Електронске јавне набавке

Нови Закон о јавним набавкама, чија би примена требало да почне следеће, 2019. године, требало би да донесе значајно унапређење на пољу електронских јавних набавки.

Термин електронске набавке (e-procurement) у систему јавних набавки односи се на употребу електронских средстава у спровођењу поступака јавних набавки за куповину добара, радова или услуга, али у ширем смислу он обухвата и фазе које претходе и следе након поступка. У поређењу са класичним поступцима набавке који се код нас спроводе (без електронских сервиса, нарочито електронског подношења понуда), електронске набавке омогућавају већу транспарентност, повећану конкуренцију, смањење трошкова и лакшу комуникацију свих заинтересованих страна у поступку.

ШТА ЈЕ ЕЛЕКТРОНСКА ЈАВНА НАБАВКА?

Електронска јавна набавка (у даљем тексту: е-набавка) представља скуп процедура које се користе као замена за процедуре засноване на папиру, односно коришћење ИТ процедуре, те електронске комуникације и обраду података у свим фазама јавне набавке. Е-набавке подразумевају увођење електронских процеса који подржавају различите фазе процеса набавке – објављивање јавне набавке (тендера), чињење конкурсне документације доступном и расположивом, подношење понуда, стручну оцену понуда, доделу уговора, поручивање добара/услуга/радова, фактурисање и плаћање. За разлику од осталих процеса, процеси који се односе на фактурисање и плаћање нису специфични за јавну набавку, али се решења која се развијају за шире тржиште могу примењивати и у е-набавкама. Фазе подношења и евалуације понуда, као и поручивања добара/радова/услуга, најизазовније су јер захтевају комплекснији сет протокола и стандарда за размену сложених докумената и интеракције између наручиоца и добављача. Многе државе су изградиле портале за објављивање огласа о јавним набавкама и обезбеђивање приступа конкурсној документацији. Напредак у коришћењу аутоматизованих система за подношење, обраду и евалуацију понуда, као и електронско наручивање, јесте нешто мање распрострањен, али све више узима маха, нарочито у земљама Европе (све државе ЕУ увеле су већину сервиса е-набавке, а све до једне – подношење понуда електронским путем), али и у другим развијеним тржиштима (САД, Канада, Јапан, Аустралија и сл.).

ЗАШТО ЈЕ ВАЖНА Е-НАБАВКА?

Коришћење електронских набавки има следеће предности:

а) Повећана доступност и транспарентност: аутоматизовањем и централизовањем протока информација о појединачним набавкама (тендерима) е-набавке могу да побољшају приступ јавним набавкама привредним субјектима (потенцијалним понуђачима). У фази претраге доступних послова (поступака јавних набавки) ефикасни систем онлајн-претраге много је бржи, ефикаснији и економичнији од класичног. У том смислу системи е-набавки могу бити конфигурисани тако да упозоравају понуђаче (добављаче) на одређене могућности и пружају непосредан приступ конкурсној документацији. Транспарентност се такође побољшава зато што је процес набавке отворенији и видљивији. Резултат је унапређење мониторинга и укупне ефикасности јавних набавки, отварање тржишта и повећање конкуренције.

б) Економичнија процедура: у поређењу са системима заснованим на папиру, е-набавке могу помоћи наручиоцима и понуђачима да смање административне трошкове и убрзају поједине процедуре набавки. У тренутној финансијској клими такве ефикасности су веома добродошле јер максимизирају потенцијал који може да се добије од ограничених ресурса. Системи е-набавки показали су се врло корисним у смањењу трошкова поступка јавне набавке.

ц) Ефикаснија администрација набавки: прелазак на е-набавке пружа шире могућности за рационализацију и ревизију процеса набавке, при чему тај прелазак не мора и не би требало да значи копирање у електронску форму дотадашњих поступака на папиру. Сем тога, е-набавка може да се интегрише у оквиру других (електронских) активности неке организације (нпр. контрола залиха, управљање уговорима и ревизија), чиме се обезбеђује шира ефикасност.

