних разлога, врло често није могућ приступ одређеном стану или пословном простору, односно гаражи. У том смислу, далеко би сврсисходније било да законодавац није постављао услов у односу на инвеститора и на обавезној спецификацији свих посебних делова зграде, чиме би сви власници посебних делова стамбене или стамбено-пословне зграде били равноправни са осталим грађанима и имали могућност да озаконе своје станове, гараже и сл.

[/signoff]

Најзначајније новине, унете у домаће законодавство изменама и допунама Закона о водама, садрже знатан број важних одредаба које се односе не само на улогу државних органа и јавних водопривредних предузећа у области водопривреде већ и на нове обавезе, прописане за правна лица, предузетнике и физичка лица

Након пет година примене Закона о водама („Сл. гласник РС”, бр. 30/10 и 93/12, у даљем тексту: Закон), указала се потреба за његовим иновирањем. Три су основна разлога за то:
1) одређени број одредаба ваљало је заменити новим решењима, било зато што се у пракси показало да су неадекватне било зато што су се, у међувремену, променили прописи с којима су те одредбе у вези, због чега их је ваљало ускладити;
2) Закон о јавној својини, који је донет после Закона, није уредио режим коришћења водног земљишта, препустивши ту материју посебном (секторском) Закону, тако да је ту правну празнину било неопходно попунити, и
3) започети преговори са Европском унијом наметнули су потребу што бржег усклађивања домаћег законодавства с прописима ЕУ, и то у свим областима, па и у области режима вода, пре свега са Оквирном директивом о водама (Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council – Framework for Community action in the field of water policy), као и Директивом о заштити подземних вода од загађивања (2006/118/ЕК), Директивом о стандардима квалитета животне средине у области политике вода (2008/105/ЕК), Директивом Савета 91/271/EЕЗ о пречишћавању комуналних отпадних вода, Директивом ЕУ 98/83 која се односи на квалитет воде намењене за људску потрошњу и Директивом ЕУ 2006/7/ЕC која се односи на квалитет воде за купање, Директивом Савета 91/676/ЕEЗ о заштити вода од загађивања узрокованог нитратима из пољопривредних извора и др.

Постоји читав низ области које се, у мањој или већој мери, граниче с водопривредом, а регулисане су прописима којима се уређује: право јавне својине и одређена друга имовинска права Републике Србије, аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, систем заштите животне средине, планирање и уређење простора, изградња објеката, комуналне делатности, рударство и енергетика, пољопривреда и шумарство, геолошка истраживања, здравствена исправност воде за пиће и санитарно-хигијенске потребе и др.

Поједини претходно наведени прописи донети су после ступања на снагу Закона о водама, те је било потребно усагласити овај Закон с тим прописима. Пре свега, то се односи на Закон о јавној својини („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/11, 88/13 и 105/15), Закон о планирању и изградњи („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/09… 145/14), Закон о рударству и геолошким истраживањима („Сл. гласник РСˮ, бр. 88/11), Закон о санитарном надзору („Сл. гласник РС”, бр. 125/04) и др.

Изменама и допунама Закона о водама, уводе се значајне новине у области водопривреде Републике Србије. Треба имати у виду да је ова измена и допуна Закона о водама први од два корака у потпуној имплементацији права Европске уније у области водопривреде. Планом припреме прве ревизије НПАА (Национални програм за усвајање тековина Европске уније) предвиђено је да ће Република Србија, најкасније 2018. године, постићи унутрашњу спремност за преношење највећег дела правних тековина ЕУ и њихову примену. Стога је у плану доношење новог закона о водама у 2017. години (а у 2018. години доношење и подзаконских аката на основу њега), чиме би се наше законодавство потпуно ускладило с правом Европске уније. Националном стратегијом Републике Србије за апроксимацију у области животне средине („Сл. гласник РС”, бр. 80/11), у оквиру краткорочних планова за период од 2011. до 2014. године, предвиђено је да би све правне тековине ЕУ требало да буду транспоноване у кратком року и да би садашњи, важећи прописи требало да буду детаљно прегледани, како би се утврдиле све неусклађености с правним тековинама ЕУ.

Најзначајније новине, унете у домаће законодавство изменама и допунама Закона о водама садрже знатан број важних одредаба које се односе не само на улогу државних органа и јавних водопривредних предузећа у области водопривреде, већ и на нове обавезе, прописане за правна лица, предузетнике и физичка лица.

Следећи структуру Закона, навешћемо најважније од њих, као и значај који имају или могу имати за наше законодавство, и субјекте на које се односе.

Давање у закуп водног земљишта у јавној својини
Ово је једна од најважнијих новина у нашем водном законодавству, па ћемо јој у том смислу посветити посебну пажњу.

Предложеним изменама, водно земљиште у јавној својини може се дати у закуп правним лицима, предузетницима и физичким лицима за намене утврђене законом. Решење о давању у закуп и уговор о закупу водног земљишта у јавној својини доноси, односно закључује јавно водопривредно предузеће. Водно земљиште у јавној својини може се дати у закуп у поступку јавног надметања или прикупљања писмених понуда путем јавног оглашавања. Водно земљиште у јавној својини не може се давати у подзакуп. Поступак давања у закуп водног земљишта у јавној својини спроводи се у складу с прописима којима је уређено давање у закуп ствари у јавној својини. Почетна висина закупнине по којој се водно земљиште у јавној својини може дати у закуп не може бити испод висине закупнине на подручју на којем се то земљиште налази. Почетну висину закупнине утврђује надлежни порески орган. Одредбе овог закона о давању водног земљишта у закуп не искључују давање водног земљишта на коришћење по посебним прописима о јавно-приватном партнерству и концесијама. Приходи остварени од давања у закуп водног земљишта на територији Републике Србије, осим територије аутономне покрајине, приход су Буџетског фонда за воде Републике Србије, а на територији аутономне покрајине су приход Буџетског фонда за воде аутономне покрајине и користе се за финансирање послова од општег интереса у области управљања водама. У случају да више лица поднесе пријаву, односно понуду за исто водно земљиште, приоритет код давања у закуп (право пречег закупа) тог водног земљишта у јавној својини има правно лице и предузетник који на том водном земљишту обавља привредну делатност, уколико прихвати највишу понуђену висину закупнине.

Значај овог дела новелирања Закона је у томе што уводи могућност и обезбеђује транспарентност поступка давања у закуп водног земљишта, као добра од општег интереса, за намене прописане Законом. Пракса је наметнула могућност давања у закуп водног земљишта у јавној својини.

Установљавање права стварне службености на водном земљишту и водном објекту у јавној својини
Ово је још једна значајна новина. На водном земљишту и водним објектима у јавној својини може се установити право стварне службености за изградњу линијских инфраструктурних објеката, постављање цевовода, подземних и надземних водова, оптичких каблова и других инсталација, колектора, водозахвата/преграде у кориту водотока, као и право службености пролаза. Уговор којим се установљава право стварне службености на водном земљишту и водним објектима у јавној својини за изградњу линијских инфраструктурних објеката са власником повласног добра закључује јавно водопривредно предузеће.

Као и код давања водног земљишта у закуп, и овде приход од накнаде за установљење права стварне службености на водном земљишту и водном објекту у јавној својини представља приход Републичког, односно Покрајинског фонда за воде.

Значај ове новине јесте у томе што је тим одредбама уређена материја коришћења водног земљишта и водних објеката у јавној својини са стварноправним дејством, што је представљало врло значајну правну празнину у Закону о водама из 2010. године, нарочито када је реч о изградњи објеката.

Нов приступ интегралном управљању водама
Приближавајући се моделу интегралног управљања водама по хидрографском сливу, односно подсливу, што представља један од основних постулата Оквирне директиве о водама, предложеним изменама се врши другачија организација водних подручја. Конкретно, укидају се водна подручја по територијалном принципу, каква су постојала у Закону о водама из 2010. године (на пример, водна подручја: Срем, Бачка и Банат, Београд, Косово и Метохија), већ се установљава пет водних подручја: Сава, Дунав, Морава, Ибар и Лепенац и Бели Дрим.

Значај ове новине огледа се у томе што је био неодржив систем интегралног управљања водама у ком је на једној обали водотока надлежан један орган, а на другој обали други орган, само зато што је таква била територијална подела. Водотоци не знају за административне границе и територијалне поделе. Сем тога, кроз нашу земљу протичу међународне реке. Тзв. сегментно управљање режимом вода, од републичких, покрајинских и органа локалне самоуправе надлежних за водопривреду било је неефикасно и нефункционално, самим тим и у супротности с принципима интегралног управљања водама у прописима Европске уније.

Увођење водних јединица
Водна подручја се, према изменама и допунама Закона о водама, деле на водне јединице, као основне територијалне јединице за обављање оперативних послова у управљању водама, на основу утврђених критеријума, и то: карактеристика водног подручја са аспекта коришћења вода, заштите вода и заштите од штетног дејства вода, изграђености водних објеката за заштиту од поплава и хидромелиорационих система и граница јединица локалне самоуправе.

Оперативни послови, нарочито, обухватају одржавање водних објеката и спровођење одбране од поплава. Предлог водних јединица, укључујући и њихове границе, припрема јавно водопривредно предузеће. Министар одређује водне јединице и њихове границе.

Значај ове новине ће тек морати да се покаже у пракси. У основи, идеја је добра. Водна подручја су исувише велика да би се ефикасно организовали оперативни послови, нарочито када се ради о одбрани од поплава. За очекивати је да се водне јединице ослањају на оперативни план за одбрану од поплава, како би активности биле усклађене у што већој мери.

Детаљније и прецизније нормирање материје ерозија и бујица

Предложеним изменама, Министарство, министарство надлежно за послове шума и министарство надлежно за послове заштите животне средине и природне ресурсе израђују карту ерозије за територију Републике Србије. Влада, на предлог наведених министарстава, одређује ерозионо подручје, његове границе и услове за коришћење ерозионог подручја. Границе ерозионог подручја уносе се у план управљања водама, план управљања ризицима од поплава, програм развоја шумарства, план развоја шумског подручја, пољопривредне основе и у просторне (просторни план јединице локалне самоуправе, просторни план подручја посебне намене и регионални просторни план) и урбанистичке планове (план генералне регулације и генерални урбанистички план). Сва напред наведена министарства врше преиспитивање карте ерозије за територију Републике Србије по истеку шест година од дана њене израде, а новелирање по истеку десет година од дана њене израде. Јединица локалне самоуправе је дужна да, за потребе новелирања плана управљања водама, евидентира све појаве и радове који могу да утичу на промену стања ерозије и бујица и да податке о томе доставља јавном водопривредном предузећу једном годишње. Власници и корисници земљишта на ерозионом подручју дужни су да изводе радове и предузимају мере за заштиту од ерозије и бујица у складу с планом управљања водама и условима за коришћење ерозионог подручја.

Значај ове новине је у томе што детаљније уређује ову изузетно важну област. Наиме, из године у годину, Република Србија има све веће проблеме са ерозионим процесима и бујичним поплавама. Да би предупредила наступање штетних последица тих појава, држава је реаговала тако што је прописала процедуру и низ обавеза органима, почев од четири министарства, преко јавног водопривредног предузећа, све до јединица локалне самоуправе и власника, односно корисника земљишта на ерозионом подручју. Укључивање што већег броја субјеката у борбу против ерозионих процеса и бујичних поплава, који су изражени нарочито у Централној Србији, свакако је добар начин за ефикаснију заштиту од ових сила природе.

Увођење реда у област вађења речних наноса

Изменама и допунама Закона о водама предвиђено је доношење плана вађења речних наноса, као мере која треба да допринесе очувању водотока који су девастирани непланским (при том, неретко и бескрупулозним) вађењем речних наноса, у првом реду песка и шљунка. Вађење речних наноса врши се с водног земљишта, на локалитетима где је то од интереса за очување или побољшање водног режима, у обиму који неће нарушити водни режим, постојеће коришћење подземних вода, стабилност обала и природну равнотежу акватичних и приобалних екосистема.

Министарство доноси план вађења речних наноса за период од две године. Ако се вађење речних наноса планира на међудржавним и међународним водним путевима, министарство је дужно да, пре доношења наведеног плана, прибави мишљење органа надлежног за техничко одржавање међудржавних и међународних водних путева. План вађења речних наноса садржи нарочито: планиране локације за вађење речних наноса и планиране количине речних наноса за вађење, локације на којима није дозвољено вађење речних наноса, као и услове за вађење речних наноса.

План вађења речних наноса припремају јавна водопривредна предузећа, свако за територију на којој обавља водну делатност. За потребе доношења плана, надлежна установа за послове одржавања државних водних путева, на захтев јавног водопривредног предузећа, дужна је да уступи без накнаде, у року од 30 дана од дана пријема захтева, постојеће копије морфолошких снимака и детаљних снимака свих водотокова, као и податке о потребним габаритима водних путева.

Новелирање Закона о водама у овом делу је од суштинског значаја за очување водотока. Наиме, вађење речних наноса је, у првом реду, мера уређења водотока, а не начин (и то врло повољан) за добру зараду. Другим речима, испитивање водотока и водног земљишта треба да покаже да ли уопште, и у коликој мери, може да се с неке локације вади речни нанос. Оно што је недостајало Закону јесте управо обавеза да се то вађење уведе у планске оквире, тј. да не буде стихијско. Друга страна те медаље, која допуњује претходну, јесте ефикаснија контрола водних сагласности за вађење, као и извађених количина речних наноса. Занимљиво је да је изменама и допунама Закона о водама уведен израз „вађење речних наносаˮ уместо „експлоатација речних наносаˮ. И на тај начин се, очигледно, желело нагласити да вађење песка и шљунка не треба да има комерцијалну природу већ да је у функцији унапређења водног режима.

Увођење стандарда квалитета животне средине и граничне вредности загађујућих материја у води
Врло важна измена и допуна Закона о водама односи се на строжа правила из области животне средине. Овоме ћемо, такође, посветити значајнију пажњу јер се потенцијално тиче великог броја субјеката, на које се ове норме односе.

Ради спречавања погоршања квалитета воде и животне средине, и утврђивања оцене статуса површинских и подземних вода утврђују се стандарди квалитета животне средине и граничне вредности загађујућих материја за површинске воде, подземне воде и седимента. Критеријуми за оцену квалитета седимента утврђују се као граничне вредности загађујућих материја за оцену статуса и тренда квалитета седимента, као и за оцену квалитета седимента при измуљивању.

Влада, на предлог министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује стандарде квалитета животне средине, граничне вредности и критеријуме, начине и услове њихове примене и рокове за њихово достизање, стандарде квалитета животне средине за приоритетне, хазардне и друге загађујуће супстанце у матриксима површинских вода, начин и услове њихове примене и рокове за њихово достизање, као и процедуре за анализе дугорочног тренда концентрација ових супстанци и листу супстанци за праћење.

Осим тога, у погледу заштите појединих подручја од нитрата, уводи се појам „рањиво подручјеˮ. Тај појам означава подручје осетљиво на нитрате из пољопривредних извора на којем је потребно спровести појачане мере заштите вода од загађивања нитратима из тих извора. Влада, на предлог министра и министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује критеријуме за одређивање рањивих подручја, одређује рањива подручја и њихове границе, утврђује акционе програме за одређена рањива подручја са обавезним мерама, утврђује програм мониторинга ради оцене ефикасности акционих програма и утврђује програм мониторинга концентрација нитрата у водама које се користе или се планирају за снабдевање водом за пиће.

Још једна важна новина је и увођење појма „осетљиво подручјеˮ. То је подручје осетљиво на нутријенте, укључујући и подручје подложно еутрофикацији, на коме је, ради достизања циљева квалитета вода, потребно спровести строже пречишћавање комуналних отпадних вода. Влада, на предлог министра и министра надлежног за послове заштите животне средине, утврђује критеријуме за одређивање осетљивих подручја и одређује осетљиво подручје и његове границе.

Пооштравање критеријума заштите животне средине огледа се и у новим одредбама о пречишћавању отпадних вода. Пречишћавање отпадних вода врши се до нивоа који одговара граничним вредностима емисије или до нивоа којим се не нарушавају стандарди квалитета животне средине реципијента, у складу с прописима којима се уређују граничне вредности загађујућих материја у површинским и подземним водама, граничне вредности приоритетних, хазардних и других загађујућих супстанци и прописом којим се уређују граничне вредности емисије загађујућих материја у воде, узимајући строжи критеријум од ова два. Ради обезбеђивања пречишћавања отпадних вода, лице које испушта отпадну воду у реципијент или јавну канализацију дужно је да обезбеди средства и утврди рокове за изградњу и погон уређаја, односно постројења за пречишћавање отпадних вода у складу са акционим планом за достизање граничних вредности емисије загађујућих материја у воде, планом заштите вода од загађивања и планом управљања водама.

Правно лице, предузетник, односно физичко лице дужно је да постави уређаје за мерење и да континуирано мери количине отпадних вода, да испитује параметре квалитета отпадних вода и њихов утицај на реципијент, да извештаје о извршеним мерењима чува најмање 5 година и да исте доставља јавном водопривредном предузећу, министарству надлежном за послове заштите животне средине и Агенцији за животну средину једном годишње.

Лице које има уређаје, објекте, односно постројења за пречишћавање отпадних вода, дужно је да мери количине и испитује квалитет отпадних вода пре и после пречишћавања, да обезбеди редовно функционисање уређаја, објеката, односно постројења за пречишћавање отпадних вода и да води дневник њиховог рада.

Ако у процесу производње у одређеном погону или делу погона настају отпадне воде које садрже опасне материје, правно лице, предузетник или физичко лице дужно је да обавља мерење количина и испитивање квалитета отпадних вода пре њиховог спајања са осталим токовима отпадних вода. Министар и министар надлежан за послове заштите животне средине ближе прописују начин, услове и место за постављање уређаја за мерење количина, узимање узорака и испитивање квалитета отпадних вода и њиховог утицаја на реципијент, као и садржину извештаја о извршеним мерењима количина и испитивања квалитета отпадних вода и њиховог утицаја на реципијент и начин и рокове његовог достављања.

Водна акта

У циљу усклађивања поступка издавања водних аката са поступком издавања аката по Закону о планирању и изградњи, као и подзаконских аката, донетих на основу њега, којима је прописана обједињена процедура, изменама и допунама Закона о водама су измењене и одредбе о водним актима. Пре свега, смањен је број водних аката, па се у водна акта сврставају само водни услови, водна сагласност и водна дозвола, с тим што само водна сагласност и водна дозвола имају правну природу управних аката и доносе се у складу са одредбама Закона о општем управном поступку. Надаље, овим изменама је враћена стварна надлежност јавним водопривредним предузећима за издавање водних аката, тако да је за издавање водних аката надлежан један од следећих органа: Министарство, јавно водопривредно предузеће и орган локалне самоуправе, зависно од врсте објеката или радова за које се издају, односно планских аката који се доносе. За објекте и радове за које је надлежно Министарство, а налазе се на територији АПВ, надлежан је орган АПВ – Секретаријат за пољопривреду, водопривреду и шумарство.

Водни услови се издају у поступку припреме техничке документације за изградњу нових и доградњу и реконструкцију постојећих објеката и извођење других радова који могу трајно, повремено или привремено утицати на промене у водном режиму, односно угрозити циљеве животне средине, као и за израду планских докумената за уређење простора, управљање рибарским и заштићеним подручјима и газдовање шумама. Пре издавања водних услова, надлежни орган, по службеној дужности, прибавља мишљење органа и организација, таксативно наведених у Закону, а они су дужни да у року од 10 дана, од дана пријема захтева, издају тражено мишљење. У противном, орган који води поступак покренуће прекршајни поступак. Надлежни орган по издавању грађевинске дозволе доставља електронским путем органу, односно јавном водопривредном предузећу надлежним за издавање водних услова грађевинску дозволу и пројекат за грађевинску дозволу. Орган, односно јавно водопривредно предузеће дужни су да надлежни орган који спроводи обједињену процедуру и инспекцијске органе који врше надзор над применом одредаба овог закона и закона којим се уређује планирање и изградња, у року од 10 дана, рачунајући од дана пријема грађевинске дозволе и пројекта за грађевинску дозволу, обавесте у писаном облику да ли је пројекат за грађевинску дозволу урађен у складу с водним условима издатим у поступку спровођења обједињене процедуре.

Домет и значај ових измена је у томе што је поједностављен поступак издавања водних аката. Како би инвеститор био растерећен прибављања свих оних услова и сагласности које издају неки државни или други орган, односно посебна организација или јавно предузеће, кроз измене закона којим се уређује планирање и изградња, уведен је поступак обједињене процедуре, тако да уместо инвеститора орган надлежан за издавање грађевинске дозволе, по службеној дужности, у обједињеној процедури прибавља те услове, сагласности и друге потребне доказе. Део те процедуре је и прибављање водних аката.

Уместо закључка

Сумарно узев, новине у прописима из области вода тичу се великог броја субјеката, нарочито када се ради о изменама у области заштите вода, али и код грађења на водном земљишту, одбрани од ерозија и бујица и закупу водног земљишта. Измене у области заштите вода имаће значајан утицај на индустрију, пољопривреду, али и на становништво. Кроз подизање прага обавеза и одговорности сваког субјекта понаособ, подизаће се и свест о потреби очувања и заштите вода. Држава не треба (нити може) да се сама стара о заштити животне средине, већ то мора бити обавеза свакога ко жели да живи у окружењу које није штетно по његово здравље.

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #1
Измене нашег законодавства у области животне средине представљају најзахтевнији сегмент усклађивања с правом ЕУ. У оквиру тога, сектор вода ће бити један од најзаступљенијих. Рецимо, Директива о пречишћавању комуналних отпадних вода сматра се једном од „најскупљих” директива, у том смислу што њена примена изискује велике трошкове. Процена је да ће, у нашем случају, бити потребно око 6 милијарди евра за постизање критеријума које она прописује.

КОМЕНТАР АУТОРА #2
Пракса ће показати у којој мери је поједностављењем поступка издавања водних аката постигнут циљ. Наиме, ваља имати у виду да је водни режим динамична, променљива категорија. Отуда, може се показати као лоше решење убрзано издавање водних аката, па и мишљења у поступку издавања водних аката. Запрећена могућност покретања прекршајног поступка може деловати стимулативно по органе и организације који издају наведена мишљења. Ако ће, међутим, услед те претње брзина превагнути над пажљиво и квалитетно спроведеним поступком, резултат може бити контрапродуктиван. Ако се томе дода и лош кадровски потенцијал неких од стварно надлежних субјеката за издавање водних аката и мишљења, биће тешко изводљиво постићи баланс између жељене брзине и квалитета.

[/signoff]

Вишедеценијски проблем који је задавао главобољу инвеститорима у Републици Србији, а посебно инвеститорима у грађевинској и сродним индустријама, коначно би могао да буде решен. Реч је о нерешеним проблемима права грађења на земљишту у државној својини, прецизније, о тешкоћама у прибављању грађевинске дозволе на земљишту које није у својини инвеститора, већ на њему инвеститор поседује право коришћења

За прибављање грађевинске дозволе ради реализовања конкретног пројекта, инвеститору је од 2009. године до доношења предметног закона било потребно да на земљишту има право својине, што због бројних препрека на које ћемо указати у овом тексту није било могуће. Како би решила постојећи проблем, Народна скупштина Републике Србије је 16. јула 2015. године донела Закон о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду („Сл. гласник РС”, бр. 64/15, у даљем тексту: Закон), који је 28. јула 2015. године ступио на снагу.

Дугоочекивани Закон је за свој првенствени циљ имао усклађивање постојећег стања у пракси са Уставом Републике Србије. Наиме, Устав Републике Србије из 2006. године, у односу на ранија уставна решења, не препознаје категорију права коришћења грађевинског земљишта као уставну категорију. Независно од тога, један од предлога о којем се разматрало пре доношења Закона био је задржавање постојећег права коришћења, те препознавање права коришћења као права једнаког праву својине у смислу прописа којим се уређује планирање и изградња и сходно томе могућности прибављања грађевинске дозволе на основу права коришћења, какав је случај и био заступљен у пракси до 2009. године. Од овог решења се одустало, између осталог и због тога што би било неопходно изменити Устав, како смо појаснили, и одлучено је да право коришћења не може бити основ за стицање права својине у будућности. Једно од решења које се предлагало било је и увођење права грађења у домаћи правни систем и изједначавање права грађења с правом својине у сврху прибављања грађевинске дозволе. И од овог решења се одустало, првенствено због тога што право грађења никада у новијој српској правној легислативној историји није било део правног система Републике Србије.

Даље, Закон о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – испр., 64/10 – Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 – Одлука УС, 50/13 – Одлука УС, 98/13 – Одлука УС, 132/14 и 145/14, у даљем тексту: Закон о планирању и изградњи), који је измењен крајем прошле године, у члану 102. ст. 9. изузео је одређене категорије лица од опште прописаног правила да се право коришћења претвара у право својине без накнаде, те се чекало на доношење Закона како би конверзија права коришћења у право својине и за категорије лица која могу вршити конверзију права коришћења у право својине уз накнаду била могућа.

Подаци Пореске управе Републике Србије и Агенције за реституцију, који су садржани у образложењу предлога Закона, илустративно приказују да се укупна површина грађевинског земљишта на коме су као носиоци права коришћења на земљишту уписана лица која су то право стекла у поступку приватизације и стечаја, процењује на око 5.310,42 ha, у процењеној вредности од 1.429,04 милиона евра према просечним тржишним вредностима грађевинског земљишта. У ову бројку улази и квалитетно земљиште у великим урбанистичким срединама, које и представља највећи интерес инвеститора. Стога је јасно колика је била реална потреба за доношењем Закона, имајући у виду количину грађевинског земљишта од општег и појединачног интереса и његову вредност.

Немогућност претварања права коришћења грађевинског земљишта у право својине за ова лица није представљала само проблем инвеститорима и њиховој правној сигурности улагања у Републику Србију, већ су и локалне самоуправе оваквим стањем ствари биле лишене накнада које би инвеститори инкасирали у буџет на основу изградње. Последице су се огледале и у стању у привредним гранама које подржавају грађевинску индустрију, а које су се налазиле у фази стагнације услед смањења инвестиција. Морамо напоменути да је по нашем мишљењу битан фактор у стагнирању грађевинске индустрије представљала и економска криза због које је смањена потражња за становима у изградњи. Отклањањем правних препрека за конверзију права коришћења грађевинског земљишта у право својине омогућиће се да макар правни статус земљишта буде решен, ако се већ законским решењима не може утицати на економске прилике које умногоме зависе и од глобалних кретања. Поред тога, ефекти доношења Закона требало би да донесу послове запосленима у привреди, пре свега у геодетској индустрији која игра битну улогу, на првом месту код премера парцела подобних за градњу.

Основна законска решења

Лица којима Закон пружа могућност конверзије права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду су:

1) лица која су била или јесу привредна друштва и друга правна лица која су приватизована на основу закона којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као и њихови правни следбеници у статусном смислу;

2) лица – носиоци права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини које је стечено ради изградње у складу са раније важећим законима којима је било уређено грађевинско земљиште до 13. маја 2003. године или на основу одлуке надлежног органа;

3) лица чији је положај одређен законом којим се уређује спорт, као и удружења;

4) друштвена предузећа, носиоци права коришћења на грађевинском земљишту, и

5) лица на која се примењују одредбе прописа Републике Србије и билатералних међународних уговора којима се уређује спровођење Анекса Г Споразума о питањима сукцесије („Сл. лист СРЈ – Међународни уговори”, бр. 6/02).

Закон је додатно предвидео две ситуације у којима неће доћи до његове примене. Прописано је да предмет конверзије не може бити грађевинско земљиште које је посебним законом одређено као земљиште које се не може отуђити из јавне својине, односно земљиште на коме је у складу с планским документом предвиђена изградња објеката, односно јавних површина у складу са Законом о планирању и изградњи, као и објеката јавне намене у јавној својини по основу посебних закона.

Такође, Закон се не примењује на имовину купљену у поступку јавног оглашавања, по тржишним условима, која обухвата право својине на објекту с припадајућим правом коришћења на изграђеном грађевинском земљишту у складу са посебним законом, а пре закључења уговора о куповини имовине, односно дела имовине привредног друштва или другог правног лица у складу са одредбама закона којим се уређује приватизација, до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи, као ни имовину која је по окончаном поступку приватизације теретним правним послом стечена од субјекта приватизације, до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи, која обухвата право својине на објектима и право коришћења на грађевинском земљишту.

Предмет конверзије представља катастарска парцела изграђеног или неизграђеног грађевинског земљишта, а сâм захтев за конверзију може се поднети за једну или више катастарских парцела које се налазе на територији једне јединице локалне самоуправе. Закон је предвидео и ситуацију када је на једној катастарској парцели изграђено више објеката различитих власника. У том случају се пре подношења захтева за конверзију спроводи као обавезан поступак за развргнуће сукорисничке заједнице прописан чланом 106. Закона о планирању и изградњи, након чега се може даље приступити конверзији. Овај поступак се спроводи једноставно уколико постоји сагласност власника постојећег земљишта за парцелацију.

Уколико то није случај, приступа се ванпарничном поступку пред надлежним судом како би се утврдило који део грађевинског земљишта припада ком власнику, а тај поступак може трајати дужи временски период и тиме успорити и сâм поступак конверзије.

Поступак конверзије се формално покреће захтевом упућеним надлежном државном органу тј. органу надлежном за имовинскоправне послове на чијој територији се налази грађевинско земљиште које је предмет захтева за конверзију. Уколико је лице одређено Законом већ поднело захтев за конверзију у складу с ранијим законским решењима, у обавези је да поднесе нови захтев у складу са одредбама Закона. Закон је предвидео и транзиторни период од 12 месеци од дана ступања на снагу Закона у којем носиоци права коришћења на грађевинском земљишту могу поднети захтев за добијање грађевинске дозволе, након чега ће носиоци права коришћења претходно морати да приступе конверзији права коришћења грађевинског земљишта у право својине, па тек потом моћи да захтевају добијање грађевинске дозволе.

Накнада за конверзију права коришћења у право својине

Када је реч о самој накнади која се плаћа за конверзију, прописано је да она представља тржишну вредност земљишта у моменту подношења захтева за конверзију, у складу са Законом. Ова законска одрeдба не представља израз воље доносиоца Закона, већ представља практично потврђивање истог става Уставног суда Републике Србије израженог у одлуци која је објављена у „Сл. гласнику РСˮ, бр. 98/13.

Даље је у члану 3. Закона одређен орган који одлучује о висини накнаде за конверзију у складу са Законом, прописом којим се одређује порез на имовину, тј. орган јединице локалне самоуправе надлежан за имовинскоправне односе, и прописане су процедуре за утврђивање накнаде. На решење овог органа може се у другом степену изјавити жалба Министарству финансија које ће потом донети коначну одлуку, која након тога искључиво може бити предмет побијања пред Управним судом.

У појединим случајевима прописаним посебним законом, Комисија за контролу државне помоћи може умањити накнаду за конверзију. У питању је случај када се утврди да се грађевинско земљиште налази на територији недовољно развијене јединице локалне самоуправе, као и случај када лице достави судску одлуку којом се утврђује да је имало трошкове прибављања права коришћења на катастарској парцели за коју је поднет захтев за конверзију. Осим тога, накнада се неће обрачунавати у односу на земљиште које служи за редовну употребу објекта, што се утврђује према подацима из катастра непокретности.

Закон предвиђа одређене модалитете када је у питању исплата накнаде за конверзију. Уколико се накнада за конверзију исплаћује одједном, лице које подноси захтев за конверзију има попуст од 30% на укупну цену конверзије. Уколико, с друге стране, то лице не исплаћује накнаду одједном, има право да накнаду за конверзију измири у 60 месечних рата. У случају „одложеног” плаћања надлежном државном органу, односно јединици локалне самоуправе или територијалне аутономије, мора се пружити одговарајуће средство обезбеђења које гарантује сигурност наплате накнаде за конверзију.

Средство обезбеђења може се пружити у виду:

а) неопозиве банкарске гаранције,

б) хипотеке, или

в) регистроване бездржавинске залоге на покретним стварима.

Наведена средства обезбеђења могу се обезбедити било појединачно, било скупно, све док њихова кумулативна вредност задовољава потребе обезбеђења исплате целокупне накнаде за конверзију.

Неопозива банкарска гаранција која се пружа мора бити издата од пословне банке с трајањем од најмање годину дана и гласити на укупан износ недоспелих рата у моменту издавања банкарске гаранције. Гаранција мора предвиђати право корисника гаранције да је може реализовати у пуном износу уколико најкасније 30 дана пре истека гаранције налогодавац (лице на које се примењује Закон) не обезбеди нову банкарску гаранцију. Такође, у последњој години исплате месечних рата, банкарска гаранција мора бити издата на рок који је дужи за три месеца од дана доспећа последње рате накнаде за конверзију.

У случају пружања хипотеке, она се може засновати на објекту који вреди најмање 30% више од укупног износа недоспелих рата у корист Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе. У случају обезбеђивања бездржавинске залоге нису предвиђени посебни услови које би пружалац залоге требало да испуни, али је сâм закон на основу ког се врши упис заложног права у регистар предвидео строге и детаљне услове како регистрације тако и намирења.

Овако строги услови пружања средстава обезбеђења плаћања накнаде за конверзију јесу новина у нашем законодавству и њихов циљ је гарантовање максималне сигурности за Републику Србију да ће накнада заиста бити исплаћена.

Право дугорочног закупа грађевинског земљишта

Као алтернативу конверзији права коришћења грађевинског земљишта у право својине Закон је предвидео право закупа појединачних катастарских парцела грађевинског земљишта које власник земљишта закључује са корисником. У смислу прописа о планирању и изградњи, закупац земљишта се изједначава са власником, те несметано може прибавити грађевинску дозволу, уз испуњавање осталих услова које Закон о планирању и изградњи прописује. Циљ овог законског решења је омогућавање корисницима грађевинског земљишта којима у складу са пословним плановима није потребно право својине на земљишту, да уз знатно мање формалности и у реалним оквирима нижи износ накнаде прибаве грађевинско земљиште и граде на њему.

Овом решењу се прибегло јер је законодавац проценио да је оно, поред тога што је економски исплативо, већ и препознато у домаћој правној пракси. Такође, рокови за закључење уговора о закупу грађевинског земљишта релативно су кратки у односу на дужину трајања процесуирања осталих решења која су се јавила приликом доношења Закона.

Закон је предвидео да се Уговор о закупу грађевинског земљишта закључује искључиво на 99 година. С обзиром на правне ефекте закупа на прибављање грађевинске дозволе и дужину његовог трајања, те правну природу закупа и генералну интровертност Републике Србије, односно локалне самоуправе или територијалне аутономије као закуподавца, овакав дугорочни закуп се по својим ефектима изједначава с правом својине на грађевинском земљишту. Уз уговор о закупу обавезно се достављају и средства обезбеђења измирења на исти начин као када је реч о конверзији. Како би висина закупнине била усклађена са макроекономским ефектима, уговор о закупу обавезно садржи начин усклађивања висине закупа са индексом потрошачких цена у Републици Србији, према објављеним подацима органа надлежног за послове статистике.

Висина закупнине одређује се тако што се износ тржишне вредности непокретности подели на 99 година, а тако добијени износ представља износ годишње закупнине. С обзиром на то да Закон омогућава плаћање накнаде за конверзију у 60 месечних рата, закупцу је знатно повољније да исти износ исплати у 99 година, с тим што након тих 99 година он неће аутоматски стећи право својине, већ ће морати да изврши конверзију права коришћења у право својине и плати одговарајућу накнаду.

Закон предвиђа да се по упису права својине закупца непокретности може извршити конверзија права коришћења у право својине. На закупцу је избор да ли ће наставити да плаћа закуп или ће у том случају преузети право власништва и исплатити накнаду за конверзију. Уколико дође до конверзије, даном правноснажности решења о конверзији престаје да важи уговор о закупу.

Један део стручне јавности сматра да ће овакво решење погодовати искључиво страним инвеститорима који буду имали довољно новца да плаћају закупнину, а да ће с друге стране омогућити тим истим инвеститорима да путем института закупа по знатно нижој цени добију земљиште за своје потребе. Правно гледајући, овакви ставови немају утемељење јер Закон предвиђа једнак поступак конверзије за сва лица којима даје то право, а на тим лицима је да обезбеде потребна новчана средства за плаћање накнаде за конверзију.

Уместо закључка

Закон представља само полазну основу за решавање проблема који смо навели на самом почетку текста, а који за своју основну функцију има повећање инвестиција у Републици Србији ради оживљавања разноврсних привредних делатности. Закон се доноси у тренутку када је Република Србија изменама Закона о приватизацији одлучила да убрзо оконча стечајеве над привредним друштвима над којима Агенција за приватизацију има надлежност, остављајући нешто дужи рок за окончање стечајева за привредна друштва од стратешког интереса.

Један од разлога незаинтересованости инвеститора за наведена привредна друштва управо је био нерешен правни статус државног земљишта на коме је постојало право коришћења. Могућност конверзије коју Закон уводи требало би да пружи позитиван сигнал инвеститорима да ће, уколико изврше куповину наведених привредних друштава у стечају, моћи да рачунају на сигурну могућност грађења на земљишту у државној својини у случају постојања права коришћења. С друге стране, Закон не третира ситуације у којима на земљишту на коме постоји право коришћења постоје споредна стварна права, као што је случај с правом службености пролаза, те ће се такве ситуације решавати из аспекта општих прописа.

Истовремено са доношењем Закона дошло је и до измена и допуна Закона о хипотеци којима су решени бројни проблеми који су годинама представљали проблем страним и домаћим улагачима, као и другим учесницима на тржишту. Ова и друге промене представљају позитивни сигнал ка измени постојећег стања, те овај текст завршавамо у нади да ће се тај тренд и наставити. Остаје да се у будућности сагледају ефекти Закона, те да се након тога дâ потпун одговор на питање да ли је заиста и успостављен економски циљ његовог доношења.

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #1

Одредбе Закона не ограничавају права стечена у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Сл. гласник РС”, бр. 72/11, 108/13 и 142/14) и Законом о враћању (реституцији) имoвине црквама и верским заједницама („Сл. гласник РС”, бр. 46/06). На овај начин је законодавац, наше је мишљење, желео да постави примат ових закона над Законом и фаворизује подносиоце захтева за реституцију у односу на лица која буду желела да приступе конверзији уз накнаду. Иако техника израде закона предвиђа да закон не може садржати негативне одредбе, те на такав начин утврдити приоритет једног закона у односу на други, мишљења смо да је законодавац ову одредбу могао јасније и прецизније да конструише јер би, бојимо се, оваква каква јесте могла да представља предмет различитог тумачења у погледу њене примене.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #2

Приликом доношења Закона поставило се питање да ли институт умањења накнаде за конверзију представља дозвољену државну помоћ из аспекта како домаћег тако и европског законодавства. Након спроведене анализе, процењено је да је конкретним предвиђањем законских решења избегнут ефекат недозвољене државне помоћи, те да се приступ предвиђен Законом има сматрати правно дозвољеним.

