Уведене новине прате токове глобалног развоја тржишта електронских комуникација и тековине права Европске уније, спроводећи у значајној мери реструктурирање надлежних агенција кроз поступак статусне промене. Законодавац, ипак, није узео у обзир да се однос времена и радњи неопходних у процесу ове промене морају наћи у одговарајућој сразмери
Ступањем на снагу Закона о изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама („Сл. гласник РСˮ, бр. 75/14, у даљем тексту: Закон), 21. јуна 2014. године, наступиле су одређене обавезе како за две агенције надлежне за област електронских комуникација и област поштанских услуга – Републичку агенцију за електронске комуникације и Републичку агенцију за поштанске услуге – тако и за саме операторе који обављају ове делатности.
Из аспекта државних органа и других правних лица који су имаоци јавних овлашћења, најважнија новина уведена овим изменама јесте спровођење мере реформе јавне управе у виду организационог и функционалног реструктурирања тела која обављају послове јавне управе, а која подразумева припајање Републичке агенције за поштанске услуге (РАПУС) Републичкој агенцији за електронске комуникације и настављање са даљим радом под називом Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге (РАТЕЛ). У питању су два регулаторна тела, која су због сродности тржишта које регулишу обједињена у једно, у складу са праксом земаља Европске уније и земаља у региону.
[blockquote]
Законске новине које се односе на операторе
Изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама уведене су одређене новине које су, пре свега, предмет интересовања оператора који обављају делатност електронских комуникација и поштанских услуга, а то су:
– увођење начела технолошке неутралности у области електронских комуникација;
– обавеза пријављивања уговора о међународном повезивању на међународном нивоу, и
– омогућавање приступа задржаним подацима од стране оператора искључиво на основу одлуке суда.
Спровођењем принципа технолошке неутралности биће омогућено ефикасније коришћење радио-фреквенцијског спектра и имплементација нових технологија. Сâм принцип подразумева ефикасније коришћење радио-фреквенцијског спектра уз одређене техничке параметре за несметан рад мрежа и уређаја, али без одређивања технологије која ће се користити и сервиса који ће се пружати. Он је у складу са трендом стварања глобалног тржишта електронских комуникација, с намером да се корисницима обезбеде напредне услуге и приступ информацијама било где и било када.
Одмах по усвајању поменутог закона, Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге обавестила је операторе који имају лиценцу за јавну мобилну телефонску мрежу и услуге јавне мобилне телекомуникационе мреже у складу са GSM/GSM 1800 и UMTS/IMT-2000 стандардом, да имају могућност да добијене радио-фреквенцијске опсеге користе на технолошки неутралној основи, при чему ће Агенција прецизирати датум за почетак примене предметног принципа.
Оператори су, сходно законским изменама, дужни да у року од 30 дана од дана закључења уговора Регулаторној агенцији за електронске комуникације и поштанске услуге пријаве уговор о међуповезивању на међународном нивоу. Осим тога, предвиђено је да ова агенција ближе уреди садржину и начин пријаве уговора о међуповезивању на међународном нивоу. У том смислу, сачињен је Нацрт Правилника о садржини и начину пријаве уговора о међуповезивању на међународном нивоу, те је у оквиру јавних консултација стручна и шира јавност била позвана да дâ своје мишљење о овом нацрту. Након тога, Управни одбор је усвојио коначни текст поменутог правилника, који ће по добијању мишљења надлежног министарства о уставности и законитости прописа бити објављен у „Сл. гласнику Републике Србијеˮ.
Агенција има обавезу да у року од 60 дана од дана ступања на снагу овог правилника формира регистар уговора о међуповезивању на међународном нивоу и да га ажурира важећим одобрењима за међународно повезивање.
Прописана је посебна обавеза за операторе јавних комуникацоних мрежа, који су закључили уговор о међуповезивању на међународном нивоу да у случају изнајмљивања ресурса јавне комуникационе мреже другим домаћим операторима ради пружања електронских комуникационих услуга према мрежи друге државе, о томе обавесте Агенцију ради евидентирања у регистру.
