Израда техничких спецификација у јавним набавкама

Важна улога техничких спецификација јесте у томе да кроз своју прецизност, с једне стране, али и оптималност, с друге, смање вероватноћу добијања неодговарајућих понуда.

Техничке спецификације и пројектна документација представљају техничке захтеве јавне набавке, односно прецизирање потреба наручиоца у конкретном случају. Кроз техничке спецификације наручилац своје потребе квалификује и квантификује тако да с једне стране добра, услуге или радове које набавља опише на начин који је објективан и који одговара потребама наручиоца, као и да с друге стране те потребе буду јасне свима, а превасходно потенцијалним понуђачима.

Tехничка документација мора да буде јасна и прецизна како би приликом састављања понуде и понуђачи могли да понуде одговарајући предмет набавке, али и да на прави начин формирају своју понуду (цена, рок, текући трошкови, постпродајно сервисирање и техничка помоћ и сл.).

Техничке спецификације су обавезни и саставни део конкурсне документације у свакој јавној набавци, без обзира на предмет и врсту поступка јавне набавке. Оне одређују следеће карактеристике добара и услуга које су предмет јавне набавке: димензије, ниво квалитета (укључујући и методе за осигурање квалитета), сигурност, ниво утицаја на животну средину, потрошњу енергије, потрошњу других битних ресурса током коришћења производа, доступност за све кориснике (укључујући доступност инвалидним лицима), оцену усаглашености, употребу производа и друге карактеристике које се тичу производа (назив под којим се производ продаје, терминологија, ознаке, тестирање и методе тестирања, паковање, обележавање и етикетирање, производни процес и процедура оцене усаглашености). Техничке спецификације радова, поред горенаведеног, могу да садрже и прописе о пројектима и обрачуну трошкова, проби, инспекцији и условима преузимања, као и о техници или методу градње.

Наручилац може да одреди техничке спецификације са позивом на претходно наведене техничке спецификације и на српске, европске, међународне или друге стандарде и сродна документа, тако да свако позивање мора да буде праћено речима „или одговарајуће”. Закон о стандардизацији („Сл. гласник РС”, бр. 36/2009 и 46/2015) дефинише стандард као јавно доступан документ, утврђен консензусом и донет од признатог тела, у коме се за општу и вишекратну употребу утврђују правила, захтеви, карактеристике, упутства, препоруке или смернице за активности или њихове резултате, ради постизања оптималног нивоа уређености у одређеној области у односу на постојеће или могуће проблеме. У Републици Србији једино национално тело за стандардизацију јесте Институт за стандардизацију Србије.

Када се позива на одређени стандард, наручилац има у виду све оно што тај стандард садржи. Другим речима, носилац одређеног стандарда има потврду успостављеног система управљања квалитетом. Иако се ови стандарди углавном односе на понуђаче, директно или индиректно се примењују на услуге или добра која набавља наручилац. У том смислу, уколико у извршењу одређене услуге наручилац оправдано захтева да понуђач располаже међународним стандардом ISO 9001, он на тај начин добија потенцијалног пословног партнера који испуњава одређене захтеве својих клијената у вези са квалитетом, поштује законске прописе, стално унапређује задовољство клијената и континуирано побољшава перформансе, јер су ово параметри од чијег кумулативног испуњења зависи стицање поменутог сертификата. Даље, стандард ISO 14001 представља гаранцију да понуђач у складу са прописаним стандардима управља животном средином, својим активностима у мањем обиму или минимално негативно утиче на животну средину и има обавезу континуираног побољшања перформанси које се односе на заштиту животне средине.

Поред општих стандарда квалитета (ISО 9001, 14001, 45001 који мења постојећи 18001), постоје и различити стандарди за посебне области, чије постојање не подразумева само гаранцију одређеног квалитета понуђача, него, управо у вези са тим, и гаранцију одређеног нивоа квалитета извршене услуге или прибављеног добра. Понуђач у пољопривредно-прехрамбеном сектору који располаже стандардом ISO 22000 квалитет хране коју производи гарантује успостављеним системом управљања безбедношћу хране. Пожељан стандард у производњи медицинских средстава јесте ISO 13485, а у производњи бензина и гаса ISO 29001. Ту су још и ISO/ТС 16949 – аутомобилска индустрија, ПЦ 242, ISO 50001 – енергија, IWА 2:2007 – образовање.