Е-набавке значајно могу да поједноставе начин на који се врши јавна набавка, редукују трошкове и пруже боље исходе јавне набавке (нижа цена, бољи квалитет), стимулишући већу конкуренцију на јединственом тржишту (смањење броја набавки без поднетих понуда или само са једном понудом). Такође, е-набавке могу да допринесу решавању два главна изазова с којима се данас суочава економија у свету: потребе да се максимализује ефикасност јавне потрошње у контексту фискалних ограничења и потребе за проналажењем нових извора економског раста. Државе које су имплементирале е-набавке оствариле су уштеде између 5% и 20%. Искуство такође показује да су се инвестициони трошкови у набавкама значајно смањили. Е-набавке такође пружају значајне еколошке предности смањењем потрошње и транспорта папира, као и престанком потребе за скупим просторима за архивирање, са пратећом потрошњом енергије. Такође, е-набавке умногоме могу да смање број грешака, на пример избегавајући потребу да се више пута уносе исте информације у различитим фазама поступка јавне набавке. Е-набавке могу да постигну и значајно смањење трошкова, како снижавањем цене коју јавни сектор плаћа за куповину добара, услуга и радова, тако и смањењем трошкова трансакција за јавни сектор и за понуђаче (укључујући и смањење трајања процедура набавки). Настала уштеда може да помогне или промовисању фискалне консолидације или преусмеравању на иницијативе за подстицање раста.

Прелазак на е-набавке неизбежно доводи до озбиљних трошкова, али искуство показује да се улагање у е-набавке може вратити у релативно кратком временском периоду. Поред тога, постојећи системи показују да могу бити моћно средство за промовисање учешћа малих и средњих предузећа, укључујући и ове врсте предузећа из других земаља, јер им је лакше да се идентификују и одговоре на захтеве јавне набавке користећи електронска средства, него у традиционална средства попут папира.

ЕЛЕКТРОНСКЕ НАБАВКЕ – ПОЈАВНИ ОБЛИЦИ

Када се говори о електронским набавкама у најширем смислу речи, говори се о следећим подфазама електронског процеса јавних набавки: 1) електронско истраживање (eSourcing); 2) електронско оглашавање (eNoticing); 3) електронско информисање (eInforming); 4) електронски приступ (eAccess); 5) електронско подношење понуда (eSubmission); 6) електронско спровођење поступка (eTendering), које обухвата eAccess и eSubmission фазе; 7) отварање и вредновање пристиглих понуда електронским путем (еАвардинг); 8) електронска жалба – захтев за заштиту права (eComplaint); 9) закључивање и праћење уговора путем електронских средстава (eContract); 10) припрема и издавање електронског налога (eOrder); 11) припрема и испорука фактуре у електронском формату (eInvoice); 12) електронско плаћање наручених добара, услуга или радова (ePayment).

Електронско истраживање (eSourcing) обухвата припремне активности које спроводи наручилац у циљу прикупљања и коришћења информација, ради планирања јавне набавке, припреме позива за подношење понуда и конкурсне документације. Наручилац контактира потенцијалне понуђаче путем електронских средстава за пружање необавезујућих понуда, понуда у циљу истраживања тржишта, производа и услуга који се нуде, њихових варијација, цена и других комерцијалних услова.             Електронско обавештавање (eInforming) представља скуп алата којимa потенцијални понуђачи добијају информације о набавкама за које су исказали иницијалну заинтересованост. Електронско обавештавање може да се појави у три фазе: планирање, покретање и спровођење поступка. У фази планирања понуђач који се претходно иницијално заинтересовао за одређене предмете јавне набавке (по областима, по групама, по шифри из општег речника набавке…) добија информације о свим набавкама (или набавкама наручиоца са одређеног географског подручја или тачно одређеног наручиоца) одређеног предмета за које је заинтересован. Затим систем обавештавања шаље поруку том лицу у моменту када се појави позив за подношење понуда за предметну јавну набавку (покрене поступак), након чега то лице може да се пријави као заинтересовано лице за ту набавку и да добије све информације у вези са истом (измене конкурсне документације, питања и одговори, појашњења итд.).

