Инспекцијска контрола стицања и располагања средствима која јединице локалне самоуправе стичу из изворних и уступљених прихода-

У овом тексту биће приказано на који се начин врши инспекцијска контрола стицања и располагања средствима која јединице локалне самоуправе стичу из изворних и уступљених прихода.

 

Наиме, чланом 25. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16, 113/17) прописано је да за финансирање надлежности јединице локалне самоуправе буџету јединице локалне самоуправе припадају јавни приходи и примања, и то:

1) порези у делу утврђеном Законом:

(1) порез на доходак грађана,

(2) порез на имовину,

(3) порез на наслеђе и поклон,

(4) порез на пренос апсолутних права,

(5) други порез у складу са посебним законом;

2) таксе:

(1) локалне административне таксе,

(2) локалне комуналне таксе,

(3) боравишна такса;

3) накнаде у складу са Законом;

4) самодопринос;

5) донације и трансфери;

5а) финансијска помоћ Европске уније;

6) приходи настали употребом јавних средстава:

(1) приходи од камата,

(2) приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи јединица локалне самоуправе, односно органи, организације и службе јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета,

(3) приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, у складу са Законом,

(4) приходи настали продајом услуга корисника средстава буџета јединице локалне самоуправе, чије је пружање уговорено са физичким и правним лицима на основу њихове слободне воље,

(5) приходи од новчаних казни изречених у прекршајном поступку за прекршаје прописане актом скупштине јединице локалне самоуправе и одузета имовинска корист у том поступку,

(6) приходи од концесионе накнаде у складу са Законом;

7) примања:

(1) примања од продаје непокретности у својини јединице локалне самоуправе,

(2) примања од продаје покретних ствари у својини Републике Србије, које користе органи, организације и службе јединице локалне самоуправе,

(3) примања од продаје покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе, које користе органи, организације и службе јединице локалне самоуправе,

(4) примања од продаје робних резерви,

(4а) примања од продаје драгоцености,

(4б) примања од продаје природне имовине,

(5) примања од задуживања,

(6) примања од продаје финансијске имовине.

Законом о финансирању локалне самоуправе („Сл. гласник РСˮ, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 и 96/17) прописано је да се средства буџета јединице локалне самоуправе обезбеђују из изворних и уступљених прихода, трансфера, примања по основу задуживања и других прихода и примања утврђених Законом.

Изворни приходи јединице локалне самоуправе јесу приходи чију стопу, односно начин и мерила за утврђивање висине износа утврђује јединица локалне самоуправе, при чему Законом може да се ограничи висина пореске стопе, односно утврди највиши и најнижи износ накнаде односно таксе. Уступљени приходи су они приходи чија се основица и стопа, односно начин и мерила за утврђивање висине износа утврђују Законом. Приход остварен на територији јединице локалне самоуправе уступа се у целини или делимично тој јединици локалне самоуправе.

Јединици локалне самоуправе припадају изворни приходи остварени на њеној територији, и то:

– порез на имовину, осим пореза на пренос апсолутних права и пореза на наслеђе и поклон;

– локалне административне таксе;

– локалне комуналне таксе;

– боравишна такса;

– накнаде за коришћење јавних добара;

– концесиона накнада;

– друге накнаде у складу са Законом;

– приходи од новчаних казни изречених у прекршајном поступку за прекршаје прописане актом скупштине јединице локалне самоуправе, као и одузета имовинска корист у том поступку;

– приходи од давања у закуп, односно на коришћење непокретности и покретних ствари у својини Републике Србије, које користи јединица локалне самоуправе, односно органи и организације јединице локалне самоуправе и индиректни корисници њеног буџета;

– приходи од давања у закуп, односно коришћење непокретности и покретних ствари у својини јединице локалне самоуправе;

– приходи настали продајом услуга корисника средстава буџета јединице локалне самоуправе, чије је пружање уговорено са физичким и правним лицима;

– приходи од камата на средства буџета јединице локалне самоуправе;

– приходи по основу донација јединици локалне самоуправе;

– приходи по основу самодоприноса.

Стопу изворних прихода, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада утврђује скупштина јединице локалне самоуправе својом одлуком, у складу са Законом. Одлука се доноси након одржавања јавне расправе, а може да се мења највише једанпут годишње, и то у поступку утврђивања буџета јединице локалне самоуправе за наредну годину, при чему се објављује онако како се објављују акти јединице локалне самоуправе.