Стандарди могу бити: национални (српски стандард SRPS), европски (CEN, ЕТS…) и међународни (ISO, ITU…). Уколико техничке спецификације „веже” за одређени стандард, наручилац не може да одбије понуду на основу тога што понуђени предмет јавне набавке не испуњава постављене услове захтеваног траженог стандарда, посебно ако понуђач у понуди достави одговарајући доказ да предмет набавке који нуди на суштински једнак начин испуњава услове из траженог стандарда (и спецификације). Дакле, како стандарди представљају успостављени систем одређеног квалитета и перформанси, онда и сваки другачији стандард од оног који се захтева, али и понуда која није „снабдевена” одређеним стандардом, а задовољава све захтеве траженог стандарда, сматраће се одговарајућим. У том смислу и Закон о јавним набавкама предвиђа да захтевани стандард мора да буде праћен речима „или одговарајуће”.

Изузетно, наручилац може да захтева, као обавезан, српски стандард (без навођења „или одговарајуће”) ако се технички стандард пропис позива на српски стандард. Међутим, и у том случају наручилац не може да одбије понуду јер добра, радови и услуге не испуњавају постављене услове спецификација и тражених српских стандарда ако они те услове суштински једнако испуњавају, при чему је неопходно доставити одговарајући доказ испуњености (технички досије произвођача, извештај о тестирању овлашћене институције и сл.).

Наручилац може да одреди техничке спецификације у виду карактеристика или функционалних захтева, који могу да укључују и еколошке карактеристике и захтеве у погледу енергетске ефикасности, али морају да буду довољно прецизни и јасни како би понуђачи могли да припреме одговарајуће понуде, а наручиоци могли да набаве добра, услуге или радове који су у складу са њиховим објективним потребама. На овај начин наручилац ће саставити „списак жеља” који жели да испуни предмет јавне набавке и бити најсигурнији да ће његове потребе бити задовољене кроз листу захтеваних карактеристика или функционалних захтева.

Тако ће приликом набавкe путничког аутомобила наручилац навести захтеване техничке карактеристике у погледу снаге мотора, запремине, врсте горива, броја места за седење, потрошње у градској вожњи и на отвореном путу, дужини возила, маси празног возила.

Притом наручилац у том случају мора да води рачуна да то не буду фиксне карактеристике у сваком или већини захтева (већ „од–до” захтеви) и да кроз одређивање таквих спецификација не врши фаворизовање конкретног произвођача или марке возила. Другим речима, уколико својствено својој делатности наручилац има потребу за набавком путничког возила средње класе, он ће кроз захтеване техничке карактеристике поставити оквирне захтеве тог типа возила (нпр. запремина 1250–1450 ccm³, снага мотора 58–72 kW, максимална брзина минимум 160 km/h…).

И док одређивање одређеног стандарда пружа извесни степен сигурности у добијање не само квалитетне понуде већ понуде уопште, када одређује техничке карактеристике и функционалне захтеве, наручилац мора да води рачуна да ће добити компатибилан предмет набавке (да један захтев не искључује други), односно да је формирао потребе које одговарају понуди на тржишту. Такође, док су објективност, транспарентност и прецизност процеса стандардизације озбиљна претпоставка промовисању начела обезбеђења конкуренције и једнакости понуђача, наручилац је приликом „таксативног набрајања” техничких и функционалних захтева дужан да води рачуна да на тај начин не крши поменута темељна начела јавних набавки.

Наручилац може да одреди техничке спецификације у виду карактеристика или функционалних захтева онако како је одређено у тачки 2) става 1. члана 71. Закона о јавним набавкама, са позивом на спецификације и стандарде или сродна документа из тачке 1) става 1. члана 71. овог закона, који се сматрају оборивом претпоставком испуњености таквих карактеристика или функционалних захтева. Наручилац комбинацијом првог и другог начина одређивања техничких спецификација жели да искористи све предности одређеног стандарда (као претпоставке завидног квалитета), али жели да га употпуни, учини још бољим и ефикаснијим, као и да га пре свега прилагоди специфичном захтеву сопствене јавне набавке.