Најзад, обавеза задржавања података од стране оператора уређена је на начин којим се отклања неуставност претходног законског решења. Обавеза се односи на податке потребне за: праћење и утврђивање извора комуникације, утврђивање одредишта комуникације, утврђивање почетка, трајања и завршетка комуникације, утврђивање врсте комуникације, идентификацију терминалне опреме корисника и утврђивање локације мобилне терминалне опреме корисника, а ако је то неопходно ради вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије.
Наиме, према Закону о електронским комуникацијама („Сл. гласник РСˮ, бр. 44/10), пре ових измена, постојала је правна могућност да органи унутрашњих послова и Безбедносно информативна агенција захтевају податке задржане од стране оператора у складу са законом којим се уређује кривични поступак, односно у складу са законима којима се уређује рад служби безбедности Републике Србије и рад органа унутрашњих послова. Поводом ове одредбе члана 128. Закона био је поднет предлог за утврђивање неуставности. Према оцени Уставног суда Републике Србије израженој у Одлуци („Сл. гласник РСˮ, бр. 60/13), оваквим дефинисањем обавезе оператора у погледу задржавања података посредно може доћи до повреде права тајности средстава комуницирања, уколико се задржани подаци не користе сагласно одредби члана 41. ст. 2. Устава Републике Србије („Сл. гласник РСˮ, 98/06), који предвиђа да су одступања од тајности писама и других средстава комуникације дозвољена само на одређено време и на основу одлуке суда, ако су неопходна ради вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије, на начин предвиђен законом.
Из тог разлога, Уставни суд Републике Србије је део одредбе члана 128. Закона прогласио неуставним, како би се установљена обавеза вршила у складу са Уставом Републике Србије. Изменама Закона о електронским комуникацијама извршена је корекција члана 128. претходног Закона, тако што је изричито предвиђено да приступ задржаним подацима од стране оператора није допуштен без пристанка корисника, осим на одређено време и на основу одлуке суда, ако је то неопходно ради вођења кривичног поступка или заштите безбедности Републике Србије, на начин предвиђен законом.
[/blockquote]
Тако је наш први сусед, Црна Гора, 2005. године, тадашњој Агенцији за телекомуникације додала надлежности у области регулисања поштанских услуга, да би 2008. године, усвајањем новог Закона о електронским комуникацијама, променила и назив у Агенција за електронске комуникације и поштанску дјелатност. Хрватска је извршила још шире обједињавање надлежности, па је Хрватска регулаторна агенција за мрежне дјелатности задужена и за регулацију тржишта железничких услуга. На овом месту треба поменути и пример Немачке, чија регулаторна агенција, под називом Bundesnetzagentur, регулише делатности у области струје, гаса, телекомуникација, поште и железнице. Оваква законодавна решења на првом месту, свакако, имају за циљ рационализацију послова и једнообразни приступ уређивању и либерализацији тржишта мрежних услуга.
Предвиђена статусна промена иде у корак са трендом регулисања самих тржишта и потребама државног апарата, али је законодавац дефинисао такав начин спровођења припајања једне агенције другој, да се однос времена и радњи неопходних у процесу ове промене не налази у адекватној сразмери. Посебно је у том смислу спорно остављање могућности да лица запослена у агенцији која се припаја одређено време буду у статусу незапослених лица.
Управо из овог разлога потребно је сагледати решење законодавца, како би се сви правни субјекти у оквиру јавне управе, који потенцијално могу бити пред истим задатком, упознали са његовим практичним ефектима.
