Дозвољеност прометовања нелегално изграђених објеката

 Могућности и специфичности промета бесправних објеката предмет су анализе у овом тексту.

Још током редовних студија студенти права небројено пута прочитају лекције о правној и пословној способности, једностраним и двостраним правним пословима, формалним и неформалним уговорима, преносу права својине и других стварних права, правним основима и начинима стицања неког права. Исто тако, сваки свршени студент права зна да је за пренос неког стварног права с једног на другог титулара у нашем правном систему потребно да кумулативно постоје правни основ (iustus titulus) и начин стицања у ужем смислу (modus acquirendi). Већина ових свршених студената права тако ће знати и да може да постоји више врста како правних основа тако и начина стицања, као и да iustus titulus може бити нпр. судска одлука, двострани или вишестрани правни посао или једнострана изјава воље, а modus acquirendi предаја покретних ствари (физичка, симболична, фиктивна, предаја ствари без преноса права својине) или упис права својине у катастру, када су у питању непокретности. Добар део правника дипломаца отисне се у воде нашег правног система са стеченим предзнањем о томе да је за стицање права својине на непокретностима потребно да на страни стицаоца кумулативно постоје и неки правни основ и упис (укњижба) права својине у катастру непокретности, као и да је modus acquirendi код непокретности раније представљао упис у земљишне књиге које су постојале у судовима, односно поседовање тапије у неким деловима земље. Међутим, број ових „новопеченихˮ правникa вероватно је једнак оном броју њих који, одмах по упознавању са стварношћу домаћег правног система, схвате да се претходно наведени термини правне науке у њему много ређе користе од термина које је створила неправна пракса. Та практична „правнаˮ терминологија, попут термина „ванкњижног права својине на непокретностимаˮ, „легализацијеˮ, „озакоњењаˮ и др., јесте нешто што није у потпуности у складу са претходно описаним постулатима наше правне науке, што нажалост неминовно окупира правни систем и чија примена представља „правну наукуˮ sui generis. На крају, од свих дипломираних правника са стеченим претходно описаним знањима убедљиво је најмањи број оних који та знања у потпуности могу да искористе приликом хватања у коштац са проблематиком промета непокретности тзв. „нелегалнихˮ објеката, односно објеката који су изграђени супротно императивним прописима којима се уређује градња, а који постоје у толиком броју, а сада већ и са толиком традицијом нелегалне градње, да питање њиховог постојања и прометовања одавно више не представља питање начина уклањања тих објеката, већ питање њиховог увођења у легалне токове, односно прилагођавање права неправу.

Не улазећи у друштвенополитичку, социолошку, историјску и другу неправничку анализу постојања великог броја нелегалних објеката и њиховог засебног егзистирања у нашем правном систему насупрот осталим елементима тог система, у наставку ће уследити покушај пружања кратког приказа законских норми и правила у вези са (не)могућношћу преноса права својине на таквим објектима.

Као што је у претходном делу текста споменуто, градња објеката мимо законских процедура, па самим тим и њихово прометовање, није настало преко ноћи, већ је постало својеврсна традиција у претходних пар деценија. Уједно, ни прописи којима се уводи прометовање оваквих непокретности у законске оквире нису настали сада, већ садашње позитивноправне норме у вези са овом облашћу имају своје корене у законским нормама које су раније постојале. У вези са тим, уочљиво је да ниједан од претходно постојећих закона који су се бавили питањем нелегалних објеката и њиховим прометовањем и евидентирањем, није успео да стане на пут даљем ширењу нелегалне градње, па чак ни експанзији продаје таквих објеката. Нажалост, ни највећи правни оптимисти не могу да кажу да и сада важећи основни закон који уређује ту област има много већег успеха по том питању.

Прописи чији је циљ претходних неколико година био да обезбеде законске основе за увођење бесправно саграђених објеката у режим легалне градње и законитог правног промета пре свега су Закон о планирању и изградњи из 2003. године, који је својим посебним нормама регулисао ову област, затим Закон о легализацији објеката („Сл. гласник РСˮ, број 95/13), као и Закон о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе („Сл. гласник РСˮ, бр. 25/13 и 145/14). Одредбе последња два закона престале су да важе ступањем на снагу сада важећег Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РСˮ, бр. 96/2015). Сви ови прописи, иако неки више не представљају део система позитивноправних норми, и даље дају свој допринос приликом тражења одговора на питање да ли се одређени бесправно саграђени објекат или посебни део објекта могу прометовати. Тако за промет неког нелегалног објекта, саграђеног пре више година, утицаја може имати нпр. то да ли је у вези са њим надлежни орган донео Решење о грађевинској и употребној дозволи по Закону о легализацији објеката, затим да ли је надлежни орган за катастар непокретности извршио упис права својине на том објекту у складу са одредбама Закона о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе, а нарочито ће имати утицај то да ли је надлежни орган донео Решење о озакоњењу у складу са сада важећим Законом о озакоњењу објеката, као и да ли је надлежни орган за катастар непокретности спровео упис тог објекта по наведеном решењу. Дакле, с обзиром на то да непокретности представљају ствари које су по својој природи намењене да трају дужи временски период, свакако да се норме претходно наведених закона преплићу, као и да у позитивноправном систему одјек имају норме закона који су престали да важе. Оно што је константа код свих ових прописа, укључујући и сада важеће, јесте то што се односе на бесправно саграђене објекте, односно објекте који су саграђени супротно законом предвиђеној процедури добијања дозвола за градњу и употребу, па самим тим представљају црну тачку на мапи тржишта непокретности и правних правила о стицању и преносу непокретности, као економски најзначајнијих предмета стварног права.