Одустало се и од решења да накнада за конверзију буде једнако одређена за све грађевинско земљиште у Републици Србији. Везивање накнаде за тржишну вредност земљишта је по нашем мишљењу логичније решење, а како грађевинском земљишту у Републици Србији цена варира у односу на локацију и када би накнада била једнака дошли бисмо у ситуацију да се у руралним срединама плаћа виша накнада за конверзију од тржишне вредности земљишта, а у урбаним знатно виша, при чему би земљиште које је предмет Закона неоправдано било искључено из тржишне утакмице.

[/signoff]

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #3

Правни проблем који се јавио доношењем Закона јесте његова делимична ретроактивност. Законом се практично умањују права оних лица која су у прошлости прибављала грађевинску дозволу на основу права коришћења грађевинског земљишта, тако што им се налаже конверзија овог периода у право својине уз остављање прелазног периода од 12 месеци. На овај начин се умањују већ стечена права лица која су грађевинску дозволу стекла на основу ранијег законског решења. Имајући у виду и то да су ранија законска решења била у колизији са уставним решењем из 2006. године, упитно је да ли се решењем чија је уставност спорна може доћи до решења противуставног стања. У наредном временском периоду видећемо да ли ће Уставни суд Републике Србије ценити уставност овог решења и на који начин ће то бити учињено уколико до оцене уставности и дође.

[/signoff]

У тексту који следи говоримо о законским изменама и новинама у вези са уређивањем и коришћењем грађевинског земљишта и решавањем имовинскоправних односа

У ранијим бројевима већ смо говорили о измени Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РСˮ, бр. 132 од 9. 12. 2014. године, у даљем тексту: Закон), када смо посебну пажњу посветили институту грађевинске дозволе. У овом броју осврнућемо се на измене закона у вези са уређивањем и коришћењем грађевинског земљишта и решавањем имовинскоправних односа.

Као и у ранијим законским решењима у овој материји законодавац је дефинисао да је грађевинско земљиште оно земљиште које је одређено законом или планским документом за изградњу и коришћење објеката, као и земљиште на којем су изграђени објекти у складу са законом.

На самом почетку, значајно је истаћи да је грађевинско земљиште у Републици Србији у промету и да може бити у свим облицима својине, што значи да грађевинско земљиште може имати облик јавне, приватне и задружне својине, како је дефинисано Уставом Републике Србије, и да титулари права својине на грађевинском земљишту могу тим правом у сваком тренутку слободно располагати.

Дуги низ година уназад у јавности је присутна полемика о претварању пољопривредног земљишта у грађевинско, међутим, неопходно је истаћи да је законодавац у овом случају недвосмислен. Наиме, у члану 88. Закона прописао је да када се планским документом промени намена пољопривредног у земљишта грађевинско, орган надлежан за доношење планског документа дужан је да у року од 15 дана од дана ступања на снагу тог документа, органу надлежном за послове државног премера и катастра достави акт који садржи попис катастарских парцела којима је промењена намена. Служба за катастар непокретности у року од 60 дана од дана достављања акта који садржи списак катастарских парцела којима је промењена намена решењем спроводи насталу промену и ставља забележбу у базу података катастра непокретности из које се издаје лист непокретности о обавези плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта.

Овде је потребно напоменути да у ситуацији кад је дошло до промене намене пољопривредног земљишта у грађевинско титулар права на том земљишту може користити исто земљиште за пољопривредну производњу до његовог привођења планираној намени.

Даље, законодавац је прописао да орган надлежан за послове државног премера и катастра решење о провођењу промене и стављању забележбе о обавези плаћања накнаде за промену намене пољопривредног земљишта доставља власнику земљишта, министарству надлежном за послове пољопривреде и надлежном пореском органу у року од 15 дана од дана доношења горе наведеног решења.

Власник катастарске парцеле којој је промењена намена из пољопривредног земљишта у грађевинско дужан је да плати накнаду за промену намене пре издавања грађевинске дозволе.

Најзначајнији део овог члана односи се на део који одређује да се промена намене, односно врсте земљишта из пољопривредног у грађевинско не плаћа ако је промена извршена на основу закона, планског документа или одлуке надлежног органа до 15. јула 1992. године, односно до дана ступања на снагу Закона о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РСˮ, бр. 49/92).

Овакву промену намене, односно врсте земљишта у пракси често не прати и промена тог податка у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима, већ у бази катастра непокретности, као култура одређене класе тог земљишта, остаје уписана њива, виноград, воћњак, ливада, пашњак, трстик – мочвара или неплодно земљиште, али без обзира на тако учесталу праксу власник сада грађевинског земљишта у обавези је да плати накнаду за извршену промену.

Накнада за промену намене пољопривредног земљишта у грађевинско не плаћа се приликом изградње објеката од значаја за Републику Србију, као и за изградњу објеката јавне намене у складу с програмом уређивања грађевинског земљишта када је обвезник плаћања Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе.

Иста правила, као у случају пољопривредног земљишта, законодавац је у члану 89. прописао и за случај кад је предмет промене шумско земљиште у грађевинско.

Грађевинско земљиште дели се на изграђено и неизграђено и на уређено и неуређено. Тако је чланом 90. Закона дефинисано да је изграђено грађевинско земљиште оно земљиште на ком су изграђени објекти намењени за трајну употребу у складу са законом, а неизграђено је оно земљиште на којем нису изграђени објекти или су изграђени, али без грађевинске и употребне дозволе, или су изграђени привремени објекти, док је чланом 91. Закона дефинисано да је уређено грађевинско земљиште оно земљиште које је у складу с планским документом комунално опремљено за грађење и коришћење (изграђен приступни пут, електромрежа, обезбеђено снабдевање водом и обезбеђени други услови).

Под уређивањем грађевинског земљишта законодавац подразумева његово припремање и опремање. У том смислу, у члану 93. наведено је да припремање земљишта обухвата истражне радове, израду геодетских, геолошких и других подлога, израду планске и техничке документације, програма за уређивање земљишта, расељавање, уклањање објеката, санирање терена и друге радове, док се под опремањем земљишта подразумева изградња објеката комуналне инфраструктуре и изградња и уређење површина јавне намене.

У овом делу посебно треба истаћи да законодавац предвиђа могућност опремања грађевинског земљишта и средствима физичких и правних лица, под условом да се такво земљиште налази у обухвату планског документа на основу ког се могу издати локацијски услови, односно грађевинска дозвола.

Наиме, чланом 92. законодавац је прописао да заинтересовано физичко или правно лице подноси надлежном органу јединице локалне самоуправе предлог о финансирању припремања, односно опремања грађевинског земљишта, по коме је надлежни орган дужан да поступи у року од 15 дана од дана пријема предлога. У том случају надлежни орган може закључити уговор о заједничком припремању, односно опремању грађевинског земљишта. У случају да донесе позитивну одлуку, законодавац наводи да такав уговор обавезно садржи:

1) податке о локацији, односно зони у којој се планира опремање грађевинског земљишта;

2) податке из планског документа и техничке услове за изградњу;

3) податке из програма уређивања грађевинског земљишта;

4) границе локације која се припрема, односно опрема с пописом катастарских парцела;

5) динамику и рок изградње;

6) обавезу јединице локалне самоуправе као инвеститора да обезбеди стручни надзор у току извођења радова;

7) одређивање учешћа сваке уговорне стране у обезбеђивању, односно финансирању израде техничке документације и стручне контроле техничке документације, извођењу радова и избору извођача радова, као и других трошкова у вези са опремањем грађевинског земљишта, укључујући висину и рокове обезбеђивања финансијских и других средстава;

8) одређивање објеката који се граде и који ће прећи у својину јединице локалне самоуправе;

9) одређивање износа учешћа у финансирању припремања, односно опремања грађевинског земљишта који ће бити умањен за износ доприноса за уређивање грађевинског земљишта;

10) средства обезбеђења испуњења обавеза уговорних страна.

Финансирање уређивања грађевинског земљишта врши се из средстава Републике Србије, аутономне покрајине и јединица локалних самоуправа, осим изузетка из члана 92. Закона, а та се средства обезбеђују из:

1) доприноса за уређивање грађевинског земљишта;

2) закупнине за грађевинско земљиште;

3) отуђења или размене грађевинског земљишта;

4) претварања права закупа у право својине, у складу са овим законом;

5) других извора у складу са законом.

Најважнији извор финансирања уређења грађевинског земљишта, свакако, јесте допринос за уређивање грађевинског земљишта, што је једна од најзначајнијих новина у овом делу закона. У односу на ранија законска решења која су предвиђала накнаду за уређење грађевинског земљишта као најзначајнији извор финансирања уређивања грађевинског земљишта, допринос полази од сасвим другачијег начина обрачуна.

Наиме, у стручној јавности је у ранијем периоду често критикован начин обрачуна накнаде за уређивање грађевинског земљишта као неправедан и дестимулативан према инвеститорима. У том смислу, законодавац је овим законом прописао другачији начин обрачуна. Заправо, износ доприноса се утврђује тако што се основица коју чини просечна цена квадратног метра станова новоградње у јединици локалне самоуправе, односно у градској општини, према последњим објављеним подацима органа надлежног за послове статистике, помножи са укупном нето површином објекта који је предмет градње, израженом у метрима квадратним, и с коефицијентом зоне и коефицијентом намене објекта које утврђује јединица локалне самоуправе.

Даље, законодавац у члану 97. ст. 2. ограничава јединице локалне самоуправе тиме што прописује да коефицијент зоне не може бити већи од 0,1, а коефицијент намене не може бити већи од 1,5, водећи рачуна да јединични износ доприноса за најскупљу намену у најскупљој зони унутар јединице локалне самоуправе, односно градске општине буде највише десет пута већи од износа доприноса за најјефтинију намену у најјефтинијој зони.

Изузетно, јединица локалне самоуправе својом одлуком може утврдити другачији коефицијент зоне, односно намене који ће се примењивати у зонама које се налазе изван централних градских зона те јединице локалне самоуправе.

У случају да је инфраструктурно опремање грађевинског земљишта финансирано средствима инвеститора, закон је предвидео да се износ доприноса за уређивање грађевинског земљишта умањује за трошкове на основу закљученог уговора с јединицом локалне самоуправе, као и за вредност земљишта које инвеститор уступа јединици локалне самоуправе за изградњу инфраструктурних објеката.

У закону је даље прописано да Скупштина јединице локалне самоуправе општим актом утврђује зоне и врсте намена објекта, износе коефицијената зоне и коефицијената намене, критеријуме, износ и поступак умањивања доприноса за уређивање грађевинског земљишта, посебна умањења износа доприноса за недостајућу инфраструктуру, као и услове и начин обрачуна умањења, и друге погодности за инвеститоре, метод валоризације у случају плаћања у ратама, као и друга питања од значаја за обрачун и наплату доприноса за уређивање грађевинског земљишта, у складу са овим законом, а својим појединачним актом може предвидети додатне погодности за плаћање доприноса за објекте од посебног значаја за развој јединице локалне самоуправе. Не могу се предвидети умањења износа доприноса за објекте станоградње, осим по основу финансирања инфраструктуре од стране самог инвеститора, као и за објекте социјалног становања код којих је инвеститор Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе.

Допринос за уређивање грађевинског земљишта не обрачунава се за објекте јавне намене у јавној својини, инфраструктурне објекте, отворена дечја игралишта, отворене спортске терене, атлетске стазе, комуналне и инфраструктурне линијске објекте.

Веома значајно је то што је Закон предвидео могућност плаћања доприноса на рате што заправо значи да инвеститор који достави одговарајуће средство обезбеђења плаћања има право да износ доприноса за уређивање грађевинског земљишта исплати у најмање 36 месечних рата, а онај који плаћа накнаду једнократно, пре подношења пријаве радова, има право на умањење у износу од најмање 30%, у складу са одлуком јединице локалне самоуправе.

Потребно је напоменути да је Град Београд раније одобравао умањење у износу од 50% у случају једнократног плаћања накнаде за уређивање грађевинског земљишта, док најновије решење предвиђа умањење доприноса од 30% („Сл. лист града Београдаˮ, бр. 2/15).

Допринос за уређивање грађевинског земљишта плаћа се када се намена објекта, односно дела објекта мења из једне намене у другу намену за коју је прописан већи износ доприноса.

Инвеститор који уклања постојећи објекат који је изграђен у складу са законом, у циљу изградње новог објекта на истој локацији, плаћа допринос за уређивање грађевинског земљишта само за разлику у броју квадрата корисне површине између објекта који планира да изгради и објекта који се уклања.

Законодавац је предвидео и могућност да по захтеву јединице локалне самоуправе, у циљу реализације пројекта од значаја за локални економски развој, Влада Републике Србије може одобрити висину накнаде у другачијем износу.

Већ је поменуто да допринос за уређивање грађевинског земљишта инвеститор може да плати на рате, а у том смислу он је дужан да уплати прву рату и достави једно од следећих средстава обезбеђења плаћања:

1) до момента пријаве радова, достави неопозиву банкарску гаранцију, наплативу на први позив, без приговора, која гласи на укупан износ недоспелих рата и која је издата на рок који мора бити дужи три месеца од дана доспећа последње рате, или

2) успостави хипотеку на објекту који вреди најмање 30% више од укупног износа недоспелих рата, у корист јединице локалне самоуправе.

Инвеститор који гради објекат чија укупна бруто развијена грађевинска површина не прелази 200 m² и који не садржи више од две стамбене јединице није, међутим, у обавези да поднесе средство обезбеђења у случају плаћања доприноса за уређивање грађевинског земљишта на рате.

Чланом 99. Закона уређено је отуђење, размена, давање у закуп и прибављање грађевинског земљишта у јавној својини.

Тако се отуђење неизграђеног грађевинског земљишта у јавној својини спроводи јавним надметањем или прикупљањем понуда јавним огласом, по тржишним условима.

Када је власник грађевинског земљишта у јавној својини Република Србија, отуђење грађевинског земљишта спроводи Републичка дирекција за имовину Републике Србије, односно када је власник аутономна покрајина – надлежни орган аутономне покрајине, а када је власник јединица локалне самоуправе, отуђење спроводи јединица локалне самоуправе.

Под отуђењем грађевинског земљишта у смислу овог Закона сматра се и размена непокретности. Предмет размене може бити изграђено и неизграђено грађевинско земљиште. У случају размене између власника грађевинског земљишта у јавној, задружној и приватној својини, не спроводи се поступак јавног надметања ни прикупљања понуда јавним огласом, имајући у виду правну природу института размене.

Постојеће и планиране површине јавне намене не могу се отуђити из јавне својине.

Грађевинско земљиште у јавној својини не може се отуђити или дати у закуп, ако није донет плански документ на основу кога се издају локацијски услови, односно грађевинска дозвола.

Грађевинско земљиште у јавној својини отуђује се лицу које понуди највећу цену за то земљиште, која се накнадно не може умањивати. Потребно је, међутим, истаћи да се под умањењем цене не сматра попуст који одобрава власник грађевинског земљишта у јавној својини за једнократно плаћање одређене цене, у складу с подзаконским актом или општим актом власника земљишта којим се уређује располагање грађевинским земљиштем.

У даљем току процедуре отуђења или размене грађевинског земљишта у јавној својини, по спроведеном поступку јавног надметања, прикупљања понуда или непосредне погодбе, надлежни орган доноси одлуку, која се доставља свим учесницима у поступку јавног надметања, односно прикупљања понуда. Након тога, власник грађевинског земљишта у јавној својини и лице коме се грађевинско земљиште отуђује, закључују уговор у року од 30 дана од дана доношења одлуке којом се прихвата највећа понуђена цена за то земљиште.

Република Србија, аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе могу отуђити грађевинско земљиште по цени која је мања од тржишне или отуђити без накнаде, када је реч о испуњавању уговорних обавеза насталих до дана ступања на снагу овог закона, по основу уговора у којем је Република Србија једна од уговорних страна, односно отуђити или дати у закуп по цени, односно закупнини која је мања од тржишне цене или отуђити или дати у закуп без накнаде када је реч о реализацији пројеката за изградњу објеката од значаја за Републику Србију, као и о међусобном располагању између власника грађевинског земљишта у јавној својини.

Поред наведених случајева, постоји још један изузетак када јединица локалне самоуправе може отуђити неизграђено грађевинско земљиште по цени која је мања од тржишне или отуђити грађевинско земљиште без накнаде, а то је случај када је у питању реализација инвестиционог пројекта којим се унапређује локални економски развој, али уз обавезно претходно прибављену сагласност Владе.

Овде је потребно напоменути да у свим случајевима отуђења грађевинског земљишта ближе услове и начин отуђења прописује Влада, у складу с прописима о контроли државне помоћи.

Када је реч о закупу грађевинског земљишта у јавној својини, законодавац прописује да се земљиште може дати у закуп у случају изградње објекта за који се издаје привремена грађевинска дозвола, затим у случају исправке граница суседних парцела и у случају формирања грађевинске парцеле код утврђивања земљишта за редовну употребу, а власник грађевинског земљишта у јавној својини ближе уређује услове, поступак, начин и садржину уговора о отуђењу или давању у закуп.

Учесник јавног надметања, односно учесник у поступку прикупљања понуда који сматра да је грађевинско земљиште отуђено или дато у закуп супротно одредбама овог закона, те да му је на тај начин повређено право, може поднети надлежном суду тужбу за поништај уговора у року од осам дана од сазнања за закључење уговора, а најкасније у року од 30 дана од дана закључења уговора.

Осим јавним надметањем и прикупљањем понуда јавним огласом, грађевинско земљиште у јавној својини може се отуђити или дати у закуп непосредном погодбом у следећим случајевима:

1) изградње објеката за потребе обављања послова из надлежности државних органа и организација, органа јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, као и других објеката у јавној својини;

2) исправке граница суседних катастарских парцела;

3) формирања грађевинске парцеле у поступку утврђивања земљишта за редовну употребу;

4) изградње објекта за који се издаје привремена грађевинска дозвола;

5) споразумног давања земљишта ранијем власнику непокретности која је била предмет експропријације, у складу с прописима о експропријацији;

6) отуђења неизграђеног грађевинског земљишта у поступку враћања одузете имовине и обештећења у складу с посебним законом;

7) размене грађевинског земљишта.

Занимљиво је још напоменути да се у случају давања концесије или поверавања комуналне делатности, грађевинско земљиште може дати у закуп без накнаде, на временски период предвиђен уговором о концесији, односно на временски период на који је поверено обављање комуналне делатности. Осим тога, ради остваривања јавно-приватног партнерства, неизграђено грађевинско земљиште у јавној својини може се дати у закуп без накнаде приватном партнеру на рок на који је закључен јавни уговор у складу са законом којим се уређују јавно-приватно партнерство и концесије, односно уносити као оснивачки улог у привредна друштва, а власник грађевинског земљишта у јавној својини може са физичким или правним лицем закључити и уговор о заједничкој изградњи једног или више објеката.

Најзначајније новине овај закон уводи код претварања права коришћења у право својине.

Наиме, у члану 102. законодавац прописује да се право коришћења на грађевинском земљишту претвара у право својине, без накнаде, и да се то право стиче даном ступања на снагу овог закона, а упис права својине врши орган надлежан за послове државног премера и катастра, по службеној дужности.

Право својине на катастарској парцели уписује се у корист лица које је уписано као власник објекта, односно објеката који се налазе на тој парцели, односно у власништву лица које је уписано као носилац права коришћења на катастарској парцели на неизграђеном грађевинском земљишту, осим за:

1) лица, носиоце права коришћења на грађевинском земљишту, која су била или јесу привредна друштва и друга правна лица на која су се примењивале одредбе закона којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као и њихове правне следбенике;

2) лица носиоце права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини које је стечено ради изградње у складу с раније важећим законима којима је било уређено грађевинско земљиште до 13. маја 2013. године, или на основу одлуке надлежног органа;

3) лица, носиоце права коришћења на грађевинском земљишту, чији је положај одређен законом којим се уређује спорт, као и удружења;

4) друштвена предузећа, носиоце права коришћења на грађевинском земљишту;

5) лица, носиоце права коришћења на грађевинском земљишту, на која се примењују одредбе прописа Републике Србије и билатералних међународних уговора којима се уређује спровођење Анекса Г Споразума о питањима сукцесије („Сл. лист СРЈ – Међународни уговориˮ, бр. 6/02).

У случају ових лица, законодавац је предвидео да ће се право и услови за претварање права коришћења грађевинског земљишта у право својине уредити посебним законом, међутим, потребно је истаћи да ова лица могу поднети захтев и добити грађевинску дозволу и поред тога што су уписана као корисници катастарске парцеле, што у претходном законском решењу није био случај.

На овом месту значајно је истаћи и то да је чланом 103. Закона признато и право лицима која су закључила уговор о закупу ради изградње у трајању од најмање 50 година да им се по њиховом захтеву утврди право својине на грађевинском земљишту, без накнаде, ако је у целости исплаћен износ закупнине за период на који гласи уговор о закупу.

Уз захтев за упис права својине, подносилац захтева органу надлежном за упис права својине доставља доказ да је износ закупнине исплаћен у целости, а поступак води орган надлежан за послове вођења евиденције непокретности и правима на њима, по захтеву тих лица. У случају да није уписао своје право у регистар непокретности и правима на њима у надлежном органу (у овом случају у Служби за катастар непокретности за територију на којој се налази предметно земљиште), осим доказа да је износ закупнине исплаћен у целости, закупац подноси и правни основ, односно уговор о закупу закључен с титуларом права својине на земљишту у јавној својини.

Чланом 104. прописано је да, у случају постојања више изграђених објеката на једној катастарској парцели у власништву различитих лица, орган надлежан за послове државног премера и катастра на основу поднетог захтева једног од власника уписује у евиденцију о непокретности и правима на њима да је катастарска парцела у сувласништву тих лица, а да је удео тих лица у сразмери с површином коју поседују у односу на укупну површину објеката који се налазе на тој парцели. Поред тога, орган надлежан за послове државног премера и катастра, у ситуацији када се на катастарској парцели налази објекат у сувласништву различитих лица или објекат састављен од посебних делова у власништву различитих лица, на захтев једног од власника у евиденцију непокретности и правима на њима уписује да је катастарска парцела у сувласништву тих лица, а да је удео тих лица у сразмери с површином коју поседују у односу на укупну површину објекта.

Ако у евиденцији непокретности и правима на њима на катастарској парцели није уписан постојећи објекат, захтев за упис права својине на грађевинском земљишту – катастарској парцели на којој је објекат саграђен, може се поднети тек након уписа тог новог објекта у евиденцију непокретности и правима на њима или на основу правноснажне судске одлуке којом се такав упис налаже.

Кад је реч о институту земљишта за редовну употребу, који у претходном периоду у пракси у највећем делу није заживео, неопходно је истаћи да се под земљиштем за редовну употребу подразумева земљиште под објектом и земљиште око објекта, које испуњава услове за грађевинску парцелу и које по спроведеном поступку постаје катастарска парцела.

Процедура утврђивања земљишта за редовну употребу спроводи се онда када органу јединице локалне самоуправе надлежном за имовинскоправне послове захтев поднесе власник објекта, односно посебног физичког дела објекта који је изграђен на катастарској парцели која представља земљиште под објектом, затим власник објекта за који је поднет захтев за легализацију за који је надлежни орган утврдио да постоји могућност легализације или објекта који је уписан у евиденцију о непокретности и правима на њима у складу с раније важећим законима којима је уређивана легализација објеката или на основу Закона о легализацији објеката („Сл. гласник РСˮ, бр. 95/13 и 117/14), када је такав објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме је као носилац права коришћења, односно власник уписана Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе или правно лице чији су оснивачи Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе или неко друго правно, односно физичко лице и када се ради о објекту који је уписан у евиденцију о непокретности и правима на њима у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе („Сл. гласник РСˮ, бр. 25/13), када је такав објекат изграђен на грађевинском земљишту на коме је као носилац права коришћења, односно власник уписана Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе или правно лице чији су оснивачи Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе или неко друго правно, односно физичко лице.

Ако се по спроведеном поступку утврђивања земљишта за редовну употребу објекта утврди да површина катастарске парцеле истовремено представља и земљиште за редовну употребу објекта, власник постојећег објекта стиче право својине на том грађевинском земљишту, по тржишној цени, непосредном погодбом.

Ако се пак по спроведеном поступку утврди да је земљиште за редовну употребу објекта мање од катастарске парцеле на којој је објекат саграђен, власник земљишта може, ако се од преосталог земљишта не може формирати посебна грађевинска парцела, тај преостали део земљишта отуђити власнику објекта по тржишној цени, непосредном погодбом.

И на крају, ако се утврди да је земљиште за редовну употребу објекта мање од катастарске парцеле на којој је објекат саграђен и ако се од преосталог земљишта може формирати посебна грађевинска парцела, власник земљишта може слободно располагати тим земљиштем, односно грађевинском парцелом која је формирана у поступку утврђивања земљишта за редовну употребу објекта.

По правноснажности решења о утврђивању земљишта за редовну употребу објекта, власник објекта стиче право на упис својине на грађевинском земљишту у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима.

Такође, законодавац је прописао да орган надлежан за имовинскоправне послове јединице локалне самоуправе на чијој територији се налази предметно земљиште, једним решењем утврђује земљиште за редовну употребу и право на претварање права коришћења у право својине.

Значајно је истаћи тежњу законодавца да кроз одредбе овог Закона успостави тзв. јединство непокретности. Тако, у члану 106. законодавац прописује да ће по окончаном поступку претварања права коришћења у право својине на грађевинском земљишту катастарска парцела изграђеног грађевинског земљишта заједно са објектима саграђеним на њој постати јединствени предмет права својине (јединство непокретности), тако да се сва постојећа права и терети који су постојали на објекту, односно посебном делу објекта, од тренутка уписа права својине на катастарској парцели преносе и на ту катастарску парцелу, односно део катастарске парцеле власника тог посебног дела.

Осим тога, законодавац је прописао да се, у случају када је више објеката различитих власника изграђено на једној катастарској парцели, јединство непокретности успоставља по спроведеном поступку парцелације, тако да се за сваки објекат после парцелације формира посебна катастарска парцела, а у случају кад је на једној парцели уписано више сукорисника, односно сувласника, а само је један од њих власник објекта изграђеног на тој парцели, јединство непокретности успоставља се по спроведеном поступку парцелације за катастарску парцелу на којој је саграђен објекат, док се остале парцеле формирају као катастарске парцеле неизграђеног грађевинског земљишта.

За парцелацију у овом случају остало је на снази решење из претходног закона по којем се за њу тражи сагласност свих власника објеката, односно земљишта. Новина је, међутим, да у случају када нема потребне сагласности за парцелацију, заинтересовано лице може покренути поступак развргнућа сувласничке заједнице код надлежног суда, а на основу такве правноснажне судске одлуке, спровешће се парцелација пред органом надлежним за послове државног премера и катастра.

Значајна новина, која је такође уведена овим чланом Закона, јесте у томе да се приликом израде пројекта парцелације за потребе развргнућа сувласничке заједнице у судском поступку не морају примењивати одредбе о минималној површини грађевинске парцеле, о приступу јавној саобраћајној површини, висини и удаљењу објеката, који су прописани планским документом за ту зону, а које одредбе се иначе примењују по сили закона код парцелације.

[signoff]

Град Београд

Занимљиво је напоменути да је град Београд подељен на осам зона, а да је просечна цена квадратног метра становања новоградње на територији Београда за месец март износила 172.568,00 динара/m².

[/signoff]

[blockquote]

Шта је урбана комасација?

У домену грађевинског земљишта законодавац је увео још један нови институт, институт урбане комасације. Чланом 107. прописано је да урбана комасација представља поступак у којем се постојеће катастарске парцеле на подручју за које је донет план генералне или план детаљне регулације (у даљем тексту: комасационо подручје) претварају у грађевинске парцеле, у складу с важећим планским документом, у циљу рационалног коришћења и уређења грађевинског земљишта, уз истовремено решавање имовинскоправних односа који настану у овом поступку.

Урбана комасација се спроводи када на одређеном подручју постоје катастарске парцеле које због површине, облика, положаја или немогућности приступа јавној површини не испуњавају услове за грађевинску парцелу, уз поштовање начела неповредивости стварних права власника катастарских парцела, начела једнаке вредности и начела доделе нових катастарских парцела.

Урбану комасацију спроводи комисија за урбану комасацију коју образује скупштина јединице локалне самоуправе на чијој територији се спроводи поступак комасације.

Поступак комисије иницира се по захтеву власника, односно других носилаца стварних права на катастарским парцелама чија површина представља најмање 51% површине подручја за које је донет план генералне или план детаљне регулације.

Странке у поступку комасације јесу власници и носиоци других стварних права на грађевинском земљишту које је предмет комасације, лица која имају правни основ за упис права својине на непокретности, али то право није уписано у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима до дана ступања на снагу одлуке о комасацији, као и јединица локалне самоуправе на чијој територији се спроводи поступак комасације.

У поступку комасације, на новоформиране катастарске парцеле преноси се право власништва, као и терети ако су били уписани на катастарској парцели која је унета у комасациону масу.

По доношењу одлуке скупштине јединице локалне самоуправе о комасацији, на предлог комисије за комасацију, врши се упис забележбе о спровођењу комасације у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима. Након уписа, забележбе промене на комасационом подручју могуће су само уз сагласност и одлуку комисије. Забрана промена без сагласности комисије траје до завршетка процеса комасације, односно до момента брисања забележбе у јавној књизи о евиденцији непокретности и правима на њима.

Законом је прописано да се прерасподела грађевинских парцела у поступку комасације врши тако што се, увек кад је то могуће, власнику додељује грађевинско земљиште с положајем који је исти или сличан земљишту које је унето у комасациону масу, на основу мерила површине или на основу мерила вредности.

У случају да настане разлика у површини између додељене и унете површине, а након одбитка дела површине за јавне намене (по критеријуму унете површине и унете вредности земљишта), та разлика, коју утврђује комисија за комасацију, надокнађује се у новцу.

Трошкове припреме поступка комасације (израда пројекта комасације, геодетски радови и др.) падају на терет јединице локалне самоуправе на чијој се територији спроводи поступак комасације.

По окончању поступка комасације, комисија за комасацију посебним решењем утврђује висину учешћа свих странака у стварним трошковима.

Трошкове комасације сносе учесници комасације, ако је поступак покренут на њихову иницијативу (најмање 51% површине). Поступак спроводи локална самоуправа о трошку власника земљишта. Комисија је у обавези да пре доношења одлуке о комасацији, сваком учеснику достави предрачун трошкова које ће сносити до окончања поступка. Обрачун стварних трошкова сачињава се приликом израде појединачних решења о комасацији, а стварни трошкови могу премашити предрачун трошкова за највише 20%.

[/blockquote]

Кад сагледамо број и вредност активних пројеката ЈПП-а, не можемо се отети утиску да смо далеко од жељеног циља. Још увек су присутне бројне недоумице и отворена питања, па овај текст представља покушај да кроз понуђене одговоре допринесемо отклањању нејасноћа и пружимо подстицај субјектима који у овим пројектима виде шансу да својим учешћем остваре сопствени интерес, али и прилику да допринесу општем напретку

Пројекти ЈПП-а и даље представљају незаобилазну тему у круговима који се баве привредним развојем или имају обавезу да, као носиоци јавних овлашћења, раде на задовољавању потреба грађана и то проналажењем нових решења за финансирање и изградњу инфраструктурних објеката или ефикаснијe обављање делатности од јавног значаја. Ове активности се уобичајено своде на разматрање могућности и најаве нових инвестиција. Ипак, кад сагледамо број и вредност активних пројеката ЈПП-а, не можемо се отети утиску да смо далеко од жељеног циља. И даље су присутне бројне недоумице и отворена питања, па овај текст представља покушај да кроз понуђене одговоре допринесемо отклањању нејасноћа и пружимо подстицај субјектима који у пројектима ЈПП-а виде шансу да својим учешћем остваре сопствени интерес, али и да допринесу општем напретку кроз повећање улагања у сектор који је, до сада, био искључиво у домену јавне власти.

ОПШТА ПИТАЊА

#1 Како се остварује утицај јавне власти у пројектима ЈПП-а и које су опште користи?

Jавна власт се у већој или мањој мери може одлучити за развој пројеката на традиционалан начин или по моделу ЈПП-а, а често је руковођена прагматичним разлозима који су у вези са стањем у буџету, подршком или отпором јавности или чак тежњом да сопствене слабости ублажи поделом одговорности с приватним партнером. У том смислу, а без жеље да понављамо разлоге који се најчешће наводе, истичемо неке аргументе који могу определити јавну власт да решавање нагомиланих проблема потражи у пројектима ЈПП-а, који доноси очигледне предности у односу на традиционалан начин. Подсећамо, традиционалан начин подразумева пуну контролу процеса од стране јавне власти – монополистички положај, а приватни сектор се, у том случају, појављује само као понуђач у поступцима јавних набавки или евентуално у процесима приватизације. У пројектима ЈПП-а, приватни сектор преузима одговорност и део ризика, а јавна власт задржава право надзора.

У пројектима ЈПП-а, а у зависности од конкретних околности, његових облика и модела, јавни сектор у одређеној мери остаје носилац неких функција које, макар и кроз право надзора, гарантују контролу и утицај јавне власти на приватног партнера и то у погледу поштовања свих елемената јавног уговора: утврђени стандарди, политика цена, ниво услуге и др., под претњом превременог раскида јавног уговора у складу са одредбама члана 54. Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РС”, бр. 88/11, у даљем тексту: ЗЈППиК).

За разлику од, на пример, процеса приватизације, у којем приватни партнер преузима сва имовинска и друга права, у пројектима ЈПП-а јавна власт преноси приватном партнеру, на одређено време, иако је реч о дугорочним уговорима, права утврђена јавним уговором (везана за финансирање, изградњу и др. инфраструктурних и других објеката од јавног значаја или пружање услуга), али то не чини у потпуности, већ уз надзор и ограничења за приватног партнера.

Опредељење државе да одустане од монополистичког положаја у делатностима које су традиционално у надлежности јавне власти отвара простор за веће ангажовање приватног сектора.

Питање престанка монопола може имати посебан значај, јер је утицај државе и даље доминантан и опредељујући, без обзира на оцене да већ постоји приватна иницијатива у неким значајним делатностима. Веће учешће приватних партнера, у областима у којима је традиционално неприкосновен јавни сектор, може помоћи повећању конкурентности и ефикасности, што у крајњој линији иде у прилог бржем и бољем решавању важних питања од интереса за грађане.

#2 Који су појединачни ефекти унапређења сарадње с приватним сектором?

Потреба за унапређењем одређених делатности или изградњом инфраструктурних објеката и питање њихове експлоатације, представљају опредељујуће факторе при доношењу одлуке о сарадњи с приватним партнерима. Услед немогућности да самостално реши питање финансирања, изградње или адекватне експлоатације, јавни сектор одлаже решавање нагомиланих проблема. Ослањањем само на традиционални начин реализације инфраструктурних пројеката или обављање делатности које су у надлежности јавне власти, заправо се у великом броју случајева опредељујемо да их уопште не буде.

Модел ЈПП-а отвара простор за преношење одређених ризика (којима јавни партнер не може да управља) на приватног партнера. Потреба за новим пројектима у делатностима које су у надлежности јавне власти постоји и то буди интересовање обе стране. Приватни сектор налази ново поље деловања, слободно за пласман капитала уз повољне услове, у ситуацији кад јавни нема могућности за реализацију нових пројеката или унапређење делатности, ослањањем на сопствене снаге и на традиционалан начин.

Шта то доноси ЈПП:

– већи број пројеката;

– брже и ефикасније решавање захтева за побољшањем услуга из надлежности јавне власти;

– пренос дела ризика на приватног партнера.

Пуно ангажовање и јачање капацитета јавне власти, уз коришћење свих опција које потпомажу развој, па и унапређење сарадње с приватним сектором, може помоћи да се у већој мери остварују захтеви и задовољавају потребе грађана и то све више постаје главно мерило успешности јавне власти. Више квалитетних пројеката означава успешнију власт.

#3 Како организовати и оспособити јавно тело за припрему и управљање пројектима ЈПП-а?

Ако у изгледу има пројекте који се могу реализовати по моделу ЈПП-а, препорука за јавног партнера јесте да предузме све у циљу подизања нивоа компетентности својих стручних служби и достизања жељеног нивоа знања, имајући у виду природу и трајање јавног уговора. Посебно треба нагласити да, макар до сада, унапређење стручних знања и вештина неопходних за пројекте ЈПП-а, није било део редовних радних активности запослених у јавном сектору.

На који начин јавни партнер може одговорити овом изазову у погледу сопствене стручне оспособљености и припремљености да у том надметању и проналажењу правог пута до успешног пројекта ЈПП-а оствари постављени циљ? Јачање позиција јавног сектора постиже се организованим приступом и, по нашем мишљењу, подразумева следеће мере и активности:

– јачање капацитета надлежног органа, јавног тела и др. (едукација, стручно усавршавање);

– формирање сталног стручног тима, а не само за одређени пројекат (сарадници из правне и економске области, из техничке струке и из области заштите животне средине);

– претходно истраживање тржишта, дефинисање циљева пројекта и испитивање услова за реализацију пројекта;

– стручна оспособљеност за вршење надзора над реализацијом пројекта;

– формулисање прецизних задатака за стручне сараднике и екстерне консултанте.

Тек кад се јавно тело на прави начин припреми за ЈПП, има оправдања да се разматра ангажовање екстерних експерата.

#4 Који је значај начела и која је њихова практична примена у остваривању пројеката ЈПП-а?

ЗЈППиК, у члану 5, одређује начела на којима се заснива уређивање услова, начин и поступак закључивања јавних уговора. Начела се користе и за тумачење одредаба овог закона.

Начела транспарентности (у оглашавању), једнаког и правичног третмана (у виду забране дискриминације по било ком основу) и слободне тржишне утакмице (у смислу забране ограничавања) опредељују однос према потенцијалним приватним партнерима, али и јасно дефинишу обавезе јавног партнера да пројекат припреми и води уз поштовање правила, јасну процедуру и отвореност поступка. Као целина, она подразумевају да учесници у поступку имају потпуне, тачне и подједнако доступне информације, и од великог су значаја за привлачење приватних партнера, као и за њихову одлуку да узму учешће у поступку.

Помињање ових начела није пука форма, већ суштински утиче на могућност да се пројекат реализује и то под најповољнијим условима за јавну власт. Овакав приступ доприноси повећању конкурентности и увећава изгледе да се поступак успешно оконча.

Уколико свима не пружимо подједнаке изгледе, на крају ћемо имати знатно мањи број заинтересованих лица, а посебно од страних партнера.

Начело заштите животне средине, у сваком појединачном случају, захтева пуну конкретизацију, а неиспуњење прописаних услова може узроковати негативно мишљење и неодобравање пројекта од надлежног органа.

Начела заштите јавног интереса, ефикасности и пропорционалности јесу предуслов да пројекат заживи и налажу поступање органа јавне власти у њиховој заштити и проверу испуњености услова за реализацију пројекта на предложени начин, како у погледу избора модела, тако и услова предвиђених јавним уговором.