Статусна промена – припајање
Наиме, у Закону је питање статусне промене регулисано кроз три одредбе. Одредба члана 29. Закона предвиђа да даном ступања на снагу овог закона Републичка агенција за електронске комуникације наставља са радом као Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге. Обавезе новоименоване агенције у самом поступку припајања регулисане су у одредбама члана 30. и члана 31. Закона. Према овим одредбама, Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге преузима од Републичке агенције за поштанске услуге запослена и постављена лица, као и права, обавезе, предмете, послове, опрему, средства за рад и архиву за обављање делатности у области поштанских услуга у року од три месеца од дана ступања на снагу закона који утврђује престанак рада Републичке агенције за поштанске услуге.
Усклађивање статута и других општих аката са одредбама овог закона Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге има обавезу да учини у року од 30 дана од дана његовог ступања на снагу. Овакав поступак подразумева предузимање великог броја радњи, како би било омогућено неометано и ефикасно функционисање обједињеног регулаторног тела.
Прва обавеза јесте спровођење престанка постојања Републичке агенције за поштанске услуге у року од осам дана од дана објављивања наведеног закона у „Службеном гласнику Републике Србијеˮ. Из аспекта кадровских и финансијских послова који су нужни, овакав рок је непримерен, јер не оставља довољно времена за планско и организовано поступање, већ правно лице доводи у ситуацију стихијског решавања правног статуса.
[blockquote]
Буџетски фонд за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва
Одредбом члана 14. Закона о изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама оснива се Буџетски фонд за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва, који ће бити финансиран из средстава суфицита Регулаторне агенција за електронске комуникације и поштанске услуге.
До сада су се средства која представљају разлику прихода и расхода, утврђених годишњим финансијским извештајем Агенције, уплаћивала на одговарајући рачун за уплату јавних прихода буџета Републике Србије, односно део разлике средстава, сразмеран приходима оствареним од оператора електронских комуникационих мрежа и услуга на територији аутономне покрајине, на рачун буџета аутономне покрајине. Та средства су била коришћена преко надлежног министарства, односно надлежног органа аутономне покрајине за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва, без формирања посебног фонда за ове намене. Уједно је одредбом члана 19. тач. 3) и 4) Закона о кинематографији („Сл. гласник РСˮ, бр. 99/11 и 2/12 – исправка) било предвиђено да се 10% средстава остварених од накнаде коју јавни телекомуникациони оператори плаћају Републичкој агенцији за електронске комуникације уплаћује за подстицање домаће кинематографије. Истим законом је захваћен и приход Републичке радиодифузне агенције. У вези са овом одредбом био је покренут поступак за утврђивање неуставности, због нарушавања јединства правног поретка и финансијске независности ове две агенције. Уставни суд Републике Србије је у својој Одлуци („Сл. гласник РСˮ, бр. 46/14) оценио да је таква одредба неуставна, а имајући у виду да се оно што је одређено као аутономни приход агенција системским законима из области радиодифузије и електронских комуникација процентуално умањује на основу другог закона, у конкретном случају из области кинематографије, што може постати основ за захватање из прихода које ове агенције остварују и за неке друге намене на основу посебних закона. На овај начин доводи се у питање Уставом утврђени положај ималаца јавних овлашћења, као посебних регулаторних тела, и директно крши њихова финансијска самосталност.
Према наведеној одлуци, ови приходи представљају део прихода агенција који по својој правној природи нису буџетска средства, осим дела средстава који представља разлику између остварених прихода и предвиђених расхода на годишњем нивоу пословања агенција, који оне уплаћују на рачун буџета, тако да се на предвиђен начин врши подстицање домаће кинематографије, као вид остваривања општег интереса у области кинематографије, супротно одредби члана 10. ст. 3. Закона о кинематографији, којим је изричито прописано да се средства за остваривање општег интереса у овој области обезбеђују у буџету Републике Србије.
На основу важећег Закона о електронским комуникацијама, Влада Републике Србије је својом Одлуком („Сл. гласник РСˮ, бр. 79/14) отворила Буџетски фонд за унапређење и развој области електронских комуникација и информационог друштва и установила да овим фондом управља Министарство трговине, туризма и телекомуникација. На овај начин ће средства остварена од прихода који се наплаћују операторима бити уложена директно за унапређење и развој њихове делатности, односно области електронских комуникација.