Да би се говорило о могућностима и специфичностима промета бесправних објеката, најпре морају да се помену законска правила која важе за промет легалних објеката. Ову област регулише пре свега Закон о промету непокретности (члан 4а, „Сл. гласник РСˮ, бр. 93/2014, 121/2014 и 6/2015), свакако уз сходну примену општих норми Закона о основама својинскоправних односа („Сл. лист СФРЈˮ, бр. 6/80 и 36/90, „Сл. лист СРЈˮ, бр. 29/96 и „Сл. гласник РСˮ, бр. 115/2005 – др. закон) и Закона о облигационим односима („Сл. лист СФРЈˮ, бр. 29/78, 39/85, 45/89 – одлука УСЈ и 57/89, „Сл. лист СРЈˮ, бр. 31/93 и „Сл. лист СЦГˮ, бр. 1/2003 – Уставна повеља) и других. Уговор чији је предмет пренос права својине на непокретностима, као правни основ који се редовно јавља у правном промету, сада се, за разлику од раније важећих прописа када су се потписи на том уговору оверавали у суду, оверава код јавног бележника, тачније уговор се, као приватна исправа, потврђује (солемнизује) од стране јавног бележника. Ове законске одредбе су императивне природе, а уговор који није закључен у форми јавнобележнички потврђене (солемнизоване) исправе, не производи правно дејство. Такође, за солемнизацију одређеног уговора искључиво је надлежан јавни бележник на чијем се подручју налази непокретност која је предмет уговора. Потврђивање (солемнизација) уговора од стране јавног бележника представља висок степен правне гаранције за уговорне стране да је уговор који су донеле на потврђивање у складу са законом, да прометовање непокретности није недозвољено и да је цео правни посао законит и пуноважан. При редовном току ствари, када је предмет уговора промет непокретности која је изграђена у складу са прописима, преносилац ће своје право својине доказати изводом из катастарског операта из ког ће се видети постојање саме непокретности, њене битне карактеристике, као и чињеница постојања преносиочевог права својине на самој непокретности. Јасно је да, када нема наведених доказа о постојању права својине и када нема потребних одобрења надлежних органа којима је дозвољена градња и употреба неког објекта, тада нема ни правне сигурности за стицаоца на ког прелази право својине на таквој непокретности, али ни за преносиоца да неће сносити одговорност због преноса такве непокретности.

Управо степен те правне (не)сигурности која постоји у вези са прометом одређеног нелегалног објекта одређује да ли правни посао промета може да се закључи, односно да ли постоје услови да се приступи потврђивању уговора о промету непокретности у складу са законом. Тако, иако се у сваком случају ради о нелегалним објектима, свакако да постоји различит степен правне сигурности између промета објекта који је саграђен на туђем земљишту без икаквог ваљаног правног основа и без иједног одобрења надлежног органа и промета објекта чија је градња започета у складу са ваљаним правним основом и на основу правоснажног одобрења за градњу, али се током градње одступило од габарита градње предвиђених у грађевинској дозволи, услед чега за предметни објекат није могла бити издата употребна дозвола. Дакле, јасно је да сваки нелегални објекат не значи немогућност за промет, као што ни могућност промета не значи да он може да се врши на свим нелегалним објектима. Како постоје многе варијације „нелегалностиˮ објеката, зависно од статуса својинскоправних односа између власника земљишта и власника објекта, затим постојања или непостојања одговарајућих дозвола, степена изграђености објекта итд., тако може да постоји или да не постоји и могућност да се уговор којим се прометује одређени нелегални објекат солемнизује у складу са законом, односно да тај уговор представља законит и ваљан правни основ.

Давање суда о томе да ли постоје или не постоје услови да се закључи правни посао којим се преноси право својине на одређеном нелегалном објекту свакако је посао надлежног јавног бележника којем су уговорне стране донеле исправу о том правном послу на потврђивање. Одлуку о овој могућности за потврђивање правног посла јавни бележник ће донети у складу са претходно помињаним и другим одговарајућим прописима, али ослушкујући и потребе и жеље странака, упозоравајући их на правне последице закључења таквог правног посла.

