Јавне набавке у области одбране и безбедности и специфичности поступака набавки у Министарству одбране и Војсци Србије

Систем јавних набавки какав постоји у Министарству одбране и Војсци Србије иде у корак са најновијим европским решењима из те области, прихватајући и себи прилагођавајући оно најбоље из тих решења. У овом тексту анализирамо све специфичности и проблеме система јавних набавки у поменутој области

 

У процесу усклађивања законодавства Републике Србије са правним тековинама Европске уније, дошло је до измене прописа који регулишу набавке добара, услуга и радова за потребе Министарства одбране и Војске Србије. Законом о јавним набавкама из 2012. године („Сл. гласник РС”, бр. 124/12, у даљем тексту: ЗЈН) први пут је, на јединствен начин, регулисана област јавних набавки у области одбране и безбедности. Тако је, по први пут, свеобухватније уређен систем набавки за цео сектор одбране и безбедности и то са циљем вишег степена транспарентности, надзора над јавним средствима, остваривања буџетске дисциплине и обезбеђивања веће конкуренције. До тада је Законом (из 2008. године) био прописан само изузетак од примене Закона за оне набавке које су, посебним прописом, биле одређене као поверљиве.

 Директива ЕУ

Значај саме области одбране и безбедности, домена који обухвата вредности које треба заштитити, различитих проблема у пракси и у реализацији поступака, циљева и задатака које је потребно испунити, довео је до тога да је законодавац прописао обавезу за Владу Републике Србије да набавке у области одбране и безбедности, као посебну групу набавки, уреди посебним подзаконским актом. То није био нимало лак задатак, с обзиром на чињеницу да је све специфичности ове врсте набавки требало усагласити са Директивом 2009/81/ЕЗ „Европског парламента и савета од 13. јула 2009. године” о усклађивању поступака за доделу одређених уговора о јавним набавкама за радове, добра и услуге које закључују јавни наручиоци или наручиоци у области одбране и безбедности и са изменама и допунама Директива 2004/17/ЕЗ и 2004/18/ЕЗ.

Уз поштовање сви ових услова, Влада Републике Србије је на основу члана 127. ст. 6. и члана 131. ст. 3. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12) и члана 42. ст. 1. Закона о Влади („Сл. гласник РС”, бр. 55/05, 71/05 – исп., 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – УС, 72/12, 7/14 – УС и 44/14) донела Уредбу о поступку јавне набавке у области одбране и безбедности („Сл. гласник РС”, бр. 82/14). На основу истог овлашћења, Влада је донела и Уредбу о измени и допуни Уредбе о поступку јавне набавке у области одбране и безбедности („Сл. гласник РС”, бр. 41/15).

Доношењем Уредбе на јединствен начин регулисана је област која је до тада била уређена посебним уредбама: Уредбом о средствима посебне намене („Сл. гласник РСˮ, бр. 82/08 и 47/10), Уредбом о средствима за посебне намене („Сл. гласник РС”, бр. 29/05 и 7/2010) и Уредбом о одређивању средстава за посебне намене за потребе Безбедносно-информативне агенције („Сл. гласник РС”, бр. 21/09).

Од 1. јануара 2015. године набавке у области одбране и безбедности спроводе се у складу са Уредбом о поступку јавне набавке у области одбране и безбедности (у даљем тексту: Уредба).

Наоружање и војна опрема

Говорећи о различитостима и специфичностима јавних набавки у области одбране и безбедности, пре свега, треба поћи од појма тих набавки, а то су:

– набавке наоружања и војне опреме, безбедносно осетљиве опреме, укључујући и њихове саставне делове, компоненте и склопове;

– набавке добара, услуга или радова директно повезаних са наоружањем и војном или безбедносно осетљивом опремом, и

– набавке услуга и радова искључиво у одбрамбене сврхе и безбедносно осетљивих радова и безбедносно осетљивих услуга.

У питању је наизглед једноставна дефиниција појма набавки у области одбране и безбедности, међутим, већ код појма наоружања и војне опреме показује се јасно да то није случај.

