Увођење гарантног акта у управни поступак представља веома значајну новину уведену зарад постизања већег степена правне сигурности и вишег нивоа предвидљивости пословног окружења.
Гарантни акт у управном поступку представља новину из Закона о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 – у даљем тексту: Закон), али не и новину у правном систему Републике Србије будући да под тим или другим именом постоји у посебним поступцима који су делом уређени посебним прописима.
Закон о државној припадности и упису пловила („Сл. гласник РС”, бр. 10/2013 и 18/2015) у члану 33. прописује доношење решења које назива гарантни акт. У ставу 3. тог члана Закона се наводи: „Када лучка капетанија у чији је уписник брод унутрашње пловидбе уписан прими предлог за пренос уписа брода унутрашње пловидбе у уписник бродова унутрашње пловидбе друге лучке капетаније, донеће решење којим условно признаје право странци на пренос уписа брода унутрашње пловидбе у уписник бродова унутрашње пловидбе који води друга лучка капетанија (гарантни акт) и исто, са изводом из уписника бродова и исправама из става 2. овог члана, упућује лучкој капетанији у чији уписник бродова унутрашње пловидбе се преноси упис.”
Закон о држављанству Републике Србије („Сл. гласник РС”, бр. 135/2004 и 90/2007) такође познаје могућност доношења гарантног акта, али у форми потврде, а не решења, тако што у члану 15. прописује: „Странцу који је поднео захтев за пријем у држављанство Републике Србије, а нема отпуст из страног држављанства или доказ да ће отпуст добити ако буде примљен у држављанство Републике Србије, може се на његов захтев издати потврда да ће бити примљен у држављанство Републике Србије ако испуњава услове из члана 14. став 1. Закона.”
Широј јавности је познат, и у пракси најчешће коришћен, гарантни акт у форми обавезујућег обавештења, прописан одредбом члана 19. Царинског закона („Сл. гласник РС”, бр. 18/2010, 111/2012 и 29/2015) према којој: „На писмени захтев заинтересованог лица Управа царина издаје обавезујуће обавештење о сврставању робе (у даљем тексту: ООС) по Царинској тарифи и обавезујуће обавештење о пореклу робе (у даљем тексту: ООП). Захтев за издавање обавезујућег обавештења, Управа царина одбиће у случају када се не односи на намеравану употребу ООС, односно ООП у царинском поступку. ООС, односно ООП обавезује царински орган само у вези са Тарифним сврставањем робе, односно утврђивањем порекла робе. Ова обавештења обавезују царински орган у односу на лице којем су издата само у вези са робом над којом су царинске формалности обављене након што су обавештења издата. Обавештења обавезују лице коме су издата у односу на царински орган само од дана када су му достављена или се сматра да су му достављена.”
Увођење гарантног акта у управни поступак представља веома значајну новину уведену зарад постизања већег степена правне сигурности и вишег нивоа предвидљивости пословног окружења. Тиме је обезбеђено да се на гарантни акт непосредно примењују правила управног поступка из општег закона, која се односе на заштиту јавног интереса и на услове за доношење односно недоношење управног акта сагласно гарантном акту, и да се на све остало сходно/примерено примењују одредбе тог закона које се односе на управни акт, док је остављено да се посебним прописима одреди само доношење гарантног акта у одређеним областима.
Одредбом члана 18. став 1. Закона прописано је да је гарантни акт писани акт којим се орган обавезује да на одговарајући захтев странке донесе управни акт одређене садржине. Према одредби члана 19. став 1. Закона, орган доноси управни акт сагласно гарантном акту само ако странка то захтева. То значи да је на страни органа обавеза да управни акт изда сагласно гарантном акту, а на страни странке право да бира да ли ће тражити издавање управног акта у сагласности са гарантним актом, односно да ли ће се приликом подношења захтева за издавање одређеног управног акта уопште позвати на издат гарантни акт. При томе се странка може руководити различитим разлозима за непозивање на гарантни акт, а један од њих може бити и измена прописа у корист странке будући да тај разлог није Законом прописан као разлог за недоношење управног акта сагласно гарантном акту. Уколико орган и поред изричитог захтева странке не донесе управни акт сагласно гарантном акту, против донетог управног акта странка може поднети жалбу другостепеном органу само из тог разлога, са захтевом да јој се изда одговарајући управни акт, односно акт који је сагласан гарантном акту.