Електронско оглашавање (eNoticing) представља оглашавање позива за подношење понуда и њихово објављивање на одговарајућем месту (у нашој земљи то је пре свега Портал, али и интернет страница наручиоца, као и Портал службених гласила Републике Србије и база прописа). Електронски се оглашава и конкурсна документација и на тај начин позивају се сва заинтересована лица да узму учешће у предметном поступку јавне набавке.

Електронско спровођење поступка (eTendering) обухвата електронски приступ конкурсној документацији и подношење понуда у електронском облику. Електронски приступ конкурсној документацији (eAccess) представља могућност да заинтересовано лице приступи позиву за подношење понуда и конкурсној документацији, али и својеврсној подршци за припрему понуде (нпр. појашњења, питања и одговори). Подношење понуда у електронском облику (eSubmission) јесте алат који омогућава заинтересованом лицу да једноставно, ефикасно и економично поднесе понуду наручиоцу, који је, уз помоћ електронских сервиса, у стању да прими, прихвати и обради ту понуду у складу са законским захтевима. Отварање и вредновање примљених електронских понуда и додела уговора најбољем понуђачу (eAvarding) представља процес електронске евалуације и стручне оцене понуда.

Закључивање и праћење уговора (eContract) представља закључивање и реализацију уговора путем електронских средстава између наручиоца и изабраног понуђача. Припрема и издавање електронског налога од стране наручиоца и његовог прихватања од стране добављача/пружаоца услуге/извођача радова (eOrders), припрема и испорука фактуре у електронском формату (eInvoice) и електронско плаћање наручених добара, услуга или радова (ePayment), електронски су алати који се користе у реализацији уговора о јавној набавци. Електронски захтев за заштиту права (eComplaint) јесте акт правне заштите у поступку који се подноси електронским путем, односно електронским средствима. Нови Закон о јавним набавкама ће посредством новог Портала јавних набавки у старту омогућити, а касније учинити обавезним да се на овај начин улаже захтев за заштиту права.

Е-НАБАВКЕ У РЕПУБЛИЦИ СРБИЈИ

Тренутно у систему јавних набавки у нашој земљи електронске јавне набавке нису заживеле у правом смислу те речи, а поједини електронски сервиси остварују се посредством Портала јавних набавки (у даљем тексту: Портал). Чланом 136. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15 – у даљем тексту: ЗЈН) предвиђено је да Управа за јавне набавке управља Порталом јавних набавки. Након што је Портал заживео применом Закона о јавним набавкама из 2008. године (ЗЈН/2008), као место где су се објављивале јавне набавке у отвореном поступку (али су се рокови за подношење понуда рачунали од дана објављивања позива у „Службеном гласнику РС”), у складу са новим, актуелним Законом о јавним набавкама, урађен је нови Портал, који је почео са радом 1. априла 2013. године. Портал служи за објаву огласа и осталих докумената, као и за претрагу јавних набавки. Кључне измене на новом Порталу, до којих је дошло те 2013. године, јесу рачунање рокова од дана објављивања позива на Порталу, као и обавезно објављивање: јавних набавки мале вредности, конкурсне документације, обавештења о покретању преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда, одлуке о измени уговора; обавештења наручиоца о поднетом захтеву за заштиту права, решења Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки (у даљем тексту: Републичка комисија), мишљења Управе за јавне набавке о основаности примене преговарачког поступка.

Са новим Порталом почео је као обавезан да се примењује и Општи речник набавки (ОРН) при објављивању огласа и осталих обавештења, а знатно је унапређена и претрага јавних набавки: уведена је опција за претрагу по шифрама из ОРН и уведен је преглед последњих 100 објављених набавки (уместо последњих 5 набавки на старој верзији Портала). Поред наведеног, урађено је и пратеће корисничко упутство за рад на Порталу, као и стандардни обрасци за огласе о јавним набавкама. Крајем 2015. године Портал је постао место где се обавезно објављују: планови јавних набавки наручилаца и њихове измене; одлуке о додели уговора и обустави поступка у свим поступцима (уместо достављања понуђачима). Потом је додатно унапређена и претрага Портала стављањем у функцију опције „брза претрага”, а урађена је и верзија Портала на енглеском језику.