Наиме, Законом о увозу и извозу наоружања и војне опреме („Сл. гласник РС”, бр. 107/14), наоружањем и војном опремом сматрају се убојна, борбена и техничка средства и њихове компоненте, технологије, као и средства и компоненте намењени за опремање, употребу, руковање, чување, складиштење, одржавање и надзор, утврђени Националном контролном листом наоружања и војне опреме. По истом приступу, и Уредба наоружање и војну опрему везује за Националну контролну листу наоружања и војне опреме. Предлогом новог Закона о производњи наоружања и војне опреме, који је у припреми, ова област биће јединствено уређена и начин идентификације и препознавања биће усаглашени. Кад се поступак набавке (чији предмет не захтева приступ тајним подацима) покрене за неки део, компоненту или склоп, а реч је о добру које спада у наоружање и војну опрему, таква набавка ће се спровести као јавна набавка.

Под безбедносно осетљивом опремом подразумевају се добра коју користе службе безбедности у складу са Законом о основама уређења служби безбедности Републике Србије („Сл. гласник РС”, бр. 116/07 и 72/12). Реч је заправо о опреми која садржи, или за чију употребу је потребно коришћење тајних података. Међутим, ово не значи да ће се за набавку, на пример, рачунара или намештаја који ће се користити за потребе ових служби примењивати одредбе Уредбе.

Добра, услуге или радови директно повезани са наоружањем и војном или безбедносно осетљивом опремом или постројењима, такође, се набављају у складу са Уредбом, и то у току било којег периода или целог животног века. Међутим, и овде је потребно направити разлику, полазећи од намене добара која се користе. Па тако, предмет јавне набавке у отвореном поступку може бити рачунар, међутим, набавка услуге за поправку рачунара, мрежне опреме или других средстава, а под условом да се та опрема користи за чување, дистрибуцију и приступ тајним подацима, спровешће се применом ове Уредбе. То конкретно значи да сва лица у правном лицу и правно лице коме је поверено вршење услуге, које има приступ носиоцима дигиталних података и које ће вршити сервисирање и поправку рачунара, морају бити сертификовани за приступ тајним подацима.

Набавка услуга или радова у одбрамбене сврхе или безбедносно осетљивих радова и безбедносно осетљивих услуга врши се применом ове уредбе. На пример, набавка услуге инфраструктурног одржавања објеката Министарства одбране спроводи се у поступцима прописаним ЗЈН-ом, али би набавка услуга или радова на одређеним просторијама који се штите посебним мерама, на пример, сервер сале у тим објектима, била спроведена применом Уредбе.

Тајност података и Сертификат за приступ тајним подацима

Измене и допуне Уредбе које су ступиле на снагу 9. маја 2015. године, донеле су и њену најзначајнију измену, и то у члану 5. који дефинише заштиту тајности података. Управо у том члану огледа се једна од највећих специфичности набавки у области одбране и безбедности, а то је обавеза наручиоца да, као услов за преузимање документације, захтева од понуђача потписивање Изјаве или Споразума о чувању тајних података, у смислу закона којим се уређује тајност података и закона којим се уређује заштита пословне тајне. Потписивање Споразума, којим корисник тајног податка (у овом случају понуђач или подносилац пријаве) потврђује да ће поступати у складу са законом и другим прописом, претходи добијању Сертификата за приступ тајним подацима, а све у складу са Законом о тајности података („Сл. гласник РС”, бр. 104/09).

Зашто сертификација? Обавеза свих државних органа, укључујући и све оне којима се повере, јесте да чувају тајне податке. Законом је дефинисан тајни податак као „податак од интереса за Републику Србију који је законом, другим прописом или одлуком надлежног органа донесеном у складу са законом, одређен и означен одређеним степеном тајности”, а податак од интереса за Републику Србију је податак или документ органа јавне власти који се између осталог односи и на националну и јавну безбедност и одбрану. Степен тајности се одређује у складу са подзаконским актима који су донети уз Закон о тајности података.

Поступак сертификације за приступ тајним подацима подразумева низ корака које заинтересовано привредно друштво има пред собом како би добило Сертификат за приступ тајним подацима.