На овом месту потребно је да се посебно нагласи да одлука о томе да ли ће дозволити потврђивање одређеног правног посла којим се прометује непокретност која је бесправно саграђена не представља дискреционо овлашћење поступајућег јавног бележника, већ је његова законска обавеза да тај правни посао потврди уколико у конкретном случају постоје услови за то. Оно што јавни бележник свакако мора да утврди јесте постојање самог нелегалног објекта и његове битне особине, као и постојање права својине преносиоца на том објекту. Поред наведеног, јавни бележник, као носилац јавних овлашћења и стручњак из области права, мора да упозори странке, пре свега стицаоца, да је објекат који је предмет правног посла нелегалан, као и на последице које та чињеница може да има, а нарочито на то да постоји могућност да ће овакви објекти бити срушени уколико не буде извршена њихова легализација, односно озакоњење.

Ове законске обавезе јавног бележника проистичу пре свега из Закона о промету непокретности („Сл. гласник РСˮ, бр. 93/2014, 121/2014 и 6/2015), према коме јавни бележници обавезно упозоравају грађане уколико утврде да је предмет купопродајног уговора непокретност без употребне дозволе или у поступку легализације. Тако је у Закону о промету непокретности, у члану 4а прописано да: Ако јавни бележник, на основу извршеног увида у регистар непокретности или на други начин, утврди да је предмет уговора о промету непокретности објекат или посебан део зграде за који није издата употребна дозвола или у погледу кога је у току поступак легализације, дужан је да о томе упозори уговорнике и да о томе унесе упозорење у складу са правилима којима је уређена јавнобележничка делатност, а ако се уговорници противе уношењу упозорења, јавни бележник одбија да предузме тражену службену радњу.

Законом о промету непокретности јавни бележник је, дакле, овлашћен да одбије оверу купопродајног уговора једино ако се уговорне стране противе уношењу упозорења у уговор. Уколико уговорне стране пристају да се такво упозорење унесе, јавни бележник не може да одбије да овери уговор.

Како се из цитиране законске одредбе види, предмет уговора може бити објекат или посебан део зграде за који није издата употребна дозвола или у погледу кога је у току поступак легализације, на основу чега може да се закључи да је врло вероватно да предметни објекат није уписан у катастар непокретности. Поставља се питање да ли чињеница да одређени објекат није уписан у катастар непокретности представља сметњу за пренос права својине на том објекту. Тумачећи дух и основне постулате нашег правног система, по којима су за стицање права својине неопходни одговарајући правни основ (iustus titulus) и начин стицања у ужем смислу (modus acquirendi), односно упис у катастар непокретности, дошло би се до закључка да чињеница да неки објекат није уписан у катастар непокретности свакако представља сметњу да се тај објекат прометује. Међутим, како услед великог броја нелегалних непокретности, као и непокретности које имају све неопходне дозволе за грађење и употребу, није могуће стриктно применити наведена начела правног система, без успоравања правног промета непокретности, то још увек није реално замислити њихову потпуну примену у пракси, нити постоји законска норма која то налаже. С тим у вези може се рећи да околност да за објекат, на пример, није издата употребна дозвола није сметња за закључење и оверу уговора о продаји тог објекта или делова објекта, само због тога што није издата и употребна дозвола, односно зато што тај објекат није уписан у катастар непокретности.

Међутим, да би се приступило потврђивању правног посла чији су предмет објекти који нису уписани у катастар, потребно је да поступајућем јавном бележнику странке презентују доказе којима се доказује постојање и структура објекта, као и својина на том објекту. То практично значи да странке морају да презентују доказе о битним чињеницама везаним за предметни нелегални објекат, које би се виделе из катастарске евиденције када би предметни објекат био уписан у катастар. Која документација може да представља доказ о наведеним чињеницама наведено је у одредбама Закона о државном премеру и катастру („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/2009, 18/2010, 65/2013, 15/2015 – одлука УС, 96/2015, 47/2017 – аутентично тумачење, 113/2017 – др. закон, 27/2018 – др. закон и 41/2018 – др. закон), које се односе на упис права својине на објекту и посебном делу објекта. Тако члан 97. овог закона прописује да се (1) за имаоца права својине на објекту уписује једно од следећих лица: 1) градитељ који има право својине, односно градитељи који имају право сусвојине или заједничке својине на парцели; 2) градитељ који је ималац другог одговарајућег стварног права на парцели ако је за објекат издата грађевинска дозвола или је објекат изграђен у време када грађевинска дозвола није била услов за градњу; 3) градитељ коме је издата грађевинска и употребна дозвола. (2) Изузетно од става 1. тачка 1) овог члана, као ималац права својине на објекту уписује се сувласник или заједничар на парцели, који је од свих осталих стекао право које га овлашћује да на парцели изгради објекат. (3) Ако се применом одредби ст. 1. и 2. овог члана не може уписати ималац права својине на објекту, градитељ објекта или држалац парцеле уписује се за држаоца објекта. (4) За држаоца објекта уписује се и лице коме је издата грађевинска дозвола за градњу објекта привременог карактера. Када је у питању упис права својине на посебном делу објекта, чланом 98. Закона прописано је да се (1) за имаоца права својине на посебном делу објекта уписује једно од следећих лица: 1) лице које је ималац права својине на објекту; 2) лице које има исправу за упис права својине ако своје право изводи од имаоца права својине на објекту. (2) Изузетно од става 1. овог члана, за имаоца права својине на посебном делу објекта уписује се лице које приложи уговор о откупу стана у друштвеној односно државној својини, сачињен у складу са законом. (3) Ако се применом одредаба ст. 1. и 2. овог члана не може уписати ималац права својине на посебном делу објекта, лице у поседу посебног дела објекта уписује се као држалац ако има исправу која води стицању својине на посебном делу објекта.