Уз доношење новог Закона о јавним набавкама, чија би примена требало да почне следеће, 2019. године, треба очекивати значајно унапређење на пољу електронских јавних набавки тако што ће се на Порталу: 1) спроводити комплетан поступак јавне набавке; 2) омогућити креирање докумената који се користе у поступку; 3) вршити објављивање свих докумената; 4) омогућити пријављивање од стране заинтересованих лица; 5) обављати директна и непосредна комуникација између заинтересованих страна; 6) омогућити електронско подношење понуда, укључујући попуњавање јединственог обрасца којим се доказује испуњеност обавезних и додатних услова за учешће у поступку; 7) спроводити електронска лицитација; 8) омогућити подношење електронских захтева за заштиту права. У неком наредном периоду може се очекивати да дође и до заокруживања електронских јавних набавки омогућавањем и других електронских сервиса, пре свега: еESPD-а (доказивање испуњености обавезних и додатних услова за учешће електронским путем), eCatalogue-a (достављање и редовно ажурирање електронских каталога од стране понуђача, уместо каталога у папиру за сваки поступак) и eInvoice-a (електронско издавање рачуна за добра/радове/услуге из уговора о јавним набавкама).

Нови Закон о јавним набавкама уредиће на другачији начин у односу на постојећи (члан 20. ЗЈН-а) питање комуникације у поступку. Комуникација и размена података између наручиоца и понуђача искључиво ће се одвијати електронским средствима на Порталу, а иста ће обухватати: 1) састављање и објављивање огласа о јавним набавкама; 2) електронску доступност конкурсне документације и измена и допуна те документације; 3) комуникацију између наручилаца и понуђача у вези са додатним информацијама, појашњењима или изменама у вези са конкурсном документацијом (питања и одговори, захтеви за појашњењем и изменом конкурсне документације); 4) позивање понуђача на подношење понуда, пријава (захтева за учешће), преговарање или дијалог (у конкурентном дијалогу и партнерству за иновације као новом поступку јавне набавке); 5) подношење понуда и захтева за учешће (досадашње подношење пријава); 6) комуникацију између наручилаца и понуђача у вези са подношењем понуда, њиховим допунама или појашњењима и исправљањем рачунских грешака; 7) комуникацију између наручилаца и понуђача у вези са подношењем доказа о испуњености обавезних и додатних услова за учешће у поступку; 8) објављивање одлука којима се мериторно одлучује о поступку (о додели уговора, обустави поступка); 9) подношење захтева за заштиту права, као и другу комуникацију и размену документације између подносиоца захтева и Републичке комисије.

Одредбе новог закона о јавним набавкама мораће да дефинишу и захтеве у вези са алатима и уређајима за електронски пренос и подношење понуда и пријава преко техничких средстава и одговарајућих поступака, тако да исти морају да гарантују: 1) да тачно време и датум пријема понуда може прецизно да се утврди; 2) да може разумно да се обезбеди да пре утврђених рокова нико не може да има приступ подацима достављеним у складу са тим захтевима; 3) да само овлашћена лица могу да одреде или измене датуме за отварање примљених података; 4) да током различитих фаза поступка набавке приступ свим достављеним подацима или њиховим деловима може да буде могућ само овлашћеним лицима; 5) да приступ пренетим подацима могу да дају само овлашћена лица и то тек након прописаног датума; 6) да подаци, примљени и отворени у складу са тим захтевима, морају да остану доступни само лицима овлашћеним да са њима буду упозната; 7) да, уколико су забране или услови приступа прекршени или постоји покушај њиховог кршења, може да се обезбеди да кршења и покушаји могу јасно да се открију.

У наставку следи преглед посебних електронских система и инструмената у јавним набавкама.