Дакле, сврху начела не можемо свести само на потребу за тумачењем одредаба закона, већ је њихов значај и у успостављању пословних стандарда прилагођених прописима и захтевима ЕУ и повећању конкурентности. А коначан резултат њихове доследне примене треба да буде већи број пројеката остварених под што повољнијим условима.

ПРИПРЕМНЕ РАДЊЕ И ПОСТУПАК

#5 Које фазе постоје у пројекту ЈПП-а?

Пут од идеје до реализације пројекта ЈПП-а изузетно је сложен и дуготрајан и захтева пуно ангажовање и висок степен стручних знања. Из аспекта планирања процеса неопходних за пуну имплементацију пројекта, значајно је унапред сагледати шта је све потребно за успешан развој пројекта, почев од потпуног сагледавања потребног начина организовања или приступа процесима, планирања финансијских средстава, па све до потребе за ангажовањем сопствених стручних кадрова или екстерних експерата.

Према Методологији за анализу добијене вредности у односу на уложена средства (value-for-money) у ЈПП-у и концесијама, а коју је донела Комисија за јавно-приватно партнерство 18. јула 2013. (у даљем тексту: ЈПП Комисија), активности око пројекта ЈПП-а могу се поделити у 3 фазе:

Прва фаза – анализа оправданости обухвата активности од почетне идеје, па до тренутка јавног оглашавања. Сâм почетак прве фазе тешко је тачно временски одредити (а није ни потребно), јер се углавном своди на постојање иницијативе или формирање идејног решења и почетног опредељења да се одређени пројекат развија по моделу ЈПП-а.

У овој фази, припремљен предлог пројекта јавно тело подноси органу за одобравање пројеката из члана 26. ЗЈППиК-а и ЈПП Комисији ради давања мишљења и оцене да ли се конкретни пројекат може реализовати у форми ЈПП-а.

Прва фаза се завршава доношењем одлуке надлежног органа из члана 26. ЗЈППиК-а, односно одобравањем пројекта ЈПП-а, након чега се стичу услови за припрему тендерске документације и прелазак у фазу уступања радова.

Друга фаза – уступање радова почиње објављивањем јавног позива у складу са чланом 22. ЗЈППиК-а. Поступак давања концесије уређен је посебним одредбама ЗЈППиК-а.

Успешно окончање друге фазе подразумева избор приватног партнера и достављање коначног нацрта јавног уговора, укључујући и прилоге, органу из чл. 26. и 29. ЗЈППиК-а, ради давања сагласности. Након давања сагласности следи потписивање јавног уговора.

Трећа фаза – управљање уговором почиње тако што приватни партнер, након потписивања, стиче право и преузима обавезе предвиђене јавним уговором. У овој фази приватни партнер предузима активности на реализацији конкретних послова, на пример, пројектовање и изградња објекта, на начин предвиђен јавним уговором, а јавни партнер почиње да остварује функцију надзора. Начини престанка, односно окончања јавног уговора уређени су чланом 53. ЗЈППиК-а.

#6 Колико је значајна улога саветника у пројектима ЈПП-а?

Улога саветника у пројектима ЈПП-а остварује се у томе да својим стручним знањима и искуством пруже помоћ у остварењу очекиваних предности и избегавању негативних ефеката. Како се онда носити с приватним партнером који на располагању има знатна финансијска средства, реномирани стручни тим с дугогодишњим искуством на сличним пројектима, знања и искуство, а на страни јавног партнера често имамо некомпетентан тим, чији се чланови по први пут сусрећу са овим моделом сарадње јавног и приватног сектора?

По дефиницији, саветник је једно или више правних, односно физичких лица која поседују специјалистичка знања неопходна за припрему, уговарање и реализацију пројеката ЈПП-а (члан 4. тач. 18) ЗЈППиК-а).

Ангажовање саветника од стране јавног партнера, нарочито у пројектима веће вредности, неопходно је због сложености правног посла, али и недостатка специјалистичких знања у јавном сектору. Оно је могуће у свим фазама развоја пројекта, почев од припреме, па до фазе управљања уговором. Избор саветника јавно тело врши поступком јавне набавке, сходно члану 20. тач. 5) ЗЈППиК-а.

Захтевани профил стручног експертског тима обухвата знања, пре свега, из области финансијске, правне и техничке струке, али и познавање пореских прописа, осигурања и рачуноводства. Посебне вештине, неопходне за успешно вођење пројеката ЈПП-а, односе се на организацију и управљање пројектом, вођење преговора у складу с прописима и др.

Екстерни консултанти доносе неопходан квалитет и практично искуство, али се прави ефекат може остварити једино заједничким ангажовањем на пројекту.

Чак и код представљања пројекта потенцијалним приватним партнерима, учешће референтних стручњака доприноси повећању конкурентности и добија на тежини, а посебно је то случај пред страним партнерима са искуством, који препознају такав озбиљан приступ у припреми и представљању пројекта.

#7 На који начин приватни партнер може самостално покренути иницијативу за реализацију неког пројекта за који је заинтересован (самоиницијативни предлог)?

Самоиницијативни предлог представља предлог надлежном јавном телу за спровођење пројекта ЈПП-а од стране заинтересованог лица (свако физичко или правно лице, домаће или страно, са домаћим или страним учешћем или без њега, или конзорцијум једног или више таквих лица, сходно члану 4. ст. 1. тач. 10) ЗЈППиК-а). Такав предлог се може поднети уколико се он не односи на пројекат за који је покренут поступак доделе јавног уговора или објављен јавни позив (поступак доделе јавног уговора покреће се по одобравању предлога пројекта, доношењем писане одлуке о покретању поступка сходно члану 53. Закона о јавним набавкама).

Обавеза јавног тела је да у року од 90 дана утврди постојање јавног интереса у погледу поднетог предлога (о чему обавештава предлагача) и да размотри поднети самоиницијативни предлог. Потом предлог пројекта може упутити надлежном органу из члана 26. ЗЈППиК-а.

Садржина самоиницијативног предлога није прецизно одређена, па заинтересовано лице може поднети предлог са одређеним нивоом разраде, уз додавање елемента из члана 27. ЗЈППиК-а, али и свеобухватни предлог. За овакав обим разраде неопходно је располагати битним параметрима и подацима о пројекту. По нашем мишљењу, прописи о доступности података од јавног значаја oмогућују увид у потребне податке.

Уз самоиницијативни предлог подноси се и обавештење о вредности израђене документације, коју ће јавно тело, односно треће лице, уколико предлагачу не буде додељен уговор, бити дужно да надокнади. Овом одредбом штите се минимални интереси приватног партнера, који је у припрему документације уложио стручна знања и средства. ЗЈППиК се не бави питањем могуће несагласности предлагача и јавног тела о вредности документације. Свакако је могуће да приватни партнер одустане од поднетог предлога, у ком случају задржава сва права на припремљеној документацији.

У случају да јавно тело достави предлог пројекта надлежном органу из члана 26. ЗЈППиК-а, поступак се наставља сходно одредбама ЗЈППиК-а, као да је покренут на основу предлога јавног тела.

Предлагач има право да учествује у поступку доделе уговора, ако његово учешће у припреми предлога пројекта не нарушава конкуренцију.

#8 Како се остварује заштита права у поступку доделе јавног уговора?

Заштита права у поступку доделе јавног уговора обезбеђује се у складу са законом којим се уређују јавне набавке (члан 58. ЗЈППиК-а).

Захтев за заштиту права може поднети свако лице заинтересовано за учешће или које учествује у поступку доделе јавног уговора. Према одредбама ЗЈН-а, заинтересовано лице је свако лице које има интерес да закључи конкретан уговор о јавној набавци (јавни уговор у поступку ЈПП-а). Сматрамо да круг заинтересованих лица обухвата и подносиоца самоиницијативног предлога (члан 19. ЗЈППиК-а). Према одредбама ЗЈН-а, захтев за заштиту права могу поднети и Државна ревизорска институција и јавни правобранилац, свакако, у циљу заштите јавног интереса.

Захтев се подноси Републичкој комисији за заштиту права у поступцима јавних набавки (у даљем тексту: Републичка комисија) и то против одлука јавног тела у поступку доделе јавног уговора. Републичка комисија је самосталан и независан орган Републике Србије, који обезбеђује заштиту права и у поступцима ЈПП-а и има статус правног лица.

Рокови за подношење захтева за заштиту права прописани су ЗЈН-ом, у зависности од врсте поступка који се спроводи. Захтев за заштиту права може се поднети у току целог поступка доделе јавног уговора и против сваке радње јавног тела, осим ако законом није другачије одређено.

Одлуку по поднетом захтеву доноси Републичка комисија, а дејство поднетог захтева може бити обустављање поступка до доношења одлуке; или, ако је захтев за заштиту права поднет након закључења јавног уговора, такав уговор се не може извршити до доношења одлуке Републичке комисије.

Према ЗЈН-у, против одлука Републичке комисије не може се изјавити жалба, али се у року од 30 дана од дана пријема одлуке може покренути управни спор, који не одлаже извршење одлуке.

Упозоравамо на могуће последице поступања јавног тела противно одредбама закона, које се огледају у ништавости уговора (члан 168. ЗЈН-а) и праву на накнаду штете лицима оштећеним незаконитим одлукама јавног тела (члан 59. ЗЈППиК-а). Поступак за накнаду штете воде надлежни судови Републике Србије на основу општих прописа.

ЗАВРШНЕ АКТИВНОСТИ И РЕАЛИЗАЦИЈА ЈАВНОГ УГОВОРА

#9 На који начин се врши поступак закључења јавног уговора?

Поступак доделе јавног уговора најповољнијем понуђачу окончава се тако што јавно тело, у складу са чланом 47. ЗЈППиК-а, доставља коначни нацрт јавног уговора, с прилозима, надлежном органу из чл. 26. и 29. ЗЈППиК-а ради давања сагласности. Нацрт јавног уговора мора бити сачињен у складу с конкурсном документацијом, подацима из јавног позива, изабраном понудом и одлуком о избору најповољније понуде. Надлежни орган је дужан да дâ сагласност уколико је нацрт јавног уговора усаглашен са ЗЈППиК-ом и с конкурсном документацијом, у року од 30 дана од дана достављања нацрта јавног уговора, али напомињемо да не постоји аутоматизам у поступању приликом давања оцене о усаглашености. За такву оцену усаглашености потребно је да надлежни органи из члана 26. ЗЈППиК-а имају капацитет и стручне сараднике оспособљене за тај посао. У случају да изостане оцена о усаглашености, нема ни сагласности и на јавном телу је да предузме мере да отклони недостатке и да надлежном органу достави нацрт који ће бити усаглашен.

По добијању сагласности, јавни уговор потписују овлашћена лица јавног партнера и одабраног најповољнијег понуђача. Ако се уговором предвиђа располагање непокретностима, односно располагање уделима у заједничком привредном друштву, уговор се обавезно оверава. Рок на који се закључује јавни уговор (не краћи од 5 година ни дужи од 50) тече од дана потписивања јавног уговора (члан 18. ЗЈППиК-а). На овај начин јавни уговор ступа на снагу и производи правно дејство у смислу преузимања предвиђених обавеза. Тако приватни партнер потписивањем стиче права и преузима обавезе из јавног уговора.

Одредбе члана 74. ЗЈППиК-а прописују обавезу евидентирања јавних уговора у Регистру јавних уговора, који води министарство финансија као јединствену електронску базу података на порталу јавних набавки – потпортал и јавно тело стога има обавезу достављања закљученог јавног уговора овом министарству.

#10 Да ли се јавни уговор може примењивати одмах по потписивању и како се врши надзор над његовим извршењем?

Закључењем јавног уговора не стичу се увек сви услови за његову пуну примену и реализацију пројекта ЈПП-а. У неким случајевима неопходно је и закључење споредних и повезаних уговора, а његова примена може зависити од, на пример, испуњења предуслова везаних за финансирање пројекта. Члан 49. ЗЈППиК-а одређује да приватни партнер може финансирати јавни уговор кроз комбинацију директних улагања у капитал или путем задужења, укључујући без ограничења структурирано или пројектно финансирање и сл., обезбеђено од стране међународних финансијера. У овом контексту, јавни партнер може прихватити да пружи одређена обезбеђења и да закључи посебан директан уговор с приватним партнером и финансијером. Поступак закључења овог директног уговора је такав да јавно тело има обавезу да поново прибави сагласност органа из чл. 26. и 29. ЗЈППиК-а. У овом случају се тек након потписивања директног уговора о финансирању стичу услови за примену и извршење јавног уговора, што подразумева предузимање мера оба партнера на извршавању преузетих обавеза. Обавеза је приватног партнера, пре свега, у поступању у смислу обезбеђивања финансирања, изградње, реконструкције, управљања или одржавања инфраструктурних и других објеката и пружање услуга од јавног значаја, у облику ЈПП-а који је утврђен јавним уговором (уговорно или институционално уз, на пример, оснивање друштва за посебне намене).

На овај начин се отвара питање извршења јавног уговора и у том делу је од посебног значаја примена одредаба Закона о облигационим односима („Сл. лист СФРЈ”, бр. 29/78, 39/85, 45/89 – одлука УСЈ и 57/89, „Сл. лист СРЈ”, бр. 31/93 и „Сл. лист СЦГ”, бр. 1/03 – Уставна повеља) којима су уређени правни односи између јавног и приватног партнера у погледу извршења предмета јавног уговора, правних средстава којима се може утицати на испуњење обавезе, накнаде штете и др.

У току реализације пројекта ЈПП-а, а у складу са одредбама члана 63. ЗЈППиК-а, јавни партнер је дужан да континуирано прати рад приватног партнера и извршавање његових обавеза из јавног уговора, уз напомену да надзор над реализацијом јавног уговора уређује Влада РС посебним актом у смислу члана 61. ЗЈППиК-а. Влада РС је донела Уредбу о надзору над реализацијом јавних уговора о јавно-приватном партнерству, којом се утврђују права и обавезе јавног и приватног сектора у поступку надзора над реализацијом јавних уговора.

#11 Шта је то друштво за посебне намене и које су предности његовог оснивања?

Друштво за посебне намене (ДПН) као носилац пројекта ЈПП-а, с јавним и приватним партнером као оснивачима, односно члановима заједничког привредног друштва, има за сврху остварење циљева који се тичу закључења јавног уговора и реализације пројекта ЈПП-а. Основ за организовање ДПН-а јесте у одредбама ЗЈППиК-а о институционалном партнерству. Овакав однос се може заснивати на оснивачким улозима у новооснованом привредном друштву или на стицању власничког удела, односно докапитализацији постојећег привредног друштва.

Према одредбама члана 9. ст. 2. ЗЈППиК-а, оснивачка и управљачка права уређују се слободно између чланова ДПН-а у складу са Законом о привредним друштвима („Сл. гласник РС”, бр. 36/11, 99/11, 83/14 – др. закон и 5/15, у даљем тексту: ЗПД).

Ново привредно друштво се креира уговором о оснивању између јавног тела и одабраног приватног партнера, након спроведеног поступка избора приватног партнера. ДПН се оснива са јасно утврђеном намером, пословним планом и деловањем, што искључује пословне активности које на било који начин могу пореметити реализацију пројекта ЈПП-а, умањити или искључити ризике пословања постојећег привредног друштва и онемогућити негативно „преливање” ризика из обављања других пословних делатности на пројекат ЈПП-а.

Чланом 46. ЗЈППиК-а одређени су обавезни елементи јавног уговора, а између осталог, и питања у вези са ДПН-ом (тачка 6) у погледу правне форме, оснивања, минималног капитала и минималних других средстава или људских ресурса, структуре акционара, организационе структуре и пословних просторија, као и пословних активности ДПН-а.

ЗПД одређује да оснивачи могу бити физичка и правна лица. У вези с том одредбом, напомињемо да учесник у поступку доделе јавног уговора може бити и група привредних субјеката која не мора имати одређену правну форму како би учествовала у поступку, али се по додели јавног уговора од групе ипак захтева одређена правна форма.

Престанак ДПН-а уређен је чланом 56. ЗЈППиК-а тако што ДПН престаје истеком рока на који је основано, ако законом или јавним уговором није другачије предвиђено, а такође и раскидом јавног уговора, на пример, због јавног интереса, као и споразумним или једностраним раскидом. Објекти, уређаји, постројења и друга средства из оквира предмета ЈПП-а предају се јавном партнеру.

#12 Који ризици постоје за партнере уколико током радова буду пронађени археолошки предмети и које су могуће последице?

Питање поступања с нађеним предметима, које на први поглед може деловати као елемент од другоразредног значаја, заслужује пуну пажњу имајући у виду значајне последице које неодговарајуће или недовољно бављење овом темом може произвести.

Члан 73. ЗЈППиК-а намеће обавезу приватном партнеру да, без накнаде, преда јавном партнеру предмете нађене у земљишту, а који представљају историјске, културне или природне вредности. Наведена одредба имплицира преузимање одговорности, али и трошкова, и за приватног и за јавног партнера, до коначне предаје предмета надлежном државном органу. Посебно значајна, одредба члана 73. ст. 2. ЗЈППиК-а обавезује приватног партнера да обустави радове уколико би они могли угрозити целину, односно вредност нађеног предмета и о томе обавести надлежни државни орган. Закон о културним добрима („Сл. гласник РС”, бр. 71/94, 52/11 – др. закони и 99/11 – др. закон) прописује надлежност Завода за заштиту споменика културе за поступање у смислу заштите, као и начин поступања и казнене одредбе за кршење законом прописаних услова.

Став 3. члана 73. ЗЈППиК-а одређује да се јавним уговором уређују међусобна права и обавезе приватног и јавног партнера у случају из ст. 2. овог члана.

Одредба о поступању с нађеним предметима није обавезни елемент јавног уговора, у смислу члана 46. ЗЈППиК-а, али уколико дато питање није добро регулисано уговором, а приликом реализације пројекта, односно изградње објекта дође до проналажења предмета који се сматрају културним добром, то може довести до великог неслагања уговорних страна по питању одговорности, преузимања ризика и сношења могућих последица, па и обустављања пројекта, посебно имајући у виду недостатак искуства у оваквим пројектима.

САВЕТ АУТОРА #1

Стратегија развоја представља основ за планирање пројеката ЈПП-а и активности на њиховој припреми. Правилно опредељени стратешки циљеви и плански задаци могу само додатно поспешити развој и повећати интересовање приватног сектора за улагања у делатности од јавног значаја.

Сагледавајући припремне активности, које су неопходне да се сачини предлог пројекта ЈПП-а, наглашавамо значај истраживања тржишта у смислу правилне оцене потреба за одређеним пројектом и интересовања потенцијалних приватних партнера за улагања у ту област.

САВЕТ АУТОРА #2

Оспособљеност стручних сарадника, запослених у јавним телима и органима јавне власти, неопходан је предуслов за успех и гаранција исправности процеса који се одвијају. Одговорност се не може пренети.

Ангажовање екстерних стручњака не искључује одговорност јавног тела нити лица с посебним овлашћењима.

САВЕТ АУТОРА #3

У припреми јавног позива за објављивање значајно је опредељење у погледу избора поступка набавке, одређивања критеријума за избор најповољније понуде, израде нацрта уговора и др. Члан 31. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12 и 14/15, у даљем тексту: ЗЈН), предвиђа: отворени, рестриктивни, преговарачки поступак и конкурентни дијалог (који су највише заступљени) и др. и прописује услове њихове примене. Сматрамо да отворени поступак захтева највиши ниво разраде јер, наравно, не омогућава дијалог између наручиоца и понуђача, за разлику од конкурентног дијалога (најмање примењеног у пракси у Србији, насупрот пракси у свету).

САВЕТ АУТОРА #4

По нашем мишљењу, чланове конкурсне комисије треба бирати у односу на одабрани поступак, будући да, на пример, поступак конкурентног дијалога захтева посебна стручна знања, искуство и вештину за вођење преговора на законит начин.

Није исто прописивати услове за традиционалне јавне набавке (и трошење буџетских средстава) и услове за избор приватног партнера (кога треба заинтересовати да уложи свој новац).

САВЕТ АУТОРА #5

Избор саветника и правилно формулисан и постављен задатак од посебног су значаја за успех пројекта. У противном, резултат може бити такав да саветници одраде свој део посла, али да пројекат ипак доживи неуспех, односно да не буде реализован.

САВЕТ АУТОРА #6

Обустава радова, која је неопходна са становишта заштите културних добара, може знатно увећати трошкове изградње, па чак и угрозити реализацију и, стога, треба пажљиво приступити сагледавању потенцијалних ризика, али и предвидети начин решавања овог питања.

У овом тексту посебно ћемо се бавити институтом грађевинске дозволе с обзиром на чињеницу да је усвајањем измена закона, у том делу, дошло до значајнијих промена које би по мишљењу предлагача требало да доведу до конкретних резултата у привлачењу страних инвеститора и омогуће бржи привредни развој земље

У свакој цивилизованој држави Европе и света, уз владавину права и јаке демократске институције, просторни ред се сматра предусловом правне сигурности. Истовремено, он је основни покретач привредног развоја сваке националне економије, али и предуслов за привлачење страних инвестиција.

У том смислу, Влада Републике Србије, Министарство надлежно за послове грађевинарства још је 2013. године изашло пред стручну јавност с Нацртом измене Закона о планирању и изградњи како би се кроз поменуте законске измене поступак издавања грађевинских и употребних дозвола убрзао, а рад надлежних органа учинио ефикаснијим.

Коначно, после низа дорада, Влада Републике Србије је у новембру 2014. године упутила у скупштинску процедуру Предлог измене Закона о планирању и изградњи чији је текст уз прихваћене амандмане усвојила Народна скупштина Републике Србије на седници од 8. децембра прошле године („Сл. гласник РСˮ, бр. 132/2014).

У овом тексту посебно ћемо се бавити институтом грађевинске дозволе с обзиром на то да је усвајањем измена закона, у том делу, дошло до значајнијих промена које би по мишљењу предлагача требало да доведу до конкретних резултата у привлачењу страних инвеститора и омогуће бржи привредни развој земље.

Наиме, Законом о планирању и изградњи (у даљем тексту: Закон), чланом 133, прописано је да је за издавање грађевинске дозволе надлежно министарство за послове грађевинарства (у даљем тексту: Министарство) када је реч о изградњи следећих објеката:

1) високих брана и акумулација напуњених водом, јаловином или пепелом за које је прописано техничко осматрање;

2) нуклеарних објеката и других објеката који служе за производњу нуклеарног горива, радиоизотопа, озрачивања, ускладиштење радиоактивних сировина и* отпадних материја за научно-истраживачке сврхе;

3) објеката за прераду нафте и гaca који се граде ван експлоатационих поља пo претходно прибављеној сагласности министарства надлежног за експлоатацију минералних сировина, производњу биогорива и биотечности у постројењима капацитета преко 100 t годишње, нафтовода и продуктовода, гасовода називног радног натпритиска преко 16 бара уколико прелази преко територије две или више општина, складишта нафте, течног нафтног гaca и нафтних деривата капацитета преко 500 тона који се граде ван експлоатационих поља дефинисаних законом којим се уређују рударство и геолошка истраживања и магистралних топловода;*

4) објеката базне и прерађивачке хемијске индустрије, црне и обојене металургије, објеката за прераду коже и крзна, објеката за прераду каучука, објеката за производњу целулозе и папира и објеката за прераду неметаличних минералних сировина који се граде ван експлоатационих поља дефинисаних законом којим се уређују рударство и геолошка истраживања, осим објеката за примарну прераду украсног и другог камена;*

5) стадиона за 20.000 и више гледалаца, објеката конструктивног распона преко 50 m, објеката преко 50 m висине, силоса капацитета преко 20.000 m³, завода за извршење кривичних санкција, објеката за службене потребе дипломатско-конзуларних представништава страних држава, односно канцеларија међународних организација у Републици Србији, уколико је то прописано билатералним споразумом, као и стамбених комплекса вишепородичног становања када је инвеститор Република Србија;*

6) термоелектранa снаге 10 МW и више, термоелектранa – топланa електричне снаге 10 МW и више, и других објеката за производњу електричне енергије снаге 10 MW и више, као и електроенергетских водова трансформаторских станица напона 110 и више kV;*

7) међурегионалних и регионалних објеката водоснабдевања и канализације, постројења за припрему воде за пиће капацитета преко 200 l/s и постројења за пречишћавање отпадних вода капацитета преко 200 l/s;*

8) регулационих радова за заштиту од великих вода градских подручја и руралних површина већих од 300 ha;

9) објеката у границама непокретних културних добара од изузетног значаја и културних добара уписаних у Листу светске културне и природне баштине, објеката у заштићеној околини културних добара од изузетног значаја са одређеним границама катастарских парцела и објеката у заштићеној околини културних добара уписаних у Листу светске културне и природне баштине, објеката у заштићеним подручјима у складу са актом о заштити културних добара (осим претварања заједничких просторија у стан, односно пословни простор у заштићеној околини културних добара од изузетног значаја и културних добара уписаних у Листу светске културне баштине), као и објеката у границама националног парка и објеката у границама заштите заштићеног природног добра од изузетног значаја (осим породичних стамбених објеката, пољопривредних и економских објеката и њима потребних објеката инфраструктуре, који се граде у селима), у складу са законом;

10) постројења за третман неопасног отпада, спаљивањем или хемијским поступцима, капацитета више од 70 t дневно;

11) постројења за третман опасног отпада спаљивањем, термичким и/или физичким, физичко-хемијским, хемијским поступцима, као и централна складишта и/или депоније за одлагање опасног отпада;

12) аеродрома за јавни ваздушни саобраћај;*

13) путничких пристаништа, лука, пристана и марина;

14) државних путева првог и другог реда, путних објеката и саобраћајних прикључака на ове путеве и граничних прелаза;

15) јавне железничке инфраструктуре с прикључцима и метроа;

16) објеката електронских комуникација, односно мрежа, система или средстава који су међународног и магистралног значаја и они који се граде на територији две или више јединица локалне самоуправе;*

17) хидрограђевинских објеката на пловним путевима;

18) пловних канала и бродских преводница који нису у саставу хидроенергетског система;

19) регионалних депонија, односно депонија за одлагање неопасног отпада за подручје настањено с преко 200.000 становника;

20) објеката за производњу енергије из обновљивих извора енергије снаге 10 МW и више.*

Неопходно је напоменути да је законодавац чланом 134. Закона поверио аутономној покрајини издавање грађевинских дозвола за изградњу објеката наведених у претходним тачкама, а да је јединицама локалне самоуправе поверено издавање грађевинских дозвола у свим осталим случајевима.

Тако ће у граду Београду, као посебној јединици локалне самоуправе, остати стара пракса регулисана Статутом града Београда и Одлуком о градској управи да грађевинске дозволе преко 800 m² бруто развијене грађевинске површине издаје Градска управа града Београда, Секретаријат за урбанизам, а грађевинске дозволе до 800 m² бруто развијене грађевинске површине градске општине, управе градских општина, одељења за грађевинске послове.

Када је реч о процедури, Закон је предвидео да се грађевинска дозвола издаје инвеститору који има обавезу да уз захтев за издавање грађевинске дозволе достави пројекат за грађевинску дозволу, доказ о одговарајућем праву на земљишту или објекту, затим доказе прописане подзаконским актом којим се ближе уређује садржина и начин издавања грађевинске дозволе, а чије се усвајање очекује, и на крају доказ о плаћеним одговарајућим административним таксама.

Као што је напред наведено, саставни део захтева je извод из пројекта за издавање грађевинске дозволе који обавезно мора бити потписан и оверен печатом личне лиценце главног пројектанта.

Под одговарајућим правом на земљишту законодавац сматра право својине, право закупа на грађевинском земљишту у јавној својини, као и друга права прописана овим законом.

Главна новина у овом делу коју уводи Закон јесте да се као одговарајуће право на земљишту сматра и право коришћења на грађевинском земљишту које је уписано у одговарајућу евиденцију непокретности и правима на њима. Осим тога, новина је да се код изградње линијских инфраструктурних објеката, поред доказа прописаних ранијим законом, као доказ о поседовању одговарајућег права на земљишту сматра и правноснажно или коначно решење о експропријацији, закључен уговор о праву службености, као и закључен уговор о закупу на земљишту у приватној својини.*

Даље, за изградњу комуналне инфраструктуре у регулацији постојеће саобраћајнице, у складу са фактичким стањем на терену, прописано је да се не доставља доказ о одговарајућем праву на земљишту, односно објекту.*

За изградњу или извођење радова на грађевинском земљишту или објекту који је у власништву више лица, као доказ о одговарајућем праву прилаже се и оверена сагласност тих лица, а ако се изводе радови на надзиђивању, прилаже се и уговор закључен у складу с посебним законом.* Овде законодавац мисли на директну примену одредаба Закона о одржавању стамбених зграда, односно прибављање правног основа по овом Закону.

Чланом 135. Закон прописује да је за изградњу или извођење радова на грађевинском земљишту на ком је подносилац захтева уписан као носилац права коришћења, уз захтев као доказ о одговарајућем праву на земљишту потребно приложити извод из листа непокретности са уписаним правом коришћења у корист подносиоца захтева.*

За изградњу или извођење радова на изградњи објеката за службене потребе дипломатско-конзуларних представништава страних држава, односно канцеларија међународних организација у Републици Србији, уколико је то прописано билатералним споразумом, инвеститор нема обавезу плаћања доприноса за уређивање грађевинског земљишта, ако постоји реципроцитет с том страном државом, о чему потврду издаје министарство надлежно за спољне послове.*

За изградњу енергетских објеката, пре издавања грађевинске дозволе, инвеститор прибавља енергетску дозволу, у складу с посебним законом* односно Законом о енергетици.

Акo je захтевом за издавање грађевинске дозволе предвиђено прикључење објекта на комуналну или другу инфраструктуру која у тренутку издавања локацијских услова није изведена, што je утврђено локацијским условима, уз захтев за издавање грађевинске дозволе подноси се уговор између инвеститора и одговарајућег имаоца јавних овлашћења којим се утврђују обавезе уговорних cтрана да, најкасније до истека рока за завршетак радова на објекту за који се тражи грађевинска дозвола, изграде инфраструктуру потребну за прикључење тог објекта на комуналну или другу инфраструктуру.*

По пријему захтева за издавање грађевинске дозволе, орган надлежан за издавање грађевинске дозволе врши проверу достављене документације, а ту се пре свега мисли на испуњеност формалних услова у смислу надлежности за поступање, активне легитимације подносиоца, затим да ли захтев садржи све потребне податке, да ли је приложена законом прописана сва потребна документација, да ли је приложен доказ о плаћеној административној такси и да ли су подаци наведени у изводу из пројекта у складу са издатим локацијским условима.

Грађевинска дозвола се издаје на основу важећих локацијских услова независно од тога по чијем захтеву су локацијски услови издати.* Ово је, такође, једна од значајних новина која ће олакшати и скратити процедуру издавања грађевинске дозволе.

За објекте за које грађевинску дозволу издаје министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине, пре издавања грађевинске дозволе, потребно је прибавити извештај ревизионе комисије.*

У односу на носиоца грађевинске дозволе овај Закон је прописао новину да се грађевинска дозвола издаје на име инвеститора, али и финансијера ако је уз захтев за издавање дозволе приложен и уговор између инвеститора и финансијера, оверен у складу са законом који уређује оверу потписа, у коме се инвеститор сагласио да носилац права и обавезе из грађевинске дозволе буде и финансијер. Осим тога, прописано је да финансијер солидарно са инвеститором одговара за све обавезе према трећим лицима, које су последица радњи које предузме у складу са овлашћењима која су му пренета уговором.* Подсетићемо овде да је према ранијем законском решењу, да би грађевинска дозвола била издата и на његово име, финансијер морао пре подношења захтева неким правним послом постати сувласник земљишта на коме ће се градити заједно са инвеститором, чиме је после низа бирократских заврзлама био изједначен са инвеститором у правима и обавезама у односу на објекат који ће се градити.

Када је у питању садржина грађевинске дозволе, законодавац је прописао да грађевинска дозвола нарочито садржи податке о инвеститору, објекту чије се грађење дозвољава, с подацима о габариту, висини, укупној површини и предрачунској вредности објекта, катастарској парцели, односно катастарским парцелама на којима се гради објекат, постојећем објекту који се уклања или реконструише ради грађења, року важења грађевинске дозволе и документацији на основу које се издаје.*

Грађевинска дозвола се издаје решењем, у року од пет радних дана од дана подношења захтева. Саставни део решења су локацијски услови, износ доприноса, извод из пројекта и пројекат за грађевинску дозволу.*

На решење о грађевинској дозволи може се изјавити жалба у року од осам дана од дана достављања, а на решење које доноси надлежно министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине, не може се изјавити жалба, али се тужбом може покренути управни спор.*

По жалби на решење о грађевинској дозволи јединице локалне самоуправе, као и на првостепено решење о одобрењу извођења радова из члана 145. овог закона јединице локалне самоуправе,* решава министарство надлежно за послове грађевинарства.

Аутономној покрајини поверава се решавање по жалби против првостепеног решења о грађевинској дозволи јединице локалне самоуправе, донетој за грађење објеката који се граде на територији аутономне покрајине, као и на првостепено решење о одобрењу извођења радова из члана 145. овог закона јединице локалне самоуправе који се изводе на територији аутономне покрајине.*

Граду Београду се поверава решавање по жалби против првостепеног решења о грађевинској дозволи донетој за грађење објекта до 800 m² бруто развијене грађевинске површине, као и на првостепено решење о одобрењу извођења радова из члана 145. овог закона, на територији града Београда.*

На овом месту потребно је посебно истаћи члан 138а у вези са чланом 148. који такође уводе значајне новине у односу на ранија законска решења. Наиме, законодавац је овим члановима прописао да се грађењу може приступити на основу правноснажног решења о грађевинској дозволи и пријави радова коју подноси инвеститор органу који је издао грађевинску дозволу и то најкасније у року од осам дана пре почетка извођења радова. Уз пријаву радова подноси се доказ о регулисању обавеза у погледу доприноса за уређивање грађевинског земљишта и доказ о плаћеној административној такси.*

Новина се огледа у томе што се доказ о регулисању обавеза за допринос, раније накнаду за уређивање грађевинског земљишта, доставља надлежном органу не пре издавања грађевинске дозволе, што је раније био случај, већ тек приликом пријаве радова што ће знатно убрзати процедуру и олакшати позицију будућим инвеститорима.

Такође, истим чланом прописано је да инвеститор може приступити грађењу и на основу коначног решења о грађевинској дозволи и пријави радова из члана 148. овог закона, на сопствени ризик и одговорност. У другом случају, ако је странка покренула управни спор, а инвеститор из тог разлога није започео с грађењем објекта до правноснажности решења, инвеститор има право на накнаду штете и на изгубљену добит у складу са законом, ако се утврди да је тужба странке неоснована.

Оваквим решењима законодавац је знатно смањио могућност злоупотребе права од несавесних странака, што раније у пракси није био редак случај, и тиме заштитио интересе савесних инвеститора.

У делу Закона који се односи на рок важења грађевинске дозволе није било посебних измена, тако да су на снази у потпуности остала решења из 2011. године. Наиме, чланом 140. Закона прописано је да грађевинска дозвола престаје да важи ако се не отпочне с грађењем објекта, односно извођењем радова, у року од две године од дана правноснажности решења којим је издата грађевинска дозвола.

Решење којим се утврђује престанак важења грађевинске дозволе доноси орган надлежан за издавање грађевинске дозволе.

Даље, истим чланом прописано је да грађевинска дозвола престаје да важи ако се у року од пет година од дана правноснажности решења којим је издата грађевинска дозвола, не изда употребна дозвола, осим за објекте из надлежности Министарства, објекте комуналне инфраструктуре који се изводе фазно* и породичне стамбене зграде које инвеститор гради ради решавања својих стамбених потреба.

На захтев инвеститора, надлежни орган може донети решење којим се одобрава да правноснажна грађевинска дозвола остане на правној снази још две године од рока прописаног ст. 3. овог члана, ако инвеститор пружи доказ да је степен завршености објеката преко 80%, односно ако се у поступку утврди да је објекат укровљен, са постављеном спољном столаријом и изведеним разводима унутрашњих инсталација које омогућавају његово прикључење на спољну мрежу инфраструктуре.

После истека рока, инвеститор на рачун Пореске управе плаћа накнаду у висини пореза на имовину, који би се плаћао у складу са законом којим се уређује порез на имовину за цео објекат, да је он изграђен у складу с грађевинском дозволом, све док се за ту локацију не изда нова грађевинска дозвола.

Решење којим се утврђује престанак важења грађевинске дозволе доноси орган надлежан за издавање грађевинске дозволе, а по правноснажности то решење доставља Пореској управи на чијој територији се налази предметни објекат.

Осим измене решења о локацијској и грађевинској дозволи услед промене инвеститора, чланом 142. Закона прописано је да по издавању решења о грађевинској дозволи, инвеститор, у складу с новонасталим финансијским и другим околностима, изменама у доступности комуналне и друге инфраструктуре, ради усаглашавања с пројектом за извођење и из других разлога, може поднети захтев за измену грађевинске дозволе. Наиме, ако у току изградње, односно извођења радова, настану измене у односу на издату грађевинску дозволу, главни пројекат, односно пројекат за грађевинску дозволу, инвеститор је дужан да обустави градњу и поднесе захтев за измену грађевинске дозволе.*

Изменом се сматра свако одступање од положаја, димензија, намене и облика објекта, као и других параметара и услова утврђених у грађевинској дозволи, односно изводу из пројекта.*

Уз захтев се прилаже нови пројекат за грађевинску дозволу, односно сепарат пројекта за грађевинску дозволу који се мења.*

Aко измене нису у сагласности са издатим локацијским условима, надлежни орган ће у обједињеној процедури од имаоца јавних овлашћења прибавити измењене услове и у складу с њима донети решење по захтеву инвеститора.*

Ако орган надлежан за издавање грађевинске дозволе утврди да су настале измене у складу с важећим планским документом и локацијским условима*, донеће решење о измени грађевинске дозволе у року од пет радних*дана од дана пријема уредне документације.

Такође, као и у претходном члану, законодавац је прописао да одредба овог члана која се односи на измену решења о грађевинској дозволи услед промена у току грађења сходно ће се примењивати и на измену одобрења за изградњу и главног пројекта потврђеног у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 47/03 и 34/06), као и на измену решења о грађевинској дозволи издатој по одредбама раније важећих закона којима је уређивана изградња објеката, када је у складу с тим решењем започета изградња објекта.

Законодавац је јасно дефинисао и случајеве када се грађењу објекта може приступити и без претходно прибављене грађевинске дозволе. Чланом 143. прописано је да за извођење радова није неопходно прибавити грађевинску дозволу ако се објекат гради непосредно пред наступање или за време елементарних непогода, као и ради отклањања штетних последица од тих непогода, непосредно после њиховог наступања, у случају хаварије на енергетским објектима или телекомуникационим системима, као и у случају рата или непосредне ратне опасности. Овакав објекат може остати као стални, ако инвеститор прибави грађевинску дозволу, односно решење из члана 145. овог закона, у року од једне године од дана престанка опасности које су проузроковале његово грађење, односно извођење радова.