Међутим, орган није увек дужан да донесе управни акт сагласно гарантном акту. Закон је предвидео три изузетка и оставио могућност да се посебним законом одреде и други разлози за недоношење управног акта сагласно гарантном акту, речју „кад постоје други разлози одређени посебним законом”. Према Закону орган није дужан да донесе управни акт сагласно гарантном акту: ако захтев за доношење управног акта не буде поднет у року од годину дана од дана издавања гарантног акта или другом року одређеном посебним законом; ако се чињенично стање на коме се заснива захтев за доношење управног акта битно разликује од оног описаног у захтеву за доношење гарантног акта и ако је измењен правни основ на основу кога је гарантни акт донет тако што се новим прописом предвиђа поништавање, укидање или измена управних аката донетих на основу ранијих прописа.
Први изузетак који се тиче рока у коме странка има право да тражи а орган има дужност да донесе управни акт у сагласности са гарантним актом, има за циљ временско ограничење уређења управне ствари на начин одређен гарантним актом и давање гаранције која нема неограничено трајање од стране органа, што би у супротном могло бити и на штету странке. При томе је рок од годину дана, прописан Законом за подношење захтева за доношење управног акта сагласно гарантном акту, супсидијарног карактера будући да се примењује само ако посебним законом није одређен други рок. Примера ради, Законом о држављанству је за доношење управног акта сагласно гарантном акту одређен рок од две године, а Царинским законом рок од три године од дана издавања гарантног акта.
Одредба која регулише други изузетак је веома јасна будући да се гарантни акт, односно гаранције органа односе на тачно одређену чињеничну и правну ситуацију. Ово стога што примена исте правне норме на битно измењене – различите чињенице не може да доведе до истог резултата, односно до доношења управног акта исте садржине. Због тога је законодавац искључио обавезу органа да донесе управни акт сагласно гарантном акту ако се чињенично стање на коме се заснива захтев за доношење управног акта, битно разликује од оног које је подносилац захтева описао у захтеву за доношење гарантног акта. Како се посебним прописима конкретизује примена овог изузетка, видимо из одредбе члана 19. став 4. тач. 1) и 2) Царинског закона, којом је прописано да лице коме је издато обавезујуће обавештење мора да докаже, ради примене обавезујућег обавештења о сврставању или пореклу робе у царинском поступку, да декларисана роба у потпуности одговара роби наведеној у обавезујућем обавештењу, док у случају обавезујућег обавештења о пореклу робе мора да докаже да предметна роба и околности на основу којих се одређује порекло робе, у потпуности одговарају роби и околностима наведеним у обавезујућем обавештењу.
Трећи изузетак има за циљ успостављање равнотеже између легитимних интереса странке потврђених гарантним актом, с једне, и заштите јавног интереса и стечених права других лица, с друге стране. Законодавац је орган ослободио обавезе да изда управни акт сагласно гарантном акту ако је измењен правни основ на основу кога је гарантни акт донет, тако што се новим прописом предвиђа поништавање, укидање или измена управних аката донетих на основу ранијих прописа. Ту је заправо реч о ретроактивној примени нових прописа. Они једнако погађају издате управне и гарантне акте. Не би било логично да неко ко је условно тек добио гаранцију да ће му бити издат одређени управни акт, има више права, односно сигурнији правни положај од оних лица којима су права и обавезе већ утврђене управним актом.