ЕЛЕКТРОНСКА ЛИЦИТАЦИЈА

Електронска лицитација је електронски процес надметања понуђача у коме се дају нове повољније понуде, које наручилац рангира помоћу метода за аутоматско оцењивање, а одвија се након почетне потпуне оцене понуда. Електронска лицитација, сходно важећем закону, може да се спроведе у отвореном, рестриктивном и преговарачком поступку, са објављивањем позива за подношење понуда (из члана 35. став 1. тачка 1) ЗЈН-а – „наставак неуспешног отвореног или рестриктивног поступка”), док, сходно директивама (што значи и новом закону), може да се спроведе и по било ком другом основу за спровођење ове врсте поступка. Такође, електронска лицитација може да се спроведе и у поступку поновног отварања конкуренције на основу закљученог оквирног споразума, као и за доделу уговора у оквиру система динамичне набавке. Сходно директивама ЕУ и (за очекивати) новом закону о јавним набавкама, предмет електронске лицитације не могу да буду уговори о јавној набавци услуга или радова који за предмет имају извршење интелектуалног посла, као што су услуге пројектовања у грађевинарству, који не могу да се рангирају помоћу аутоматских начина оцене.

Наручилац који намерава да спроведе електронску лицитацију дужан је да у позиву за подношење понуда наведе да се спроводи електронска лицитација, а у конкурсној документацији обавезно да дефинише: 1) елементе чија ће вредности бити предмет електронске лицитације, под условом да такви елементи могу да се квантификују и изразе у бројчаним вредностима или процентима; 2) сва ограничења у погледу вредности које могу да буду понуђене, а произлазе из спецификација које се односе на предмет уговора; 3) информације које ће у току електронске лицитације бити стављене на располагање понуђачима и, по потреби, податак о томе када ће им оне бити стављене на располагање; 4) релевантне информације о процесу електронске лицитације; 5) услове под којима ће понуђачи моћи да се надмећу, а посебно минималне разлике које ће се, према потреби, захтевати приликом надметања; 6) релевантне информације о електронској опреми која се користи и модалитетима и техничким спецификацијама за повезивање.

Електронска лицитација се спроводи као електронски процес који се понавља, у коме се подносе нове цене, измењене наниже, или нове вредности одређених елемената критеријума за доделу уговора, а омогућава се и рангирање понуда помоћу аутоматских начина оцене. Наручилац је дужан да пре почетка електронске лицитације изврши почетну оцену понуда, у складу са условима из конкурсне документације, у погледу техничких спецификација, критеријума за квалитативни избор и критеријума за доделу уговора, о чему сачињава извештај. Притом је дужан да истовремено, електронским средствима позове све понуђаче који су поднели прихватљиве понуде на учешће у електронској лицитацији одређеног дана, при чему позива и оне понуђаче чија је понуда неприхватљива само зато што понуђена цена прелази процењену вредност јавне набавке. Позив се доставља сваком понуђачу посебно, уз приложени резултат почетне оцене понуде конкретног понуђача, без откривања информација о другим понуђачима, уз навођење математичке формуле која ће се користити у електронској лицитацији.

Електронска лицитација може да се спроводи у више узастопних фаза, при чему наручилац у било ком тренутку може да објави број понуђача у појединој фази лицитације, али ни у ком случају не сме да открије идентитет понуђача до завршетка електронске лицитације.

СИСТЕМ ДИНАМИЧНЕ НАБАВКЕ

Наручилац може да образује систем динамичне набавке за предмете набавке који су општедоступни на тржишту и који као такви задовољавају његове потребе. Систем динамичне набавке успоставља се и води уз коришћење електронских средстава, тако да је током целог периода трајања отворен свим лицима која испуњавају услове за учешће. Као посебан инструмент јавне набавке (донекле сличан оквирном споразуму, али са својим специфичностима) систем динамичне набавке може да се подели у категорије добара, услуга или радова, које су објективно одређене на основу карактеристика набавке која ће се спроводити у оквиру те категорије, као што су највећи дозвољени обим уговора који ће се закључивати током трајања система динамичне набавке, или на посебна територијална подручја у којима ће се ти уговори извршавати, при чему се овај систем успоставља и води уз примену правила рестриктивног поступка. То значи да сваки заинтересовани понуђач може да поднесе захтев за учешће током читавог периода трајања система, а сви кандидати који су примљени у систем имају приступ систему током читавог периода његовог трајања, при чему наручилац (за разлику од оквирног споразума) не може да ограничава број кандидата који ће бити примљен у систем динамичне набавке.