У супротном, ако инвеститор не прибави грађевинску дозволу за објекат у прописаном року, дужан је да такав објекат уклони у року који одреди орган надлежан за послове грађевинске инспекције, а који не може бити дужи од 30 дана.

Даље, Законом су одређени и објекти односно радови за које се не издаје грађевинска дозвола. Посебна врста објеката, односно радова за које није потребно прибављати акт надлежног органа за градњу, односно акт за извођење радова јесу: радови на текућем одржавању објекта или стана; постављање жичане или дрвене ограде; грађење објеката противградне одбране; грађење једноставних објеката који се граде на истој катастарској парцели на којој је саграђен главни објекат, а који се изводе тако да не ометају редовно коришћење суседних објеката (вртна сенила до 15 m² основе, стазе, платои, вртни базени и рибњаци површине до 12 m² и дубине до 1 m, надстрешнице основе до 10 m², дечја игралишта, дворишни камини површине до 2 m и висине до 3 m, колски прилази објектима ширине 2,5–3 m, соларни колектори који се не прикључују на електродистрибутивну мрежу)*; сточне јаме до 20 m² у основи; гробнице и споменици на гробљу; пешачке стазе, плоче за обавештавање површине до 6 m² и друга опрема у заштићеним природним добрима (према одлуци привредног друштва, јавног предузећа, односно другог правног лица који управља тим природним добром); носачи антена са антенама на постојећим зградама, путевима, инфраструктури и контејнерима електронских комуникација, као и типски кабинети базних станица на одговарајућим носачима, средства електронских комуникација која се постављају или инсталирају на кабловима и мрежама електронских комуникација и каблови електронских комуникација који се постављају или инсталирају у постојећу линијску инфраструктуру електронских комуникација – кабловску канализацију; контејнери за смештај електронско-комуникационе и електроенергетске опреме и уређаја, микроровови за оптичке и друге каблове, типски ормани за унутрашњу и спољашњу монтажу за смештај опреме за електронску комуникацију и сл.; радови на одржавању, поправке и замена опреме на објектима ветроелектрана који се изводе без грађевинских радова (замена елиса, замена гондола, замена одређених уређаја и њихових делова);* стубићи катодне заштите за челичне цевоводе и станице катодне заштите, ознаке километраже, ознаке скретања и заштитне луле на укрштањима с путевима и пругама на линијским инфраструктурним објектима типа гасовода, нафтовода и продуктовода.

У члану 145. Закон прописује да у случају радова на инвестиционом одржавању објекта, изградње секундарних, односно дистрибутивних мрежа комуналне инфраструктуре у оквиру постојеће регулације улица, помоћних објеката (објекат који је у функцији главног објекта, а који се гради на истој парцели на којој је саграђен или може бити саграђен главни стамбени, пословни или објекат јавне намене као што су гараже, оставе, септичке јаме, бунари, цистерне за воду и сл.), економских објеката који служе за гајење животиња, за складиштење сточне хране и објекти за складиштење пољопривредних производа као и у случају реконструкција, адаптација, санација, промена намене објекта без извођења грађевинских радова, промена намене уз извођење грађевинских радова, извођењу радова на раздвајању или спајању пословног или стамбеног простора, уградња унутрашњих инсталација (гас, струја, вода, топлотна енергија и сл.) у постојећи објекат, грађење зиданих ограда, врши се на основу решења којим се одобрава извођење тих радова, односно промена намене објекта, које издаје орган надлежан за издавање грађевинске дозволе.

Уз захтев за издавање решења којим се одобрава извођење горе побројаних радова, односно промена намене објекта, поред доказа о поседовању одговарајућег права на земљишту, инвеститор доставља и идејни пројекат у складу с подзаконским актом којим се уређује садржина техничке документације према класи објекта, односно технички опис и попис радова за извођење радова на инвестиционом одржавању, односно уклањању препрека за кретање особа са инвалидитетом, а уредио је односе с јединицом локалне самоуправе у погледу доприноса за уређивање грађевинског земљишта и платио одговарајућу административну таксу.*

Истим чланом закона прописано је да ће надлежни орган одбити решењем захтев ако је за радове наведене у захтеву потребно издавање грађевинске дозволе и то у року од осам дана од дана подношења захтева.*

Ако претходно утврди да су испуњени услови, надлежни орган у овим случајевима има обавезу да донесе решење којим се одобрава извођење радова, односно промена намене у року од пет дана од дана подношења захтева.*

По завршетку изградње, односно извођењу радова, по захтеву инвеститора, надлежни орган може издати употребну дозволу* што представља основ за упис у јавну књигу о евиденцији непокретности и правима на њима.

Министар надлежан за послове грађевинарства одредиће за које се објекте, односно радове пре извођења радова обавезно израђује пројекат за извођење.*

Већ смо поменули подзаконске акте чије се доношење очекује, а који ће ближе прописати услове, процедуру, садржину и начин издавања грађевинске дозволе. Наиме, надлежно Министарство било је у обавези да донесе подзаконске акте до 15. фебруара, како је то и самим Законом предвиђено у члану 132, те се у том смислу очекује да њихово обелодањивање уследи у данима који су пред нама што би значило и почетак пуне примене овог Закона.

 НАПОМЕНА РЕДАКЦИЈЕ:

Делови текста обележени звездицом (*) означавају да је у законском тексту додат члан, став или појам, или су они измењени. Значајне законске измене и новине пропраћене су ауторским коментаром.

[signoff]

НЕИЗМЕЊЕНА ОДРЕДБА

У односу на ранији Закон остало је неизмењено да се грађевинска дозвола издаје за цео објекат, односно за део објекта, ако тај део представља техничку и функционалну целину и да се припремни радови изводе на основу издате грађевинске дозволе, што би даље значило да пре издавања правноснажне грађевинске дозволе није могуће предузети никакве радње на припреми терена, рушењу постојећих објеката или ископу темељне јаме.

[/signoff]

[signoff]

ИНФОРМИСАНОСТ НАДЛЕЖНИХ

Решење о грађевинској дозволи надлежни орган доставља грађевинској инспекцији која врши надзор над изградњом објеката, а ако је решење издало министарство, односно аутономна покрајина, решење се доставља јединици локалне самоуправе на чијој територији се гради објекат, ради информисања.*

Поред инспекције, надлежни орган решењe о грађевинској дозволи доставља и имаоцима јавних овлашћења надлежним за утврђивање услова за пројектовање, односно прикључење објеката на инфраструктурну мрежу, ради информисања.* Циљ ове одредбе је у томе да се одмах, у корену, спрече злоупотребе с обзиром на то да се оваквим решењем постиже пуна информисаност надлежне грађевинске инспекције и носиоца јавних овлашћења о изградњи која следи.

[/signoff]

[signoff]

ПРИВРЕМЕНА ДОЗВОЛА

Закон је увео новине и код института привремене дозволе. Наиме, чланом 147. законодавац је прописао да се привремена грађевинска дозвола издаје за изградњу: асфалтне базе, сепарације агрегата, фабрике бетона, самостојећих, анкерисаних метеоролошких анамометарских стубова, као и стубова за друге намене, привремене саобраћајнице и прикључци, прикључци на комуналну мрежу за потребе грађења или експлоатације објеката, као и за извођење истражних радова на локацији, у циљу утврђивања услова за израду пројекта за извођење и за измештање постојећих инсталација.*

Ново законско решење се огледа и у томе што се привремена грађевинска дозвола може издати и за извођење радова на производним објектима или објектима у функцији производних објеката, а за које је поднет захтев за легализацију, ради довођења објекта у функционално стање, у циљу наставка производње или обнављања производног процеса с тим да је по завршетку радова на инвестиционом одржавању, адаптацији, реконструкцији или санацији, инвеститор у обавези да органу надлежном за послове легализације достави технички опис и попис радова на инвестиционом одржавању, идејни пројекат, односно пројекат за извођење, зависно од радова који се изводе.* У овом случају привремена грађевинска дозвола може се издати ако је инвеститор уписан као власник на грађевинском земљишту на ком је тај објекат саграђен.*

На поступак издавања привремене грађевинске дозволе и њену садржину примењују се одредбе које се односе на издавање решења из члана 145. овог закона.*

Као што је то и у ранијим законским решењима било прописано, зависно од врсте објекта, односно радова, и овим Законом предвиђено је да се привремена грађевинска дозвола доноси за тачно одређени период у ком се објекат може користити, односно изводити радови, а који не може бити дужи од три године од дана доношења привремене грађевинске дозволе.

У случају да инвеститор сам не уклони привремени објекат у одређеном року, орган који је донео привремену грађевинску дозволу, по службеној дужности доставља захтев грађевинској инспекцији за уклањање.

Жалба на решење грађевинског инспектора не задржава извршење решења.

На захтев инвеститора, решење о привременој грађевинској дозволи може се једном продужити за још три године. Истеком накнадног рока, примењују се одредбе овог члана о уклањању привременог објекта.*

[/signoff]

[blockquote]

ПРОМЕНА ИНВЕСТИТОРА

Случај промене инвеститора након правноснажности решења о грађевинској дозволи, регулисан је чланом 141. Закона, у ком случају је нови инвеститор дужан да у року од 15 дана од дана настанка промене, поднесе органу који је издао грађевинску дозволу захтев за измену решења о грађевинској дозволи.*

Уз захтев се прилаже доказ о праву својине, односно другом праву на земљишту ради изградње објекта, односно доказ о праву својине на објекту ради реконструкције објекта и други правни основ стицања права својине на објекту у изградњи.

Ако се објекат у изградњи налази на земљишту које је у приватној својини доставља се уговор о куповини грађевинског земљишта, односно објекта у изградњи, закључен у облику јавнобележничког записа, односно други правни основ о стицању права својине на грађевинском земљишту, односно објекту у изградњи, с доказом о плаћеном одговарајућем порезу у складу са законом којим се уређују порези на имовину, односно доказом да промет грађевинског земљишта, односно објекта у изградњи није предмет опорезивања у складу са законом којим се уређују порези на имовину.*

Ако се објекат у изградњи налази на грађевинском земљишту у јавној својини, а носилац издате грађевинске дозволе је закупац на том земљишту, уз захтев из ст. 2. овог члана подноси се извод из евиденције непокретности и правима на њима са уписаним правом закупа на име новог власника објекта у теретном листу. Уз захтев за упис права закупа на грађевинском земљишту на име новог власника објекта у изградњи, доставља се уговор о куповини објекта у изградњи, закључен у облику јавнобележничког записа, односно други правни основ о стицању права својине на објекту у изградњи, с доказом о плаћеном одговарајућем порезу у складу са законом којим се уређују порези на имовину, односно доказом да промет објекта у изградњи није предмет опорезивања у складу са законом којим се уређују порези на имовину и уговор с власником грађевинског земљишта у јавној својини о измени уговора о закупу, у складу са овим законом.*

Ако је предмет издате грађевинске дозволе надзиђивање, односно претварање заједничких просторија у стан или пословни простор, као доказ подноси се уговор о куповини објекта у изградњи, односно други правни основ стицања права својине на објекту у изградњи, који је судски оверен и с доказом о плаћеном одговарајућем порезу у складу са законом којим се уређују порези на имовину, односно доказом да промет објекта у изградњи није предмет опорезивања закона којим се уређују порези на имовину и уговор закључен са скупштином, односно саветом зграде, у складу с посебним законом.

У случају да је предмет издате грађевинске дозволе реконструкција постојећег објекта, као доказ о промени инвеститора подноси се извод из јавне књиге о евиденцији непокретности и правима на њима са уписаним правом својине на објекту за који је издата грађевинска дозвола о реконструкцији.

Као доказ о промени инвеститора може се поднети и правноснажно решење о наслеђивању, као и решење о статусној промени привредног друштва из кога се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца.

Захтев за измену решења о локацијској и грађевинској дозволи, може се поднети док траје грађење објекта.

Решење о измени решења о грађевинској дозволи издаје се у року од осам дана од дана подношења захтева и садржи податке о измени у погледу имена, односно назива инвеститора, док у осталим деловима остаје непромењено.

На основу решења о промени инвеститора, надлежни орган је дужан да на пројекту за грађевинску дозволу упише и печатом органа овери насталу промену. Ово решење доставља се ранијем и новом инвеститору и грађевинској инспекцији.

На ово решење може се изјавити жалба у року од осам дана од дана достављања, а ако је доносилац решења Министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине, тужбом се може покренути управни спор.

Законом је прописано и да се одредба овог члана која се односи на измену решења о локацијској и грађевинској дозволи услед промене инвеститора сходно примењује и на измену одобрења за изградњу и главног пројекта потврђеног у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 47/03 и 34/06), као и на измену решења о грађевинској дозволи издатој по одредбама раније важећих закона којима је уређивана изградња објеката, када је у складу с тим решењем започета изградња објекта.

[/blockquote]

FIDIC прописује стaндaрдизoвaнe мoдeлe угoвoрa зa рaзличитe типoвe инвeстициoних прojeкaтa, при чeму су ризици прojeктa умaњeни, а интeрeси учeсникa у прojeкту зaштићeни

Кao и већина oстaлих сeктoра пoслoвaњa, ни грaђeвински сeктoр дaнaс нe пoзнaje грaницe, па смо свeдoци прoцeсa глoбaлизaциje и у oвoј привредној делатности. Кao прeпрeкe рeaлизaциjи грaђeвинских прojeкaтa у инoстрaнству чeстo сe пojaвљуjу рaзличити прoписи зeмaљa наручиоца и извођача радова, рaзличитe рaднe нaвикe, oбичajи, културa и нaчини oргaнизaциje рaдa. Нaчини и услoви пoслoвaњa у jeднoj зeмљи мoгу дa буду „нeзaмисливиˮ и неприменљиви у другoj и vice verso. Упрaвo из oвих рaзлoгa пoстojи пoтрeбa зa уjeднaчaвaњeм мeђунaрoдних стандардизованих услoвa зa извoђeњe грaђeвинских рaдoвa, а рeшeњe сe мoжe пронaћи у типским угoвoримa, кojих имa дoстa, aли су, свакако, нajзнaчajниjи и нajрaспрoстрaњeниjи FIDIC типски (стандардизовани) угoвoри о градњи.

Meђунaрoдни сaвeз инжeњeрa кoнсултaнaтa FIDIC (Fédération internationale des ingénieurs conseils) основан је 1913. године у Француској, а већ 1945. године био је проширен на 40 националних асоцијација инжењера – консултаната. У 2012. години, FIDIC је бројао 89 чланица. Сeдиштe му је у Жeнeви и дaнaс oкупљa 94 нaциoнaлнa инжeњeрскo-кoнсултaнтскa удружeњa лоцирана ширoм свeтa, кao и милиoн и по стручњaкa у дoмeну грaђeвинaрствa и срoдних дисциплинa.

FIDIC прописује стaндaрдизoвaнe мoдeлe угoвoрa зa рaзличитe типoвe инвeстициoних прojeкaтa, при чeму су ризици прojeктa умaњeни, а интeрeси учeсникa у прojeкту зaштићeни. FIDIC пружa прoвeрeн мeхaнизaм прaвнe зaштитe, сигурнoст и смaњeну мoгућнoст кoрупциje. Нa oвaj нaчин oбeзбeђуje сe трaнспaрeнтнoст прoцeсa и пoвeрeњe инвeститoрa; упрaвљaњe прojeктoм je oлaкшaнo, a ризикe je мoгућe oткрити у рaним фaзaмa и лaкшe их је прeвaзићи, нa зaдoвoљствo свих угoвoрних стрaнa. Члaнoви FIDIC-а прихвaтajу Eтички кoдeкс кojи зaхтeвa прoфeсиoнaлну кoмпeтeнтнoст, нeпристрaснoст, oтвoрeну и фeр кoнкурeнциjу.

Први FIDIC уговор објављен је 1957. године, а пре тога није постојао међународно признати уговор са стандардизованим условима за градњу. Тада је издата прва тзв. Црвена књига уговора – или Услови уговарања за грађевинске радове. Заснована на енглеској уговорној форми, Црвена књига уговора утемељена је на институтима грађевинског инжењерства, у свему се ослањајући на британску традицију, језик и правни систем.

Знaчaj FIDIC услoвa угoварaња o грaђeњу oглeдa сe и у чињeници дa нajвeћи свeтски финaнсиjeри, oднoснo инвeститoри, пoпут Eврoпскe инвeстициoнe бaнкe, Aзиjскe бaнкe, Eврoпскe бaнкe зa oбнoву и рaзвoj, Нeмaчкe рaзвojнe бaнкe, процес издавања зајмова, донација, односно средстава осигурања и других банкарских гаранција услoвљaвajу примeном FIDIC услoвa угoвaрaњa.

FIDIC услoви угoвaрaњa нaстaли су кao прoизвoд прaксe вeликих кoмпaниja, бaнaкa и држaвнe aдминистрaциje рaзвиjeних зeмaљa. Иако засновани нa eнглeскoм прaвнoм систeму, ови услoви уговарања дaнaс имajу ширoку, готово унивeрзaлну примeну, a у пojeдиним зeмљaмa (Нигeриjа и Ирaк) инкорпорирани су и прeтвoрeни у „дoмaћeˮ услoвe уговарања у области градње.

FIDIC у Републици Србији

Када је реч о материји угoвoрa o грaђeњу, оснoвни правни извoр у Републици Србиjи свакако je Зaкoн o oблигaциoним oднoсимa („Сл. лист СФРЈˮ, бр. 29/78, 39/85, 45/89 – Одлука УСЈ 57/89, „Сл. лист СРЈˮ, бр. 31/93 и „Сл. лист СЦГˮ, бр. 1/2003 – Уставна повеља), којим се дeфинишу мeђусoбни oднoси угoвoрних стрaнa, кao и прaвa и oбaвeзe кoje прoистичу из угoвoрa o грaђeњу. Овде трeбa пoмeнути и Пoсeбнe узaнсe o грaђeњу, иако се по некима оне дaнaс смaтрajу прeвaзиђeним.

Удружeњe инжeњeрa кoнсултaнaтa Србиje (ACES) струкoвнo je и нeпрoфитaбилнo удружeњe oснoвaнo 2009. године, с циљeм дa: прoмoвишe улoгу и знaчaj FIDIC стaндaрдa у Републици Србиjи; aфирмишe нajвишe eтичкe стaндaрдe кojи сe примeњуjу у рaду инжeњeрa – кoнсултaнaтa и дa сe стaрa o тoмe дa их сe члaнoви придржaвajу и тимe дeлoтвoрнo учeствуjу у бoрби прoтив кoрупциje у грaђeвинскoj индустриjи; дoпринoси прoмoциjи прoцeдурa кoje oбeзбeђуjу трaнспaрeнтнoст; прикупљa инфoрмaциje oд интeрeсa зa рaд инжeњeрa кoнсултaнaтa; вoди бригу o рaзвojу и инoвaциjaмa тeхничких знaњa члaнoвa Удружeњa; прaти и oбeзбeђуje инфoрмaциje у вeзи сa зaкoнскoм рeгулaтивoм, пoлитикoм и прoгрaмимa нaдлeжних oргaнa Републике Србиje зa питaњa oд интeрeсa зa Удружeњe, а све ради унaпрeђeња пoслoвнe климe у Републици Србиjи.

Aктивнoсти Удружeњa првенствено су пoдршкa примeни FIDIC стaндaрдa крoз пoдстицaњe и прaћeњe усклaђивaњa рeлeвaнтних прoписa Рeпубликe Србиje с прoписимa и стaндaрдимa EУ, oргaнизaциja FIDIC oбукa, израда ауторизованих FIDIC двојезичних издaњa уговора и приручника (енглески и српски језик), oргaнизaциja oбрaзoвних и инфoрмaтивних дoгaђaja, стручних прeдaвaњa, увoђeњe нoвих трeндoвa у грaђeвинскoм сeктoру, прoмoциja улoгe кojу инжeњeр – кoнсултaнт имa у инвeстициoним пoдухвaтимa, инфoрмисaњe o рeлeвaнтним дeшaвaњимa у грaђeвинскoм сeктoру и другим oблaстимa вaжним зa квaлитeтнo пружaњe инжeњeрских кoнсултaнтских услугa, рaзмeнa искустaвa члaницa и срoдних фирми у инoстрaнству, успoстaвљaњe нoвих пoслoвних мoгућнoсти у зeмљи и инoстрaнству, унaпрeђeњe струкe.

Члaницe Удружeњa јесу и мoгу бити инжeњeрскo-кoнсултaнтскe фирмe у Републици Србиjи, кao и aрхитeктoнски бирoи, извoђaчи, бaнкe, oсигурaвajућa друштвa, aдвoкaтскe кaнцeлaриje и другe фирмe кoje су зaинтeрeсoвaнe дa прoмoвишу циљeвe Удружeњa, а кроз његов рад и своје пословне циљеве.

Свe члaницe Удружeњa пoтписницe су Eтичкoг кoдeксa Удружeњa кojи прaти кoдeкс FIDIC, и свe дoбиjajу прaвo упoтрeбe FIDIC и ACES лoгoтипa уз прoписaнe услoвe.

Чланство у FIDIC-у

Чланство у овој међународној еснафској организацији директно дoприноси пoбoљшaњу пoслoвнe климe у Републици Србиjи, тиме што сe пoдстиче примена стандардизованих и међународно признатих грaђeвинских угoвoра кojи сузбиjajу кoрупциjу.

Приступaњeм Meђунaрoднoм сaвeзу инжeњeрa кoнсултaнaтa (FIDIC), сeптeмбрa 2009. гoдинe, Удружeњe инжeњeрa кoнсултaнaтa Србиje (ACES) прeузeлo je oбaвeзу дa кao oгрaнaк FIDIC-а зa тeритoриjу Рeпубликe Србиje шири нajвишe стaндaрдe у грaђeвинaрству. Тиме је и Република Србиja, крoз Удружeњe, пoстaлa пунoпрaвни члaн oвoг углeднoг сaвeзa и oбeзбeдилa дoступнoст стaндaрдизaциje пословања дoмaћим фирмама и дирeктaн прoдoр спeцифичнoг знaњa и вишeдeцeниjскoг aкумулирaнoг FIDIC искуствa нa дoмaћe тржиштe. Члaнствo Удружeњa у FIDIC-у српским фирмaмa пружa мeђунaрoдни крeдибилитeт и oмoгућaвa им дa успeшниje учeствуjу нa вeликим прojeктимa и тeндeримa, oбeзбeђуjе им крeдитирaњe и нeoпхoднe финaнсиjскe aрaнжмaнe, кaкo у зeмљи тaкo и ширoм свeтa, чимe сe увeћaвa дoхoдaк и брoj зaпoслeних у српскoм грaђeвинскoм сeктoру. Услeд тoгa, члaницe ACES-а пoстajу кoнкурeнтниje, прoшируjу пoслoвaњe и aфирмишу улoгу инжeњeрa – кoнсултaнатa, али и специјализованих правника, у рeaлизaциjи инвeстициoних пoдухвaтa.

Циљеви FIDIC-а

У сaрaдњи с нaциoнaлнoм aсoциjaциjoм и лoкaлним пaртнeримa, FIDIC oргaнизуje oбукe, сeминaрe, кoнфeрeнциje и другe дoгaђaje, али и издaje стручну литeрaтуру, кaкo би oсигурao примeну свojих циљeвa, и то:

– oдржaвaњe висoких eтичких и прoфeсиoнaлних стaндaрдa;

– рaзвoj прoфeсиje инжeњeрa – кoнсултaнaтa, рaзмeну инфoрмaциja и мишљeњa;

– дискусиje o прoблeмимa oд зajeдничкoг интeрeсa мeђу oргaнизaциjaмa, члaнoвимa и мeђунaрoдним финaнсиjским институциjaмa;

– унaпрeђeњe имиџa инжeњeрa – кoнсултaнaтa кao лидeрa у реализацији и администрирању уговора;

– пoсвeћeнoст прoмoвисaњу oчувaњa и зaштитe живoтнe срeдинe;

– друге циљеве (детаљније на званичној интернет страници FIDIC-а на адреси www.fidic.org).

Знaчaj FIDIC услoвa угoварања

Пoстojи вишe подврстa FIDIC стандардизованих услoвa угoварања у грађевинарству, а они су пoдeљeни у специјализоване књиге уговорних услова, oд кojих су најзаступљеније, а тиме и најзначајније: Црвeнa књигa, Жутa књигa, Срeбрнa књигa и Зeлeнa књигa FIDIC уговора о градњи.

До септембра 1999. године, традиционални FIDIC уговори били су:

1. Црвена књига FIDIC (The Red Book – Conditions of Contract for Works of Civil Engineering Construction) – Услови уговарања за грађевинске радове;
2. Бела књига FIDIC (The White Book – Clients/Consultant Model Services Agreement) – Модели уговора између клијента и консултанта;
3. Жута књига FIDIC (The Yellow Book – Conditions Of Contract For Electrical And Mechanical Works) – Услови уговарања за електро и машинске радове;
4. Наранџаста књига FIDIC (The Orange Book – Conditions Of Contract For Design-Build And Turnkey) – Услови уговарања по систему кључ у руке.

Црвeнa књигa сe нajчeшћe кoристила, а њена употреба прeдвиђeнa je зa извoђeњe грaђeвинских и тeхничких рaдoвa, кaдa тeхничку дoкумeнтaциjу oбeзбeђуje инвeститoр. Жутa књигa oбичнo се кoристила зa изгрaдњу eлeктрo и мaшинских пoстрojeњa, aли и зa oбjeктe висoкoгрaдњe и нискoгрaдњe, при чему тeхничку дoкумeнтaциjу oбeзбeђуje извoђaч. Срeбрнa књигa сe кoристила зa изгрaдњу тeхнoлoшких пoстрojeњa или eлeктрaнa, фaбрикa или сличних oбjeкaтa, и најчешће је рeч o прojeктимa „кључ у рукeˮ. Зeлeнa књигa или тзв. крaткa фoрмa угoвoрa кoристила се зa грaђeвинскe рaдoвe нa oбjeктимa мaлe кaпитaлнe врeднoсти. Рaзликe измeђу oвих књигa знатно су вeћe oд пoмeнутих, aли би детаљнија aнaлизa изискивала много вишe прoстoрa.

FIDIC услoви угoварања, измeђу oстaлoг, сaдржe Oпштe и Пoсeбнe услoвe угoварaња. Кaдa дoмaћa рeгулaтивa ниje у сaглaснoсти сa Oпштим FIDIC услoвимa, потенцијално дoлaзи дo прoблeмa. У oвим случajeвимa угoвoр сe мoрa прилaгoдити нaциoнaлним прoписимa, тако што се Пoсeбни услoви угoварaња прилaгoђaвajу, односно уподобљавају, лoкaлним прoписимa земље наручиоца. У правно-техничком смислу, тенденција је дa сe Oпшти услoви уговарања мeњajу у нajмaњoj мoгућoj мeри.

FIDIC стандардизовани услoви угoварања имajу знaчajну улoгу и у Републици Србиjи

Као што смо већ истакли, Удружeњe инжeњeрa кoнсултaнaтa Србиje (ACES) имa oбaвeзу дa кao oгрaнaк FIDIC-a зa тeритoриjу Рeпубликe Србиje утиче на ширење ових стaндaрда у грaђeвинaрству. На овај начин, српским прeдузeћимa пружa се и омогућава мeђунaрoдни крeдибилитeт и повећавају изгледи за што успeшниje учeшће нa вeликим прojeктимa.

Нeслaгaњa измeђу дoмaћe прaксe и стандардних oдрeдаба oвих угoвoрa представља oснoвни прoблeм нa грaдилиштимa у Републици Србиjи, а разлоге ових неслагања треба тражити и у следећем:

– одсуство синхронизације измeђу уговором предвиђеног врeмeнa, нaчинa и oбимa рaдa и стања на градилишту;

– одсуствo свeсти, а тиме и одговорности, потенцијалних наручилаца o прeцизнoм плaнирaњу, припрeми и oдржaвaњу oргaнизaциoнe дoкумeнтaциje;

– релативно мали број уговора које примењују дoмaћа прeдузeћa, мaдa су рaниje нaшa вeликa грaђeвинскa прeдузeћa рaдилa нa стрaним тржиштимa прeмa типским угoвoримa кojи су слични FIDIC-oвим.

Ипак, могло би се констатовати дa су нajвaжниjи инфрaструктурни прojeкти у Србиjи рeaлизoвaни прeмa FIDIC стандардним услoвимa угoвoрa o грaђeњу. Тo ће бити случaj и с прojeктимa у будућнoсти с обзиром на то да нajвeћи брoj улaгaњa у инфрaструктуру дoлaзи из фoндoвa Eврoпскe униje, пa ћe инвeститoри зaхтeвaти рeaлизaциjу прojeкaтa примeнoм FIDIC стандардизованих услoвa.

Кojи FIDIC угoвoр треба oдaбрaти?

FIDIC има светску репутацију у примени својих стандардних форми уговора, између наручиоца и извођача на међународним пројектима градње, и то посебно:

– Услова уговарања за грађевинске радове – Црвена књига (1987);

– Услова уговарања за постројења и пројектовање – изградњу – Жута књига (1987);

– Услова уговарања по систему „кључ у рукеˮ – Наранџаста књига (1995).

За време процеса иновирања црвене и жуте књиге уговора, FIDIC стручњаци су приметили да је одређени број пројеката „изашаоˮ из полазних оквира постојећих књига уговора. С тим у складу, FIDIC не само да је ажурирао, односно иновирао, постојеће књиге стандардних уговора већ је септембра 1999. године издао четири нове форме стандардних уговора, које одговарају великој већини грађевинских и инсталационих пројеката широм света.

Разлози за увођење иновираних издања FIDIC:

– експанзија типова пројеката којима треба да се обухвате промене настале у интернационалном инжењерском сектору;

– покушај да се стандардизују формати главних докумената и прилога уз FIDIC уговоре;

– увођење нових уговорних клаузула и иновирање постојећих клаузула, како би се одговорило потребама текуће праксе у оквиру грађевинске и конструкторске индустрије;

– иновирање улоге инжењера – координатора пројекта;

– развој улоге појединца/већа за расправу спорних питања DAB (Dispute Adjudication Board).

Иновирана издања из 1999. године су:

1) Услови уговарања за грађевинске радове (New Red Book);

2) Услови уговарања за постројења и пројектовање и изградњу (New Yellow Book);

3) Услови уговарања за пројекте кључ у руке EPC (Silver Book);

4) Кратка форма уговора (Green Book).

Нова издања из 1999. године:

1) Услови уговарања за грађевинске радове и остале техничке радове по пројекту наручиоца (Conditions of Contract for Construction for Building and Engineering Works Designed by the Employer: The Construction Contract);

2) Услови уговарања о грађењу МДБ хармонизовано издање – за грађевинаре и грађевинске радове пројектоване од стране наручилаца, за пројекте које финансирају банке – Пинк књига (Conditions of Contract for Construction for Building and Engineering Works Designed by the Employer (MDB Harmonised Edition) – for bank financed projects only: The MDB Construction Contract);

3) Услови уговарања за постројења и пројектовање/изградњу за елeктротехничке и машинске радове и остале техничке радове по пројекту извођача (Conditions of Contract for Plant and Design-Build for Electrical and Mechanical Plant and for Building and Engineering Works Designed by the Contractor: The Plant and Design-Build Contract);

4) Услови уговарања за пловила – засновани на краткој форми уговора (Dredgers Contract (based on the Short Form of Contract): Dredgers Contract).

Књиге из пакета издања 1999. године су под ознаком „Прво издање 1999ˮ, а први пут су публиковане 1998. године.

Увод у коришћење FIDIC стандардизованих услова уговарања

За оптималну реализацију различитих типова комерцијалних пројеката, више је него пожељна стандардизација како техничких, тако и административних питања. Стратешки пројекти, било да се ради претежно о грађевинама, цивилном или хемијском инжењерингу, електро или машинском инжењерингу, било о њиховој комбинацији, увек су и без изузетака комплексни. Растућа сложеност уговорних услова постаје све значајнија за стандардизовану платформу уговора, како уговорним странама тако и финансијским институцијама које се упуштају у њихово финансирање.

У већини случајева, уговорне стране прихватају ове стандардизоване форме уговора које смањују могућност незадовољавајућег извођења радова, увећаних трошкова или пречестих судских спорова. Уколико би се уговор заснивао на стандардним формама уговорних услова, учесници на тендеру не би морали да уврсте уговорне одредбе, односно дисклејмер који би се односио на непознате уговорне услове, као и читав низ специјализованих одредаба које су неопходне с обзиром на сложеност, цену и трајање уговорених радова.

Услови уговарања за грађевинске радове (Црвена књига), препоручују се код изградње објеката или инжењерских пројеката које дизајнира наручилац или његов овлашћени представник, инжењер. Штавише, радови могу укључити и неке елементе који се односе на радове дизајниране од извођача у области цивилног, машинског, електричног грађења и конструкционих радова/грађења.

Услови уговарања за постројења и пројектовање – изградњу (Жута књига), препоручују се као услови уговарања за електрична и/или механичка постројења, и за грађевине или инжењерске радове који су конструисани и дизајнирани од извођача.

Услови уговарања за пројектовање, изградњу и експлоатацију „кључ у рукеˮ (Сребрна књига), препоручују се као услови уговарања где постоји: (1) већа извесност коначне цене и потребног времена за завршетак радова на дизајнираном пројекту, и (2) где извођач преузима потпуну одговорност за дизајн и извршење пројекта, с веома малим интервенцијама наручиоца.

Побројане FIDIC књиге уговора припремљене су као „усклађени сетˮ, где је свака област уговарања усклађена с једнообразним појмовима и одредбама у свакој књизи, осим тамо где су потребне извесне разлике и модификације. Штавише, усвајање истоветно устројених појмова у FIDIC уговорима, неретко за резултат има укључење уговорних одредаба које су применљиве у случају неколико уговора за које би књига била прикладна.

Набројане књиге FIDIC уговора увек имају флексибилну употребу, препознајући велику разноврсност корисничких/наручиочевих захтева. Када се потклаузуле односе на питања који би различити уговорни термини требало да буду примењени на различите уговоре, потклаузуле се користе у антиципацији алтернативних могућности: укључујући их опционо или анексирајући конкретне услове.

Ови аспекти FIDIC уговора, појашњени су у Водичима за примену сваке потклаузуле уговорних модела, како би помогле у припреми тендерске документације. Када се припремају услови за потребе тендера, корисници треба да прегледају и предвиде своје посебне захтеве и њихову оптимизацију, а потом прођу генералне услове FIDIC уговарања како би проценили да ли предвиђене клаузуле одговарају захтевима, али и капацитетима уговорних страна.

Избор одговарајуће књиге FIDIC уговора од суштинске је важности за успех пројекта и пројектног задатка, уз напомену да се права књига уговора не може одабрати без претходно донетих стратешких одлука, из аспекта набавки и тендерске документације везане за пројекат.

Уместо закључка

По доношењу одлуке о коришћењу неких од понуђених услова уговарања за грађевинске радове – односно конкретног типа FIDIC уговора, изузетно је важно правилно определити стратегију (јавних) набавки, која потом уводи у избор једну од понуђених опција FIDIC уговора о градњи, имајући у виду потребу да учесници за формирање своје понуде на тендеру од наручиоца добију потпуне, правовремене и релевантне податке. Дакле, избор одговарајуће књиге уговора FIDIC (пример: постоје две књиге уговора које подразумевају дизајн пројекта од стране извођача: жута и сребрна књига FIDIC уговора, и учесницима тендера је од виталног значаја да ли наручилац жели ову опцију), захтева важне одлуке везане за стратегију и спровођење самих набавки.

С обзиром на дужину, сложеност радова и велике инвестиционе пројекте, за избор и примену FIDIC уговора о грађењу од изузетног је значаја и упрaвљaњe прaвним ризицимa (ризик као пoтeнциjaлни дoгaђaj кojи би сe мoгao дeсити, а није постојао у моменту закључења уговора). Илустративан податак је да се око 80% jointventure угoвoрa рeугoвaрa пoслe само гoдину дaнa од закључења, а oд тoгa су 70% инфрaструктурни угoвoри.

На самом почетку, основно практично питање за сваког наручиоца радова јесте – шта се добија Црвеном, Жутом или Сребрном FIDIC књигом уговора:

– код црвене књиге FIDIC, основни дизајн пројекта је готово 100% урађен већ у тендерској фази;

– најскупља је сребрна књига уговора FIDIC, јер цео ризик преузима извођач;

– жута књига FIDIC представља могућност највеће уштеде у времену.

[blockquote]

Могуће дилеме наручиоца код избора типа уговора

#1 Вредност пројекта, рокови за израду и сложеност радова/услуга који су предмет уговора о градњи (релативно мала вредност, кратки рокови израде или послови мање сложености који се понављају)

Ако је цена радова који су предмет стандардизованог уговора испод 500.000 америчких долара или су кратки рокови градње испод 6 месеци или је наручени рад/услуге релативно једноставан, односно понавља се, треба размислити о закључењу Скраћене форме уговора (Short Form of Contract) FIDIC, при чему, у овом примеру, није од значаја да ли је пројекат дизајниран од стране наручиоца (инжењера/архитекте) или од стране извршиоца, односно извођача радова. У овим случајевима није битно да ли пројекат укључује и друге конструкционе, електричне, механичке или друге инжењерске послове.

 #2 Да ли предмет уговора подразумева веће или комплексније пројекте

(а) Да ли наручилац (у његово име инжењер) преузима на себе израду већег дела дизајна/пројекта?

Традиционални пројекти (инфраструктурни, зграде, хидроелектране и др.), случајеви су када наручилац најчешће прецизира готово целокупан дизајн, односно нацрт пројекта (можда не детаље конструкције, спровођења итд.).

Код црвене књиге (The Red Book):

– инжењер у име наручиоца администрира уговор;

– надзире радове и одобрава плаћања;

– наручилац је у потпуности информисан, може да сачини промене и др.;

– исплате се врше на основу испостављених рачуна или на основу паушала за одобрени посао.

У случају да потребе и захтеви наручиоца за конкретан пројекат имају сличности са изнетим карактеристикама, треба изабрати стандардизоване Услове уговарања за грађевинске радове – опште услове за грађевинске и остале техничке радове по пројекту наручиоца (The Construction Contract), који ефикасно и у потпуности иновира и актуелизује постојећа решења из Црвене књиге (FIDIC издање, 1987).

У 2005. години, FIDIC је лиценцирао модел одобрен од Мултилатералне банке за развој (MDB) да користе MDB хармонизовану едицију Уговора о грађењу за пројекте које финансирају банке (Harmonised Edition of the Construction Contract for projects funded by the banks – MDB Construction Contract). Овај модел, највећим делом, укључује посебне одредбе Црвене књиге уговора које је користила Светска банка у својим стандардним документима код финансирања великих грађевинских пројеката.

(б) Да ли извођач преузима на себе израду већег дела дизајна/пројекта/ пројектног задатка?

Традиционални пројекти, као што су пројекти у области енергетике и машинства, укључују пројекте монтаже/градње на лицу места (Conditions of Contract for Plant and Design-Build for Electrical and Mechanical Plant and for Building and Engineering Works Designed by the Contractor (Plant and Design-Build Contract).