Поступак тече на следећи начин:

1) захтев за сертификацију могу поднети привредна друштва која су регистрованa за производњу наоружања и војне опреме, привредна друштва која су регистрована за увоз наоружања и војне опреме, као и остала заинтересована привредна друштва, приватни предузетници и појединци, као потенцијални понуђачи;

2) захтев за спровођење процедуре сертификације доставља се органу јавне власти који захтева заштиту тајних података, у случају Министарства одбране, организационој јединици министарства или Војске Србије са којом привредно друштво има пословни однос или има намеру да учествујe као понуђач у поступку набавке;

3) захтев за сертификацију могу доставити и друга правна и физичка лица;

4) захтев за сертификацију се доставља уз попуњене обрасце безбедносног упитника за физичка лица и попуњене обрасце безбедносног упитника за правна лица, а у складу са Упутством за попуњавање безбедносних упитника са интернет презентације Канцеларије савета (http://www.nsa.gov.rs/obrasci.php);

5) попуњена документа за сертификацију са пратећим пропратним писмом достављају се организационој јединици Министарства одбране или Војске Србије запакована у посебну коверту са назнаком на предњој страни „Сертификација за приступ тајним подацима (не отварати)”, а на задњој страни са подацима о правном лицу;

6) организациона јединица Министарства одбране или Војске Србије не врши отварање коверте са безбедносним упитницима и са њима се поступа у складу са законом којим је уређена заштита података о личности;

7) Министарство одбране, у складу са дефинисаним приоритетима за спровођење поступака набавки, коверте са подацима за сертификацију периодично доставља Канцеларији савета за националну безбедност и заштиту тајних података;

8) даљу процедуру сертификације спроводи Канцеларија савета.

Привредна друштва која покрену процес сертификације имају читав низ обавеза у организационом и техничком сегменту које је потребно да уреде у оквиру своје организације. Ова област уређена је Уредбом о посебним мерама заштите тајних података које се односе на утврђивање испуњености организационих и техничких услова по основу уговорног односа („Сл. гласник РС”, бр. 63/13).

Ако се погледа број сертификованих привредних друштава до сада, извесно је да ће се појавити потреба за пролонгирањем примене члана 5. Уредбе у пуном капацитету, јер се сви поднети захтеви за сертификацију од стране привредних друштава неће оперативно обрадити до краја 2016. године.

Шта доноси сертификација? Сертификација значи могућност да сви који су сертификовани за приступ националним тајним подацима (а Република Србија има потписан међународни споразум у овој области са неком државом), имају могућност да послују на тржишту те државе у области одбране и безбедности.

Примена саме Уредбе је у директној вези са подацима који садрже одређени степен тајности, односно одредбе ове уредбе примењују се увек када предмет јавне набавке садржи податке са одређеним степеном тајности.

Привредна друштва која су сертификована или су покренула процес сертификације, потписују са Министарством одбране Споразум о чувању тајних података. Споразумом су регулисана права и обавеза обе стране, као и изузеци и начин поступања у случају нарушавања тајности. Споразуми се закључују са роком важења који је два пута дужи од рока за чување тајних података прописаних Законом о тајности података.

 Посебна правила која важе за поступке набавке из области одбране и безбедности

Посебна правила везана за поступке у јавним набавкама из области одбране и безбедности као преовлађујуће издвајају рестриктивни и преговарачки поступак са објављивањем позива за отварање понуда, а стављају у други план отворени поступак који је иначе основни поступак у јавним набавкама. Отворени поступак је изостављен због тога што је његова основна карактеристика та да сва заинтересована лица могу да преузимају конкурсну документацију и поднесу понуду, што знатно увећава безбедносне ризике везане за те набавке. Начин за умањење ризика јесте претходна контрола потенцијалних понуђача, и то кроз процес сертификације, како је и и наведено. У ситуацији када се примењује отворени поступак, таква контрола понуђача није могућа.

