Функција буџетске инспекције

Ауторка у овом тексту указује на улогу, рад и овлашћења буџетске инспекције, која има изузетну функцију и велика овлашћења у поступку инспекцијске контроле јавних средстава. Функција буџетске инспекције утврђена је Законом о буџетском систему.

Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – исправка, 108/2013, 142/2014, 68/2015 – др. закон, 103/2015 и 99/2016 – у даљем тексту: Закон) одређена су правила и процедуре за кориснике јавних средстава у циљу одржавања финансијске дисциплине и смањивања неправилности у пословању, као и јачања одговорности за законито и наменско коришћење средстава корисника буџетских средстава, организација, предузећа, правних лица и других субјеката одређених Законом.

Законом се уређује процес планирања, припреме, доношења и извршења буџета Републике Србије, као и планирања, припреме, доношења и извршења буџета аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе.

Овим законом се утврђују фискални принципи, правила и процедуре на основу којих се установљава фискални оквир како би се обезбедила дугорочна одрживост фискалне политике. Да би се ови принципи, правила и процедуре поштовали од стране корисника јавних средстава, а у циљу одржавања финансијске дисциплине и смањивања неправилности у пословању, одређују се правила којима се јача одговорност за законито и наменско коришћење средстава корисника буџетских средстава, организација, предузећа, правних лица и других субјеката одређених Законом.

Ради контроле и надзора над овим правилима уређује се контрола и ревизија корисника јавних средстава и буџета Републике Србије, буџета локалне власти и финансијских планова организација за обавезно социјално осигурање.

Сврха контроле је:

– обављање пословања на правилан, етичан, економичан и делотворан начин;

– усклађеност пословања са законима, прописима, политикама, плановима и поступцима;

– заштита имовине и других ресурса од губитака узрокованих лошим управљањем, неоправданим трошењем и коришћењем, као и заштита од неправилности и превара;

– јачање одговорности за успешно остваривање задатака;

– благовремено финансијско извештавање и праћење резултата пословања.

Контролу наменског и законитог коришћења средстава код корисника јавних средстава обавља буџетска инспекција.

УЛОГА И ЗНАЧАЈ БУЏЕТСКЕ ИНСПЕКЦИЈЕ

Буџетска инспекција има веома важну функцију у контроли јавних средстава, било да се ради о контроли стицања јавних средстава и средстава која је корисник стекао по другом основу, било да је у питању контрола трошења јавних средстава и трошења средстава која је корисник стекао по другом основу, с обзиром на то да има инструменте да квалитетно обави своју функцију.

Функција буџетске инспекције је утврђена Законом о буџетском систему као инспекцијска контрола примене закона у области материјално-финансијског пословања и наменског и законитог коришћења средстава корисника буџетских средстава, организација, предузећа, правних лица и других субјеката.

У поступку контроле поштују се начела законитости, ефикасности и економичности, затим начело оцене доказа и самосталности у вођењу поступка и доношењу налаза на основу чињеница утврђених контролом, као и друга начела, а све у циљу обављања контроле на законит и квалитетан начин.

Утврђивањем неправилности и незаконитости у коришћењу јавних средстава и предузимањем Законом прописаних мера буџетска инспекција доприноси јачању одговорности и правилности у коришћењу јавних средстава.

Ако се у поступку контроле утврде неправилности и незаконитости, налажу се мере за њихово отклањање.

За непоступање по датим мерама буџетска инспекција је овлашћена да поднесе пријаве надлежном суду, као и да донесе решење којим се налажу мере за отклањање незаконитости утврђене инспекцијском контролом.

ДЕЛОКРУГ РАДА И ОВЛАШЋЕЊА

Пре најновије измене Закона у одредбама члана 84. и 85. утврђено је да буџетска инспекција обавља послове са циљем вршења инспекције.

Доношењем Закона о инспекцијском надзору, којим се уређују садржина, врсте, облици и поступак инспекцијског надзора, а чији је циљ да се превентивним деловањем или налагањем мера обезбеди законитост и безбедност пословања и поступања надзираних субјеката и спрече или отклоне штетне последице по добра, права и интересе који су законом и другим прописом заштићени, поставило се питање како ће буџетска инспекција примењивати ове одредбе, јер буџетска инспекција не делује превентивно нити саветодавно, односно не врши надзор над законитошћу рада, већ врши контролу пословања за претходни период, односно накнадно (ex post).