Према Жутој књизи (The Yellow Book), извођач или добављач сачињава већину дизајна, тачније детаљан пројекат постројења и опреме, тако да опрема одговара спецификацији радова коју припрема наручилац. У релативно новим пројектима извршилац ради већи део дизајна пројекта, али и различите инфраструктурне и друге фазе пројекта, као пројекат који мора да задовољи критеријуме наручиоца, али и да укључи спецификације припремљене од стране наручиоца, и тада је препорука Наранџаста књига (The Orange Book):

– инжењер, као представник наручиоца по наранџастој књизи, администрира уговор;

– врши мониторинг радова, инфраструктуре и монтаже на градилишту;

– одобрава плаћања;

– плаћања се врше у складу са оствареним планом или по основу раније договореног паушалног износа.

Ако су ово услови који одговарају захтевима наручиоца, треба изабрати стандардизовани модел Услова уговарања за постројење и пројектовање – изградњу за електротехничке и машинске радове и за грађевинске и остале техничке радове по пројекту Извођача (Project of BOT), који ефикасно ажурира и обједињује како постојећу едицију Жуте књиге уговора (1987), тако и Наранџасте књиге уговора (1995).

(в) Да ли се пројекат финансира приватно или из јавно-приватних фондова, односно да ли концесионар преузима потпуну одговорност за финансирање, конструкцију и реализацију пројекта?

У овим случајевима концесионар – наручилац највероватније има захтеве према извршиоцу у виду постојања једног тројног уговора тзв. EPC (Engineer, Procure, Construct Contract), који подразумева да извођач радова/пружалац услуга, преузима потпуну одговорност за израду пројекта и конструкцију инфраструктуре или других услова, и где се тражи већи степен извесности да:

– уговорена цена радова из FIDIC уговора, као и уговорени временски рокови неће бити прекорачени;

– наручилац не жели да буде укључен у дневно напредовање радова, већ да крајњи резултат буде у складу с раније прецизираним критеријумима израде и градње;

– треће стране које су уговором укључене (спонзори, зајмодавци и наручилац) изражавају спремност да извођачу плате већи износ за дизајн и конструкцију пројекта,

али и да извођач преузме на себе додатни ризик који иде у корак са уговореном сигурношћу уговорене цене и уговореног времена.

Ако су ово захтеви који одговарају наручиоцу – тада треба одабрати Услове уговарања за пројектовање – изградњу „кључ у рукеˮ FIDIC књигу уговора погодну за ове уговорне захтеве.

#3 Услови уговарања за пројектовање – изградњу „кључ у рукеˮ (EPC/Turnkey Contract)

(а) Да ли је реч о изградњи постројења, електрана, објеката или фабрика, где наручилац, који обезбеђује финансирање пројекта, жели да реализује пројекат на основу фиксне цене по принципу „кључ у рукеˮ?

У том случају, наручилац жели да:

– извођач преузме потпуну одговорност за дизајн пројекта и конструкцију и све радове/услуге, до момента предаје готовог пројекта тако да буде оперативан „окретањем кључаˮ;

– наручилац захтева виши степен сигурности да ће бити испоштовани уговорна цена и време извршења уговора;

– наручилац захтева или му је уобичајено да пројекат буде организован на основу принципа двостраности, без посредника, тако да инжењер не буде посебно укључен;

– наручилац не жели да буде укључен у дневни напредак радова, већ да му се гарантује да крајњи резултат одговара прецизираним критеријумима за извршење;

– наручилац је спреман да плати већи износ за конструкцију (што би био случај када би се користили услови уговарања за уговор о постројењима и пројектовању – изградњи), а заузврат би извршилац поднео додатни ризик уз гаранцију сигурности финалне цене и уговореног времена за извршење уговорних престација.

Ако је ово већински део захтева потенцијалног наручиоца – треба одабрати услове уговарања за уговор „кључ у рукеˮ (EPC/Turnkey Contract).

(б) Да ли је реч о инфраструктурном пројекту (путеви, железница, мостови, водоводна/канализациона постројења, преносни системи и линије, чак понекад и бране и хидроелектране) или сличном, где наручилац – који обезбеђује средства – жели да имплементира пројекат на бази фиксне цене и кључа у руке?

Тада наручилац жели да извршилац преузме потпуну одговорност за дизајн и конструкцију инфраструктурних услова и постројења, наручилац жели виши степен гарантоване извесности да ће договорена цена и рокови из уговора бити извршени, осим ако подземни радови не носе ризик због отежаних и неизвесних подземних услова тла, и када ризици везани за састав тла, који нису могли бити предвидиви, треба да буду на терет наручиоца.

Ако су ово жељени захтеви – треба изабрати Услове уговарања за пројекте кључ у руке (EPC/Turnkey Contract).

(в) Да ли је реч о пројекту изградње где се наручилац определио да његове грађевине буду конструисане на бази фиксне цене и кључа у руке, а радови генерално завршени с потпуном опремом/намештајем?

У случају пројеката изградње, наручилац или архитекта кога он ангажује, могу израдити део или већину дизајна, али с погодним модификацијама око одговорности за дизајн – тада треба изабрати услове уговарања по основу кључа у руке (EPC Turnkey Contract).

[signoff]

До сада изграђено по FIDIC услoвимa

Међу прojeктима кojи су у Рeпублици Србиjи грaђeни пo FIDIC услoвимa угoварања, између осталих, јесу и: рeкoнструкциja стaрoг и изгрaдњa нoвoг мoстa Бeшкa; изгрaдњa aутoпутa Нoви Сaд – Бeoгрaд; изгрaдњa мoстa Слoбoдe; изгрaдњa и рeкoнструкциja вишe тoплaнa у Србиjи; рeкoнструкциja трaмвaja зa ГСП Бeoгрaд; изгрaдњa oбилaзницe нa aутoпуту oкo Нoвoг Сaдa; изгрaдњa нoвoг мoстa прeкo Aдe Цигaнлиje и мнoги други прojeкти, укључујући и сектор електропривреде – велики пројекти ЈП ЕПС.

[/signoff]

[/blockquote]

У тексту који следи, на једном месту и према ужим целинама, систематизоване су све одредбе Закона о водама које се односе на локалну самоуправу, како би њихови органи могли да се лакше сналазе у пракси. Свака од тих одредаба захтева подробну анализу и познавање целине закона будући да постоји велики број упућујућих норми које, тек када се доведу у везу с другим нормама, показују свој смисао и значај

Позитивним прописима знатно су повећане надлежности локалне самоуправе у области водопривреде. Пажљива анализа проширених надлежности локалне самоуправе, у односу на раније прописе, наводи на закључак да је у Републици Србији на делу децентрализација у области водопривреде. Уосталом, на томе инсистирају и прописи Европске уније: улога централне власти јесте у креирању политике у области водопривреде и стварању правног амбијента у коме ће се задовољавати потребе најширег круга корисника, док је у спровођењу, односно реализацији конкретних активности, улога државе све мања, а на значају добијају локална самоуправа и приватна иницијатива.

У анализи извора права код нас, а поштујући њихову правну хијерархију, свакако, морамо поћи од Устава Републике Србије („Сл. гласник РСˮ, бр. 83/06), који у члану 86. ст. 1. уводи категорију јавне својине јединице локалне самоуправе. Разуме се, уставне одредбе се потом разрађују законом. У том смислу, најзначајнији корак већ је учињен доношењем Закона о јавној својини („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/11), који је у члану 2. прописао да јавну својину, између осталих облика, чини и општинска, односно градска својина и тиме створио претпоставке за активно учешће локалне самоуправе по основу власништва, односно права коришћења, у многим областима, па и у водопривреди.

Чланом 9. наведеног закона, прописано је да су воде, водотоци и њихови извори и друга природна богатства у државној својини, при чему се начин и услови њиховог искоришћавања и управљања уређују посебним законом. За органе аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, односно њихов буџет, од посебног је значаја одредба из последњег става овог члана, којом је прописано да накнада за коришћење природног богатства припада Републици Србији, аутономној покрајини и јединици локалне самоуправе, на чијој се територији налази природно богатство, у складу с посебним законом. Дакле, овде имамо законске норме које упућују на посебан закон – Закон о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 30/10 и 93/12). Уколико није другачије наглашено, у овом тексту све одредбе се односе управо на тај закон.

Велика су очекивања и од Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РСˮ, бр. 88/11), који отвара врата улагању средстава у јавној својини у заједничко привредно друштво с приватним партнером и на тај начин омогућава симбиозу јавног власништва и приватног капитала у циљу стављања природних ресурса у функцију. Овде, свакако, треба приметити да ранији закон о концесијама, иако донет још 2003. године, у области водопривреде практично није ни заживео јер ниједна концесија није дата.

Закон о водама предвиђа значајну улогу јединица локалне самоуправе у готово свим сегментима водопривредне делатности, а нарочито у области заштите од штетног дејства вода.

Под изразом „јединица локалне самоуправеˮ подразумевају се општина, град и град Београд, како је то прописано у члану 3. ст. 1. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РСˮ, бр. 129/07). При том, надлежности града су у Закону о водама предвиђене само за Град Београд, с обзиром на то да је чланом 27. ст. 1. тач. 2) предвиђено водно подручје Београд; оне су релативно мале у односу на надлежности општине и предвиђене су у области припреме и доношења планских аката.

У наставку је изложен детаљан преглед надлежности, односно права и обавеза органа локалне самоуправе, по областима.

УПРАВЉАЊЕ ВОДНИМ ОБЈЕКТИМА

Водним објектима за уређење водотока и заштиту од поплава на водама II реда, објектима за заштиту од ерозије и бујица, који су у јавној својини, управља, брине се о њиховом наменском коришћењу, одржавању и чувању јединица локалне самоуправе на чијој се територији објекат налази (члан 23. ст. 3). Овде треба напоменути да је Одлуком о попису вода I реда („Сл. гласник РСˮ, бр. 83/2010) таксативно набројано који водотоци представљају водотоке I реда, при чему се сви остали водотоци сматрају водотоцима II реда.

Смисао поделе водотока је у томе да се разграничи надлежност између државе и локалне самоуправе у овој области: изградња, реконструкција и одржавање водотока I реда у надлежности је државе, док је за водотоке II реда надлежна локална самоуправа.

И док та подела, сасвим извесно, значи растерећење републичких органа (у погледу финансирања и администрирања), питање је да ли локалне самоуправе могу да поднесу терет одржавања водотока II реда, и у финансијском и у организационом погледу.

 ИНТЕГРАЛНО УПРАВЉАЊЕ ВОДАМА

Управљање водама Република Србија остварује преко Министарства и других надлежних министарстава, органа аутономне покрајине, органа јединице локалне самоуправе и јавног водопривредног предузећа (члан 24. ст. 3).

Министарство, а на територији аутономне покрајине и града Београда – надлежни орган аутономне покрајине, односно града Београда, одређује мелиорационо подручје и његове границе (члан 28. ст. 3).

Извршни орган града Београда, на предлог надлежног органа Града, уз прибављену сагласност Министарства, доноси план управљања водама за водно подручје из члана 27. ст. 1. тачка 2) овог закона (члан 34. ст. 5).

Ради остваривања циљева утврђених планом управљања водама за водно подручје из члана 27. ст. 1. тачка 2) овог закона, уз претходно прибављену сагласност Министарства, надлежни орган Града доноси програм мера (члан 40. ст. 2).

Влада, на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине, а на територији града Београда – надлежни орган Града, доноси посебан план из ст. 1. и 2. овог члана, за период од шест година (члан 41. ст. 3).

Влада, на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине, а на територији града Београда – надлежни орган Града, доноси годишњи програм (члан 42. ст. 3).

 ЗАШТИТА ОД ШТЕТНОГ ДЕЈСТВА ВОДА

Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе обезбеђују заштиту од штетног дејства вода, у складу са овим законом и посебним законима (члан 45. ст. 2).

Границе поплавних подручја уносе се и у просторне планове (просторни план јединице локалне самоуправе) и у урбанистичке (генерални и регулациони), а катастарске парцеле у тим зонама воде се у водном информационом систему (члан 48. ст. 6).

 Одбрану од поплава организује и спроводи на водама I реда и на системима за одводњавање у јавној својини – јавно водопривредно предузеће, а на водама II реда – јединица локалне самоуправе, у складу са општим планом за одбрану од поплава и оперативним планом за одбрану од поплава (члан 53. ст. 4).

Оперативни план за воде II реда доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе, уз прибављено мишљење јавног водопривредног предузећа (члан 55. ст. 5).

Ерозионо подручје, услове за његово коришћење и радове и мере за заштиту од ерозије и бујица одређује јединица локалне самоуправе (члан 61. ст. 1).

Превентивне мере и заштитне радове из ст. 1. овог члана спроводи јединица локалне самоуправе, у складу с планом управљања водама (члан 62. ст. 4).

Ако бујични токови и јаки ерозиони процеси угрожавају насеља, индустријска постројења, магистралне и регионалне путеве и мелиорационе системе или ако се простиру на територији две или више јединица локалне самоуправе, средства за изградњу објеката и извршење радова и мере за заштиту од штетног дејства ерозије и бујица обезбеђују јединице локалне самоуправе и Република Србија, а на територији аутономне покрајине јединице локалне самоуправе и аутономна покрајина (члан 63).

 УРЕЂЕЊЕ И КОРИШЋЕЊЕ ВОДА

Орган јединице локалне самоуправе, по претходно прибављеном мишљењу јавног водопривредног предузећа, одређује место и начин коришћења воде за намене из ст. 1. тач. 4) овог члана (члан 67. став 2).

Јавно предузеће, односно друго правно лице које обавља послове снабдевања водом дужно је да:

1) постави уређаје и обезбеди стално и систематско регистровање количина воде и испитивање квалитета воде на водозахвату;

2) предузима мере за обезбеђење здравствене исправности воде за пиће и одржавање хигијене у објекту;

3) предузима мере за обезбеђење техничке исправности уређаја (члан 74. ст. 1).

Захтев за одређивање зона санитарне заштите подноси орган јединице локалне самоуправе на чијој се територији налази извориште за које су елаборатом предвиђене зоне санитарне заштите. Ако се зоне заштите простиру на територији више јединица локалне самоуправе, захтев подноси свака јединица локалне самоуправе за зоне заштите на својој територији.

На основу правноснажног решења из ст. 6. овог члана, зоне санитарне заштите уносе се у план управљања водама, просторни план (просторни план јединице локалне самоуправе) и урбанистички план, генерални и регулациони (члан 77. ст. 4, 5. и 9).

 ЗАШТИТА ВОДА ОД ЗАГАЂЕЊА

Акт о испуштању отпадних вода у јавну канализацију доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 98. ст. 4).

Контролу исправности објеката из ст. 1. овог члана врши овлашћено правно лице, у складу са овим законом и законом којим се уређује изградња објеката, и о томе издаје потврду (члан 100. ст. 2).

У случају хаваријског загађења вода, републичка организација надлежна за хидрометеоролошке послове дужна је да, по сазнању о хаваријском загађењу, без одлагања обавести Министарство, министарство надлежно за послове здравља, министарство надлежно за послове заштите животне средине, министарство надлежно за унутрашње послове, Агенцију за заштиту животне средине, јавно водопривредно предузеће и јединицу локалне самоуправе на чијој је територији настало загађење (члан 106. ст. 2).

Чланом 112. прописани су услови које мора да испуњава јавно предузеће за снабдевање водом системом јавног водовода, односно поступак издавања и одузимања лиценце.

ИЗДАВАЊЕ ВОДНИХ АКАТА

Генерално узев, Закон о водама поделио је надлежност за издавање водних аката између три органа: највећи број водних аката издаје министарство надлежно за послове водопривреде, односно надлежни орган на територији Аутономне Покрајине Војводине, док мањи број аката издају органи локалне самоуправе. По ранијем закону о водама, и јавна водопривредна предузећа имала су значајну надлежност за издавање водних аката; по новом Закону, она само издају мишљење у поступку издавања водног акта.

Решење из новог закона није се показало као нарочито ваљано, јер је довело до централизације и загушења предметима државног и покрајинског органа, док се ни локалне самоуправе, с повећаном надлежношћу, нису понајбоље снашле. Сем тога, ако су јавна водопривредна предузећа основана ради обављања водне делатности, било би логично да имају и јавноправна овлашћења, како би могла да уређују водни режим, управљају водама и учествују у доношењу планских аката. Водна акта су основни инструменти уређења водног режима.

Овде треба указати на то да постоје два критеријума, када је у питању надлежност за доношење водних аката. Први се односи на месну надлежност и тиче се места, односно локације на којој се гради објекат и изводе радови (члан 114. ст. 1). Други критеријум одређује стварну надлежност и тиче се врсте објекта, односно извођења радова.

У пракси, извесну забуну може да изазове одредба из члана 118. ст. 3. којом је прописано да ако утицај на водни режим изградње објекта прелази границе територије јединице локалне самоуправе, водне услове издаје министарство, а на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине. Ова одредба има практичан значај утолико што се догађа да изградња објекта врло често нема утицај само на водни режим једне јединице локалне самоуправе. Наиме, могуће је да водоток прелази и преко територије друге јединице локалне самоуправе (на пример, регулација неког водотока, изградња насипа или обалоутврде) или сâм објекат утиче на водни режим друге јединице локалне самоуправе (на пример, надвишење насипа на једној обали реке, која је на територији једне јединице локалне самоуправе, утиче на плављење друге обале, која је на територији друге јединице локалне самоуправе). Правно гледано, међутим, наведеном одредбом је, заправо, потенцијални сукоб месних надлежности решен тако што је промењено правило о стварној надлежности. Пракса ће показати да ли се јављају проблеми у примени ове одредбе.

Водна акта доноси Министарство, на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине, на територији града Београда – надлежни орган Града, а на територији јединице локалне самоуправе – надлежни орган јединице локалне самоуправе, у року од два месеца од дана подношења захтева за издавање водног акта (члан 114. ст. 1).

Водне услове из члана 117. тач. 26–30) овог закона издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 118. ст. 2).

Ова одредба Закона заслужује посебан коментар. Наиме, овом одредбом је прописана надлежност локалне самоуправе за издавање водних услова за све оне објекте који нису побројани у члану 117, већ је само дескриптивно наведено да су то објекти и радови који „привремено, повремено или трајно могу да узрокују промене у водном режиму или на које може утицати водни режимˮ. Логично, поставља се питање: који су то објекти и радови, нарочито када је реч о истоврсним објектима различитих капацитета? По природи ствари, у закону не могу бити побројани сви случајеви који би се у пракси могли срести. Живот је инвентивнији од законодавца, како се обично каже. Зато је пракса наметнула потребу да се ближе појасни разграничење надлежности.

Основно правило је да за мање објекте и радове водне услове издају органи локалне самоуправе, а за радове и веће објекте исте врсте водне услове издаје министарство, односно орган АПВ, уколико се налазе на њеној територији. На пример, млекара може бити објекат мањег капацитета, за потребе мањег броја корисника, али може бити и комплексан објекат, с великим капацитетима и технолошки заокруженом целином.

Водну сагласност издаје орган који је издао водне услове (члан 119. ст. 4). Водну дозволу издаје орган који је надлежан за издавање водне сагласности, односно водних услова (члан 122. ст. 3).

Претходне три алинеје указују на повезаност процедуре при издавању водних аката: орган који је издао водне услове надлежан је за издавање водне сагласности, а касније и водне дозволе. Зато је веома важно, већ код издавања водних услова, ваљано одредити стварну и месну надлежност, јер исти орган задржава своју надлежност и за издавање потоњих водних аката.

Када је реч о водним условима, којима се започиње поступак издавања водних аката, ваља поменути и одредбу из члана 115. ст. 3. којом су прописани изузеци, односно случајеви у којима се не издају водни услови. Ratio legis овакве одредбе је у томе да се за радове мањег значаја не морају од органа јавне власти тражити сагласности и дозволе – de minimis non curat praetor. Ти су случајеви таксативно набројани, па се листа изузетака не може проширивати никаквим екстензивним тумачењем, аналогијом и сл. Као и сваки други, и ови изузеци морају се уско тумачити.

Овде треба скренути пажњу на још један значајан део процедуре приликом издавања водних аката. Наиме, Правилником о обрасцу и садржини захтева за издавање водних аката и садржини мишљења у поступку издавања водних услова („Сл. гласник РСˮ, бр. 74/10, 116/12 и 58/14) прописано је која све документа надлежном органу треба да приложи инвеститор, како би исходовао наведена водна акта. Тај правилник у великој мери олакшава посао не само инвеститору, већ и надлежном органу у погледу документације која се прилаже уз захтев.

Када је реч о издавању водних услова, посебно је важно скренути пажњу на то да је, према основном тексту правилника, један од докумената био и доказ о решеним имовинским односима с власником земљишта, уколико инвеститор гради или обавља радове на туђем земљишту. Иако ова одредба звучи логично и оправдано, у пракси су се у неким случајевима појавиле и тешкоће у њеној примени. Наиме, у једном броју предмета догађало се да тек техничка документација, која ће се урадити на основу водних услова, треба да покаже с ким инвеститор треба да реши имовинске односе (видети пример).

Право стечено на основу водне дозволе не може се пренети на друго лице без сагласности органа који је издао водну дозволу (члан 125. ст. 1).

Решење о утврђивању престанка важења водне дозволе доноси орган који је издао водну дозволу (члан 126. ст. 2).

Потврду из ст. 2. овог члана издаје орган који је издао водну сагласност (члан 127. ст. 3).

Водни налог издаје Министарство, на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине, на територији града Београда – надлежни орган Града, а на територији локалне самоуправе – надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 128. ст. 2).

 ВОДНА ДОКУМЕНТАЦИЈА

Министарство, на територији аутономне покрајине – надлежни орган аутономне покрајине, на територији града Београда – надлежни орган Града, а на територији локалне самоуправе – надлежни орган јединице локалне самоуправе, дужан је да сва издата водна акта води у водној књизи. Надлежни орган аутономне покрајине, надлежни орган Града, односно надлежни орган јединице локалне самоуправе дужан је да Министарству доставља податке из водне књиге (члан 130. ст. 2. и 5). Ова одредба значи да се сва издата водна акта стичу у једном органу – министарству надлежном за послове водопривреде. Оно их уноси у водне књиге и објављује на свом сајту.

 ЗАБРАНЕ, ОГРАНИЧЕЊА, ПРАВА И ОБАВЕЗЕ

Лицу из ст. 1. овог члана одобрење за прикључак издаје надлежни орган јединице локалне самоуправе (члан 138. ст. 2).

Ако лице из ст. 1. овог члана не изврши радње у одређеном року, те радње ће извршити јавно водопривредно предузеће, односно надлежни орган јединице локалне самоуправе у случају ерозионог подручја, о трошку лица које је изазвало штету (члан 139. ст. 2).

 ДРУГИ СУБЈЕКТИ УПРАВЉАЊА ВОДАМА

Управљање и одржавање хидросистема из ст. 1. овог члана (а одредба се односи на регионалне и вишенаменске хидросистеме) врши јавно предузеће основано од јединица локалне самоуправе за које се обезбеђују потребе у области вода (члан 146). Оваква јавна предузећа нису ретка. На пример, Јавно предузеће „Рзавˮ из Ариља основано је за водоснабдевање пет општина: Горњег Милановца, Чачка, Ариља, Лучана и Пожеге.

ВОДНЕ НАКНАДЕ

Накнада за коришћење водног добра не плаћа се за експлоатацију речних наноса при радовима на уређењу водотока које врши јавно водопривредно предузеће, односно надлежни орган јединице локалне самоуправе, а који се користи за намене из тач. 2) подтачка (2) овог става (члан 159. тач. 4)).

Накнада за одводњавање (чл. 169–173); овде ваља приметити да је основним текстом Закона о водама била предвиђена и сливна водна накнада (члан 178–182), али је изменама и допунама Закона о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 93/12) она укинута.

Орган који обавља послове утврђивања и обрачуна висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта у јединици локалне самоуправе дужан је да министарству надлежном за послове финансија – пореској управи и јавном водопривредном предузећу доставља, на њихов захтев, без накнаде, податке о површини стамбеног и пословног простора, ради утврђивања износа и наплате накнаде за одводњавање од обвезника из члана 170. тач. 2) и 3) овог закона и сливне водне накнаде од обвезника из члана 179. тач. 2) и 3) овог закона (члан 193. ст. 2).

РОК ЗА ДОНОШЕЊЕ ПЛАНОВА И ПРОГРАМА

Акти које доноси Влада, надлежни орган аутономне покрајине за територију аутономне покрајине, односно надлежни орган Града на основу овлашћења из овог закона, и то:

1) план управљања водама за водна подручја из члана 27. ст. 1. овог закона и програм мера из члана 40. овог закона – донеће се до 2012. године;

2) планови управљања ризицима од поплава из члана 49. овог закона – донеће се до 2017. године (члан 222).

 Уместо закључка

Наведене одредбе о надлежности локалне самоуправе представљају само законски текст. Свака од тих одредаба захтева подробну анализу и познавање целине закона будући да постоји велики број упућујућих норми које, тек када се доведу у везу с другим нормама, показују свој смисао и значај. Мало је закона који имају толико јако изражену повезаност норми, као што је то у случају Закона о водама; водопривреда је систем, једна кохерентна и усклађена целина.

Подробна анализа сваког сегмента тог система, међутим, превазилази оквире овога текста. С друге стране, на основу Закона о водама донет је читав низ подзаконских аката, које је, такође, неопходно исцрпно анализирати. Најзад, многе одредбе су повезане и с другим законима, на пример, са Законом о планирању и изградњи, Законом о заштити животне средине и др.

Овде су на једном месту, према ужим целинама, систематизоване све одредбе Закона о водама које се односе на локалну самоуправу, како би њихови органи могли да се лакше сналазе у пракси. Да би се избегло парафразирање законског текста, избегнуто је навођење садржине целих одредаба.

Ради целисходности, напред су поменуте и најважније обавезе јавног комуналног предузећа, с обзиром на то да је оснивач тих предузећа управо општина, што значи да се, у крајњој линији, и те обавезе односе на локалну самоуправу.

[signoff]

ПОЈАШЊЕЊЕ

Да би органима локалне самоуправе помогла у појашњењу за које објекте треба да издају водне услове, Републичка дирекција за воде је на свом сајту http://www.rdvode.gov.rs/vodna-akta.php ближе појаснила о којим се објектима и радовима ради. На том списку наведено је око 25 објеката и радова, и то према различитим критеријумима: површини, капацитетима и др.

[/signoff]

[signoff]

ПРИМЕР

Код изградње мале хидроелектране с цевоводом, инвеститор врло често не може унапред знати које ће услове добити од надлежног органа, куда ће цевовод пролазити, па отуда не може ни знати да ли ће цевовод прелазити преко туђег земљишта, да би с његовим власником или корисником решио имовинске односе (куповином, установљењем права службености или на други начин). Другим речима, тек када добије водне услове и уради техничку документацију, знаће куда треба да иде цевовод, а самим тим ће знати да ли је потребно (и с ким) да уреди имовинске односе. Из тог разлога, изменама и допунама наведеног правилника, доказ о решеним имовинским односима изостављен је као део документације која се прилаже уз захтев.

[/signoff]

Овај чланак посвећен је дилемама које су имали тужиоци, судије и адвокати у парницама за накнаду штете од поплава. Њиме желимо, макар и у краћем обиму, да укажемо на то колико је комплексан аспект коришћења водног земљишта, али и какве су чије обавезе и одговорности

Недавне поплаве, које су задесиле Србију и регион, нанеле су велике штете разних врста. Нажалост, било је и ненадокнадиве штете – људских жртава. Можда управо та чињеница на најбољи начин указује на значај система водопривреде, чији је смисао постојања једним делом и одбрана од поплава, као и неопходности његовог очувања и унапређења.

У овом тексту говорићемо о имовинској (материјалној) штети од поплава и њеној накнади. У протеклим поплавама штету су претрпели многи субјекти: држава, јер је оштећен велики број водних и других објеката у својини државе које ваља санирати (електроенергетски објекти, објекти путне привреде и др.), разни привредни субјекти, као и физичка лица.

У нашој судској пракси нису ретке парнице за накнаду штете од поплава. Судске одлуке у споровима за накнаду штете од поплава, међутим, у великој су мери неуједначене. Стиче се утисак да судови, врло често, нису сигурни у то да ли, у конкретном случају, постоји ваљан правни основ за обавезивање на накнаду штете; које чињенице, као правно релевантне, треба да утврде да би донели одлуку и кога би требало да обавежу на плаћање накнаде штете, уколико постоји правни основ за накнаду штете.

Посебно је очигледан тешко разумљив појам и режим коришћења водног земљишта. Питање одређивања висине накнаде штете, које је у другим парницама једно од најтежих, овде се показује као једно од споредних. Ово стога што одређивање правног основа и пасивне легитимације у споровима ове врсте представља тежи део посла будући да је правни режим водног земљишта специфичан и уређен бројним одредбама Закона о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 30/2010 и 93/2012, у даљем тексту: Закон) и подзаконским актима. Тим нормама прописана су понашања субјеката на водном земљишту, како активна тако и пасивна. Права и дужности предузимања или уздржавања од предузимања извесних радњи на водном земљишту подељена су између више субјеката, тако да је неопходно крајње пажљиво сагледати правни положај свакога од њих, да би се могла донети правилна и законита одлука. Овде ће, због ограниченог простора, бити изнети само најважнији сегменти.

Анализа судске праксе показује да тужиоци најчешће туже за накнаду због штете коју поплаве причине њиховим објектима, усевима и засаду. У тим парницама судови врло често пропусте да утврде следеће чињенице:

Да ли је објекат који је претрпео штету од поплава легално изграђен на водном земљишту?

Под термином „легалан објекатˮ подразумева се објекат који је изграђен у складу с важећим прописима. При том, треба имати у виду да објекат изграђен од чврстог материјала на водном земљишту мора да испуњава све услове за изградњу. То значи да он мора да испуњава техничке услове, не само у грађевинском смислу, тј. одредбе Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/09…121/12), већ и у погледу чињенице да се налази на водном земљишту, за чије коришћење постоји посебан режим.

Начелно, извођење било каквих радова на водном земљишту, а који могу да утичу на водни режим, мора да буде у складу са управним актом органа надлежног за водопривреду (министарства надлежног за послове водопривреде или органа локалне самоуправе, у зависности од врсте самих радова). Тим актом одлучује се о томе ко, под којим условима, за које намене и до када може да користи водно земљиште. То се, разумљиво, пре свега односи на објекте који се граде у водном земљишту.

Да би градио објекат на водном земљишту, инвеститор мора да прибави водна акта. Пре свега, мора да прибави водне услове (чл. 115. и 117. Закона), како би могао да, на основу њих, изради техничку документацију. Уколико је она израђена у складу с водним условима, инвеститор је дужан да прибави водну сагласност (члан 119. Закона), у поступку прибављања грађевинске дозволе. У пракси, има случајева да инвеститор исходује грађевинску дозволу без иједног водног акта. При том је небитно да ли је то пропуст инвеститора, који је по Закону био дужан да прибави водна акта, или органа надлежног за издавање грађевинске дозволе, који је у поступку њеног издавања морао да тражи од инвеститора исходовање водних аката (треба имати у виду и то да велики број општина у Србији нема ни референта за водопривреду!). На овом месту поставља се питање да ли се и у том случају изграђени објекат може сматрати нелегалним? (При том, наравно, узимамо као неспорно да је нелегалан објекат онај који је саграђен без грађевинске дозволе.) Ако се под нелегалним објектом сматра објекат који није изграђен у складу с позитивним прописима, онда нема сумње да се и објекат који има грађевинску дозволу, али нема одговарајућа водна акта, мора сматрати нелегалним. Такав објекат не испуњава услове прописане Законом. Грађевинска дозвола не може да замени водна акта. Напротив, прибављање водних аката један је део процедуре у поступку прибављања грађевинске дозволе. Чак и након завршетка изградње објекта, да би се објекат могао користити, инвеститор је дужан да прибави употребну дозволу, а да би је прибавио, мора да прибави још један водни акт – водну дозволу (члан 127. Закона).

У судској пракси је редак случај да се суд упушта у то да ли неки објекат, изграђен на водном земљишту и који претрпи штету од поплава, има и водна акта. А то би морао да чини. Императивност одредаба Закона налаже му да утврди све релевантне чињенице, па и чињеницу да ли се инвеститор на водном земљишту понашао у складу са Законом. Уколико није, не може се ни очекивати да му суд досуди накнаду штете. Никога од органа надлежних за водопривреду инвеститор није питао да ли на том месту уопште може да се гради објекат, а када је претрпео штету тражи кривца у другоме и покушава да штету због свог противправног понашања наплати од другог. Заправо, питање је да ли би такав оштећени требало у парници да буде активно легитимисан. Наиме, он не може очекивати било какву корист (овде у смислу накнаде штете) због свог противправног понашања. Шта више, изградњом нелегалног објекта у водном земљишту, он је вероватно смањио протицајни профил водотока, услед чега долази до успора приликом наиласка великих вода и плављења околног земљишта. Другим речима, такав инвеститор, који је непромишљеном и противправном градњом пореметио водни режим, не само да не треба да очекује да му суд досуди накнаду штете већ би требало и да одговара за штету коју је причинио другима будући да је његов објекат изграђен на месту на коме је могао проузроковати штету околном земљишту (и свему што се на њему налази: објектима, усевима, шуми и др.) при наиласку великих вода.

У пракси, међутим, није било противтужби којима би се тражила накнада штете од власника нелегалног објекта. Ово вероватно стога што лица која би имала правни интерес за подизање противтужбе, полазе од тога да је тужилац већ довољно кажњен чињеницом да му је у поплави објекат уништен или оштећен. Осим тога, процена утицаја нелегалног објекта на смањење протицајног профила водотока захтевала би дуго и скупо вештачење, јер Закон у члану 133. ст. 1. тач. 2) прописује да је на водном земљишту забрањено градити објекте којима се смањује пропусна моћ корита, што је фактичко питање и мора се утврђивати од случаја до случаја.

Од посебне важности је члан 136. Закона, којим је прописано да је власник, односно корисник објекта на водном земљишту, чијом се изградњом трајно повишава ниво воде природног водотока и повећавају трошкови заштите штетног дејства вода, дужан да изгради додатни систем заштите или накнади повећане трошкове правном лицу које предузима додатне мере заштите од штетног дејства вода, да учествује у одржавању заштитних водних објеката и да учествује у спровођењу одбране од поплава. На тај начин додатно су пооштрени услови за градњу на водном земљишту.

Уместо да се баве питањем да ли је тужиочев објекат легално саграђен, судови, неретко, крену потпуно погрешним путем: утврђују ко је био дужан да уреди водотоке, ко је надлежан за одбрану од поплава, да ли је било пропуста у одржавању водних објеката и сл. Све те чињенице јесу од значаја, али само уколико суд претходно утврди да је инвеститор уопште могао (стекао право) да изгради предметни објекат на месту на којем је претрпео штету од поплава.

Да ли је водно земљиште, осим за изградњу објеката, коришћено у друге сврхе у складу са Законом?

Коришћење водног земљишта налази се под посебним режимом. Ово стога што је очување водног режима од посебне важности у свакој држави. И најстарији сачувани закони садржали су одредбе о водном режиму. Готово неизмењене, многе од њих су у примени и данас. Хамурабијев законик је имао одредбе о поплавама и накнади штете. И њиме је наметана обавеза власнику земљишта на коме је водоток или брана да поступа с посебном пажњом, под претњом накнаде штете суседима. Дакле, сврха очувања водног режима је испред приватних интереса, па и приватне својине.

У савременом праву, вероватно најбројнија ограничења и забране у погледу коришћења приватне својине односе се управо на водни режим. Та ограничења и забране налажу свима, па и свакодобним власницима земље која има функцију водног земљишта, да се понашају тако да не нарушавају природни или водним актима успостављени водни режим. При том, од посебне је важности Глава VI. Закона, која носи наслов Забране, ограничење права и обавезе власника и корисника водног земљишта и водних објеката. Њоме су прописане забране и ограничења императивног карактера које се односе не само на невласнике већ и на власнике водног земљишта, затим радње трпљења, али се власницима, односно корисницима налаже и предузимање извесних радњи. Водно земљиште, као водно добро, може да се користи само у складу са одредбама Закона.

Када има основа за одговорност туженог у парницама за накнаду штете од поплава?

Поплаве су природни догађаји, стога би судови требало врло опрезно да посежу за одлукама којима усвајају тужбене захтеве. Ни много развијеније земље од наше, које улажу неупоредиво више новца у објекте и системе за одбрану, нису решиле проблем поплава. Услед климатских промена, још већи изазови тек нас очекују у будућности. Зато се може очекивати и више штете, па и више парница за накнаду штете.

Досадашња судска пракса показује да тужиоци, неретко, не разликују две потпуно различите ситуације:
1) У једном броју парница, тужиоци туже државу и траже накнаду штете јер се поводе за тим да постоји Закон о коришћењу средстава за санацију и заштиту од елементарних непогода („Сл. гласник РСˮ, бр. 50/1992), којим је прописано да се средства за санацију и заштиту од елементарних непогода обезбеђују у буџету Републике (члан 2), па очекују да ту пронађу основ за одговорност државе за штету. Овим законом, међутим, не накнађује се штета лицима, појединцима која су претрпела штету у елементарној непогоди (поплави), већ држава (односно Фонд за санацију и заштиту од елементарних непогода), преко јединице локалне самоуправе, помаже да се санира штета коју су претрпела правна и физичка лица.

Поступак помоћи државе прописан је тим законом: држава одобрава средства помоћи на захтев општине на чијој се територији догодила елементарна непогода већег обима, под условом да општина поднесе Влади извештај о процени штета од елементарних непогода. Наведена средства се користе као учешће у реализацији финансијског програма санације, за изградњу стамбених објеката који су уништени елементарним непогодама и др. Дакле, правна и физичка лица, која су претрпела штету, обраћају се општини (односно њеној комисији за процену штете од елементарне непогоде) и пријављују штету, а не држави. Држава нема обавезу да исплати пун износ настале штете, већ висина средстава која ће уплатити општини зависи од расположивих средстава Фонда, обима и структуре штета и економске развијености општине.

Наведене одредбе, дакле, прописују посебан механизам помоћи државе у случају елементарне непогоде, али он ни у ком случају не значи обавезу државе да појединцима накнади штету према општим правилима грађанског права о накнади штете; ту се, заправо, и не ради о накнади штете.

У овогодишњим поплавама, држава је брзо реаговала и обезбедила средства за помоћ општинама које су претрпеле штету, тако да су најугроженији, преко својих општина, у првом реду добили средства за изградњу или санацију стамбених објеката, како би имали елементарне услове за живот.

2) Накнада штете од поплава у судском поступку према правилима грађанског права редован је начин накнаде штете, уколико се оштећени и штетник не договоре о накнади вансудским путем.