[/blockquote]
Припајање кроз призму запослених
Други и већи проблем искрсава из чињенице да Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге има обавезу да у року од три месеца од дана престанка постојања Републичке агенције за поштанске услуге изврши преузимање запослених лица, чиме је положај ових лица изложен правном вакууму у периоду од чак неколико месеци. Уједно, законодавац користи термин „преузимањеˮ, при чему није реч о институту преузимања регулисаног Законом о државним службеницима („Службени гласник РСˮ, бр.79/05, 81/05 – исправка, 83/05 – исправка, 64/07, 67/07 – исправка, 116/08, 104/09) и то из следећег разлога. Преузимање, сходно наведеном закону, представља један од начина попуњавања извршилачких радних места у државним органима и подразумева закључивање споразума о преузимању државног службеника из другог државног органа.
У конкретној ситуацији, на основу самог закона, дошло је до престанка постојања агенције, чиме је и запосленима престао радни однос, те више не постоји ни правни субјект из којег би се извршило преузимање, нити су лица више у статусу запослених лица. Поред тога, у раду обе агенције није примењиван Законом о држаним службеницима, већ искључиво Закон о раду, те њихови запослени не потпадају под категорију државних службеника. Чак и када би у овом конкретном случају самим Законом о изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама била прописана примена института преузимања, то не би било могуће спровести због непостојања правног лица из којег би се запослени заиста и преузели.
На основу наведеног можемо закључити да је законодавац створио могућност да запослени из Републичке агенције за поштанске услуге изгубе статус запослених лица и буду у неизвесности у погледу даљег радног ангажовања у периоду од чак три месеца. У одређеном сценарију, тај период би могао бити и дужи, уколико би изостало испуњење законске обавезе у предвиђеном року, те настала потреба за покретањем судског поступка за решавање њиховог статуса. Тиме су ова лица доведена у изузетно неповољну позицију без оправданог разлога и већег јавног интереса од заштите права која произлазе из радног односа
У пракси је овакво нарушавање њихових права избегнуто уз велики напор, брзо и ефикасно деловање у раду Регулаторне агенције за електронске комуникације и поштанске услуге. Захваљујући одговорној управи и реорганизацији текућих послова, приоритетни задатак био је спровођење ове законске обавезе, те је спречено да запослени из агенције претходно надлежне за поштанске услуге имају прекид радног стажа.
Предуслов да се изврши законско преузимање запослених било је усвајање измена и допуна Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних места. Сходно потреби ургентног реаговања, начин на који је овај правилник проширен био је најједноставнији и најлогичнији. Извршено је додавање још једног сектора, поред већ три постојећа. Назив ове организационе јединице је Сектор за поштанске услуге. Сви претходно запослени у Републичкој агенцији за поштанске услуге распоређени су на одговарајућа радна места у оквиру овог сектора. Другачије решење подразумевало би знатно дужи временски период са анализом свих радних места у припојеној агенцији и прилагођавање постојећем стању послова у Регулаторној агенцији електронске комуникације и поштанске услуге, како би се нека од тих лица поставила на оне послове где постоји мањак запослених и повећан обим послова или где се јавља сродност природе посла која захтева заједнички рад. То, на пример, могу бити радна места у писарници или радна места са високом стручном спремом која се односе на обављање анализа тржишта. При том, не треба заборавити да је Законом о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РСˮ, бр. 108/13) корисницима јавних средстава уведена забрана да заснивају радни однос са новим лицима ради попуњавања слободних, односно упражњених радних места до 31. децембра 2015. године. Како је одређени број запослених у постојећој агенцији у 2014. години остварио своје право на старосну пензију, постоје радна места која се у поступку припајања могу на овај начин попунити, јер на други начин не могу бити попуњена, изузев ако сходно поменутом закону, посебно формирана комисија Владе Републике Србије не дâ своју сагласност за запошљавање нових лица, уз претходно прибављено мишљење надлежног министарства. У датим околностима, овакво поступање би било оптимално и створило би од самог почетка заједничког рада спојених агенција услове за ефикасније одвијање послова.