Поред тога, наручилац може да одреди техничке спецификације упућивањем на спецификације и стандарде или сродна документа из тачке 1) овог става за одређене карактеристике, као и упућивањем на карактеристике или функционалне захтеве из тачке 2) овог става. У овом случају наручилац има потребу за предметом набавке чије ће захтеве и карактеристике најбоље описати позивајући се на одређене спецификације, стандарде, потврде, техничка досијеа произвођача и извештаје са тестирања, с једне стране, и навођењем додатних карактеристика од предметног значаја, с друге стране.

Такође, приликом одређивања техничких спецификација у конкурсној документацији наручилац је дужан да пропише обавезно поштовање техничких стандарда приступачности за особе са инвалидитетом, односно да техничко решење буде приступачно за све кориснике.

Наручилац не може да користи нити да се позива на техничке спецификације или стандарде који означавају добра, услуге или радове одређене производње, извора или градње, нити може у конкурсној документацији да назначи било који појединачни робни знак, патент или тип, нити посебно порекло или  производњу. Ако пак ни на који начин не може да опише предмет набавке, а да спецификације буду довољно разумљиве потенцијалним понуђачима, наручилац би свој захтев могао да веже за одређени робни знак, марку, произвођача, порекло или патент у посебно оправданим околностима, када је рецимо предметно тржиште недовољно развијено или је препознатљиво искључиво по једном произвођачу, марки, робном знаку. Оно што је и у таквим ситуацијама обавезно јесте навођење речи „или одговарајуће” иза назива робне марке (типа, произвођача…), при чему ће наручилац прихватити и други одговарајући производ уколико таквог има.

Битни захтеви који нису укључени у важеће техничке норме и стандарде, а односе се на заштиту животне средине, безбедност и друге околности од општег интереса, морају да се примењују и да се изричито наведу у конкурсној документацији. Такође, посебно је прописано да у конкурсној документацији наручилац мора да наведе да накнаду за коришћење патената, као и одговорност за повреду заштићених права интелектуалне својине, сноси искључиво понуђач.

Осим наведеног, дефинишући техничке спецификације наручилац може да захтева да предмет набавке буде „снабдевен” одређеном ознаком. Ознаке су доказ да добра, радови или услуге располажу одређеним еколошким, друштвеним или другим карактеристикама. Оне се односе пре свега на еколошке и енергетске стандарде успостављене у циљу заштите животне средине и уштеде ограничених природних ресурса. Ознаке настају кроз отворени и транспарентни поступак, уз учешће различитих интересних група (државних органа, корисника услуга, социјалних партнера, потрошача, произвођача, дистрибутера, невладиних организација и сл.).

Ознаке су настале због потребе за стварањем образаца пожељног друштвено одговорног и еколошки свесног понашања, кроз препознавање, утврђивање и унификацију еколошких и друштвених захтева.

Да би наручилац у техничким спецификацијама могао да захтева одређене ознаке неопходно је: да се захтев за ознаку искључиво односи на критеријуме који су у вези са предметом јавне набавке и да је одговарајући за дефинисање карактеристика предмета јавне набавке; да је захтев за ознаку одређен на основу објективно проверљивих и недискриминаторских критеријума; да су ознаке одређене у отвореном и транспарентном поступку, уз учешће свих интересних група, попут државних органа, корисника услуга, социјалних партнера, потрошача, произвођача, дистрибутера, невладиних организација и сл.; да су ознаке доступне свим заинтересованим лицима; да су захтеви за ознаком одређени од стране трећег лица над којим заинтересовано лице, односно понуђач који се пријавио за добијање ознаке не може да врши одлучујући утицај.

С друге стране, у случају да понуђач не располаже захтеваном ознаком, наручилац не може да одбије понуду са ознаком која суштински на исти начин испуњава захтеве ознаке у конкурсној документацији, а неће као неодговарајућу одбити ни понуду понуђача који очигледно није био у могућности да прибави одређену захтевану ознаку или одговарајућу ознаку, ако на други одговарајући начин може да докаже да његова добра, услуге или радови неспорно потврђују задовољење карактеристика захтеване ознаке.