Међутим, у случају када је измена прописа повољнија по странку, односно кад гарантни акт садржи неповољније решење по њу, законодавац је оставио странци да оцени шта је по њу повољније – да ли да тражи доношење управног акта сагласно гарантном акту или да тражи доношење управног акта без позивања на гарантни акт. То се види из законског решења према коме орган није обавезан да донесе решење сагласно гарантном акту ако то странка не захтева, већ ће издати странци тражени управни акт на основу прописа који је повољнији по њу, односно на основу новог прописа, као да гарантни акт није ни издат.
Законом је у члану 19. став 2. изричито прописано право странке да жалбом побија решење – управни акт зато што није донето сагласно гарантном акту. У члану 158. став 1. тачка 8) Закона прописано је да решење – управни акт може да се побија због тога што није донето сагласно гарантном акту. Имајући у виду наведено, јасно се да закључити да у овом случају жалбу подноси странка на чији је захтев издат гарантни акт и која је, позивајући се на тај акт, захтевала од органа да донесе управни акт сагласно гарантном акту.
Спорно је питање да ли се по Закону може изјавити жалба и против самог гарантног акта, односно да ли се сам гарантни акт може нападати жалбом због незаконитости. Ако се има у виду одредба члана 21. Закона којом је прописано да се на гарантни акт сходно примењују одредбе тог закона које се односе на управни акт, те одредба члана 20. Закона према којој гарантни акт не сме бити противан јавном интересу нити правном интересу трећих лица, као и одредбе члана 158. Закона којима су таксативно наведени разлози за побијање решења, односно разлози који воде оцени о незаконитости побијаног управног акта, долази се до закључка да се сам гарантни акт може побијати жалбом због незаконитости, с тим што жалбу може да поднесе треће лице које тврди да би му издавањем управног акта сагласно гарантном акту било повређено неко право или правни интерес, као и надлежни државни орган уколико сматра да би у том случају био повређен јавни интерес. С друге стране, лицу на чији захтев је издат гарантни акт не би било дозвољено да гарантни акт побија жалбом будући да му је остављено право избора да не захтева доношење управног акта сагласно гарантном акту ако му гарантни акт не одговара, односно да оспорава управни акт који је издат сагласно гарантном акту који му не одговара. Решење другостепеног органа донето по жалби, може се оспоравати тужбом у управном спору. Тужба се подноси Управном суду у року од 30 дана од дана достављања тужбом оспореног решења.
Сходна примена одредаба о управним актима на гарантне акте упућује на закључак да се оне примењују и у случају ћутања управе, односно недоношења гарантног акта у законом прописаним роковима. Правне последице ћутања управе су у оба случаја исте – странка стиче право да по протеку рока за доношење управног односно гарантног акта због ћутања управе поднесе жалбу другостепеном органу, односно тужбу Управном суду, ако је жалба искључена. При томе је неопходно да буду испуњени законом прописани услови за подношење тужбе због ћутања управе и да уз тужбу буду достављени докази из којих то произлази.
Наиме, ако се тужба због ћутања управе подноси против другостепеног органа због недоношења решења по жалби у законом прописаном року (који не може бити дужи од 60 дана од када је предата уредна жалба), као ни у даљем року од седам дана по накнадном захтеву странке поднетом том органу, тужилац је дужан да уз тужбу приложи доказе из којих се види да су испуњени услови за подношење ове тужбе. Уколико се тужба због ћутања управе подноси против првостепеног органа зато што у законском року није донео гарантни акт против кога није дозвољена жалба, нити је донео тај акт у року од седам дана по накнадном захтеву странке, тужилац је такође дужан да уз тужбу приложи доказе на те околности. Ако уз тужбу због ћутања управе нису приложени сви докази, суд ће тужбу одбацити применом члана 26. став 1. тачка 3) Закона о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/2009).
Оставите одговор
Жао нам је, да би поставили коментар, морате бити пријављени.