По усвајању измена и допуна Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних места, закључени су уговори о раду у најкраћем могућем року, са датумом заснивања радног односа дан након престанка претходног радног односа у Републичкој агенцији за поштанске услуге. Тиме је, искључиво, хитрим радом Регулаторне агенције за електронске комуникације и поштанске услуге, а не намером законодавца, отклоњена опасност да ова лица буду доведена у позицију незапослених лица, што указује на то да законско решење које оставља могућност да та незапосленост траје дужи временски период нипошто није пожељно.
Значајан допринос остваривању циља да за лица из претходно постојеће агенције не наступи незапосленост одиграла је и новина у нашем правном систему у погледу пријава и одјава на обавезно социјално осигурање. Увођењем могућности да се ове пријаве изврше електронски, преко портала Централног регистра за обавезно здравствено осигурање, у великој мери се смањује обим посла и време потребно за обављање овог посла. Олакшавајућа околност била је и чињеница да се не ради о великом броју лица, те је физички било оствариво да се сви они пријаве као запослени новоименоване агенције у току једног радног дана. У другачијим околностима постојала би бојазан да се то, ипак, не би могло постићи. Стога би дужи vacatio legis за престанак постојања агенције која се припаја био нужност, уколико се као један од главних мотива постави заштита права из радног односа.
Усклађивање Статута
Поред обавезе преузимања запослених у поступку статусне промене, Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге има и обавезу преузимања права, обавеза, предмета, послова, опреме, средстава за рад и архиве за обављање делатности у области поштанских услуга у истом року од три месеца. Јасно је да овој обавези претходи усклађивање Статута, као основног општег акта Агенције.
Законом о електронским комуникацијама („Сл. гласник РСˮ, бр. 44/10, 60/13 – УС, 62/14), у члану 7, прописано је да на статут Агенције сагласност даје Влада Републике Србије. Одредбом члана 16. Статута Републичке агенције за електронске комуникације („Сл. гласник РСˮ, бр. 59/10) уређен је делокруг Управног одбора, по којем Управни одбор Агенције, у складу са Законом, двотрећинском већином доноси Статут Агенције, на који сагласност даје Влада Републике Србије. У одредби члана 40. Статута, уједно се наводи да се измене и допуне овог статута и других општих аката врше по поступку и на начин који је прописан за њихово доношење. То подразумева да Управни одбор мора најпре извршити усклађивање постојећег Статута са изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама и на својој седници усвојити текст новог Статута. Ипак, Статут још увек не ступа на снагу, јер је неопходно прибавити сагласност Владе Републике Србије.Тек након тога, Агенција има право да изврши упис промене назива у судски регистар и да на основу судског решења изради печат са називом Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге. Имајући у виду ову чињеницу, у периоду од ступања на снагу закона којим је промењен назив агенције, до уписа у судски регистар и израде новог печата, проћи ће одређено време. У правном животу ова агенција ће се појављивати под једним именом, Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге, док ће њен печат, којим оверава све акте, носити ранији назив. Оваква околност може проузроковати забуну у правном промету, а посебно с обзиром на то да се у свим званичним евиденцијама, као, на пример, код Пореске управе Републике Србије, Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање и Републичког фонда за здравствено осигурање, агенциј и даље води под старим називом, јер без судског решења о промени назива није могуће захтевати да се ови подаци промене.
Када промена назива буде уписана и у судски регистар, новоименована агенција ће имати усаглашен печат за оверу званичне кореспонденције, а до тада се по потреби одређени субјекти морају обавештавати о насталој правној ситуацији, и поред правила ignorantia iuris nocet, односно обавезе познавања закона.