Значај техничких спецификација посебно је изражен у систему јавних набавки у Републици Србији. У упоредним системима јавних набавки понуђач може да понуди предмет јавне набавке који не испуњава у свему захтеве техничких спецификација, а да због тога његова понуда не буде одбијена. Пракса у неким земљама ЕУ и САД јесте да се захтеви техничких спецификација бодују као елементи критеријума, па се, примера ради (на примеру од 20 пондера на квалитет), максимални број пондера добија уколико понуђач нуди више од оног што се минимално тражи, 15 у случају да је понуда у потпуности у складу са захтевима техничких спецификација, 10 уколико је иста углавном у складу са траженим захтевима, 5 уколико понуда у овом делу показује значајне недостатке, а остаје без пондера уколико понуда има значајне недостатке који не могу да се исправе.

Закон о јавним набавкама је врло изричит по питању испуњености захтева техничких спецификација, па је чланом 3. став 1. тачка 33) дефинисао одговарајућу понуду као понуду која је благовремена и за коју је утврђено да потпуно испуњава све техничке спецификације. Тачком 33) истог члана и става прописано је да се прихватљивом сматра она понуда која је благовремена, коју наручилац није одбио због битних недостатака, која је одговарајућа, не ограничава нити условљава права наручиоца или обавезе понуђача и не прелази износ процењене вредности јавне набавке. Како је наручилац дужан да, сагласно члану 107. став 1. Закона о јавним набавкама, у поступку јавне набавке, пошто прегледа и оцени понуде, одбије све неприхватљиве понуде, јасно је да неиспуњавање свих захтева техничких спецификација доводи до одбијања такве понуде.

Када врши оцену да ли је понуда одговарајућа или не, наручилац (комисија за јавне набавке) мора да води рачуна о томе да ли понуђач заиста нуди оно што је дефинисани предмет набавке. Да ли је понуда одговарајућа или не, зависи од начина на који је утврђена техничка спецификација.

Као што је већ горе наведено, у примеру набавке возила један од начина дефинисања захтева техничких спецификација јесте одређивање минимума и максимума одређених карактеристика траженог предмета јавне набавке.

Ипак, у највећем броју случајева оправдано је да се одреде само минимални захтеви техничких спецификација, а понуђач који их испуни подноси одговарајућу понуду. Међутим, понуђач који понуди предмет набавке изнад траженог минимума такође подноси одговарајућу понуду, а на наручиоцу је да, сходно својим потребама, али пре свега сходно свом расположивом буџету, одлучи да ли жели да то додатно бодује. Тако, уколико је нпр. дефинисано да се набавља рачунар који има минимално капацитет хард-диска 2 TB, графичку картицу од 2 GB, напајање од 500 W и монитор од 17″, одговарајућа је и понуда у којој се нуди капацитет хард-диска од 4 ТB са монитором од 19″, а наручилац ће у конкурсној документацији дефинисати да ли ће понуђени већи монитор и хард-диск већег капацитета меморије донети понуђачу предност (одређени број пондера) у односу на понуђача који је испунио минималне захтеве техничких спецификација.

Коначно, некада захтеви техничких спецификација морају да буду прецизни (фиксни) или због поштовања одређених прописа, стандарда, норматива и сл. или из разлога целисходности. Примера ради, уколико су предмет набавке кревети за децу које поручује предшколска установа, а захтев је да ти кревети (сагласно позитивним прописима) буду димензија 140 x 55 cm, такав захтев је легитиман, а у том случају понуда понуђача који нуди нпр. кревет димензија 160 x 55 cm била би неодговарајућа

Нацрт новог закона о јавним набавкама не садржи дефиницију одговарајуће понуде као садашњи (као институт од значаја за прихватљивост понуде), али је неодговарајућа понуда дефинисана у делу који се односи на спровођење преговарачког поступка, без објављивања јавног позива. Наиме, предвиђено је да наручилац, између осталих основа, може да спроводи и ову врсту поступка уколико није добио ниједну понуду или су све понуде неодговарајуће, под условом да почетни услови јавне набавке нису битно измењени.

У том смислу неодговарајућа је она понуда која је дефинисана као понуда која не одговара предмету јавне набавке, односно захтеваним техничким спецификацијама, тако да очигледно без значајних измена не може да задовољи потребе и захтеве наручиоца специфициране у конкурсној документацији.