Наручилац је дужан да, ради успостављања система динамичне набавке: 1) објави позив за подношење понуда у којем наводи да успоставља систем и период његовог трајања; 2) у конкурсној документацији наведе најмање информације о природи и процењеној количини предвиђених набавки и све потребне информације у вези са системом, укључујући информације о томе како се систем води, електронској опреми која се користи и техничким прикључцима и спецификацијама; 3) наведе поделу на категорије добара, услуга или радова и карактеристике које их описују; 4) обезбеди бесплатан, неограничен и несметан директан приступ конкурсној документацији електронским средствима током читавог периода трајања система.

У року од десет радних дана од дана пријема захтева за учешће изврши се оцена понуђача и одлучује се о његовом пријему у систем (изузетно, рок може да се продужи на 15 радних дана), уз дужност наручиоца да свим понуђачима достави одлуку о резултатима. Након тога, наручилац истовремено, електронским средствима позива све одабране кандидате који су укључени у систем да поднесу понуду за сваку појединачну набавку у оквиру система.

ЕЛЕКТРОНСКИ КАТАЛОГ (E-CATALOGUE)

Наручилац може да захтева или да дозволи да се понуде подносе у форми електронских каталога или да понуде садрже електронске каталоге. Електронски каталог саставља кандидат или понуђач у складу с техничким спецификацијама и у форми коју је одредио наручилац, при чему исти мора да буде у складу са захтевима који се примењују на алате за електронску комуникацију, као и са свим другим додатним захтевима које одређује наручилац. Ако наручилац захтева или дозволи да се понуде поднесу у форми електронских каталога, дужан је да: 1) то наведе у позиву за подношење понуда; 2) наведе у конкурсној документацији све потребне информације у вези са форматом, електронском опремом која се користи и техничким прикључцима и спецификацијама за каталог.

ESPD – ИЗЈАВА О ИСПУЊЕНОСТИ КРИТЕРИЈУМА ЗА КВАЛИТАТИВНИ ИЗБОР

ESPD је образац предвиђен чланом 59. Директиве 2014/24/ЕУ. Реч је о обрасцу који по својој сврси одговора изјави коју понуђачи у нашем систему јавних набавки дају под пуном материјалном и кривичном одговорношћу и којом доказују испуњеност тражених услова од стране наручиоца. ESPD представља самодекларацију засновану на стандардном обрасцу који је усвојила Европска комисија, која нуди прелиминарне доказе у виду самопријављивања у вези са основима искључења (нпр. кривичне осуђујуће пресуде и критеријуми за избор (финансијски, пословни и технички капацитети)). ESPD се попуњава и подноси искључиво у електронској форми. Како би се омогућио прелазак на обавезно коришћење електронских комуникационих средстава у ЕУ, и електронске и папирне верзије ESPD-а могле су да се користе до 18. априла 2018. године.

E-CERTIS

E-Certis је електронски систем Европске комисије који садржи базу података о доказима који се достављају у поступцима јавне набавке и телима надлежним за њихово издавање у државама чланицама Европске уније. Наручилац користи систем e-Certis ради добијања података о врстама и форми доказа за испуњење критеријума за избор, као и о надлежним органима који их издају у државама чланицама ЕУ. Наручилац је дужан да захтева првенствено врсте и форме доказа који су обухваћени системом e-Certis, који је притом бесплатно доступан свим заинтересованим лицима.

Дакле, уколико наручилац добије понуду од понуђача из ЕУ, на интернет страници https://ec.europa.eu/tools/ecertis/search моћи ће да изврши проверу веродостојности достављеног документа, која се односи на испуњеност критеријума за квалитативни избор (обавезних и додатних услова за учешће у поступку), тако што ће да утврди ко је издавалац одређеног документа, каква је његова садржина и колико дуго је исти временски валидан.