Преузимање права, обавеза и послова
Следећи аспект статусне промене јесте питање преузимања права и обавеза. Ту је у првом плану поступак преузимања финансијских средстава и даље организовање књиговођења и извршавања новчаних обавеза.
Републичка агенција за поштанске услуге, најпре, је морала донети одлуку о преносу средстава са свог рачуна на рачун новоименоване агенције, уз обавезу да испуни потраживања која су настала до дана престанка постојања ове агенције. Како је рок за такво испуњење био сувише кратак, све настале, а неиспуњене обавезе извршиће Регулаторна агенција за електронске комуникације и поштанске услуге. Да би даље финасијско функционисање Агенције било могуће, било ј потребно извршити и спајање Финансијских планова, те обезбедити будуће управљање финансијским трошковима. Уједно се уводе нови приходи који се остварују од наплате накнада за поштанске услуге, што захтева допуњавање шифарника прихода нови ставкама.
Као обавеза преостаје још преузимање предмета, послова, опреме, средстава за рад и архиве за обављање делатности у области поштанских услуга. Предмети и послови су фактички преузети даном преузимања запослених, јер они настављају са радом на истим. У вези са самом опремом и средставима за рад, неопходно је њихово увођење у службене књиге и евиденције о средствима за рад.
У самом организационом смислу, ове две агенције су правно припојене, док физички и даље функционишу на одвојеним локацијама. То значи да није извршено пресељење запослених и опреме у седиште Регулаторне агенције за електронске комуникације и поштанске услуге, будући да Агенција не располаже довољним простором за такво организовање посла. Сав пријем поште одвијаће се искључиво на адреси новоименоване агенције, односно Вишњићева бр. 8 у Београду, иако се послови из делатности поштанских услуга решавају на локацији припојене агенције, односно Омладинских бригада бр. 1 на Новом Београду. Обрада пријемне и одлазне поште, као и преузимање архиве повлаче питање завођења предмета, које би требало да неометано функционише већ од дана престанка постојања припојене агенције, а у складу са методологијом рада Регулаторне агенције за електронске комуникације и поштанске услуге. То подразумева допуну Листе регистратурског метеријала и увођење нових класификационих ознака. Прилив предмета није обустављен припајањем агенција и оваква измена мора бити што пре извршена, како не би дошло до застоја у раду новог сектора у оквиру регулаторног тела.
Уместо закључка
На основу свега наведеног, можемо закључити да је изменама и допунама Закона о електронским комуникацијама спроведен важан корак у рационализацији послова које су до скоро вршила два одвојена регулаторна тела, чиме се обезбеђује једнообразност у регулисању и контроли поступања оператора сродних делатности, што јесте суштински мотив овакве промене. Уз то, остварује се и ефекат смањивања гломазног апарата јавне управе, у који улазе сва регулаторна тела, јавне агенције и други имаоци јавних овлашћења.
Посматрано из угла праксе, решење којим Републичка агенција за поштанске услуге престаје да постоји даном ступања на снагу усвојеног закона оставља рок од свега осам дана да се спроведу бројне радње и кључни задаци у поступку статусне промене. Пре свега, запослени из ове агенције су потенцијално могли бити изложени губитку запослења у периоду од три месеца, колико је законодавац оставио времена Регулаторној агенцији за електронске комуникације и поштанске услуге за преузимање ових лица. Уз нешто дужи временски рок за престанак правног субјекта и примену института преузимања, како га дефинише Закон о државним службеницима, овакав проблем би у потпуности био превазиђен.
Уколико у неком будућем поступку спајања тела у оквиру јавне управе овакво решење остане, корисно је да такви имаоци јавних овлашћења имају у виду сложеност задатака и хитност њиховог решавања, како би се избегли негативни ефекти промене и што пре омогућило неометано обављање основних послова. Уз, законодавну процедуру која прати праксу, с једне стране, и квалитетан рад, планско и хитро поступање правних субјеката, с друге стране, могуће је доћи до жељеног напретка у организацији вршења послова јавне управе.