Осим претходно наведених прихода, јединици локалне самоуправе припадају и приходи од накнада остварених на територији јединице локалне самоуправе, у складу са Законом, које јој уступа Република.

У наставку текста на примерима ће бити приказано на који се начин врши инспекцијска контрола ових прихода и које су утврђене неправилности.

 

Пример 1:

Статутом Општине прописано је да Скупштина Општине, у складу са Законом, утврђује стопе изворних прихода Општине, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада. Сходно томе, Скупштина Општине донела је у 2016. години, у Законом прописаном року, Одлуку о комуналним таксама, која је објављена у Службеном гласнику Општине. Овом одлуком прописано је да је висина комуналних такси утврђена у Таксеној тарифи која је саставни део ове одлуке, а рок за плаћање комуналне таксе за таксу из тарифног броја 5 јесте месечно – до 15. у месецу за претходни месец.

У Таксеној тарифи, у тарифном броју 5 утврђено је да се за истицање фирме или назива на пословном простору плаћа такса у годишњем износу за бензинске пумпе и друге пумпе са угоститељским простором.

Скупштина Општине је у 2017. години донела Одлуку о изменама и допунама Одлуке о комуналним таксама, која је објављена у Службеном гласнику Општине. Овом изменом прописано је да је у Одлуци о комуналним таксама, у Таксеној тарифи, у таксеном броју 5 утврђена друга висина таксе за бензинске и друге пумпе са продајним простором за продају мешовите или прехрамбене робе, у односу на висину таксе утврђену Одлуком о комуналним таксама. Ова допуна Одлуке ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у Службеном гласнику Општине, а примењиваће се од 1. 1. 2016. године.

У чему се огледа неправилност?

Наиме, одредбама члана 32. став 1. тачка 3) Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РСˮ, бр. 129/2007, 83/2014 – др. закони, 101/2016 – др. закони и 47/2018) прописано је да Скупштина Општине, у складу са Законом, утврђује стопе изворних прихода Општине, као и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада, а тачком 13) истог става прописано је да утврђује општинске таксе и друге локалне приходе који Општини припадају по Закону.

Као што је претходно наведено, одредбама члана 6. став 1. тачка 3) Закона о финансирању локалне самоуправе прописано је да јединици локалне самоуправе припадају локалне комуналне таксе као изворни приходи остварени на њеној територији.

Одредбама члана 11. став 1. Закона о финансирању локалне самоуправе прописано је да скупштина јединице локалне самоуправе може да уводи локалне комуналне таксе за коришћење права, предмета и услуга.

Међутим, одредбама члана 13. Закона о финансирању локалне самоуправе прописано је да таксена обавеза настаје даном почетка коришћења права, предмета или услуге за чије је коришћење прописано плаћање локалне комуналне таксе.

Дакле, у овом случају учињена је повреда прописа из члана 13. Закона о финансирању локалне самоуправе, којима је прописано да таксена обавеза настаје даном почетка коришћења права, предмета или услуге за чије је коришћење прописано плаћање локалне комуналне таксе, из чега произлази да Скупштина Општине одлуком донетом у 2017. години није могла да одреди да се иста примењује ретроактивно, односно од 1. 1. 2016. године, као и да на овај начин незаконито наплаћује таксе.

Извршни органи Општине су председник и Општинско веће.

Одредбама члана 44. Закона о локалној самоуправи прописано је да председник Општине представља и заступа Општину, предлаже начин решавања питања о којима одлучује Скупштина, наредбодавац је буџета, усмерава и усклађује рад општинске управе, доноси појединачне акте за које је овлашћен Законом, статутом или одлуком Скупштине, врши и друге послове утврђене статутом и другим актима Општине.

Председник Општине је председник Општинског већа.

Надлежност Општинског већа прописана је у члану 46. Закона о локалној самоуправи. Општинско веће предлаже статут, буџет и друге одлуке и акте које доноси Скупштина.

Одредбама члана 49. став 1. и 2. Закона о буџетском систему прописано је да се приходи и примања буџета локалне власти прикупљају и наплаћују у складу са Законом и другим прописима, као и да су директни и индиректни корисници буџетских средстава обавезни да на дан реализације обезбеде потпуну и правовремену уплату прихода и примања буџета из оквира своје надлежности на прописани рачун одговарајућег консолидованог рачуна трезора, за потребе распоређивања у буџету, у складу са Законом.