Најновијим изменама Закона („Сл. гласник РС”, бр. 99/2016 од 12. децембра 2016. године), у члану 84, утврђено је да послове буџетске инспекције обавља Министарство финансија, у циљу вршења инспекцијске контроле над:

– директним и индиректним корисницима буџетских средстава;

– организацијама за обавезно социјално осигурање;

– јавним предузећима основаним од стране Републике Србије, правним лицима основаним од стране тих јавних предузећа, правним лицима над којима Република Србија има директну или индиректну контролу над више од 50% капитала или више од 50% гласова у управном одбору, као и над другим правним лицима у којима јавна средства чине више од 50% укупног прихода;

– аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе, јавним предузећима основаним од стране локалне власти, правним лицима основаним од стране тих јавних предузећа, правним лицима над којима локална власт има директну или индиректну контролу над више од 50% капитала или више од 50% гласова у управном одбору, као и над другим правним лицима у којима јавна средства чине више од 50% укупног прихода;

– правним лицима и другим субјектима којима су директно или индиректно дозначена буџетска средства за одређену намену, правним лицима и другим субјектима који су учесници у послу који је предмет контроле и субјектима који користе буџетска средства по основу задуживања, субвенција, остале државне помоћи у било ком другом облику, донација, дотација и др.

Одредбама члана 85. Закона утврђено је да послове буџетске инспекције на територији аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе обавља служба за буџетску инспекцију аутономне покрајине и служба за буџетску инспекцију јединица локалне самоуправе (у даљем тексту: буџетска инспекција), у циљу вршења инспекцијске контроле.

Дакле, овим изменама је тачно прописано да буџетска инспекција врши инспекцијску контролу, а не надзор, и да њена улога није да превентивно делује.

У одредбама члана 86. Закона утврђена је функција буџетске инспекције, а то је инспекцијска контрола примене закона у области материјално-финансијског пословања и наменског и законитог коришћења средстава корисника буџетских средстава, организација, предузећа, правних лица и других субјеката из чл. 84. и 85. овог закона.

Делокруг рада и овлашћења буџетске инспекције прописани су Законом о буџетском систему и Уредбом о раду, овлашћењима и обележјима буџетске инспекције.

Влада је донела нову Уредбу о раду, овлашћењима и обележјима буџетске инспекције, која је објављена у „Службеном гласнику Републике Србије” број 93 од 16. октобра 2017. године, а ступила је на снагу 24. октобра 2017. године (у даљем тексту: Уредба).

Овом уредбом се уређује начин рада, овлашћења и обележја буџетске инспекције, службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине и службе за буџетску инспекцију локалне самоуправе.

У члану 2. Уредбе прописано је да буџетска инспекција обавља послове буџетске инспекције код директних и индиректних корисника буџетских средстава, организација обавезног социјалног осигурања, правних лица и других субјеката, при чему је овлашћена да врши те послове Законом о буџетском систему или другим законом.

Приликом контроле законитости располагања средствима утврђује се начин остваривања ових средстава, расподела и коришћење. Наиме, утврђује се да ли је корисник донео потребна нормативна акта (статут, правилник, план рада, финансијски план, план јавних набавки и сл.), да ли је донео одлуку о буџету у Законом прописаном року и друге одлуке.

Такође, у поступку контроле утврђује се уредност и ажурност у вођењу књиговодствених и других евиденција и документације којом се обезбеђује законитост располагања средствима.

ПОСТУПАК ИНСПЕКЦИЈСКЕ КОНТРОЛЕ

 Поступак инспекцијске контроле се врши прегледом пословних књига, извештаја, евиденција и друге документације контролисаног субјекта, како би се утврдило да ли је субјект контроле приликом обављања своје делатности наменски и законито трошио средства. На основу евиденција утврђује се правилност располагања средствима, тачност података унетих у ове евиденције, као и да ли су исти засновани на валидним рачуноводственим и другим исправама.

Да би се квалитативно извршила контрола, буџетска инспекција у поступку инспекцијске контроле има приступ свим подацима, документима, извештајима и информацијама потребним за обављање контроле.

Поред тога, буџетска инспекција има право увида у документацију о послу који је предмет контроле и код других правних лица – учесника посла. Такође, она има на располагању одговарајуће ресурсе – особље, простор и опрему – који обезбеђују вршење њене функције.