Опште правило грађанског права, када је у питању накнада штете, прописује да је штету дужан да накнади онај ко је другоме причини, уколико не докаже да је штета настала без његове кривице (члан 154. ст. 1. Закона о облигационим односима, „Сл. лист СФРЈˮ, бр. 29/1978…). Штета може да се причини не само чињењем већ и нечињењем.

Када је у питању штета која настане услед поплава, у судској пракси је било тужби за накнаду и због чињења и због нечињења (пропуштања), при чему је спорова друге врсте било више. У овим парницама, лица која су претрпела штету од поплава туже Републику Србију, надлежно јавно водопривредно предузеће (у даљем тексту: JВП), јединицу локалне самоуправе и друштвено водопривредно предузеће, неретко и више њих заједно. То суду намеће потребу да изврши анализу правног положаја сваког од ових (простих) супарничара и покуша да утврди да ли постоји основ за одговорност за причињену штету у погледу неког од тужених. Има и спорова против правних и физичких лица.

Ту се може приметити једна правилност, као последица специфичности ове врсте спорова: субјекти с јавноправним овлашћењима тужени су углавном због нечињења (неодржавање водотока и канала, неизвођење радова на регулацији водотока и подизања насипа и сл.), док су правна и физичка лица углавном тужена због радњи чињења (извођење радова у водотоку који су проузроковали плављење, затрпавање одводних канала, због чега је онемогућен оток воде, изградња потпорног зида на једној обали, услед чега је вода плавила другу обалу и сл.).

а) Када су у питању радње чињења у водотоку, као узрок настанка штете од поплава, тада ваља знати да је за те радње инвеститор био дужан да прибави водна акта (члан 117. ст. 1. тач. 30) Закона). Уколико је предузео било коју радњу без прибављеног водног акта, он одговара за штету другом лицу уколико дође до поплаве (и постоји узрочна веза између учињене радње и наступеле последице), али не може од другог тражити накнаду за штету коју је причинио на својој имовини, како је већ поменуто.

Уколико је, међутим, инвеститор прибавио водна акта и радове на водном земљишту изводио у складу с тим актима, али је ипак приликом поплаве дошло до штете, поставља се питање да ли постоји основ одговорности за насталу штету и ко би могао да буде одговоран?

Следећи законску процедуру издавања водних аката, тешко би се одговорност за штету могла приписати органу који је издао водни акт, уколико су били испуњени услови за његово издавање. Овде би се пре могло поставити питање евентуалне одговорности пројектанта. Наиме, водном сагласношћу, чије је прибављање услов за добијање водне дозволе, утврђује се да је техничка документација урађена у складу с водним условима (члан 119. ст. 1. Закона). Дакле, пројектант мора пројектом да докаже да објекат или радови на водном земљишту неће реметити водни режим. У ту сврху, он мора да узме у обзир све параметре и податке од значаја за извођење предметних радова и/или изградњу објекта, да прибави податке о количинама воде у предметном водотоку у току године, да изврши хидролошке прорачуне и др. Закон му посебно налаже (члан 118. ст. 4) да прибави мишљења Републичког хидрометеоролошког завода и надлежног јавног водопривредног предузећа, а по потреби може тражити мишљење и неког другог субјекта. Дакле, пројектант има велику одговорност приликом израде пројекта, јер је одговоран за пројектно решење које је урадио. Зато мора да уради пројекат с посебном пажњом; због лошег пројекта штету може да претрпи не само инвеститор већ и трећа лица.

б) У судској пракси, највећи број парница за накнаду штете од поплава односи се на тужбе против органа јавне власти због нечињења (пропуштања). Зато ћемо њима и посветити посебну пажњу.

Када неко претрпи штету од поплава, природно је да размишља о томе да ли има право да од некога тражи да му накнади штету. Сасвим је логично, такође, да своје право на накнаду штете заснује на нечијој обавези да се стара о томе да до поплаве не дође. У том тражењу правног основа за накнаду, као и субјекта, од кога би тражио накнаду штете, оштећени мора поћи од прописа којима је уређен сектор вода, односно од Закона. Чланом 227. Закона, прописано је да ранији Закон о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 46/91 … 101/05) престаје да важи, осим одредаба чл. 81–96, а то су одредбе којима је уређена делатност јавног водопривредног предузећа. Чланом 82. тог Закона, прописано је да ЈВП, између осталог: газдује водним ресурсима, одржава и реконструише водне објекте, организује и спроводи одбрану од поплава и др. Та одредба је, међутим, само начелног карактера. Из ње се види једино да је ЈВП онај субјект система водопривреде у чију надлежност спада обављање водне делатности, која обухвата и послове који се односе на одбрану од поплава. Али, даљим одредбама прописано је на који се начин реализује обавеза ЈВП-а: за сваку годину, ЈВП доноси програм радова, на који сагласност даје оснивач.

Тим програмом предвиђено је који ће радови бити изведени у току године. Приликом израде програма, ЈВП узима у обзир износ расположивих средстава, потребе за одређеном врстом радова (на пример, чишћење водотока, изградња објеката за одбрану од поплава, санација или реконструкција и сл.) или динамиком радова (на пример, наставак радова на неком водотоку, започетих претходне године), процену приоритета и неопходности интервенције на неком водотоку и друго.

Делатност коју обавља ЈВП од општег је интереса. Када је реч о одбрани од поплава, ваља знати да Влада доноси Општи план за одбрану од поплава, за период од пет година, министарство надлежно за послове водопривреде доноси Оперативни план одбране од поплава за период од једне године за водотоке I реда, а јединица локалне самоуправе за водотоке II реда. Одлуком о утврђивању Пописа вода I реда („Сл. гласник РСˮ, бр. 83/10) таксативно је наведено који су водотоци I реда, с тим што сви други (ненаведени) водотоци представљају водотоке II реда.

Оно што је посебно важно знати јесте околност да се поменути планови доносе за водотоке на којима постоје заштитни водни објекти. Изузетно, на потезима водотока, на којима не постоје заштитни водни објекти, а на водотоку се може благовремено спровести одбрана од поплава, уколико је то технички и економски оправдано, и ти потези водотока могу бити обухваћени Оперативним планом (члан 55. ст. 2. тач. 1) Закона).

[signoff]

Систем водопривреде Републике Србије

Ваља напоменути да у систему водопривреде Републике Србије постоје три ЈВП: ЈВП „Србијаводеˮ, чији је оснивач Република, ЈВП „Воде Војводинеˮ, које је основано одлуком Скупштине АП Војводина, и ЈВП „Београдводеˮ, чији је оснивач Скупштина Града Београда.

[/signoff]

ЈВП организује и спроводи одбрану од поплава на водотоцима I реда, а јединица локалне самоуправе на водотоцима II реда. Дакле, уколико је штета од поплава настала на водотоку I реда, на коме нема заштитних објеката, не може се утврдити одговорност ЈВП-а нити се оно може обавезати на накнаду штете. А управо највећи број тужби за накнаду штете од поплава чине тужбе против ЈВП-а, и то на водотоцима на којима нема заштитних водних објеката. Када, међутим, штета настане на водотоку на ком има заштитних објеката, то још увек не значи да је ЈВП одговорно за насталу штету. Наиме, због начина на који је Законом устројен поступак обављања водне делатности, како је напред описано, одговорност ЈВП-а могла би да дође у обзир само уколико су заштитни објекти били лоше, нестручно одржавани. Дакле, само уколико је стање објекта такво да се може говорити о долозном понашању или грубој непажњи ЈВП-а.

Овде ваља имати у виду општепознату чињеницу да, због недостатка средстава, неки објекти дуго нису чишћени, санирани, реконструисани… Може ли се у таквим околностима утврдити да постоји одговорност ЈВП-а? Да ли је ЈВП одговорно због неизвођења радова на неком водотоку услед недостатка средстава за одржавање објеката, може ли му се та чињеница приписати у кривицу или крајњу непажњу? Очигледно је да не може. ЈВП у свом раду мора да се креће у оквирима средстава које је добио од оснивача Програмом радова и оно не сме користити та средства у друге сврхе. У противном би се радило о ненаменском трошењу средстава. Дакле, ЈВП не само да није имало обавезу да изврши неке радове на водотоку који није био обухваћен Програмом радова већ није ни смело да то учини. О тој чињеници судови морају посебно да воде рачуна.

Уместо закључка

Овај чланак посвећен је дилемама које су имали тужиоци, судије и адвокати у парницама за накнаду штете од поплава. Њиме смо желели, макар и у краћем обиму, да укажемо на то колико је комплексан аспект коришћења водног земљишта, какве су чије обавезе и одговорности.

Надамо се да ће судови лакше моћи да сагледају положај сваког од субјеката који се пред њима појаве у парницама за накнаду штете, јер понашање тих субјеката на водном земљишту пре настанка штете од поплава умногоме одређује мериторну одлуку суда по тужбама за наступелу штету.

Како то и у природи бива, кад наиђе, вода на површину изнесе и оно чега је и раније било, али се није видело. На суду је да пажљиво прикупи све чињенице које су у поплави испливале и од њих сачини мозаик законите судске одлуке.

Поред планирања пројеката и дефинисања динамике за њихову припрему и реализацију, као и процене износа потребних средстава, задатак носилаца функције планирања у јединицама локалне самоуправе, јавним предузећима и установама чији је оснивач општина/град јесте и одабир модела по којем ће се финансирати и реализовати пројекти

Поступак планирања, с једне, и дефинисање начина финансирања пројеката, с друге стране, заправо су део истоветног процеса. При том, могућ је избор између два и више модела, од чега зависи не само процедура и начин обезбеђивања средстава (нa пример, аплицирањем код међународних организација или, путем програма прекограничне сарадње или, подношењем типских образаца за пријаву пројеката код министарстава и сл.), већ и начин реализације самих пројеката, праћења, укратко управљања пројектом.

И будући да се сви корисници/носиоци пројеката у Србији не могу похвалити степеном реализације и повлачења средстава, управљању пројектима треба посветити посебну пажњу. Избор између два и више модела потребно је извршити до припреме буџета, односно финансијског плана, што значи да када се утврди апропријација, односно позиција за наредну буџетску годину, остаје простор за суфинансирање из одређених извора у складу са одабраним, претходно дефинисаним моделима. При том, и буџетирање (кроз буџетску годину, односно програмски буџет) и разрада одабраног модела (динамика активности, резервисање средстава, повлачење транши), као основ за обезбеђивање средства ради суфинансирања пројеката, морају да теку истовремено. С друге стране, њихова селекција и успешно обезбеђена средства не значе и крај ангажовања представника општина и градова, јавних предузећа и установа. Успех који су претходно остварили носиоци функције планирања, тек ће се мерити касније на основу оствареног степена реализације пројеката, и то, кроз повучена и наменски утрошена средства, што значи да је неопходно постојање тимова људи који су способни да се ухвате у коштац са савладавањем поступака аплицирања до целине спровођења пројеката.

Уколико се пође од два основна начина финансирања и реализације пројеката локалног развоја (од пројеката локалног карактера и пројеката регионалног карактера), тада се може разликовати 8 модела који носиоцима и корисницима пројекатастоје на располагању. Разликовање ове две групе не поставља се у односу на крајњег корисника (код пројеката локалног и регионалног карактера пројекти се реализују у општинама као појединачним корисницима, док код пројеката регионалног карактера корисници могу бити и општине појединачно и више општина заједно), већ у односу на начин обезбеђивања средстава – појединачно или путем инструмената регионалне сарадње.

Тако се у оквиру прве групе пројеката (пројекти локалног карактера) разликују ситуације у којима општине:

1) аплицирају кроз појединачне програме министарстава и међународних организација;

2) улазе у односе са приватним сектором у складу са аранжманима јавно-приватног партнерства;

3) успостављају комерцијалне моделе сарадње са инвеститорима;

4) наменски врше пренос својинско-правних овлашћења привредним друштвима и предузетницима.

У оквиру друге групе (пројекти регионалног карактера), општине учествују у:

1) програмима прекограничне сарадње;

2) транснационалним програмима;

3) пројектима еврорегиона;

4) раду представника Заједничког консултативног одбора при Комитету региона ЕУ.

ПРОЈЕКТИ ЛОКАЛНОГ КАРАКТЕРА

1) Аплицирање у оквиру програма

Један од најчешћих извора финансирања и реализације пројеката локалног развоја јесу програми и пројекти које спроводе министарства, међународне организације и међународне финансијске институције. Често се ови програми суфинансирају из два или више различитих извора, па у појединим програмима које спроводе министарства постоје и средства из државног буџета и међународних организација или из буџета Републике, буџета јединице локалне самоуправе, међународне финансијске институције, донаторских фондова и сл. Дакле, порекло финансијских средстава која чине те изворе везује се или за домаће приходе (приходе од наплаћених пореза, такси, накнада и других јавних дажбина) и/или за међународна средства зајмова и/или донације. При том, домаћи извори јесу и средства опредељена мешовитим програмима чији су носиоци надлежна министарства код којих постоји дефинисано суфинансирање из средстава буџета (републичког, покрајинског, локалног), али и средстава међународног порекла (када се зајмови и донације воде и евидентирају у буџету па постају домаћи приход, с том разликом што се донације не враћају, а зајмови/кредити се враћају). Реч је о најзначајнијим европским и другим међународним организацијама, пре свега, ЕИБ (чије програме који се односе на јавни сектор и пројекте јавних предузећа и установа спроводе ресорна министарства у области привреде, регионалног развоја, просвете и науке), ЕБРД (финансира, између осталог, и пројекте у сарадњи директно са локалним нивоом), Светској банци, Банци Савета Европе (о чему је било речи у овогодишњем јануарском и фебруарском издању начеш часописа).

Наведене организације и институције подржавају, пре свега, пројекте економског карактера и инфраструктурне пројекте изградње/реконструкције објеката саобраћајне, социјалне и друге инфраструктуре. Постоје и други програми од значаја за пројекте локалног развоја, као што су програми које финансирају и спроводе УНДП, УНОПС, УСАИД, Шведска развојна агенција, као и друге организације, амбасаде и економска представништва страних амбасада које често или спроводе унапред дефинисане програме или финансијски подржавају пројекте одобрене на основу пројектног предлога које упуте јединице локалне самоуправе (овде су најпре у питању тзв. softпројекти који се односе на институционално унапређење, развој и едукацију запослених, и сл.). Важна подршка и економским/инфраструктурним и другим развојнимпројектима јесу донације, као, на пример, подршка Европске Комисије програмима који се суфинансирају средствима ЕИБ и ЕБРД путем Municipal Window инструмента, а којим се дају бесповратна средства, како за инвестициону компоненту, тако и техничку помоћ, и други облици донаторске помоћи, а пре свега путем ИПА фондова.

Иако прва група пројеката представља већи изазов за локалну самоуправу, па им се и поклања већа пажња, треба искористити и пројекте чији је циљ подизање апсорпционих капацитета за аплицирање и едукацију у вези са начинима наменског и успешног трошења добијених средстава. Ово, нарочито, ако се има у виду даје за финансијску перспективу 2014–2020 план да средства за државе кандидате и придружене чланице износе укупно 14,110 милијарди евра, што значи да висина средстава ИПА за Републику Србију (за потребе на државном, покрајинском и локалном нивоу) може да досегне ниво од око 200 милиона евра годишње у наведеном временском периоду.

2) Партнерство јавног и приватног сектора

Прошло је више од две и по године од дана ступања на снагу и почетка примене Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РС”, бр. 88/11) и у Републици Србији, може се рећи, полако сазрева свест о потреби реализације већег броја пројеката на основу партнерства са приватним сектором. И то, како на националном, тако и на нижим нивоима вршења власти, дакле, у АП Војводина и јединицама локалне самоуправе.

Буџетске могућности, обезбеђивање инвестиција средствима зајмова у време када је јавни дуг прешао дозвољене границе, нису више реалан извор финансија. Како се највећи број пројеката у којима учествују и јавни и приватни сектор очекује на локалном нивоу, то је важно да се надлежне организационе јединице у општинским и градским управама још више заинтересују за могућности које овај закон пружа. То не значи да пројеката јавно-приватног партнерства на регионалном, односно националном нивоу нема довољно. Њихова вредност је на националном нивоу очекивано много већа (енергетика, путна инфраструктура, железница) него вредност пројеката на локалном нивоу, међутим, по броју, па макар иsmall-valueпројеката, а имајући у виду законом утврђене надлежности општине, много је више пројеката који се реализују у јединицама локалне самоуправе, па и овим облицима реализације пројеката треба посветити нарочиту пажњу.

Пројекти на локалном нивоу који се могу реализовати у складу са Законом о јавно-приватном партнерству и концесијама, јесу пројекти у области економске/пословне инфраструктуре (логистички центри, индустријске и друге посебне зоне пословања), комуналне инфраструктуре (водоснабдевање, отпадне воде, управљање чврстим отпадом и др.), спорта и образовања, културе, здравства, туризма, и другим областима у којима јавна предузећа и установе чији је оснивач локална самоуправа обављају делатност. Ови пројекти могу се реализовати као уговорно јавно-приватно партнерство, институционално јавно-приватно партнерство (заједничко привредно друштво) или концесија.

Без обзира на то да ли је опредељење успостављање уговорног, односно институционалног јавно-приватног партнерства, или концесије, процедура по овом закону, подразумева:

(1) доношење закључка / одлуке о уласку у јавно-приватно партнерство (када одлучује о ЈПП, скупштина општине увек доноси закључак, док органи управе у јавном предузећу или привредном друштву чији је оснивач јединица локалне самоуправе и који ће „понети улогу” тзв. Јавног тела доносе одлуку);

(2) припрему Предлога пројекта ЈПП и подношење Комисији за јавно-приватно партнерство, ради добијања сагласности, у смислу одредаба Закона и Одлуке о образовању Комисије за јавно-приватно партнерство;

(3) припрему тендерске документације, у складу са одредбама закона којим се уређују јавне набавке, на српском и енглеском језику (конкурсна документација израђује се на енглеском језику само уколико је вредност инвестиције виша од 5 милиона евра), односно када је реч о концесији – по процедури прописаној овим законом;

(4) објављивање јавног позива у домаћим гласилима („Сл. гласник Републике Србије” и једном средству јавног информисања које се дистрибуира на територији читаве Републике), у једном међународном листу (на пример, TheEconomist), електронски на интернет страници TendersElectronicDaily и интернет издању додатка Службеног листа ЕУ;

(5) разматрање и оцењивање понуда у отвореном поступку, односно доношење Одлуке о избору најповољније понуде (конкурсна комисија коју образује јавни партнер);

(6) закључак којим се даје сагласност на Нацрт јавног уговора (коју даје надлежни орган);

(7) доделу Јавног уговора.

Уколико представници јединица локалне самоуправе оцене да за дефинисање и израду Предлога пројекта јавно-приватног партнерства немају довољно капацитета, могу да прибегну институту тзв. самоиницијативног предлога који израђује заинтересовано лице приватног сектора, или да предложе приватном партнеру који је изразио интерес за конкретан пословни подухват да припреми Предлог пројекта, односно да се сагласе са тим Предлогом уколико га је приватни партнер већ израдио и поднео одређеној општини или јавном комуналном предузећу.

[signoff]

Потребна знања

Пројектни тимови морају да буду оспособљени како знањем у области финансијског управљања (financial management), тако и техничким знањима и иксуствима (operational management), као и у управљању пројектима у целини(overall management). Претходних година, тим процесима у Србији и српским општинама и градовима посвећена је посебна пажња, међутим, то су процеси, знања и искуства која се стално морају развијати, али и у континуитету надаље допуњавати и унапређивати.

[/signoff]

3) Комерцијални модели сарадње

Сарадња јавног и приватног сектора, зарад заједничког финансирања и укупне реализације пројеката локалног развоја, може да се одвија и ван оквира постављених Законом о јавно-приватном партнерству и концесијама. Онда када се од пројеката који су у плану локалне самоуправе очекује превасходно комерцијални резултат и када се припреми таквих пројеката приступа више са тог комерцијалног него развојног аспекта, општинама у Републици Србији стоји на располагању примена комерцијалних модела сарадње. То су модели по којима јединице локалне самоуправе, у поступку успостављања сарадње са приватним сектором, отуђују или дају у закуп грађевинско земљиште по цени која може да буде и мања од тржишне цене или чак без накнаде, уз обезбеђивање и других повољних услова у поступку припреме пројеката (брзо и бесплатно обезбеђивање потребних сагласности, дозвола), као и током пословања (субвенције, ослобођења од плаћања локалних јавних прихода за одређени временски период и сл.).

Давање у закуп или отуђење врши се или прикупљањем понуда јавним огласом или непосредном погодбом. Ови модели произилазе из одредаба Уредбе о условима и начину под којима локална самоуправа може да отуђи или дâ у закуп грађевинско земљиште по цени мањој од тржишне цене, односно закупнине или без накнаде („Сл. гласник РС”, бр. 13/10, 54/11, 21/12 и 121/12). Иако Закон о јавно-приватном партнерству детаљно уређује услове и процедуре за три основна облика успостављања односа јавног и приватног сектора (уговорно ЈПП, институционално ЈПП, концесија), постоје ови тзв. комерцијални модели сарадње који су одређени уредбом као подзаконским актом коју из своје надлежности доноси Влада, а која предвиђа процедуре битно другачије од наведеног „системског” закона.

Правни основ за доношење сваке, па и ове уредбе, јесте садржан у закону, али се у ситуацији „вагања” између законског и подзаконског акта поставља питање усклађености прописа с правним системом и опредељења за примену једне од прописаних опција. С друге стране, ако се пође од основних одредаба Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама у којима су садржане норме начелног карактера везане за обавезност примене тог закона, изводи се закључак да је само код институционалног јавно-приватног партнерства неопходна директна примена Закона и да нема могућности да се примени неки други пропис, па ни наведена уредба. Наиме, у члану 2. овог закона, утврђено је да се на сва улагања средстава у јавној својини у заједничко привредно друштво са приватним партнером, примењују одредбе овог закона, као и одговарајуће одредбе закона којим се уређује јавна својина. Произилази да у ситуацији када конкретни приватни партнер понуди локалном субјекту јавног права одређену пословну идеју ради реализације пројекта у области у којој је надлежна локална самоуправа, може се прибећи процедури која је по много чему краћа од оних које су прописане Законом о јавно-приватном партнерству. Рокови за добијање сагласности су краћи, али нема ни тендерске процедуре (као што је то случај у складу са одредбама Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама), све започиње обично Писмом о намерама, а не обимним припремама, и завршава се готово истим резултатом као и по законској процедури – стечени услови за започињање изградње објеката економске, комуналне и друге инфраструктуре, додељено земљиште за изградњу одређеног постројења/фабрике, одобрена документација везана за економску оправданост, и др.

Годинама уназад, систем за одбрану од поплава у нашој земљи је запостављан и доведен у стање које изискује предузимање хитних мера потребних за његову ревитализацију. Пажњу треба посветити самом систему и његовим елементима и истовремено обезбедити стабилан извор финансирања, јер без њега нема ни неопходних радова на објектима за одбрану од поплава

Савремени човек се суочава са бројним егзистенцијалним искушењима и изазовима. У суштини, за ових неколико хиљада година које називамо цивилизацијом, он није успео да укроти ниједну од овоземаљских, природних претњи свом опстанку. Статистички подаци показују да су најчешће природне непогоде: поплаве (40%), тропски циклони (20%), земљотреси (15%) и суше (15%).

Према подацима из Водопривредне основе Републике Србије, у Србији је поплавама спољним водама (повратног периода 100 година) угрожено близу 1,6 милиона хектара земље. При том, нека од најразвијенијих подручја Републике (Војводина, Посавина, Поморавље, Подриње) практично егзистенцијално зависе од заштитних система.

Највеће површине потенцијално угрожене поплавама налазе се у Војводини и захватају око 1.290.000 хектара, што чини око 60% укупне површине Покрајине. Плављења у долини Тисе јављају се због малих падова корита, геолошке подлоге и широке алувијалне равни. У долинама Саве и Дунава поплаве су у корелацији са количином падавина, али и са коинциденцијом поплавних таласа њихових притока. Слив Велике Мораве је нарочито угрожен бујичним поплавама, које се формирају у кратком временском периоду, што их чини непредвидивим и разорним.

Око 80% угрожених површина на целој територији Републике је пољопривредно земљиште. На потенцијално угроженим површинама налази се преко 512 већих насеља, 515 индустријских и других привредних објеката, 680 км железничких пруга и око 4.000 км путева.

Тако говори језик бројки, а оне су неумољиве, нарочито када се ради о штетама од поплава. Ако се изузму људски животи, као вредносно немерљиви, материјална штета од поплава достиже вртоглаве цифре. Како се онда борити против поплава?

Постоји известан број људи који су мишљења да се уопште не вреди борити нити улагати у заштиту од поплава: док нема поплаве, новац се може утрошити на нешто важније, а када се поплава догоди – тада је већ касно и нема времена да се било шта учини, осим да се спасе што се спасити може.

Да ли се треба бранити од сваке поплаве?

У САД-у је, на пример, 1968. године покренут концепт да река „треба да дише” и да области плављене 20-годишњим водама (водама чија је вероватноћа повратног периода 20 година) не треба штитити, већ само оне где се поплаве догађају ређе од тог периода (а то су, разуме се, поплаве већих размера). Како би спречио изградњу поред река у овим областима, Конгрес САД-а је донео Национални програм осигурања од поплава са различитим стопама осигурања, у зависности од степена ризика од поплава. То је добар пример који би ваљало следити када се ради о легалним објектима изграђеним на водном земљишту.

Међутим, у нашој земљи постоји велики проблем нелегалних објеката, саграђених у близини водотока. При том, у нелегалне објекте треба сврстати не само објекте који немају документа потребна за изградњу објекта, а која су прописана законом којим је уређена материја изградње објеката, већ и оне објекте који таква документа имају, али у оквиру њих немају потребна водна документа, прописана Законом о водама („Сл. гласник РС“, бр. 30/2010 и 93/12).

Апсурди у пракси

Наиме, у пракси је чест случај да органи локалне самоуправе, приликом издавања одобрења за изградњу неког објекта поред водотока, од инвеститора уопште не траже да прибаве и водна акта, нити их прибављају по службеној дужности, а управо тим актима се одређују услови за изградњу објекта на водном земљишту, тип потребне пројектне документације, као и то да ли инвеститор уопште може да изгради такав објекат на тој локацији.

На овом месту ваља указати на још један апсурд који је уочен у судској пракси. Наиме, када власник неког објекта који је изграђен поред водотока претрпи штету, судови се углавном баве висином штете, а за основ досуђивања накнаде штете погрешно узимају само начелне одредбе Закона о водама, којима је прописано да јавно водопривредно предузеће, између осталог, газдује водним ресурсима и организује и спроводи одбрану од поплава (члан 82). Међутим, у својим даљим одредбама, исти тај закон детаљно разрађује начин на који јавно водопривредно предузеће извршава ту своју законску обавезу: доноси годишњи програм радова, на који сагласност даје Влада, и у оквиру тог програма финансира радове на изградњи, реконструкцији и одржавању водних објеката у текућој години. Дакле, уколико неки водоток није обухваћен годишњим програмом радова, на том водотоку се неће ни изводити радови, па стога ни судови не могу обавезивати државу (или јавно водопривредно предузеће, што је у крајњој линији свеједно, јер се у оба случаја накнада врши из буџета Републике) због тога што такав водоток није уређен и услед чега је неко претрпео штету.

Отуда би судови, приликом одлучивања о основаности тужбених захтева за накнаду штете од поплава, морали претходно да одговоре на два питања:

1) Да ли је инвеститор прибавио водна акта за тај објекат?

Уколико инвеститор није прибавио водна акта за изграђени објекат, онда он не може бити активно легитимисан да тражи накнаду претрпљене материјалне штете. Заправо, изградњом објекта без водних аката, он је смањио протицајни профил водотока и тиме, приликом наиласка великих вода, проузроковао штету себи и другима. Другим речима, такав инвеститор би требало у таквим споровима да буде пасивно легитимисан (тужени), а не тужилац, будући да је управо он проузроковао (или учинио већом) штету у току поплаве. Да није његовог објекта, вода би брже отицала и не би било успора. Нажалост, о овоме судови не воде рачуна, а то би морали да чине. У пракси су бројне пресуде у којима судови усвајају тужбене захтеве тужилаца који су претрпели штету у поплави иако сами немају водна акта која их легитимишу као некога чији објекат уопште може да се налази на том месту.

Сваке године, без икаквог основа, држава плаћа велике суме новца оваквим тужиоцима и уместо да такав инвеститор буде проглашен одговорним за штету коју је причинио, суд заправо њему досуђује накнаду штете.

[signoff]

Холандски пример

Ако је нека земља научила како се ваља борити против поплава, онда је то, без сумње, Холандија. На њеном примеру, свакако, ваља учити. Од Северног мора је отргла трећину своје територије и брани је на волшебан начин насипима и бранама које спадају у модерна светска градитељска чуда, а системом канала усмерава и одржава на оптималном нивоу спољне и унутрашње воде. Иза холандског успеха стоји огромно знање и импресивно искуство који су вредни поштовања.

Услед глобалног загревања и подизања нивоа светског мора, Холандија је поново на искушењимајер постојећи системи нису пројектовани за заштиту и од такве претње. Нема сумње, међутим, да ће Холанђани и овога пута наћи начин да се заштите.

[/signoff]

И поред законски дефинисаних претпоставки чијим испуњењем привредни субјекти стичу право да се баве пројектовањем или грађењем објеката, сâм поступак добијања и одузимања ових лиценци испољава одређене мањкавости. У њиховом превазилажењу можда могу помоћи нека од упоредноправних решења која наводимо у овом тексту

Да би једно привредно друштво, друго правно лице или предузетник могли да се баве пројектовањем или грађењем објеката у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – испр. 64/10 – Одлука УС, и 24/11, 121/2012, 42/2013 – Одлука УС, 50/2013 – Одлука УС и 98/2013 – Одлука УС), треба да буду уписани у одговарајући регистар за израду техничке документације, односно регистар за грађење објеката, тј. да од министарства надлежног за послове грађевинарства добију решење о испуњености услова – лиценцу.

Техничку документацију за изградњу објеката може да израђује привредно друштво, односно друго правно лице уписано у одговарајући регистар за израду техничке документације за ту врсту објеката и које има запослена лица с лиценцама за одговорног пројектанта, и са одговарајућим стручним резултатима у изради техничке документације за ту врсту и намену објеката.

Стручне резултате има лице које је израдило или учествовало у изради, односно у вршењу техничке контроле техничке документације по којој су изграђени објекти те врсте и намене.

Министар надлежан за послове грађевинарства донеће решење којим укида решење о испуњености услова (лиценце), ако се утврди да привредно друштво, односно друго правно лице не испуњава прописане услове на основу којих је добило лиценцу, тј. ако је престао радни однос стручном лицу с референцама, а није замењено другим лицем, као и у случају ако се утврди да је лиценца издата на основу нетачних и неистинитих података.

Техничку документацију може да израђује и страно лице под условима реципроцитета и другим условима прописаним законом, тј. ако је на међународном конкурсу стекло право на извођење конкурсног рада у Републици Србији и ако је члан инжењерске коморе земље чији је држављанин.

Грађење објеката, односно извођење радова може да врши привредно друштво, друго правно лице или предузетник који су уписани у одговарајући регистар за грађење објеката, односно за извођење радова (извођач радова), и то:

1) високих брана и акумулација напуњених водом, јаловином или пепелом за које је прописано техничко осматрање;

2) нуклеарних објеката и других објеката који служе за производњу нуклеарног горива, радиоизотопа, озрачивања, ускладиштење радиоактивних отпадних материја за научно-истраживачке сврхе;

3) објеката за прераду нафте и гаса, међународних и магистралних продуктовода, гасовода и нафтовода за транспорт, гасовода називног радног натпритиска преко 16 бара, уколико прелазе најмање две општине, складишта нафте, гаса и нафтних деривата капацитета преко 500 тона, магистралних и регионалних топлодалековода, објеката за производњу биодизела;

4) објеката базне и прерађивачке хемијске индустрије, црне и обојене металургије, објеката за прераду коже и крзна, објеката за прераду каучука, објеката за производњу целулозе и папира и објеката за прераду неметаличних минералних сировина, осим објеката за примарну прераду украсног и другог камена, у складу с капацитетима дефинисаним у Уредби о утврђивању листе пројеката за које је обавезна процена утицаја и листе пројеката за које се може захтевати процена утицаја на животну средину („Сл. гласник РС”, бр. 114/08);

5) стадиона за 10.000 и више гледалаца, објеката конструктивног распона 50 и више метара, објеката висине 50 и више метара, силоса капацитета преко 10.000 m³, објеката казнено-поправних установа, објеката за службене потребе дипломатско-конзуларних представништава страних држава, односно канцеларија међународних организација у Републици Србији, уколико је то прописано билатералним споразумом, као и стамбених комплекса вишепородичног становања када је инвеститор Република Србија;

6) хидроелектране и хидроелектране с припадајућом браном снаге 10 и више МW, термоелектране снаге 10 и више МW и термоелектране – топлане електричне снаге 10 и више МW и далековода и трафостаница напона 110 и више kV;

7) међурегионалних и регионалних објеката водоснабдевања и канализације, постројења за припрему воде за пиће капацитета преко 40 l/s и постројења за пречишћавање отпадних вода у насељима преко 15.000 становника или капацитета 40 l/s;

8) регулационих радова за заштиту од великих вода градских подручја и руралних површина већих од 300 ha;

9) објеката у границама непокретних културних добара од изузетног значаја и културних добара уписаних у Листу светске културне и природне баштине, објеката у заштићеној околини културних добара од изузетног значаја са одређеним границама катастарских парцела и објеката.

Грађење објекта може да врши привредно друштво, односно друго правно лице које је уписано у одговарајући регистар за грађење те врсте објеката, или за извођење те врсте радова, које има запослена лица с лиценцом за одговорног извођача радова и одговарајуће стручне резултате.

Одговарајуће стручне резултате има привредно друштво, односно друго правно лице које је изградило или учествовало у грађењу претходно побројаних објеката те врсте и намене објеката, односно те врсте радова.

У складу с претходним законским одредбама и Правилником о начину, поступку и садржини података за утврђивање испуњености услова за издавање лиценце за израду техничке документације и лиценце за грађење објеката за које одобрење за изградњу издаје Mинистарство, односно аутономна покрајина, као и о условима за одузимање ових лиценци („Сл. гласник РС”, бр. 114/04) подноси се захтев за доношење решења о испуњености услова за:

– израду техничке документације, или

– грађење објеката, односно извођење радова.

Образац захтева је доступан на сајту министарства надлежног за послове грађевинарства под називом Захтев за доношење решења о испуњености услова за израду техничке документације и/или грађење објеката, односно извођење радова за објекте за које одобрење за изградњу издаје Mинистарство, односно аутономна покрајина.

Уз овај захтев се подноси:

1) табела са основним подацима о предузећу;

2) оверена копија Решења о регистрацији правног лица и извода о регистрацији привредног субјекта код Агенције за привредне регистре;

3) списак запослених лица с лиценцом одговорног пројектанта, односно извођача радова, на основу чијих референци се траже лиценце;

4) оверене копије лиценци одговорних пројектаната, односно извођача радова на основу чијих референци се траже лиценце;

5) оверене копије одговарајуће пријаве о заснивању радног односа;

6) списак главних пројеката за које су лица за која је достављена лиценца одговорног пројектанта била одговорни пројектанти, односно одговорни вршиоци техничке контроле;

7) изјаве лица за која су достављене лиценце одговорног пројектанта, оверене у суду, да су били одговорни пројектанти, односно одговорни вршиоци техничке контроле, наведених главних пројеката;

8) фотокопије решења о одређивању одговорног пројектанта или одговорног вршиоца техничке контроле, односно фотокопије извештаја о извршеној техничкој контроли, за наведене главне пројекте;

9) списак објеката из члана 133. ст. 2. Закона о планирању и изградњи, са спецификацијом врсте радова, чијом су изградњом руководила лица за која је достављена лиценца одговорног извођача радова;

10) изјаве лица за која су достављене лиценце одговорног извођача радова, оверене у суду, да су руководили изградњом појединих фаза наведених објеката;

11) фотокопије решења о одређивању одговорног извођача радова за наведене објекте;

12) списак објеката из члана 133. Закона о планирању и изградњи, са спецификацијом врсте радова, које је изградило, односно на којима је изводило радове предузеће;

13) изјава директора, оверена у суду, да је предузеће изградило, односно учествовало у изградњи наведених објеката.

[signoff]Пракса других земаља

Већина земаља предвиђа рок на који се издаје лиценца и одредбу да уколико се у том року не поднесе захтев за продужење важности лиценце – она престаје да важи.

У Републици Српској је контролом лиценци 2012. године дошло до укидања лиценци за 43 предузећа из области пројектовања и изградње. Осим прецизирања ове области подзаконским актима, министарство је израдило и софтвер за вођење електронске базе података који омогућава да у сваком тренутку буде познато да ли правна или физичка лица која имају лиценцу злоупотребљавају овлашћења која су им дата лиценцом. Један број предузећа имао је више лиценци, односно лиценце за различите фазе у процесу грађења, те су им неке због неиспуњавања услова укинуте. Осим тога, једном броју предузећа умањена су нека од раније датих овлашћења.

У Русији су од 1993. године важила лиценциона правила према којима све домаће и стране компаније које учествују у грађевинским пројектима морају да поднесу захтев у Федерални Гострој, Лиценциони центар и добију одобрење за рад, на формуларима МИНИСТРОЈ-а (Министарства грађевине). Процес увођења лиценци у грађевинско пословање почео је након распада Совјетског Савеза, када су велики државни Конзорцијуми почели да се осипају, формирају низ малих анонимних фирми, сумњивих капацитета, поузданости и стручности. До распада савезне државе сигурност свих грађевинских пројеката гарантовала је држава.

Федерални лиценциони центар координирао је рад 88 локалних и специјалних огранака, од којих се сваки налазио у по једном региону Руске Федерације. Поред тога, Центар је надлежно место за све жалбе, одржавање базе података о лиценцираним фирмама и даљи развој лиценционих стандарда и процедура у Русији.

У току 1996. године у тест фазу је ушла и процедура лиценцирања појединачних грађевинских професионалаца.

Од компанија се прописима захтевало подношење низа докумената којима се доказује постојање фирме, форма и организација рада, капацитет и врста делатности којима се бави, технолошка опремљеност и прихватање савремених система квалитета рада.

Свака домаћа или страна грађевинска компанија, желећи да ради у Русији, морала је да поседује лиценцу за једну или више области рада, а те области укључују:
– процену трошкова и времена;
– израду пројектне документације;
– управљање пројектима и организацију грађења;
– извођење радова и монтажу опреме;
– инжењерске консултантске услуге, контролу и испитивање;
– прелиминарна геолошка и геодетска истраживања;
– производњу грађевинског материјала.