Имајући у виду ове одредбе, председник Општине је у својству председника Општинског већа повредио одредбе члана 49. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему и починио прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, у вези са чланом 13. Закона о финансирању локалне самоуправе.

 

Пример 2:

У овом примеру следи приказ неправилности у раду Општинског већа.

Општинско веће је на основу Одлуке о Општинском већу донело Решење о ослобађању плаћања обавеза по основу локалних јавних прихода на пословни простор. Овим решењем се признаје право ослобађања обавеза плаћања комуналне таксе за истицање фирме на пословном простору за 2016. годину свим привредним субјектима који обављају делатност у пословним просторијама у улици у којој се изводе радови (наведен је назив и број улице), од броја 1 до 100 и од броја 2 до 143, којима је правоснажним решењем утврђен порез на имовину, накнада за коришћење грађевинског земљишта и накнада заштите унапређења животне средине за пореску 2016. годину. Општинска управа – Одељење за пореске послове – задужена је да на основу поднетих захтева пореских обвезника изврши отпис припадајућих делова задужења за 2016. годину подносиоцима захтева уколико имају пословни простор у наведеним улицама. Решење ступа на снагу даном доношења.

Захтев за отпис поднело је 85 пореских обвезника, што чини отпис задужења у укупном износу од 1.300.000,00 динара.

Одлуку о комуналним таксама донела је Скупштина Општине на седници у 2015.  години, при чему је њом прописано да се комунална такса плаћа за истицање фирме на пословном простору, као и да је комунална такса приход буџета Општине.

Овом одлуком није прописано право на ослобађање обавеза плаћања комуналне таксе за истицање фирме на пословном простору.

Неправилност се огледа у следећем:

Одредбама члана 2. став 1. тачка 14) Закона о буџетском систему прописано је да су приходи остварени обавезним плаћањима пореских обвезника јавни приходи, а одредбама члана 14. став 1. тачка 2а) подтачка (1) истог Закона да су таксе јавни приходи.

Одредбама члана 13. Закона о буџетском систему прописано је да се јавни приходи и примања уводе Законом, односно одлуком скупштине локалне власти у складу са Законом.

Одредбама члана 6. Закона о финансирању локалне самоуправе утврђено је да јединици локалне самоуправе припадају локалне комуналне таксе као изворни приходи остварени на њеној територији.

Одредбама члана 18. Закона о финансирању локалне самоуправе прописано је да се актом скупштине јединице локалне самоуправе којим се уводи локална комунална такса утврђују обвезници, висина, олакшице, рокови и начин плаћања локалне комуналне таксе.

Будући да је и одредбама члана 32. Закона о локалној самоуправи прописано да Скупштина Општине утврђује стопе изворних прихода Општине и начин и мерила за одређивање висине локалних такси и накнада, као и да утврђује општинске таксе и друге локалне приходе који Општини припадају по Закону, из тога произлази да Општинско веће није надлежно да донесе решење о признавању права ослобађања обавеза плаћања комуналне таксе за истицање фирме на пословном простору.

На овај начин је предметним решењима Општинског већа умањен приход буџета Општине у износу од 1.300.000,00 динара, чиме је поступљено супротно одредбама члана 49. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему.

Тако је председник Општине у својству председника Општинског већа повредио одредбе члана 49. ставови 1. и 2. и одредбе члана 71. став 1. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

 

Пример 3:

Решењем Општинског већа усвојен је захтев физичког лица за ослобађање плаћања комуналне таксе за истицање фирме за 2016. и 2017. годину и наложено је Општинској управи – Одељењу за пореске послове – да отпише дуговање подносиоцу захтева по основу неплаћене комуналне таксе за истицање фирме за 2016. и 2017. годину. У образложењу се наводи да је увидом у документацију у вези са предметним захтевом Општинско веће утврдило да подносилац захтева у 2016. и 2017. години није обављао каменорезачку делатност, за коју му је утврђена обавеза плаћања комуналне таксе за истицање фирме, већ уметничку делатност.

Решењем Одељења за пореске послове Општинске управе отписане су пореском обвезнику, власнику уметничке радионице, обавезе јавних прихода: јавни приход у износу од 60.000,00 динара и износ фиксне камате у износу од 22.000,00 динара.