Инспекцијска контрола се обавља на основу програма рада буџетске инспекције који утврђује министар финансија.

Програм рада се сачињава првенствено на основу пријава, представки, приговора и захтева за вршење контроле пристиглих од органа, организација, правних и физичких лица.

Ове одредбе се примењују и на службу за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно службу за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе.

Треба напоменути да се под представкама и пријавама подразумевају првенствено оне из којих произлази сумња на неправилности и незаконитости, преваре и др.

Уредбом је прописан начин избора субјекта инспекцијске контроле који ће бити обухваћен програмом рада буџетске инспекције, односно да је избор субјекта инспекцијске контроле који је обухваћен програмом рада буџетске инспекције резултат анализе и процене ризика на основу:

1) садржаја пријава, представки, приговора и захтева за вршење инспекцијске контроле;

2) незаконитости, односно неправилности на које се указује;

3) нивоа извесности да је учињена повреда закона, односно кажњиво дело;

4) оствареног промета новчаних средстава преко пословних рачуна субјеката инспекцијске контроле;

5) равномерне заступљености субјеката инспекцијске контроле по нивоима финансирања, делатностима и територијалној припадности;

6) учесталости и броја пријава које су поднете против истог субјекта инспекцијске контроле и др.

ЗАПИСНИК О КОНТРОЛИ

О извршеној инспекцијској контроли саставља се записник о контроли. Ако се контролом утврде незаконитости или неправилности, у записнику се наводи у чему се оне састоје, докази на основу којег су утврђене, а предлажу се и мере и одређују рокови за њихово отклањање.

Записник о контроли се доставља корисницима јавних средстава код којих је извршена инспекцијска контрола. Пре достављања записника буџетски инспектор упознаје одговорно лице субјекта контроле са налазом констатованим у поступку контроле.

У случају да контролисани субјект не поступи по предложеним мерама из записника, буџетска инспекција решењем налаже мере за њихово отклањање и предузима друге Законом утврђене радње.

ДОНОШЕЊЕ РЕШЕЊА

Решење се обавезо доноси уколико је записником о контроли предложено да се изврши поврат незаконито и ненаменски утрошених средстава.

Решење је коначно и против њега може да се покрене управни спор, што значи да контролисани субјекат нема право жалбе на ово решење.

Важно је истаћи да, уколико контролисани субјект покрене управни спор, тужба којом је покренут управни спор не задржава извршење решења.

Дакле, из наведеног се може закључити да, осим што је Законом регулисано да буџетска инспекција након инспекцијске контроле саставља записник којим предлаже мере, прописано је и да је решење буџетске инспекције коначно, дакле укинуто је право жалбе министру, односно надлежном извршном органу локалне власти, како је било прописано пре измене Закона. Такође, уколико контролисани субјект покрене управни спор, та тужба не задржава извршење решења.

Уколико контролисани корисник буџетских средстава не поступи по коначном решењу буџетске инспекције, министар може издати налог да му се обустави пренос средстава из буџета у текућем периоду, осим средстава за плате, у висини ненаменски и незаконито утрошених средстава, за која је по коначном решењу буџетске инспекције наложено да буду враћена.

Такође, уколико контролисани корисник буџетских средстава не поступи по коначном решењу службе за буџетску инспекцију, надлежни извршни орган локалне власти може да изда налог да им се обустави пренос средстава буџета у текућем периоду, осим средстава за плате, у висини ненаменски и незаконито утрошених средстава, за која им је по коначном решењу службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно службе за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе наложено да буду враћена.

Указује се и на одредбе члана 89. Закона, којима је прописано да, уколико аутономна покрајина не поступи по решењу буџетске инспекције, министар може привремено да обустави пренос припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит предузећа, односно пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије аутономној покрајини. Овом одредбом је прописано и да, уколико јединица локалне самоуправе не поступи по решењу буџетске инспекције, односно службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно службе за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе, министар на основу обавештења буџетске инспекције, односно службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно службе за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе, може привремено да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, до отклањања неправилности констатованих записником.

Дакле, овим законским одредбама обезбеђује се извршење решења уколико корисник буџетских средстава не поступи по истом.

Такође, уколико се у поступку контроле утврде незаконитости које имају обележја кривичног дела или обележја привредног преступа, буџетска инспекција је дужна да поднесе кривичну пријаву или пријаву за привредни преступ.