У вези са наведеним јесте и примена одредаба члана 5. Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова („Сл. гласник РСˮ, број 41 од 31. маја 2018), којима се прописује следеће: Подаци о објекту и посебним деловима објекта за који је издата употребна дозвола у обједињеној процедури, сходно закону којим се уређује планирање и изградња, уписују се на основу употребне дозволе и елабората геодетских радова. Подаци о објекту који није обухваћен ставом 5. овог члана уписују се на основу елабората геодетских радова и уверења надлежног органа издатог на основу техничке документације на основу које је издата грађевинска, односно употребна дозвола, а ако надлежни орган није у могућности да изда такво уверење, на основу налаза и мишљења сталног судског вештака грађевинске струке. Ако за објекат није издата дозвола, подаци о објекту уписују се на основу елабората геодетских радова. Подаци о посебним деловима објекта за које није издата употребна дозвола у обједињеној процедури, сходно закону којим се уређује планирање и изградња, уписују се на следећи начин: 1) ако се ради о непокретности за коју је издата употребна дозвола или само грађевинска дозвола, подаци о посебном делу уписују се на основу те дозволе, ако садржи такве податке, а ако не садржи, на основу уверења надлежног органа издатог на основу техничке документације на основу које је издата грађевинска, односно употребна дозвола, а ако надлежни орган није у могућности да изда такво уверење, подаци о посебном делу уписују се на основу налаза и мишљења сталног судског вештака грађевинске струке на околност података о посебном делу објекта насталом сагласно грађевинској, односно употребној дозволи; 2) ако се ради о непокретности изграђеној пре ступања на снагу Основне уредбе о грађењу („Сл. лист ФНРЈ”, бр. 46/48), Закона о условима за изградњу стамбених зграда на селу („Сл. гласник НРС”, бр. 7/61), односно Закона о изградњи инвестиционих објеката („Сл. гласник СРС”, бр. 25/73), у зависности од врсте објекта, подаци о посебном делу таквог објекта уписују се на основу уверења надлежног органа или налаза и мишљења сталног судског вештака грађевинске струке; 3) ако се ради о непокретности за коју није издата дозвола, а која није изграђена пре ступања на снагу прописа о изградњи из тачке 2) овог става, подаци о посебном делу објекта уписују се на основу елабората геодетских радова. Када за објекат није издата грађевинска или употребна дозвола, када је објекат изграђен прекорачењем овлашћења из грађевинске дозволе или је објекат привременог карактера, истовремено се уписује и одговарајућа забележба.

У наведеним законским нормама видљиве су бројне варијације својинскоправних специфичности које могу да постоје на непокретностима, као и документације којом може да се доказује постајање одређених права на њима. За разлику од утопистичке једноставности система стицања права својине на непокретностима само на основу ваљаног правног основа и начина стицања у ужем смислу са почетка овог текста, очигледно је да позитивне законске норме познају знатно шири спектар варијација књижног и ванкњижног права својине на непокретностима, а када се томе додају и безбројне варијације својинскоправних односа на непокретностима које су изграђене непрописно, јасно је да није лако доћи до одговора о дозвољености или недозвољености промета неког нелегалног објекта.

О значају овог правног и друштвеног питања свакодневно се расправља како у научној тако и у широј јавности, али је сигурно једино то да се градњи и прометовању нелегалних објеката, нажалост, још не назире крај. С друге стране, у прилог настојањима законодавца да стане на пут овој врсти неправа говори и константно трагање за адекватним законом чија би примена довела до регулисања ове области, па је с тим повезан и најновији Предлог закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката, који се у време писања овог текста налази у легислативној процедури.