Општинско веће, како је претходно наведено, није надлежно да донесе решење о признавању права ослобађања обавеза плаћања комуналне таксе за истицање фирме на пословном простору, јер је Одлуку о комуналним таксама донела Скупштина Општине.

На овај начин је предметним решењем Општинског већа умањен приход буџета Општине за износ од 60.000,00 динара и за износ фиксне камате од 22.000,00 динара, чиме је поступљено супротно одредбама члана 49. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему.

Председник Општине је у својству председника Општинског већа поступио супротно одредбама члана 71. став 1. Закона о буџетском систему и починио прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

 

Пример 4:

Контролом прихода од новчаних казни за саобраћајне прекршаје утврђује се начин стицања и евидентирања овог прихода, као и наменско и законито коришћење средства од наплаћених новчаних казни за прекршаје.

Наиме, одредбама члана 17. став 1. Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Сл. гласник РСˮ, бр. 41/09, 53/10, 101/11, 32/13, 55/14, 96/15, 9/16, 24/18 и 41/18) прописано је да јединица локалне самоуправе у оквиру својих права и дужности обезбеђује средства за финансирање безбедности саобраћаја, као и да су извори средстава за унапређење безбедности саобраћаја буџет јединице локалне самоуправе и наплаћене новчане казне за прекршаје, предвиђене прописима о безбедности саобраћаја на путевима. Чланом 18. истог закона прописано је да средства од новчаних казни у висини од 70% припадају Републици, а у висини од 30% буџету јединице локалне самоуправе на чијој је територији прекршај учињен, као и да се од тих средстава 50% користи за поправљање саобраћајне инфраструктуре јединице локалне самоуправе на чијој је територији прекршај учињен. Чланом 19. Закона прописано је да се наведена средства користе према програму који доноси надлежни извршни орган јединице локалне самоуправе на предлог тела за координацију.

Општина је на конту 743324 – Приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје – евидентирала укупно 2.157.090,91 динар. Одлуком о буџету ови приходи су планирани у укупном износу од 6.000.000,00 динара, а остварено је 2.157.090,91 динар, односно 35,95%.

Контролом наменског коришћења ових средстава извршен је увид у налог за пренос и извод којим су пренета средства Јавном предузећу у износу од 1.000.000,00 динара, по захтеву за пренос средстава који је доставило ово јавно предузеће за текуће поправке и одржавање опреме за саобраћај (позиција бр. 197), и то: 40% аванса по Уговору о испоруци вертикалне сигнализације и 30% аванса по Уговору о хоризонталном обележавању улица у граду.

Јавно предузеће је, уз захтев за пренос средстава, доставило и Уговор о хоризонталном обележавању улица закључен између овог јавног предузећа и предузећа које испоручује саобраћајне знакове, чији је предмет хоризонтално обележавање улица, као и Уговор о испоруци вертикалне сигнализације закључен са предузећем које испоручује саобраћајне знакове, чији је предмет испорука вертикалне сигнализације (саобраћајни знакови).

Налогом за пренос и изводом пренета су средства Јавном предузећу у износу од 699.447,20 динара, по наведеном захтеву за пренос средстава за текуће поправке и одржавање (позиција бр. 197).

Међутим, није презентована документација из које би се утврдило да ли је Јавно предузеће наменски и законито утрошило пренета средства из средстава од наплаћених новчаних казни за прекршаје, да није доставило програм рада, извештај и документацију о утрошку пренетих средстава.

Такође, Општина не поседује документацију којом Јавно предузеће доказује да су уговори на основу којих су пренета средства са рачуна Општинске управе реализовани, односно валидну књиговодствену и другу документацију о наменском трошењу пренетих средстава, нпр. евиденцију о утрошку средстава, привремене ситуације, фактуре, списак улица у којима је постављена сигнализација, број саобраћајних знакова, цене, записник о пријему и др.

С обзиром на то да је пренос ових средстава одобрило одговорно лице у Општини, исто је било дужно да предузме одговарајуће мере ради утврђивања наменског и законитог коришћења пренетих средстава.