ПОДНОШЕЊЕ ПРИЈАВА

Као што је наведено, уколико се у поступку контроле утврди незаконито и ненаменско коришћење средстава, буџетски инспектор, зависно од утврђене неправилности, подноси или захтев за покретање прекршајног поступка и/или кривичну пријаву, као и пријаву за привредни преступ.

Законом, чл. 103–103б, утврђени су прекршаји за одговорна лица буџетских средстава, организације за обавезно социјално осигурање или друга одговорна лица (члан 103), као и за правна лица, друге кориснике јавних средстава и за одговорно лице другог корисника јавних средстава или друго одговорно лице (члан 103а и 103б), ако не поштују одредбе овог закона.

Изменом члана 104. Закона продужен је рок застаре за покретање прекршајног поступка са три на пет година, па сада прекршајни поступак из чл. 103, 103а и 103б овог закона не може да се покрене ако протекне пет година од дана када је прекршај учињен.

Ова измена је важна за буџетску инспекцију из разлога сврсисходности контроле, јер предмет инспекцијске контроле може да обухвати период од неколико претходних година, као и да за тај период, уколико су утврђене неправилности и незаконитости, није наступила застара за покретање прекршајног поступка.

Непоштовањем одредаба Закона чини се прекршај из члана 103. Закона, за који је прописана новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара за одговорно лице корисника буџетских средстава.

Одредбама члана 362а Кривичног законика („Сл. гласник РС”, бр. 85/2005, 88/2005 – испр., 107/2005 – испр., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014 и 94/2016) утврђена је одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да ће се одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казнити новчаном казном или затвором до једне године.

Одредбама члана 228. Кривичног законика прописано је да ће се затвором од шест месеци до пет година казнити одговорно или службено лице у наручиоцу јавне набавке које, коришћењем свог службеног положаја или овлашћења, прекорачењем граница свог овлашћења или невршењем своје дужности, крши закон или друге прописе у јавним набавкама и тиме проузрокује штету јавним средствима, а уколико је дело учињено у вези са јавном набавком чија вредност прелази износ од 150.000.000 динара, учинилац ће се казнити затвором од једне до десет година.

ПРАВА И ДУЖНОСТИ

Права и дужности буџетске инспекције утврђена су у члану 90. Закона о буџетском систему.

Важно је истаћи да је, према овом члану, рад буџетске инспекције независан и самосталан.

У свом раду она има приступ свим подацима, документима, извештајима и информацијама потребним за обављање контроле, а на располагању су јој одговарајући ресурси (особље, простор и опрему) који обезбеђују вршење њихових функција.

ИЗВЕШТАВАЊЕ

Сходно члану 91. Закона, буџетска инспекција доставља министру задуженом за финансије извештај о извршеној инспекцији са налазима и мерама, док служба за буџетску инспекцију аутономне покрајине и служба за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе такав извештај достављају надлежном органу локалне власти.

Буџетска инспекција доставља записник корисницима буџетских средстава, правним лицима и другим субјектима из члана 84. и 85. Закона, код којих је вршена инспекцијска контрола.

Такође, записник о спроведеној инспекцијској контроли корисника из члана 84. и 85. Закона доставља се скупштини локалне власти ради упознавања са истим и предузимања одговарајућих мера из њихове надлежности.

ЗАКЉУЧАК

Функција буџетске инспекције утврђена је Законом, а то је инспекцијска контрола примене закона у области материјално-финансијског пословања и наменског и законитог коришћења средстава корисника буџетских средстава, организација, предузећа, правних лица и других субјеката (коморе, институти, дирекције, фондови и сл.).

Уредбом се уређују начин рада, овлашћења и обележја буџетске инспекције, службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине и службе за буџетску инспекцију локалне самоуправе.

Ако се у поступку контроле утврде неправилности и незаконитости, буџетска инспекција налаже мере за њихово отклањање. За непоступање по датим мерама буџетска инспекција је овлашћена да донесе решење којим се налаже отклањање незаконитости утврђених контролом, као и да поднесе пријаве надлежном суду.

Такође, потребно је указати на то да приликом вршења инспекцијске контроле треба имати у виду одредбу члана 105. Закона о буџетском систему, којом је прописано да, ако су одредбе других закона односно прописа у супротности са овим законом, примењују се одредбе овог закона.