Од 2009. године лиценцу у Русији више не издаје федерални лиценциони центар него Гилдија (Удружење професионалаца). Гилдије су саморегулаторне организације (видети засебан оквир), а да би се Гилдији признао легитимитет мора да има минимум 50 чланова – фирми. Гилдија сама издаје тзв. Сведочанство о дозволи обављања послова. Списак свих Гилдија доступан је на сајту http://moskva.reestr-sro.ru/. [/signoff]

Мањкавости поступка добијања и одузимања лиценци

1. Рок важења лиценце није прописан, а њена важност се проверава тек ако привредно друштво поднесе захтев за добијање друге, додатне лиценце, на пример, поседује се Лиценца за извођење радова на путним објектима – мостовима и тунелима, а подноси се захтев за Лиценцу за извођење радова на аеродромским комплексима или за послове постављања гасних или нафтних водова итд. Надлежно министарство проверава да ли и даље постоје основи по којима су стечене досадашње лиценце. Уколико установи да неки од услова по којима је добијена лиценца не постоје и странка исте не употпуни, доноси се решење којим престаје да важи решење о добијању лиценце.

2. Не постоји база података на основу које би се могло проверити да ли неко привредно друштво има важећу лиценцу и за коју област (за пројектовање или извођење радова). Следствено томе у пракси је могућа ситуација да је престало да важи решење о добијању лиценце, а да је већ добијен посао путем тендера.

3. Сама процедура добијања лиценце нема стриктни рок. Стога може да потраје и до годину дана, иако је Правилником прописан рок до 60 дана, уколико се сва потребна документација достави при предаји самог захтева. Уколико нешто од документације недостаје, израђује се Извештај којим се налаже да се захтев употпуни, што може да се догоди више пута чиме се процедура продужава и до годину дана.

4. Лиценце одобрава стручна Комисија коју предлаже Министарство за урбанизам и грађевинарство ресорном министру који одобрава именовање, а која се састаје по потреби.

5. Посебна лиценца за градњу стамбених и пословних објеката високоградње није прописана, а самим тим није ни потребна. Из тог разлога, данас, било ко може да гради велике стамбене и пословне комплексе у Србији.

6. Референц листа изграђених објеката, квалитет изведених радова, стандарди које поседује једно привредно друштво нису више мерило за добијање једног сертификата – лиценце за пројектовање и извођење радова, већ само околност да у радном односу с пуним радним временом има два инжењера са одговарајућом личном лиценцом у време подношења захтева. Ти инжењери морају имати бар две референце, тј. да су изводили или учествовали у пројектовању или извођењу радова на објектима за које одобрење издаје надлежно министарство.

У Србији је слаба стручна оспособљеност како појединаца тако и привредних друштава за велике међународне пројекте, па самим тим све те послове обављају стране компаније. На пример, пројекат Јужни ток, пролазак гасовода из Русије кроз Србију према Европи. За добијање те лиценце потребно је да привредно друштво има у радном односу два стручна лица машинске струке који су били одговорни извођачи радова на термотехничким, термоенергетским, процесним и гасним инсталацијама, и то за међународне и магистралне гасоводе и нафтоводе радног натпритиска преко 16 бара, уколико прелазе најмање две општине, за складишта нафте и гаса капацитета преко 500 тона. Таквих стручних лица у Србији има око двадесетак, а потребно је око педесет привредних друштава лиценцираних за извођење радова кроз Србију јер је траса гасовода преко 500 km.

[signoff]САМОРЕГУЛАТОРНЕ ОРГАНИЗАЦИЈЕ

Основна замисао саморегулаторних организација (СРО) огледа се у преношењу контролне и надзорне функције у делатности субјеката у одређеној сфери с државе на саме учеснике на тржишту. Држава би се при том ослобађала несумњиво сувишних функција чиме би се снижавали и буџетски расходи, а фокус правог државног надзора померао би се с надзирања делатности на надзирање резултата делатности. С тим у вези, са увођењем института СРО постепено ће се укидати лиценцирање појединих врста делатности.[/signoff]

Лиценце за инжењере

Приступањем у чланство Инжењерске коморе Србије (ИКС), инжењер добија лиценцу и лични печат, чиме постаје одговорни планер, урбаниста, пројектант, односно одговорни извођач радова. Та лиценца му омогућава да професионално обавља послове из своје струке.

Осим тога, чланови Инжењерске коморе имају обавезу и одговорност и у смислу поштовања професионалних обавеза и Етичког кодекса.

Уколико инжењер жели да постане члан Коморе, односно да добије лиценцу за грађење, односно извођење радова мора да испуни одређене услове у складу са Законом о планирању и изградњи и то:

– да поседује одговарајућу стручну спрему;

– радно искуство у струци од 5 година, и

– положен стручни испит.

Инжењерска комора води евиденцију својих чланова, тако да је укупан број издатих лиценци до сада 36.255 (144 планера, 1.200 урбаниста, 18.701 пројектаната и 16.210извођача радова), с тим што члан Коморе може имати једну или више лиценци.

Уколико члан Коморе не поштује Етички кодекс, издата лиценца се решењем може одузети, а на основу коначне и извршне одлуке Суда части ИКС, којом је у конкретном случају изречена мера одузимања лиценце, а све у складу са Статутом Коморе.

Статутом Коморе предвиђене су 3 мере које поступајуће судско веће може изрећи у сваком конкретном случају, у зависности од тежине почињеног дела. У питању су следеће мере:
1) одузимање лиценце на период од 6 месеци до 5 година;
2) јавна опомена са објављивањем у штампи, и
3) јавна опомена на седници Управног одбора Инжењерске коморе Србије.

Инжењерска комора Србије уредно ажурира све податке на свом сајту: о својим члановима, добијању, одузимању и изреченим мерама за чланове.

planiranje.izgradnja@legeartis.rs

Лоше организована припрема, недовољно познавање процедуре доделе јавног уговора и недостатак искуства представљају велики недостатак у спровођењу пројеката јавно-приватног партнерства. Замисао овог текста јесте упознавање са „законитостима” вођења ових пројеката, а што би требало да допринесе већој искоришћености њиховог несумњивог потенцијала

Пројекти јавно-приватног партнерства (у даљем тексту: ЈПП) у свету све више постају доминантан начин реорганизације функционисања јавног сектора и организације управљања ресурсима који су у надлежности јавних служби. Пораст броја пројеката ЈПП-а у директној је вези са све већом потражњом грађана за услугама које традиционално пружа јавни сектор, услед пораста броја становника и тежње да се оствари виши ниво, односно квалитет услуге, али и са општеприхваћеним образложењем које се односи на потешкоће које се доводе у везу с расположивим средствима у буџету.

У том смислу, питање које се логично намеће јесте како направити правилан избор, како припремити и водити пројекат и, нарочито, како знати шта јавно тело може да тражи и какве захтеве може да постави према потенцијалном приватном партнеру у поступку доделе јавног уговора.

Јасно је да правила, услови и поступци законом прописани представљају основ да би уопште могао да се оствари овакав вид сарадње јавног и приватног сектора.

Будући да постоји жеља, јасно исказана потреба и опредељење за јачање сарадње јавног и приватног сектора у погледу пружања услуга и изградње модерне инфраструктуре са свим пратећим материјалним вредностима, техничким унапређењима и стручним потенцијалом, остаје нејасно шта нас у Републици Србији раздваја од оног степена успешности који је остварен у другим земљама, а имајући у виду незнатан број до сада реализованих пројеката. Зашто изостаје иницијатива да се то оствари у складу са стандардима усвојеним у развијеном свету, уз заштиту јавног интереса и поштовање начела која гарантују равноправност оба партнера, али и ефикасност у поступању.

Одговоре на постављена питања можемо пронаћи у политичким и друштвеним приликама или неповољном привредном амбијенту, али ћемо, свеједно, у овом тексту истаћи потребу да се у већој мери упознамо са, по нашем мишљењу, значајним аспектима планирања и вођења пројеката ЈПП-а до закључења уговора о ЈПП-у и његове реализације, сматрајући да ће познавање „законитости” вођења пројеката ЈПП-а знатно допринети већој искоришћености њиховог несумњивог потенцијала.

Према нашем мишљењу, велики недостатак у спровођењу пројеката ЈПП-а представља лоше организована припрема, недовољно познавање процедуре доделе јавног уговора и недостатак искуства.

Уз оцену да усвојени Закон о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РС”, бр. 88/2011, у даљем тексту: Закон) у Републици Србији пружа довољно могућности за успешно вођење пројеката ЈПП-а, у овом тексту биће речи о појединим радњама и процесима који представљају неопходан предуслов за сагледавање свих аспеката и разматрање елемената без којих није могуће правилно се определити нити успешно водити поступак. С обзиром на комплексност теме којом се бавимо, ограничићемо се превасходно на пројекте ЈПП-а без елемената концесије.

За почетак, важно је напоменути да Закон прописује услове и начин поступања, али, као ни било који други правни акт, сâм по себи не може гарантовати успешност оваквих пројеката. За успешне пројекте није довољно познавати закон и поштовати прописане процедуре што се, коначно, и подразумева. Нису довољни политичка воља, значајни потенцијали и развојне могућности, већ се морају сагледати тржишни аспекти пословања, предузети мере којима ће се подстаћи интересовање приватног сектора за сарадњу с јавним, остварити повећање конкурентности, изабрати модел ЈПП-а који ће у конкретним условима дати најповољнији ефекат и сл. У том смислу, добро планирање и добро организован и вођен поступак набавке долазе до посебног изражаја.

Које циљеве јавни сектор код нас жели да оствари кроз ЈПП?

Опредељење за ЈПП омогућава јавном партнеру јефтинију алтернативу и/или више могућности за развој инфраструктурних пројеката, побољшање квалитета услуга из оквира надлежности јавног партнера и сл. Такво опредељење мора бити у складу с начелом јавног интереса из члана 6. Закона, који обухвата обавезу јавног тела да при остварењу права приватних лица води рачуна да остварење тих права није у супротности са законом дефинисаним јавним интересом.

Занимљиво је извршити поређење са опредељењем које је присутно у земљама ЕУ, па у том смислу доносимо кратак осврт на услове и почетне активности које се према француском законодавству предузимају у правцу иницијалног опредељења и припреме пројеката ЈПП-а, а с обзиром на њихово значајно искуство и бројност реализованих пројеката (видети оквир).

У наставку текста дајемо анализу поменутих услова из француског модела будући да овакав приступ сматрамо оправданим и у одређеној мери применљивим и у нашој пракси.

1. Услов комплексности/сложености

У зависности од нивоа и постојећих техничких средстава јавног органа носиоца пројекта, процењује се да ли се један пројекат може сматрати комплексним. Постоје три могућа приступа који су у вези са сложеношћу пројекта: техничка сложеност, правна или финансијска сложеност, а само је један од њих довољан да се одабере поступак конкурентног дијалога (детаљније описан у делу текста о поступцима јавне набавке).

2. Услов хитности

Суд правде Европске уније (познатији као Европски суд правде) био је у прилици да дâ сопствено тумачење појма хитности, наводећи три кумулативна услова: постојање догађаја који се не може предвидети, крајњу хитност која није компатибилна с роковима које налаже тендерска процедура/процедура јавног надметања и узрочно-последичну везу између непредвидивог догађаја и крајње хитности која је из тога проистекла.

У француској Уредби о уговорима о партнерству, хитност представља материјални услов за одабир уговора о ЈПП-у, а не услов за одабир скраћене процедуре доделе уговора. Ако је критеријум хитности прихваћен, у смислу непредвидиве ситуације, економска и финансијска процена могу бити сажете.

3. Услов економске ефикасности

Критеријум економске ефикасности познат је као биланс трошкови/користи (cost-benefit). Тачке поређења, између осталог, јесу карактеристике пројекта, захтеви у вези с јавном услугом, као и недостаци и тешкоће у спровођењу сличних пројеката. То је, међутим, углавном биланс у друштвено-економском и финансијском смислу који треба да буде предмет рационалног поређења.

Овај критеријум се незнатно разликује од прва два будући да се подобност у овом случају проверава тек након компаративне анализе. Сâм критеријум, дакле, омогућава доносиоцима одлука у јавном сектору да оправдају свој избор економским и финансијским мотивима, пре него образложењем које је првенствено правног карактера, као и у случају хитности или сложености. На тај начин поштује се уставна обавеза „правилне употребе јавних средстава”.

Овакав приступ, који говори о економским и финансијским мотивима, свакако је најзанимљивији, а посебно из аспекта могућности примене на пројектима који се развијају код нас.

У том смислу, разматрање друштвено-економских користи представља полазну тачку да би се проценио интерес да се неки пројекат развија кроз ЈПП, а то се остварује компаратором трошкова којим се утврђује да ли је модел ЈПП-а повољнији за реализацију пројекта од традиционалног.

Правилан одабир пројеката свакако је од посебног значаја, а он се врши на основу више показатеља од којих истичемо процену потреба, очекивани резултат, финансијску приступачност, привлачност за приватни сектор и др.

Припремне радње за пројекте ЈПП-а

Припрема пројеката ЈПП-а подразумева формирање тима састављеног од стручњака, усвајање плана рада и предлога активности које треба предузети у циљу сагледавања свих релевантних фактора који могу утицати на правилан избор и опредељење.

У делу који се односи на пројекте ЈПП-а, а које разматрамо у овом тексту, у члану 27. Закон одређује садржину предлога пројекта ЈПП-а и помиње формирање Пројектног тима који ће пратити цео пројекат и обављати функцију конкурсне комисије која врши одабир понуђача, односно економски најповољније понуде. Са становишта поступка који се води према одредбама Закона, неопходно је да и састав Пројектног тима буде део предлога пројекта који се предаје на усвајање надлежном органу из члана 26. Закона.

Сматрамо исправним да се Пројектни тим формира већ приликом доношења иницијалне одлуке којом јавно тело отпочиње активности на припреми предлога пројекта ЈПП-а. Организовање даљих активности треба да буде један од најзначајнијих задатака овог тима.

Искуства из земаља са успешном применом модела ЈПП-а говоре о потреби постављања директора пројекта, посебно ангажованог за вођење пројекта све до његове реализације.

Такође, неопходним сматрамо и усвајање плана рада (обухвата активности које ће се спроводити у фази припреме предлога пројекта) и терминског плана. Неспорно је да треба предвидети динамику развоја пројекта, као део предлога пројекта који се доставља на усвајање, али сугеришемо да се приликом формирања Пројектног тима предвиди и динамика припреме предлога пројекта.

Ангажовање спољних саветника је, свакако, значајан предуслов за успешност пројеката ЈПП-а с обзиром на недостатак посебних знања и вештина у ресурсима којима располаже јавно тело, а који је, између осталог, и последица недостатка искуства у осмишљавању и спровођењу оваквих пројеката, а посебно имајући у виду изразито мали број реализованих пројеката у Републици Србији од усвајања Закона.

Избор тима саветника треба да буде прилагођен потребама конкретног пројекта, уз напомену да основу тима саветника, свакако, чине стручњаци финансијске, правне и техничке струке у зависности од предмета самог пројекта. Као саветници могу бити ангажовани и стручњаци других профила у зависности од предмета разматрања (заштита животне средине, осигурање и др.). Ангажовање саветника је у директној вези са финансијским могућностима и вредношћу пројекта.

Јасно дефинисање задатака и надлежности Пројектног тима и тима саветника у делу припреме пројекта ЈПП од посебног је значаја, али је подједнако важно нагласити и неопходност да јавно тело представи своје намере и најави покретање поступка који ће се водити у складу са законом прописанoм процедуром и задатим условима, у циљу привлачења интересовања приватних партнера и повећања конкурентности, a све то уз поштовање транспарентности и без нарушавања равноправности учесника у поступку по јавном позиву који ће бити објављен кад се стекну законом прописани услови.

Садржина самог предлога пројекта ЈПП-а одређена је чланом 27. Закона. Овде издвајамо оне делове који, како сматрамо, суштински утичу на опредељење јавног тела за ЈПП и избор модела, а то су:
– циљеви у оквиру јавних задатака које треба остварити пројектом,
– пословни план,
– процена трошкова и анализа добијене вредности у односу на уложена средства (value-for-money),
– расположивост средстава,
– планирана расподела ризика,
– анализа економске ефикасности предложеног пројекта.

Указујемо да овакав садржај предлога пројекта ЈПП-а далеко превазилази обим документације неопходне за спровођење традиционалног модела јавне набавке.

Све наведене анализе, које нећемо појединачно обрађивати у овом тексту, треба да дају одговор на питање да ли је модел ЈПП-а најповољнији или се пројекат може реализовати на традиционалан начин путем јавне набавке.

У том смислу, потребно је размотрити и питање даљег радног ангажовања запослених у случају да се пројектом ЈПП-а предвиђа да приватни партнер преузме одређене послове које су претходно обављале јавне службе.

Поступак доделе јавних уговора и значај избора поступка јавне набавке за пројекте ЈПП-а

Значај поступка доделе јавног уговора огледа се у томе што се кроз правилан избор поступка и критеријума за оцену најповољније понуде, као и вођење поступка у складу са стандардима усвојеним у земљама ЕУ, значајно приближавамо остварењу постављеног циља, а то је да се кроз закључење и реализацију јавног уговора постигне највећа вредност.

Поново наглашавамо улогу Пројектног тима и ангажованих саветника, али и потребу да се у овој фази укључи и стручњак за јавне набавке. Лош избор поступка и неодговарајући приступ приликом вођења поступка могу утицати на крајњи исход.

Вођење поступка, у складу са Законом о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012), али и уважавање добрих искустава и праксе остварене у земљама ЕУ, у овом делу је посебно важно, па у том смислу дајемо кратак преглед наших законских решења, али и правила примењених у земљама ЕУ.

Поновићемо тезу да је посебно значајно да потенцијални учесници у поступку доделе јавног уговора у Србији препознају тежњу и принципе који су заступљени у земљама ЕУ, јер ће им такав приступ омогућити већу конкурентност и интересовање референтних учесника.

У члану 20. Закон одређује врсте поступака за избор приватног партнера. Поступак избора приватног партнера може бити поступак јавне набавке,одређен законом којим се уређују јавне набавке или поступак давања концесије одређен Законом, тако да се јавни уговор закључује као уговор о јавној набавци или као уговор о концесији.

У овом делу дајемо приказ поступка доделе јавних уговора у поступку избора приватног партнера у пројектима ЈПП-а, а према одредбама нашег закона којим се уређују јавне набавке и који у члану 31. предвиђа осам поступака јавних набавки.

Наводимо поступке који се, у највећој мери, спроводе у Републици Србији и то: отворени, рестриктивни и преговарачки, али треба нагласити и важност и могућности које пружа поступак конкурентног дијалога. Ова четири поступка издвајамо јер су они најзаступљенији, а при том предвиђени и правним прописима у земљама ЕУ.

Поступак конкурентног дијалога представља новину у односу на наш претходни Закон о јавним набавкама, а посебно је значајан с обзиром на широку примену у земљама ЕУ.

Карактеристике поступка конкурентног дијалога

Конкурентни дијалогније довољно познат нити примењен у спровођењу поступака јавне набавке у Републици Србији, док у пракси земаља ЕУ има знатно већу примену.

Према одредбама члана 37. Закона о јавним набавкама РС, конкурентни дијалог се може спроводити у случају када је предмет јавне набавке нарочито сложен и то ако наручилац објективно није у могућности да одреди:

– техничке спецификације предмета јавне набавке; и

– правну, односно економску структуру јавне набавке.

Оваква одредба је, у великој мери, у складу с правилима која се примењују у ЕУ. Важно је, међутим, истаћи да поступак конкурентног дијалога омогућава боље дефинисање потреба наручиоца, у овом случају, јавног тела. Јавно тело, у овом поступку, спроводи дијалог с кандидатима којима је признало квалификацију ради проналажења решења које ће задовољити његове потребе.

Одлука о додели уговора у конкурентном дијалогу доноси се применом критеријума економски најповољније понуде на основу елемената одређених у конкурсној документацији.

Ради потпуног и правилног сагледавања могућности које овај поступак пружа, даћемо кратак приказ поступка конкурентног дијалога према француском Закону о јавним набавкама из 2006. године. Поступак конкурентног дијалога покреће се на основу функционалног програма који доноси јавно тело – наручилац, а којим наручилац утврђује потребе, односно очекивања и резултате које жели да постигне. На основу знања, искуства и технологије којом располаже, сваки кандидат предлаже решења, уз напомену да овако формулисани предлози нису понуде које се у том облику прихватају или одбијају. На основу тих предлога води се дијалог, а он се може водити у више фаза и то кроз пленарне састанке или кроз тематске радионице посвећене одређеним питањима (техничким, правним, финансијским). Дијалог се окончава позивом кандидатима да доставе коначне понуде, након чега се приступа њиховој упоредној анализи.

Сматрамо да је овакав приступ могуће применити и код нас имајући у виду одредбе Закона о јавним набавкама РС, у којима је наведено да наручилац води дијалог све док не препозна решење које може задовољити његове потребе.

Иако условљен законском одредбом по којој се може применити кад је предмет набавке нарочито сложен, овакав поступак пружа јавном телу веће могућности да дође до жељеног решења и очекујемо да код нас буде примењен у већој мери него што је то био случај до сада, нарочито у поступцима ЈПП-а.

Специфичности вођења поступка доделе јавног уговора у пројектима ЈПП-а у односу на традиционалан поступак набавке­

Вођење поступка доделе јавног уговора у поступку избора приватног партнера за реализацију пројекта ЈПП-а не може се поистоветити с традиционалним поступком јавне набавке. Испуњеност законом прописаних услова није „гарант” успешности самог пројекта. Стога, у свим фазама поступка треба предузимати одређене активности које доприносе повећању заинтересованости приватног партнера.

Чланом 22. Закона одређено је поступање наручиоца приликом објављивања јавног позива. У ставу 3. истог члана одређено је да се јавни позив објављује у страним јавним гласилима, по потреби, а за пројекте чији је износ већи од пет милиона евра то представља и обавезу.

Сматрамо да је објављивање позива у међународним гласилима ствар добре праксе, која је прихваћена у земљама ЕУ и која доприноси повећању транспарентности и интересовања страних привредних субјеката за учешће на тендерима и улагања у пројекте ЈПП-а у Србији.

Интеракција са понуђачима представља значајан фактор који мора бити организован у складу са законом, а зависи од изабраног поступка јавне набавке. Истичемо да јавни позив мора бити праћен одређеним активностима које имају за циљ да се представи пројекат и оствари што већи степен заинтересованости приватног партнера. Један од начина таквог представљања пројекта јесте конференција за понуђаче на којој јавно тело има могућност да представи све аспекте конкретног пројекта, а заинтересовани понуђачи могу да поставе питања којима би се отклониле евентуалне недоумице.

Према пракси која постоји у земљама ЕУ, може се организовати „канцеларија” за информисање у којој би све информације значајне за правилно сагледавање околности, битних за опредељење приватног партнера, биле подједнако доступне свим заинтересованим субјектима. Овакав приступ није карактеристичан за поступке набавке који се воде на традиционалан начин, али значајно доприноси остварењу жељеног циља.

Начело транспарентности односи се на обавезу оглашавања и доступности података о спроведеном поступку доделе јавног уговора, а начело једнаког третмана подразумева да све информације буду подједнако доступне свим потенцијалним понуђачима. Отвореност према субјектима заинтересованим за учешће у поступку, организованост јавног тела, доступност информација које су потребне потенцијалним понуђачима да се определе за учешће и формулишу своју понуду у великој мери доприносе стварању повољног пословног амбијента који је неопходан да би се, не само у једном одређеном процесу него и у будућим поступцима, остварили жељени ефекти.

Значај избора критеријума у поступку који се води

Избор критеријума од посебног је значаја за спровођење поступка набавке како би се постигао жељени резултат и највећа могућа вредност за јавно тело. Критеријуми треба да буду прилагођени захтевима пројекта и потребама јавног тела, али истовремено и прихватљиви за понуђаче, као и да повећају конкуренцију јер би се у супротном могло догодити да не буде одговарајућих и прихватљивих понуда. Уз правилан избор критеријума, могуће је остварити циљ: економски најповољнију понуду.

Примена критеријума који се користе у традиционалним поступцима јавне набавке уобичајена је и у пракси земаља ЕУ, а то су: висина накнада које се утврђују, време трајања уговора, квалитет и др.

[signoff] Реализација пројеката ЈПП-а у Француској

Да би један пројекат био реализован у облику ЈПП-а, у Француској су као законски услови постављени услови хитности, сложености и економске ефикасности. Најмање један од ових услова мора бити испуњен. При том, да би се неки пројекат реализовао као ЈПП, задати услови јасно су дефинисани у члану 2. Уредбе о уговорима о партнерству од 17. јуна 2004. (основни пропис везан за ЈПП у Француској) и то на следећи начин:

„Уговори о партнерству могу се закључити једино ако се студијом покаже:

1) да, с обзиром на сложеност пројекта, јавни орган није објективно у стању да сâм дефинише и да унапред дефинише техничка средства која могу да задовоље његове потребе или да није у стању да направи правну или финансијску конструкцију пројекта (услов сложености); или

2) да је реализација пројекта хитна, када је у питању надокнађивање кашњења које штети јавном интересу, а односи се на изградњу јавних објеката или на вршење јавне услуге, који год да је узрок кашњења, или да се превазиђе непредвидива ситуација (услов хитности); или

3) да, с обзиром на карактеристике пројекта или на захтеве обављања јавне услуге за коју је јавни орган одговоран, или на недостатке и потешкоће у реализацији сличних пројеката, прибегавање таквом уговору (о ЈПП-у) показује повољнији однос између предности и недостатака од других врста уговора/јавне набавке, при чему критеријум одложеног плаћања сâм по себи не може представљати предност (услов економске ефикасности).”

Горенаведена француска Уредба у члану 2. предвиђа обавезу израде студије оправданости или, како је у пропису наведено, прелиминарне процене. Студија оправданости служи и да у њој јавни орган образложи мотиве да се одређени пројекат реализује кроз ЈПП. Ако прва, односно прелиминарна процена покаже да је резултат задовољавајући, онда се тражи економски модел који се ослања на студију тржишта. Такав концепт отклања било какве недоумице у погледу тога када се пројекат може реализовати кроз ЈПП.

[/signoff]

[signoff] ОДГОВОРИ НА ПРАКТИЧНА ПИТАЊА

1. Колики је значај познавања правила ЕУ?

Познавање основних прописа и искустава, пре свега, земаља ЕУ у области ЈПП-а значајно је ради повећања конкурентности и заинтересованости страног партнера у поступку доделе уговора о ЈПП-у. Уколико желимо веће учешће приватних партнера из иностранства поступак је неопходно припремити и водити тако да буде препознатљив из аспекта стандарда и праксе који су већ успостављени у земљама ЕУ. Осим тога, сазнања о условима пословања оствареним у оваквим пројектима у другим земљама могу значајно помоћи у стварању повољног амбијента за сарадњу јавног и приватног сектора јер одступања у односу на установљену праксу и услове пословања у другим земљама ни у ком случају не могу допринети повећању интересовања на страни потенцијално заинтересованих приватних партнера.

2. Који су основни услови за припрему предлога пројекта ЈПП-а?

Полазну тачку и основни услов у припреми пројеката ЈПП-а представљају питања из области урбанистичког и просторног планирања и решени имовинскоправни односи, као и дефинисање функционалног обима пројекта.

3. Могу ли се сагледати могућности и способност плаћања у погледу будућих трошкова за изградњу, управљање и одржавање?

Одговор на ово питање представља један од првих задатака тима ангажованог испред јавног тела и саветника и подразумева израду анализе трошкова, али и способности плаћања у периоду реализације пројекта. При том, треба правити разлику између пројеката ЈПП-а који предвиђају да, на пример, будући корисници плаћају за услугу која ће им бити пружена, пројеката у којима јавно тело преузима обавезу плаћања за време трајања уговора и комбинованог модела са утврђеним обавезама и корисника и јавног тела. Резултати ове анализе значајно ће определити даље поступање у погледу опредељења за ЈПП.

[/signoff]

planiranje.izgradnja@legeartis.rs

У Републици Србији наставља се реализација пројеката развоја и унапређења локалне и регионалне инфраструктуре, који се финансирају средствима зајма Европске инвестиционе банке. У овом тексту доносимо детаљно упутство за попуњавање апликационог формулара

Спровођење програма под називом „Градимо заједно” обухватиће наредне четири буџетске године, а финансирају се пројекти у области социјалне и путне инфраструктуре локалног и регионалног значаја. Наиме, Република Србија је у децембру 2008. године закључила са Европском инвестиционом банком (у даљем тексту: ЕИБ) Финансијски уговор „Зајам за општинску и регионалну инфраструктуру” у висини од 50 милиона евра. У јуну 2009. године потписан је и други финансијски уговор у истој области „Зајам за општинску и регионалну инфраструктуру/Б” вредности 25 милиона евра. До сада је извршено резервисање код ЕИБ скоро 60 милиона евра путем утврђених листа пројеката, у току је одобравање шесте алокације, а повучено је и шест транши укупне вредности 42,2 милиона евра. Последња повучена транша износи скоро 9,5 милиона евра и уплаћена је почетком августа 2013. године на рачун пројекта који се води у Народној банци Србије, ради финансирања пројеката регионалне и локалне инфраструктуре одобрених у претходном циклусу (врше се исплате по авансним ситуацијама, односно испостављеним привременим ситуацијама). Следи наредни циклус.

[signoff]

ПОТРЕБНА ДОКУМЕНТАЦИЈА

Документација коју је неопходно доставити уз апликациони формулар – Образац за пријаву пројекта, односи се на:

1) потврду о обезбеђеном износу средстава за суфинансирање пројекта;

2) извод из Одлуке о буџету јединице локалне самоуправе, с позицијом на којој су предвиђена средства за суфинансирање пројекта;

3) Главни пројекат, који може бити приложен на CD-у и кад мора да садржи:

– скениране стране на којима се види потврда о извршеној техничкој контроли и печат органа надлежног за издавање акта на основу којег започиње извођење радова;

– текстуалне и графичке прилоге;

– предмер и предрачун радова у Excel формату и скенирану рекапитулацију радова с потписом и печатом одговорног пројектанта;

– оверену скенирану ситуацију на катастарско-топографској подлози;

– скениране услове и сагласности надлежних институција;

4) оверену копију акта надлежног органа на основу којег започиње извођење радова на пројекту;

5) оверену копију Решења о давању сагласности на Студију о процени утицаја на животну средину (уколико Студија о процени утицаја на животну средину није потребна, потребно је доставити оверену копију акта надлежног органа о чињеници да није потребна та студија);

6) изјаву подносиоца пријаве пројекта о друштвеној користи коју доноси реализација пројекта, као и изјава о томе да његова реализација не угрожава ниједну социјалну категорију становништва.

Ако је предмет пројекта реализација у више фаза, Образац пријаве се односи на ону фазу која представља функционалну целину. У том случају, поред наведене неопходне документације, потребно је доставити и документа којима се доказује да су једна или више претходних фаза завршене, и то:

1) оверену копију окончане ситуације коју потписује и оверава стручни надзор;

2) оверену копију записника о примопредаји радова или парцијалном техничком прегледу (уколико је извршен);

3) оверену копију фазне грађевинске дозволе, уколико фаза која је предмет пријаве пројекта није завршна фаза;

4) оверену копију документације о претходно спроведеним поступцима јавних набавки са овереном копијом закључених уговора;

5) потврду о извршеним претходним плаћањима, с приложеним овереним копијама извода о преносу средстава извођачима радова (авансна или прва привремена ситуација мора да има датум фактурисања након 1. јануара 2008. године).

[button type=“link“ link=“http://www.legeartis.rs/wp-content/uploads/2014/02/02-2014-Branislav-Pejcic-Obrazac-za-prijavljivanje.pdf“ size=“btn-medium“] Образац за пријављивање[/button]

[/signoff]

Имајући у виду, међутим, укупну задуженост Републике Србије, буџет Републике за 2014. годину и предвиђене пројекције за 2015. и 2016, Министарство регионалног развоја и локалне самоуправе распоредиће мањи износ од укупно расположивог износа који ће се реализовати у трогодишњем периоду 2015–2017. Наиме, близу 205 милиона динара намењено је за пројекте чије предлоге поднесу јединице локалне самоуправе, а полазећи од основног принципа финансирања пројеката у Програму, а то је принцип 50% зајма, 50% домаће кофинансирање, произлази да вредност пројеката који ће се реализовати по овогодишњем јавном позиву износи скоро 410 милиона динара (видети сајт Министарства, информације и позиве у јануару 2014. године – www.mrrls.gov.rsс ког се преузима апликација – Образац за пријаву пројекта, а која је наведена и у наставку овог текста).

Кофинансирање у 2014. години обезбедиће се из буџета јединица локалне самоуправе, при чему се признаје претходно учешће у реализацији пројеката за које се аплицира уколико њихова реализација није започета пре 2008. године. Дакле, услов кофинансирања је неопходан, али је флексибилно дефинисан и иде у корист јединицама локалне самоуправе код пројеката који се од раније спроводе, јер се признају сва раније реализована учешћа као домаће кофинансирање. Због јесење реконструкције Владе, спроведена је и процедура давања овлашћења новим лицима за располагање средствима и повлачење транши, односно депоновања потписа, тако да је Министарство спремно за наставак имплементације програма чији је завршетак предвиђен с крајем 2017. године, при чему је крајњи рок за завршетак алоцирања средстава и дефинисања листа пројеката по наредним јавним позивима 31. децембар 2015. године, а за подношење последње транше 30. јун 2017. године. То значи да ће следећи јавни позиви, а нарочито у буџетским годинама од 2015. до 2017, када и спремност пројеката буде на највишем нивоу, обухватити преостали износ зајма у висини од око 30 милиона евра.

Овлашћени предлагачи пројеката

Иако је по својој природи пројектни зајам, корисници средстава из оквира овог програма средства добијају бесповратно. То су градови и општине, односно у функцији крајњих корисника: јавна предузећа чији су оснивачи јединице локалне самоуправе и установе, као и друге јавне службе у области образовања, науке, здравства, спорта, културе и др.

Зајам, дакле, враћа држава која је директни зајмопримац, док градови и општине учествују у суфинансирању развојних и других инвестиционих пројеката (такве ставке обично иду с позиције 111 и 112, односно економске класификације 511 и 512 из буџета општине). Јавна предузећа, установе и друге јавне службе и организације не могу директно да поднесу пројектни предлог.

Овлашћени предлагачи јесу градови и општине које консултују своје јавне службе. Без обзира на чињеницу да ли у неком програму нема или има својство овлашћеног подносиоца пројектног предлога, јавна предузећа и установе су позване да учествују у припреми пројекта, као и саме апликације – обрасца за пријаву пројекта. Стога, у овом програму, поред општинских структура, потребно је активно учешће и запослених у јавним предузећима и установама у припреми апликација, али и у поступку израде акционих планова чија је припрема добродошла зарад успешног спровођења пројеката (акциони планови дају преглед активности и планирану динамику извођења радова и повлачења средстава).

Због тога је корисно да запослени у јавним предузећима и установама имају и својство чланова пројектног тима. У овом програму, пројектне пријаве путем посебног обрасца формално могу да поднесу јединице локалне самоуправе за пројекте који се реализују на територији односних јединица локалне самоуправе, као и две или више јединица локалне самоуправе када се пријављује регионални пројекат који оне заједнички реализују. Јединице локалне самоуправе могу поднети један предлог пројекта за доделу средстава.

Области у којима се конкурише и субјекти – крајњи корисници

Целокупан програм са ЕИБ утврђен путем два Финансијска уговора којима се дефинише зајам за локалну и регионалну инфраструктуру, дакле и текућа транша, као и будуће алокације – листе пројеката којима ће се обухватити око 30 милиона евра у току наредних буџетских година, односе се на социјалну и путну инфраструктуру. При том, социјална инфраструктура обухвата област образовања, културе, здравства и спорта (при чему намена спортских објеката мора да буде у вези са објектима образовања), док се путна инфраструктура у овом програму најпре односи на мање захвате везане за рехабилитацију или реконструкцију локалних путева и улица и друге пројекте, односно на:

– изградњу, реконструкцију, рехабилитацију, санацију путева, улица, бициклистичких стаза и одговарајућих објеката путне инфраструктуре, као што су мостови, надвожњаци, пасареле и друго (будући да овај конкретни јавни позив не обухвата значајно велике износе средстава који се обезбеђују из зајма ЕИБ, пројекти изградње објеката путне инфраструктуре, било да је реч о општинским путевима или приступним саобраћајницама које воде до одређене локације од значаја за општину, као што је депонија или индустријска зона, или путеви у оквиру саме зоне и сл., биће предмет будућих алокација у оквиру Програма, па ће се сада већа пажња обратити пројектима социјалне инфраструктуре);

– изградњу, реконструкцију, доградњу, санацију и адаптацију објеката за потребе предшколског и других нивоа образовања, објеката за ученички и студентски стандард као и објеката за научна истраживања (дакле, објекти предшколског образовања; основног образовања; средњег образовања; вишег и високог образовања; ученичког и студентског стандарда);

– изградњу, реконструкцију, доградњу, санацију и адаптацију школских спортских сала и терена (при том, школске спортске сале и терени односе се и на основне и средње, односно више школе, као и факултете);

– изградњу, реконструкцију, доградњу, санацију и адаптацију објеката здравствене и друге социјалне инфраструктуре (клинички центри и болнице, домови здравља и амбуланте, као и други објекти за пружање здравствене и социјалне помоћи);

– изградњу, реконструкцију, доградњу, санацију и адаптацију објеката културно-историјског наслеђа (музеји, архиви и библиотеке, позоришта и домови културе, као и други објекти од културно-историјског значаја који могу да подстичу развој туризма).

Програмом није предвиђено обезбеђивање средстава за вршење стручног надзора. Наиме, ангажовање стручног надзора обавеза је јединица локалне самоуправе. Стога, јединица локалне самоуправе биће у обавези да доставља Министарству извештаје стручног надзора о физичкој и финансијској реализацији пројеката.

Корисници пројеката у наведеним областима јесу општине и градови, док су крајњи корисници одређена јавна предузећа (најпре, дирекције за изградњу), као и установе:

– предшколског образовања, основног образовања, средњег образовања, вишег и високог образовања, ученичког и студентског стандарда;

– клинички центри и болнице, домови здравља и амбуланте, центри за социјални рад, центри за социјалну заштиту;

– научно-истраживачки институти;

– установе културе које управљају музејима, архивима, библиотеке, позоришта и домови културе.

Услови за учешће у Програму и потребна документација

По јавном позиву за учешће у програму подршке унапређењу локалне и регионалне инфраструктуре „Градимо заједно”, да би учествовали на конкурсу, односно да би пријаве пројекта биле комплетне, овлашћени подносиоци апликационог формулара морају да доставе правилно попуњену пријаву пројекта на прописаном Обрасцу, с потребном документацијом. Поред тога, неопходно је да је подносилац тог формулара обезбедио средства за суфинансирање пројекта, као и да је предмет финансирања нека од области утврђених у Финансијским уговорима, наиме из области социјалне или путне инфраструктуре.

Поред ових општих услова, подносилац пријаве пројекта мора да испуњава и посебне услове, и то, да је техничка документација на највишем нивоу, а то значи да постоји Главни пројекат са извршеном позитивном техничком контролом (издат је акт надлежног органа на основу којег започиње извођење радова), као и да су завршене све процедуре правне и техничке природе које претходе финансирању пројекта.