Преносом средстава на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена за ту намену, одговорно лице није поштовало одредбе члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

 

Пример 5:

Општина је евидентирала приход од накнаде за коришћење минералних сировина на конту 741511, који је стекла на основу Закона о рударству и геолошким истраживањима („Сл. гласник РСˮ, бр. 101/15). Наиме, према одредбама члана 160. овог закона, средства остварена од накнаде за коришћење минералних сировина и геотермалних ресурса, која су приход јединице локалне самоуправе на чијој се територији врши експлоатација, користе се на основу посебног програма мера који доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе за унапређење услова живота локалне заједнице, а посебно за изградњу инфраструктурних објеката и других објеката у циљу побољшања услова живота, на који сагласност даје Министарство, односно надлежни орган аутономне покрајине.

У поступку контроле утврђено је да Општина није донела посебан програм мера којим би регулисала како и на који начин да користи ова средства, па је поступљено супротно наведеном члану 160. Закона о рударству и геолошким истраживањима, а председник Општине је на овај начин повредио одредбе члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.

 

Пример   6:

Како је претходно наведено, у оквиру својих овлашћења јединица локалне самоуправе обезбеђује финансирање и остваривање циљева заштите животне средине у складу са законом.

Законом о заштити животне средине („Сл. гласник РСˮ, бр. 135/04, 36/09, 36/09 – др. закон, 77/09 – др. закон, 43/11 – одлука УС и 14/16) прописно је да аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе у оквиру надлежности утврђених овим и посебним законом доносе своје планове и програме управљања људским ресурсима и добрима, у складу са стратешким документима из члана 12. овог закона и својим специфичностима.

Јединица локалне самоуправе остварила је приход од накнаде за загађивање животне средине коју уплаћује загађивач на њеном подручју.

Програмом коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на њеној територији, на који је претходну сагласност и измене дало надлежно Министарство, а донела га је Скупштина Општине, дефинисано је да су субјекти надлежни за његово спровођење јавна предузећа са којима је закључен уговор ради регулисања међусобних права и обавеза у вези са додељеним средствима Буџетског фонда.

Одлуком о буџету за текућу годину укупно планирана средства Буџетског фонда за заштиту животне средине распоређују се корисницима, односно јавним предузећима са којима је закључен уговор, преко којих ће се вршити реализација уговора из средстава додељених Буџетском фонду. Пренос ових средстава корисницима врши се на основу њихових захтева достављених Буџетском фонду.

Контролом преноса ових средстава корисницима обухваћена је рачуноводствена и друга документација (уговори, фактуре, оверене ситуације, изводи, решења о плаћању и трансфери средстава буџета, захтеви за плаћање и трансфер и друга приложена документација), односно докази за правдање трошкова које су доставила јавна предузећа надлежна за спровођење Програма коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на територији јединице локалне самоуправе.

Међутим, контролом коришћења ових средстава уочене су неправилности приликом измиривања уговорних обавеза према јавном предузећу преко кога се реализују обавезе заштите животне средине у складу са законом.

Наиме, у поступку контроле достављене – приложене документације, на основу које је извршена исплата са рачуна, уочене су неправилности у виду тога да документација за правдање трошкова није потпуна и валидна, да није достављен рачуноводствени и други документ о врсти, количини и месту – локацији постављених добара која служе за унапређење и заштиту животне средине, није достављен записник о примопредаји добара или радова или достављени записник о примопредаји не прати податке из фактуре или оверених ситуација, да исти нису потписани ни оверени од уговарача, надзорног органа или именоване комисије о пријему робе или радова, да испостављене фактуре или ситуације о извршеним услугама, односно записник о примопредаји нису контролисани у погледу тога да ли је и када посао обављен, као и да ли је цена исказана на основу одобреног ценовника за предметну услугу, да ли је донет ценовник и др.

Преносом средства на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена, одговорно лице није поштовало одредбе члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.

 

Подсетник на крају:

Одредбама члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему прописано је да је функционер, односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран за преузимање обавеза, њихову верификацију, издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи и издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација.

Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописано је да ће се новчаном казном од 10.000 до 2.000.000 динара казнити одговорно лице корисника буџетских средстава, одговорно лице корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање или друго одговорно лице, ако не поштује одредбе чл. 49–61, чланова 71. и 72. став 1. овог закона у поступку извршења буџета.

Одредбама члана 104. Закона о буџетском систему прописано је да прекршајни поступак из чл. 103, 103а и 103б овог закона не може да се покрене ако протекне пет година од дана када је прекршај учињен. Прекршајни поступак из става 1. овог члана води се у складу са одредбама закона којим се уређују прекршаји.