Начин попуњавања Обрасца за пријаву пројекта

Ради што лакшег сналажења у поступку достављања апликације за средства из програма „Градимо заједно” у наставку дајемо смернице о начину попуњавања Обрасца за пријаву пројекта.

У првом делу „Општи подаци о пројекту” налази се 10 група података/ставки које треба доставити почев од најопштијих до конкретних.

У оквиру ставке 1.1 „Врста пројекта” потребно је унети податак о томе да ли се подноси пријава за пројекат који је од регионалног значаја или локалног. При том, појам регионалног пројекта не везује се нужно за регионе у смислу одредаба Закона о регионалном развоју („Сл. гласник РС”, бр. 51/09 и 30/10), већ и онај пројекат који је међуопштински (код којег постоји међуопштински акт о сарадњи у реализацији пројекта), тј. који општине и/или градови реализују заједно јесте пројекат од регионалног значаја.

У ставци 1.2 „Овлашћени подносиоци” уноси се назив подносиоца пројекта, који је заправо корисник пројекта, па ће, на пример, за пројекат рехабилитације дела улице или адаптације дома културе или реконструкције основне школе, пројекат поднети општина/град на чијој се територији налазе, са ознаком округа, а не сама Дирекција за изградњу или јавна установа културе, односно основна школа као крајњи корисници.

У ставкама 1.3 „Одговорно лице за праћење реализације пројекта”, 1.4 „Назив пројекта” и 1.5 „Место улагања” уписују се подаци о лицу које заиста, у пракси, може да прати пројектне активности, што не значи да то лице мора да поседује знања и искуства везана за физичко и финансијско праћење, затим код назива пројекта, неопходно је уписати онај назив који и какав стоји у техничкој документацији. Такође, уноси се и назив општине, односно града, а пожељно је и детаљније територијално одређење, па се уписује и назив насеља у којем се налази објекат.

У ставци 1.6 која се односи на досадашње финансирање пројекта за који се конкурише уносе се подаци везани за чињеницу да ли се по први пут започињу пројектне активности или се ради о пројекту који се налази у некој од каснијих фаза, као и да ли се до сада у финансирању пројекта учествовало, из којих извора и у којој висини средстава.

Ставка 1.7 „Намена средстава” утврђује врсту радова (изградња, реконструкција, санација, и др. облике извођења радова у зависности од области у којој се аплицира), односно ставка 1.8 „Област финансирања” – конкретне области путне, односно социјалне инфраструктуре. Што су детаљније наведене области то је могуће унети конкретнији податак. Тако ће се рехабилитација улице уписати у колони „путна инфраструктура”, а у потколони „општински путеви и улице”, док ће се адаптације дома културе или реконструкције основне школе уписати на следећи начин: адаптација дома културе биће у колони „култура” и потколони „позоришта, биоскопи и домови културе”, док ће реконструкција основне школе стајати у колони „образовање и наука” и потколони „основно образовање”.

У ставци 1.9 „Предлог динамике спровођења пројекта у 2014. години” треба попунити датум почетка и датум завршетка. Наравно, ради се о очекиваним датумима, при чему се мора водити рачуна о грађевинској сезони, нарочито ако су у питању радови који се спроводе на отвореном простору, као и предвиђеном пројектованом периоду имплементације.

Ставка 1.10 „Укупна вредност пројекта” садржи више колона према могућем постојању више извора средстава. Изворе финансирања, ако је постојала нека ранија фаза финансирања и реализације пројекта (али не пре 1. јануара 2008. године) или ако постоји суфинансирање у наредном периоду (на пример, за наредну фазу истог пројекта) треба навести у водоравним редовима, односно по годинама у вертикалним колонама. Уколико неки од извора није конкретно наведен у апликацији, колона „остало” помаже да се утврди тачна финансијска конструкција.

Други део Обрасца јесте „Циљеви пројекта и стратешки оквир/резултати и корисници”. Док се у оквиру ставке 2.1 „Општи циљ” као општи циљ за пројекат реконструкције улице може навести: подизање квалитета саобраћаја у општини, дотле се код адаптације дома културе може рећи: обезбеђивање услова за одржавање свих врста културно-уметничких манифестација, односно за реконструкцију основне школе: унапређена и побољшана школска инфраструктура. Приликом навођења специфичних циљева треба извршити повезивање са очекиваним резултатима и пројектним активностима (што значи да подносилац пријаве у сваком тренутку треба рачунати са унапред осмишљеним, али још увек не и детаљно предвиђеним резултатима и активностима). Специфичне циљеве за пројекат у области путне инфраструктуре свакако треба везати за подизање безбедности свих учесника у саобраћају, код адаптације дома културе везати за стварање модерног простора за одржавање културних манифестација; повећање нивоа квалитета услуга; значајније укључивање младих у бављење културним активностима, док би код пројекта реконструкције основне школе, специфични циљеви могли да се дефинишу као: повећање капацитета школе, повећање безбедности ученика и др.

Ставка 2.2 „Очекивани резултати у 2012. години” представља мерни квалитативно или квантитативно одређени резултат, па се одмах у реду који се налази поред реда у којем се уписују резултати или један јасан и видљив резултат, уписује и тзв. извор провере, индикатор. На пример, резултат може да буде: адаптиран дом културе, уз употребну дозволу као извор провере, док би то за пројекат реконструкције основне школе био: реконструисана основна школа, а извор провере, такође, прибављена употребна дозвола.

У ставци 2.3 „Веза са стратешким документима” наводи се назив одговарајуће стратегије (то ће бити случај најпре са тзв. секторским стратегијама) усвојене на националном, односно другом нивоу који је одговарајући за подносиоца пројектне пријаве. Изостанак одређивања стратешког документа нема одлучујући значај, али ће се зато посебно бодовати, што опет има значај код доношења коначне одлуке у поступку селекције пројеката.

У ставци 2.4 „Информације о корисницима” наводе се крајњи, али и сви други корисници. У пројекту адаптације дома културе грађани су крајњи корисници (тзв. индиректни), док је установа крајњи али тзв. директни корисник. У пројекту реконструкције основне школе сама школа као установа образовања и ученици те школе јесу директни корисници, док су родитељи и локална заједница индиректни корисници.

Трећи део „Опис пројекта” садржи шест ставки. У ставци 3.1 „Опис тренутног стања” треба најопштије и обичним речима описати стање у одређеној области у којој се конкурише. Из тог описа произлази закључак о потреби реализације пројекта. Тако би, на пример, у пројекту адаптације дома културе, требало дати опис локације на којој је дом културе смештен, стање у којем се зграда дома културе налази, укључујући све унутрашње садржаје, што подразумева и слику досадашњих улагања, пре свега, редовног одржавања, као и ранијих евентуалних инвестиција у проширење капацитета или изградњу нових. Стање може да обухвати и неке детаље, као, на пример, столарију, подове, зидове, кровну конструкцију и др. Поред овог техничког описа стања, за дом културе могуће је навести какав је његов значај за општину, на пример, које врсте манифестација се одржавају, каквих и колико културних догађаја и других гостовања постоји. Слично и код пројекта реконструкције основне школе: кренути од потреба које представљају стварни разлог за конкурисање за финансијска средства навођењем проблема у вези с неодговарајућим простором или недостатком простора услед којих се настава одвија у две смене и до вечерњих сати што за ученике млађих разреда који пуно пешаче од куће до школе и обрнуто, јесте безбедносни проблем и томе слично.

У ставци 3.2 „Технички опис пројекта” уносе се подаци од значаја за предмет пројекта, и то, не само у погледу врсте радова, већ и у вези с њиховом садржином и објектом, односно делом објекта на којем се изводе. И за дом културе и за основну школу наводи се цео објекат уколико је то предмет пројекта или део постојеће зграде у површини тачно наведеној с тачно наведеном врстом радова (на пример, замена столарије, уређење фасаде, реконструкција водоводне и електричне инсталације и томе слично), док би код рехабилитације улице морале да буду означене површине и дужина код које је потребно извршити ојачање.

У ставци 3.3 „Очекивани ефекти” требало би пружити сазнање о томе колико ће, и у квантитативном и у квалитативном смислу, бити решени проблеми, на пример, колики број возила ће саобраћати, колики ће број самосталних трговинских радњи имати посредну корист након побољшања саобраћајнице, или колико ће бити адаптирано просторија у оквиру дома културе, односно нових учионица у основној школи и сл.

У ставци 3.4 „Детаљне информације о пројекту” наводе се информације о врсти објеката у области путне инфраструктуре (неки пројекти могу имати више компоненти), локацији и деоницама које се рехабилитују или реконструишу, називу и сврси (уз укупну површину и податак о спратности).

Ставка 3.5 „Листа ризика” представља новину у апликацијама овог типа, али веома корисну, будући да искуство говори о томе да ако се о ризицима не води рачуна на одговарајући начин, они могу довести и до застоја пројеката, па чак и до прекида програма. Стога их је важно дефинисати, али и навести мере које је потребно предузети ради њиховог отклањања или ублажавања, уколико је ублажавање довољно сигурно за почетак или наставак реализације конкретног пројекта.

Подаци који се уносе у оквиру ставке 3.6 „Одрживост пројекта” треба да покажу степен и врсте користи које се стичу реализацијом пројекта, и то, не само тренутне и краткорочне, већ користи за дужи временски период и за заједницу.

Део четири „Степен спремности” садржи упутства о потребној документацији коју је неопходно имати у тренутку подношења пројектне пријаве, односно податке о нивоу потребне техничке документације, дозволама и сагласностима неопходним за почетак радова. Осим те врсте захтева, од подносиоца пројектне пријаве тражи се у оквиру ставке 4.1 „Неопходна документа” и доказ о обезбеђеном делу средстава ради суфинансирања пројекта који се предлаже. Осим потврде о томе да постоји обезбеђен део средстава за суфинансирање (код пројеката код којих постоји суфинансирање, а то је одлука надлежног органа, извод из локалног буџета или финансијског плана јавног предузећа или установе), код регионалних пројеката неопходно је поднети доказ о својству „регионалног” пројекта. То, наравно, неће бити доказ техничког карактера (о томе да постоје техничко-технолошки критеријуми), већ међуопштински споразум или други међуопштински акт о сарадњи у реализацији регионалног пројекта.

У ставци 4.2 „Одобрења” попуњавају се подаци о постојећим сагласностима/дозволама. Овде није реч о сагласностима на прикључке, већ о грађевинским сагласностима по терминологији из раније и сада важећег закона којим се уређује планирање и изградња. Тако стоји податак о акту о урбанистичким условима или изводу из плана; решење о одобрењу за изградњу; потврда пријаве почетка извођења радова, односно по новим законским решењима: локацијска дозвола која је заменила акт о урбанистичким условима; грађевинска дозвола; решење о одобрењу за извођење радова.

Ставка 4.3 „За пројекте код којих је реализована једна или више претходних фаза” садржи податке о окончаној ситуацији, тачније уз податке подноси се као доказ копија оверене и потписане окончане ситуације, као и записник о примопредаји радова за одређену фазу пројекта за који се аплицира.

[signoff]

Могућност аплицирања за средства из програма подршке развоју пословних зона у 2014. години

Поред наставка инвестиционог развојног програма „Градимо заједно”, који у 2014. години реализује заједно са Европском инвестиционом банком, Министарство регионалног развоја и локалне самоуправе израдило је нови програмски документ који се односи на развој пословних зона у Републици Србији. Реч је о програму који ће се простирати у неколико наредних буџетских година, а износ опредељених средстава у 2014. години је близу 467 милиона динара.

Програм обухвата две компоненте, наиме пословне зоне (индустријске зоне, слободне зоне, технолошке паркове, бизнис центре и друге greenfield пројекте), као и унапређење других инфраструктурних капацитета у циљу привлачења инвестиција (приступне саобраћајнице до пословних зона, brownfield пројекти).

Подносиоци апликационог формулара (Образац 1 и Образац 2), који могу преузети са сајта Министарства www.mrrls.gov.rs, могу да конкуришу за средства ради финансирања израде техничке документације (Идејног, односно Главног пројекта укључујући трошкове техничке контроле), као и извођење радова, односно инфраструктурно опремање пословних зона (електро, комуналне и друге примарне мреже), односно за санацију и адаптацију постојећих објеката у пословним зонама.

[/signoff]

Критеријуми за оцену и одабир пројеката

Након разматрања попуњених Образаца за пријаву пројекта, односно пријава које су благовремене и комплетне, комисија коју образује министар регионалног развоја и локалне самоуправе, примениће критеријуме за оцењивање и одабир пројеката, и то:

1) врста пројекта (локални или регионални), при чему само регионални пројекти носе до 10 бодова, па су такви пројекти у предности над пројектима које кандидују јединице локалне самоуправе као локалне пројекте чија се реализација предвиђа на територији једне општине или једног града;

2) усклађеност предлога пројекта с циљевима из Програма мера и са стратешким документима (могући бодови јесу 0, 5 и 10, при чему се Предлог пројекта цени са становишта његове уподобљености подизању капацитета јединица локалне самоуправе, односно подизању стандарда и квалитета живота грађана);

3) број директних корисника пројекта (потребно је навести број лица која јесу директни корисници пројекта, при чему ту улазе и физичка и правна лица);

4) број индиректних корисника пројекта (потребно је навести колики је број грађана као индиректних корисника или других лица посредно везаних за резултате пројекта);

5) ефекти пројекта (како је процена трошкова и користи/резултата једна од ставки у оквиру студија које подносиоци пријаве пројекта наручују заједно с техничком документацијом, то је од посебног значаја за комисију оцена ефеката пројекта која ће бити могућа на основу израђене процене трошкова и резултата пројекта);

6) одрживост пројекта (бодовање према овом критеријуму зависиће од чињенице да ли пројекат омогућава одрживост у краћем или дужем року, односно примењивост резултата и циљева пројекта и након његовог формалног завршетка).

У даљем року од 30 дана од дана истека рока за подношење апликационог формулара комисија утврђује Предлог листе коју одобрава ЕИБ, односно министар регионалног развоја и локалне самоуправе доношењем Одлуке о распореду средстава.

planiranje.izgradnja@legeartis.rs

У сусрет финансијском оквиру 2014–2020. у којем предлагачи пројеката могу да аплицирају за средства Европске уније, од пресудног значаја за успех у обезбеђивању средстава ради финансирања пројеката, јесте познавање нове процедуре и форме апликационог инструмента

Сваки предлагач пројекта, било да је реч о крајњем кориснику (општине и градови, јавна предузећа, јавна комунална предузећа и друштва капитала која послују средствима у јавној својини), било да је реч о формалном, овлашћеном предлагачу (ресорна министарства), требало би да буде у потпуности упознат с процедуром и начином попуњавања нове апликационе форме.

Обрасце с пројектним предлогом попуњаваће сами корисници, односно овлашћени предлагачи, а од квалитета података и нивоа потребне документације зависи, у самој фази представљања пројеката, да ли ће пројекат ући у ужи избор за добијање средстава из фондова ЕУ. При том, примењиваће се и нова методологија за селекцију пројеката.

На седници Владе одржанoj 7. новембра 2013. године усвојен је документ „Национални приоритети за међународну помоћ за 2014–2017. с пројекцијама до 2020. године” чији је саставни део и методологија за утврђивање приоритетних пројеката.

Апликациони образац и основе методологије припремио је тим стручњака ангажованих у пројекту PPF5 у Републици Србији који финансира ЕУ (Project Preparation Facility 5 – „Програм подршке у програмирању помоћи ЕУ”). Засигурно је да ће Канцеларија за европске интеграције, а пре свега надлежна министарства упознати све будуће потенцијалне кориснике ИПА средстава у Републици Србији о начину конкурисања и областима у којима се може поднети предлог. Тај процес ће се одвијати у оквиру одвојених програма и пројеката и биће везан за дефинисане специфичне циљеве.

Будући да ће се новим формуларом обраћати предлагачи пројеката у области пословне инфраструктуре, енергетске, еколошке (водопривреда и чврсти отпад), као и саобраћајне инфраструктуре, планирано је да се ресорна министарства надлежна за привреду, енергетику, животну средину и комуналну инфраструктуру, саобраћај, као и друга министарства у овој, 2014. години, обрате корисницима ИПА фондова путем одговарајућег позива за учешће у програмима и пројектима.

Оно што је заједничко за све будуће програме и пројекте у Србији, а који буду дефинисани ради реализације у финансијском периоду 2014–2020, јесу процедура кроз коју ће пројектни предлози пролазити и форма за аплицирање.

Уз нови модел формулара за аплицирање за средства ЕУ утврђен је и нови процес селекције пројеката путем усвојене методологије за утврђивање приоритетних пројеката. Поред новог модела формулара за аплицирање, који је настао као потреба да се приликом предлагања пројеката јасно представи степен припремљене документације и разрађених решења, и нова методологија допринеће утврђивању стварне процене стратешке важности пројеката, њихове спремности за реализацију и могућности институција да прихвате и наменски употребе средства. Главни циљ јесте што већа искоришћеност средстава за додељене пројекте и успешност реализације. То су и основни разлози за увођење новог апликационог формулара и методологије.

Методологија за утврђивање приоритетних пројеката

Пре него што у наставку текста буде представљен апликациони образац и све сличности, односно разлике, које модели тог обрасца имају у зависности од области у којој се предлаже пројекат, у наставку дајемо кратак осврт на нову методологију за утврђивање приоритетних пројеката који се подносе путем тог обрасца, а чији је назив Project Identification Form скраћено PIF (Формулар за идентификацију пројекта – у даљем тексту: Апликациони формулар). Овај „пакет” докумената и процедура, заправо, Апликациони формулар, методологија за утврђивање приоритетних пројеката, као и Уредба Европске комисије о успостављању инструмента ИПА II, представља основ за реализацију ИПА пројеката у буџетском периоду 2014–2020.

Ранија подела ИПА I инструмента на пет компоненти укида се и уводи секторски приступ заснован на подручјима политика у којима ће се спроводити пројекти. Тих подручја има пет, тако да бившу компоненту I „Помоћ у транзицији и изградњи институција” мења подручје „Процес транзиције према чланству и изградња капацитета”, компоненту II „Прекогранична сарадња” мења подручје „Регионална и територијална сарадња”, компонента III „Регионални развој” сада је подручје истоименог назива „Регионални развој”, уместо компоненте IV „Развој људских капацитета” постојаће подручје „Запошљавање, социјалне политике и развој људских ресурса”, а компоненту V „Пољопривредни и рурални развој” мења подручје сличног назива „Пољопривреда и рурални развој”.

Компоновањем и усвајањем новог европског буџета за 2014. годину, створене су основе за наставак пружања подршке Европске уније напорима земаља које желе да јој приступе. Буџет ЕУ за 2014. годину полазни је основ за усвајање вишегодишњег финансијског оквира ЕУ за 2014–2020. који износи 960 милијарди евра. План за финансирање подршке проширењу у том седмогодишњем периоду јесте издвајање око 14 милијарди евра укупно за све земље „кандидате” и „потенцијалне кандидате”, односно земље са статусом „придружене чланице” (као што је Република Србија), што је више од укупно расположиве висине средстава у претходном програмском периоду 2007–2013. који је износио нешто мање од 11,5 милијарди евра.

Нова методологија, коју је развио тим стручњака из оквира PPF5 пројекта, треба да допринесе лакшој и бољој селекцији пројеката. Она се одликује проценом стратешке важности пројеката, спремношћу за реализацију (постојање планске документације, техничке документације, као и дозвола и сагласности, решени имовинскоправни односи и др.), као и капацитетима институција за коришћење средстава и реализацију пројеката. Поред тога, пројекти који улазе у најужи круг за одабир и финансирање јесу они пројекти који имају највећи утицај и користи за друштвену заједницу. Дакле, не говоримо само о пројектима за јачање капацитета и изградње институција већ, и пре свега, о пројектима за изградњу и/или реконструкцију објеката комуналне, енергетске, економске (пословне), саобраћајне и друге инфраструктуре.

Дефинисање нове методологије упоредо с новим Апликационим формуларом јесте последица, између осталог, постојања две главне слабости у до сада важећим поступцима селекције пројеката. Прва је недовољно посвећивање пажње стратешком значају пројеката и њиховом доприносу у реализацији стратешких циљева, друга, поступак оцене спремности пројеката за реализацију није довољно обухватао утврђивање квалитета и поузданости података, као и потпуности планске и пројектно-техничке документације. Такође, методологија за утврђивање приоритетних пројеката укључује две додатне анализе у процес, а то су Процена стратешке релевантности и Процена недостатака, које се раде независно за сваку од области у којој се подносе пројектни предлози. У целини гледано, методологија утврђивања обухвата шест корака, при чему се дефинисање мреже релевантних инфраструктурних пројеката који се предлажу за процес утврђивања приоритетних пројеката, као први корак, спроводи код надлежних министарстава. Министарства се при том руководе секторским поступцима за идентификацију пројеката, секторским стратешким плановима, као и другим постојећим механизмима, као што је, на пример, SLAP база која је развијена у току последњих неколико година под окриљем тадашње Европске агенције за реконструкцију, а сада Делегације ЕУ. Други корак јесте дефинисање шире листе потенцијалних стратешких пројеката кроз разматрање Апликационог формулара које ресорна министарства прослеђују Канцеларији за европске интеграције. Након тога следи наведена Процена стратешке релевантности која се врши у складу с посебно уређеним критеријумима за утврђивање стратешке релевантности поднетих пројектних предлога (наиме, од стратешке важности зависи да ли ће се пројекти у будућности финансирати по одређеном редоследу који се заснива на значају пројеката у најширем контексту, односно очекиваним резултатима са стратешким утицајем). Четврти корак јесте дефинисање уже листе релевантних пројеката. Последњем шестом кораку, а то је утврђивање коначне листе приоритетних пројеката који се укључују у тзв. ISDACON базу, претходи Процена недостатака као пета фаза. Ову процену (gap assessment) одликује неколико група активности: а) идентификација пројеката по дефинисаним циљевима, инвестиционом моделу, варијантама за реализацију; б) утврђивање спремности пројеката за реализацију кроз чињеницу постојања планске документације и пројектно-техничке документације; в) утврђивање степена спремности за реализацију пројеката код институција – носилаца пројеката; г) утврђивање финансијско-економске спремности у погледу обезбеђивања националног кофинансирања; д) анализа спремности пројеката са становишта друштвених аспеката и аспеката заштите животне средине.

Стиче се утисак да ће нови закон који регулише питање легализације задати доста главобоље како грађанима који ће се по четврти пут наћи у вртлогу поступка легализације, тако и онима који ће закон спроводити

На самом почетку овог текста потребно је вратити се корак уназад и подсетити да је Уставни суд Републике Србије донео одлуку („Сл. гласник РС”, бр. 50/13) којом је утврдио да одредбе чланова 185–200. Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – исправка, 64/10 – УС и 24/11), а које се ближе односе на легализацију бесправно изграђених објеката, нису у сагласности са Уставом Републике Србије, чиме је заустављен процес легализације.

У том смислу, Министарство грађевинарства и урбанизма, као ресорно министарство, предложило је Закон о легализацији, а Скупштина Републике Србије га је уз одређене измене и усвојила 31. октобра („Сл. гласник РС“, бр. 95/13). Закон је ступио на снагу наредног дана, чиме је прекинут правни вакуум који је трајао више од четири месеца у овој, за нашу земљу, веома значајној области.

Нови Закон о легализацији (у даљем тексту: Закон) прописује значајне новине и измене у односу на ранији закон, односно део Закона о планирању и изградњи који је регулисао институт легализације бесправно изграђених објеката. Осим тога, неопходно је истаћи и да су неки чланови закона остали недоречени или садрже одређене нејасноће, а о свим тим питањима позабавићемо се у наставку овог текста.

Пре свега, важно је истаћи да је Закон предвидео нови рок за подношење захтева, што ближе значи да ће сви грађани који су пропустили да поднесу захтев за легализацију објекта до 11. марта 2010. године то моћи да учине у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона. То исто се односи и на грађане који су своје објекте бесправно градили после овог рока. У том смислу, нови закон је прописао и да ће сви објекти који су изграђени до ступања на снагу овог закона моћи да буду легализовани под условом да испуњавају и друге услове прописане овим законом. Овакво решење представља значајну измену у односу на раније одредбе Закона о планирању и изградњи, с обзиром на то да је њима, као услов за легализацију, било прописано да је објекат изграђен до 11. септембра 2009. године.

У уводној одредби Закона, законодавац дефинише да се овим законом уређују услови, поступак и начин легализације објеката, односно делова објекта изграђених без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, услови за издавање употребне дозволе, као и друга питања од значаја за легализацију објеката.

Засигурно једна од најзначајнијих новина коју доноси нови закон односи се на урбанистичке услове и садржана је у члану 3, у ком законодавац прописује да се за објекте изграђене, односно реконструисане или дограђене без грађевинске дозволе не може накнадно издати грађевинска дозвола ако је објекат:

1) изграђен, односно реконструисан на земљишту неповољном за грађење (клизишта, мочварно тло и сл.);

2) изграђен, односно реконструисан од материјала који не обезбеђује трајност и сигурност објекта;

3) изграђен на површинама јавне намене, односно на земљишту планираном за уређење или изградњу објеката јавне намене за које се, у складу са одредбама посебног закона, утврђује јавни интерес;

4) изграђен у првом степену заштите природног добра, односно у зони заштите културног добра од изузетног значаја и зони заштите културних добара уписаних у Листу светске културне баштине, односно радови на самом културном добру од изузетног значаја или добру уписаном у Листу светске културне баштине, изграђен у заштитним зонама око војних комплекса и објеката инфраструктуре посебне намене, односно изграђен, реконструисан или дограђен супротно прописима о одбрани којима су прописане посебне обавезе за изградњу објеката, као и других објеката изграђених у заштитним зонама у складу са одредбама посебних закона;

5) изграђен, односно реконструисан у погледу намене и спратности објекта, као и удаљења од суседних објеката, противно условима прописаним планским документом или одредбама Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу („Сл. гласник РС”, број 50/11).

Изузетно од одредбе става 1. тач. 5) овог члана надлежни орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако подносилац захтева за легализацију приложи оверену сагласност власника суседног објекта. Изузетно од одредбе става 1. тач. 3) и 4) овог члана, надлежни орган ће накнадно издати грађевинску и употребну дозволу, ако подносилац захтева за легализацију приложи сагласност управљача јавног добра да је предметни објекат у функцији јавне намене, односно сагласност организације надлежне за заштиту природних, односно културних добара.

Наиме, у тачки 5) нови Закон прописује примену важећег урбанистичког плана или Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу када су у питању намена, спратност и удаљење од суседних објеката, што заправо значи да ће бесправно саграђени објекти који се буду нашли у поступку легализације морати да испуне све важеће урбанистичке критеријуме који су прописани и у редовној процедури, односно у поступку издавања грађевинске дозволе, с тим да је законодавац оставио могућност да власник објекта легализује свој објекат и у случају када његов бесправни објекат који је предмет поступка легализације у неком критеријуму одступа од важеће планске документације или од одредаба Правилника о општим правилима за парцелацију, регулацију и изградњу, под условом да прибави оверену сагласност власника суседних објеката.

Даље члан 7. прописује да ће грађевинска и употребна дозвола за стамбени објекат који се састоји од више посебних делова, стамбено-пословни објекат или пословни објекат, преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине и који испуњава прописане услове за грађење и коришћење, бити издата једним решењем. Решење из става 1. овог члана садржи спецификацију посебних делова објекта. У случају таквог објекта, накнаду за уређивање грађевинског земљишта плаћају власници посебних физичких делова објекта (станова, пословног простора, гаража и др.) кроз плаћање накнаде за уређивање грађевинског земљишта која се односи на сваки од посебних физичких делова објекта.

Законодавац је, међутим, у овом члану остао недоречен, јер када је инвеститор недоступан, што је у пракси чест случај, поставља се питање на кога ће гласити таква грађевинска дозвола, односно да ли ће се дозвола издати само за објекат без помињања инвеститора и у ком моменту ће у том случају власници посебних физичких делова објекта (станова, пословног простора, гаража) платити накнаду за уређивање грађевинског земљишта. Такође, остаје нејасно да ли се за овакав објекат може издати употребна дозвола с обзиром на то да заједнички делови објекта (заједнички ходници, степениште, оставе и др.) не подлежу плаћању накнаде за уређивање грађевинског земљишта.

Чланом 8. прописано је да ће за објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, до дана ступања на снагу овог закона, а који се користи без употребне дозволе и који према налазу комисије коју образује орган надлежан за издавање грађевинске дозволе испуњава прописане услове за коришћење, орган надлежан за накнадно издавање грађевинске дозволе издати употребну дозволу у року од осам дана од дана пријема извештаја комисије о испуњености услова за коришћење објекта. Налаз комисије доставља се надлежној грађевинској инспекцији у року од 30 дана од дана образовања комисије.

Уз захтев за издавање употребне дозволе прилаже се грађевинска дозвола, односно одобрење за изградњу, а надлежни орган за издавање грађевинске дозволе образује комисију најкасније у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закoна.

Такође, и у овом члану законодавац је остао недоречен с обзиром на нејасноћу да ли се одредба овог члана односи на објекте за које је издата грађевинска дозвола у редовној процедури од које је инвеститор одступио приликом изградње, у ком случају остаје непознаница да ли је потребно да инвеститор достави Пројекат изведеног објекта, након чега се издаје употребна дозвола, или техничку документацију доставља само за одступање од грађевинске дозволе. Ако се пак овај члан односи на објекте код којих није одступљено од грађевинске дозволе у току изградње, у том случају, по природи ствари, надлежни орган за издавање употребне дозволе јесте орган управе који је и издао грађевинску дозволу и такав објекат не представља предмет поступка легализације.

У наставку, одредбом члана 9. прописана је новина у односу на ранији Закон који је регулисао материју легализације бесправно изграђених објеката, а која се састоји у обавези грађевинског инспектора да наложи забрану коришћења објекта за који се утврди да не испуњава прописане услове за коришћење. Такође, истом одредбом прописано је да ће Решење о забрани коришћења објекта, грађевински инспектор донети у року од осам дана од дана достављања налаза комисије из члана 8. овог закона.

Одредбама чланова 12. и 13. законодавац ближе одређује документацију коју је неопходно да подносилац захтева приложи органу надлежном за одлучивање (видети оквир).

Одредбом члана 13. прописано је да Пројекат изведеног објекта који се израђује за потребе легализације објекта и накнадног прибављања грађевинске дозволе садржи нарочито:

1) ситуационо решење;

2) постојеће стање с висинским котама грађевинске парцеле, с положајем суседних катастарских парцела и објеката и називима околних улица;

3) нивелационо решење с приказом спољних димензија објекта;

4) технички извештај;

5) потпис и оверу одговорног пројектанта;

6) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта;

7) изглед објекта с приказаним висинама венца и највише тачке кровне конструкције;

8) основу свих етажа у погодној размери;

9) карактеристичне подужне и попречне пресеке кроз објекат у погодној размери;

10) потребне изгледе објекта у погодној размери;

11) спецификацију посебних физичких делова објекта (нумерација, намена, нето корисна површина сваког посебног дела објекта, назив етаже на којој се налази);

12) блок шему инсталација с начином прикључења на спољну мрежу;

13) изјаву о степену изграђености и употребљивости објекта.

Степен изграђености објекта обухвата нарочито: изведене грубе грађевинске радове с формираним конструктивним склопом, односно податке да објекат поседује носеће елементe.

Одредбама чланова 14–16. Закон је предвидео посебне врсте пројеката изведеног објекта за потребе легализације када су предмет легализације: породични стамбени објекти до 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбени објекти преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословни објекти, пословни објекти, производни објекти и објекти нискоградње.

Тако је законодавац прописао да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације породичног стамбеног објекта до 300 m² бруто развијене грађевинске површине нарочито садржи:

1) основе и карактеристичне пресеке објекта;

2) технички извештај;

3) потпис и оверу одговорног пројектанта;

4) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта.

За стамбене објекте преко 300 m² бруто развијене грађевинске површине, стамбено-пословне објекте и производне објекте, прописано је да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације садржи:

1) ситуационо решење;

2) постојеће стање с висинским котама грађевинске парцеле, положајем суседних катастарских парцела и објеката и називима околних улица;

3) нивелационо решење с приказом спољних димензија објекта;

4) технички извештај;

5) потпис и оверу одговорног пројектанта;

6) сагласност подносиоца захтева на пројекат изведеног објекта;

7) основе и карактеристичне пресеке објекта;

8) изглед објекта с приказаним висинама венца и највише тачке кровне конструкције;

9) основу свих етажа у погодној размери;

10) карактеристичне подужне и попречне пресеке кроз објекат у погодној размери;

11) потребне изгледе објекта у погодној размери;

12) спецификацију посебних физичких делова објекта (нумерација, намена, нето корисна површина сваког посебног дела објекта, назив етаже на којој се налази);

13) блок шему инсталација с начином прикључења на спољну мрежу;

14) изјаву о степену изграђености и употребљивости објекта.

Када су предмет легализације објекти комуналне инфраструктуре или објекат подземне линијске инфраструктуре, одредба члана 17. прописује да Пројекат изведеног објекта за потребе легализације, поред садржине прописане у члану 13. овог закона, треба да садржи и друге податке који су карактеристични за ту врсту објеката (извод из катастра подземних инсталација, снимак трасе постојећег вода и др.).

Поред тога, чланом 18. прописано је да за објекте нискоградње Пројекат изведеног објекта за потребе легализације, поред садржине прописане у члану 13. овог закона, садржи и друге податке који су карактеристични за ту врсту објеката (подужни профил, карактеристичне попречне профиле, остале приказе у зависности од врсте пројекта).

Посебну пажњу треба обратити на одредбе члана 21. којима је прописано да у случају када је предмет легализације надзиђивање, претварање заједничких просторија зграде у стан или пословни простор или припајање заједничких просторија суседном стану, као доказ о решеним имовинско-правним односима законодавац прописује да се уз захтев прилаже уговор закључен у складу са одредбама закона којим се уређује одржавање стамбених зграда.

Даље, као доказ о решеним имовинско-правним односима на земљишту, законодавац сматра:

1) за објекат изграђен на земљишту у својини другог лица – правноснажну судску пресуду којом је утврђено право својине на земљишту, коју власник прибави у складу с прописима о својинским односима;

2) за објекат изграђен на грађевинском земљишту – уговор о преносу права коришћења, односно куповини земљишта који је закључен до 13. маја 2003. године и оверен од стране надлежног суда између тадашњег корисника и подносиоца захтева;

3) уговор о куповини објекта или објекта у изградњи, оверен од стране надлежног суда, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;

4) уговор о суинвестирању изградње објекта, оверен од стране надлежног суда, између власника, односно корисника и подносиоца захтева;

5) правноснажно решење о наслеђивању;

6) правноснажно решење о статусној промени привредног друштва из ког се на неспоран начин може утврдити правни континуитет подносиоца захтева.

Истим чланом законодавац прописује да у случају да је право својине на објекту, односно грађевинском земљишту, уписано у складу са законом којим се уређују посебни услови за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, као доказ о решеним имовинско-правним односима прилаже се оверена копија решења о упису права својине.

Имајући у виду, међутим, чињеницу да Републички геодетски завод, Катастар непокретности врши упис права својине на објектима у смислу члана 8. Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе („Сл. гласник РС“, број 25/13) лицима која поседују право својине, односно право коришћења на земљишту, и врши упис својине на објектима изграђеним на земљишту трећих у смислу члана 4. истог закона, поставља се питање да ли се таква решења о упису права својине донета по основу оба наведена члана могу сматрати доказом о решеним имовинско-правним односима у поступку легализације.

Занимљиво је поменути и члан 28. којим је прописано да власник објекта изграђеног без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, плаћа накнаду за уређивање грађевинског земљишта. Прописано је да се висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта утврђује на основу степена комуналне опремљености, годишњих програма за уређивање грађевинског земљишта, урбанистичке зоне, намене и површине објекта. Јединица локалне самоуправе прописује мерила за обрачун висине накнаде за уређивање грађевинског земљишта.

На самом крају, Закон доноси новине и код казнених одредаба, па је тако одредбом члана 36. прописано да ће се новчаном казном од 1.500.000 до 3.000.000 динара казнити за привредни преступ јавно комунално предузеће, привредно друштво или друго правно лице, које по пријему акта којим се одбацује или одбија захтев за легализацију не искључи објекат с мреже, односно инфраструктуре на коју је привремено прикључен што је предвиђено одредбом члана 35. овог Закона.

За привредни преступ из претходног става прописано је да ће се казнити и одговорно лице у јавном предузећу, привредном друштву или другом правном лицу, новчаном казном од 100.000 до 200.000 динара.

Одредбом члана 37. прописано је да ће се новчаном казном од 100.000 до 150.000 динара или казном затвора до 60 дана казнити за прекршај одговорно лице у надлежном органу управе ако:

1) не изда употребну дозволу у прописаном року;

2) не наложи забрану коришћења објекта у прописаном року за који се утврди да не испуњава прописане услове за коришћење;

3) не донесе решење у прописаном року о рушењу објекта, односно дела објекта;

4) не достави у прописаном року акт којим се одбацује или одбија захтев за легализацију надлежној грађевинској инспекцији.

За поновљени прекршај из става 1. овог члана прописано је да ће се учиниоцу изрећи казна затвора до 30 дана.

Уместо закључка
На основу свега изложеног стиче се утисак да ће нови закон који регулише питање легализације задати доста главобоље како грађанима који ће се по четврти пут (не рачунајући измене закона) наћи у вртлогу поступка легализације, тако и онима који ће закон спроводити.

Остаје нада да ће се кроз подзаконски акт, који ће министар надлежан за послове грађевинарства донети у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона, а што је предвиђено одредбом члана 20. Закона, ближе прописати услови, процедура, садржина и начин издавања грађевинске и употребне дозволе за објекте који су предмет легализације и тиме отклонити недоречености и нејасноће које носи овај закон, а на које смо указали у овом тексту.

[signoff]

Потребна документација
Одредбом члана 12. Закона прописано је да се легализација објекта, у смислу овог закона, врши по захтеву који садржи:

1) геодетски снимак;

2) пројекат изведеног објекта у 3 примерка;

3) доказ о праву коришћења, својине, односно закупа на грађевинском земљишту, односно доказ о праву својине на објекту;

4) доказ о уређивању односа у погледу плаћања накнаде за уређивање грађевинског земљишта;

5) доказ о уплати административне таксе.

[/signoff]

[signoff]

Легализација у Београду
Поставља се питање града Београда, односно да ли ће се у случају Београда примењивати одредбе Одлуке о мерилима за утврђивање накнаде за уређивање грађевинског земљишта („Сл. лист града Београда”, бр. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10 и 18/11), будући да је увођењем принудне управе градска скупштина града Београда распуштена, или ће правни вакуум у процесу легализације у граду Београду потрајати све до конституисања нове градске скупштине и доношења нове одлуке која ће дефинисати питање накнаде за уређивање грађевинског земљишта.

[/signoff]