Средства наоружања и војне опреме Војска Србије уводи у употребу кроз процес усвајања. Због потребе стандардизације, унификације, смањења трошкова животног века, јединственог система логистичке подршке и обуке, једном уведено средство у Војску Србије набавља се за све јединице Војске. Сâм процес опремања Војске Србије у првој фази рестриктивног поступка је стандардни поступак набавке који се тежишно ослања на набавку узорака од више понуђача. Као и у поступцима јавних набавки, процес је транспарентан и јавно доступан свим понуђачима који су сертификовани за приступ тајним подацима. Ако су планирана добра из иностранства, привредна друштва су у обавези да имају ауторизацију произвођача кога ће да представљају на тржишту Републике Србије. Ако привредна друштва испуне ова два услова (имају ауторизацију и сертификована су за приступ тајним подацима) могу да учествују у другој фази поступка када ће доставити добра на испитивање. Испитивање добара врши Технички опитни центар Војске Србије. Процес испитивања врши се по унапред утврђеном Плану и програму испитивања који је доступан понуђачу у оквиру конкурсне документације. Добра која испуне захтеване техничке спецификације добијају одобрење да се Војска Србије њима може опремати. Друга фаза процеса опремања је кроз процес избора понуђача који ће за усвојена средства доставити понуду по критеријуму: најниже понуђене цене.

Кад се из иностранства врши набавка добара која су усвојена у Војсци Србије, оглашава се набавка брокерске услуге ради спровођења послова уговарања и посредовања у уговарању између страног произвођача и Министарства одбране. Услови за учешће су као у првој фази рестриктивног поступка, а спроводи се, доминантно, преговарачки поступак са објављивањем позива.

Специфичност код набавки са домаћег тржишта, што у основи чини заштиту домаће индустрије наоружања и војне опреме, јесте у томе што се избор добара врши кроз сложенији процес, али од произвођача. У односу на процес када се набавља готов производ са тржишта, тј. произвођач је извршио развој добра, овај процес се разликује по томе да ли је развој добара вршен од стране Министарства одбране или је развој добара које је финансирало Министарство одбране.

Кад је набавка добара са домаћег тржишта, усвојено средство набавља се од произвођача кроз примену преговарачког поступка са објављивањем позива за подношење понуде. У самом позиву већ је дефинисан произвођач средства наоружања и војне опреме, тј. добра које се набавља. Начин утврђивања цене добра је посебан процес и ради се по прописаној методологији у Министарству одбране. Како би се спречило неосновано „подизање” цена, разрађен је поступак утврђивања обима рада кроз број радних часова и материјала који чине добро. Независно од овог процеса формира се цена радног сата по посебној методологији. Произвођачи достављају доказе о ценама материјала – компоненти које уграђују у добро. На основу свих тих параметара формира се максимална цена добра до које се може доћи током преговора са произвођачем.

Члан 11. Уредбе о поступку јавне набавке у области одбране и безбедности

Све специфичности које подразумева систем одбране тешко је помирити кроз позитивно законодавство, односно кроз постојећа нормативна решења и уређење поступака набавки из области одбране и безбедности. Министарство одбране, посматрано са становишта ЗЈН-а, представља јединственог наручиоца. Међутим, организациона шема Министарства одбране и Војске Србије представља далеко сложенији систем и то онај који има своје интерне прописе, правила, организационе јединице, уређење и потребе.

Управо тај „систем у систему” носи са собом посебности које је покушала да помири Уредба кроз нешто другачије регулисање поступака који су иначе дефинисани ЗЈН-ом. За систем одбране можда најзначајнију могућност даје одредба члана 11. Уредбе. Тим чланом су прописани услови под којима наручилац може спроводити преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда.

Сходно Уредби, наручилац може спроводити ову врсту поступка, пре свега, у складу са Законом, односно уколико су испуњени услови из члана 36. Закона ст. 1. тач. 1–8). Затим, уз кумулативно испуњење следећих услова:

– да су понуђачи уједно и произвођачи, пружаоци услуга или извођачи радова од значаја за одбрану и безбедност Републике Србије, и

– да напред наведени понуђачи производе добра, пружају услуге и изводе радове по стандардима или прописима о квалитету производа у области одбране и безбедности.

Министарство одбране примењује одредбу члана 11. ст. 1. тач. 1) Уредбе у циљу пружања помоћи и унапређења домаће одбрамбене индустрије.

У вези са условима из наведеног члана треба истаћи и чињеницу да, иако је Уредба усаглашена са Директивом Европске уније, у области одбране и безбедности предност имају привредна друштва од интереса за одбрану земље. Списак привредних друштава, поред произвођача наоружања и војне опреме, обухвата и велики број друштава која су процењена као ослонац Републике Србије у случају ванредних околности. Сваке године Влада Републике Србије врши ревизију списка привредних друштава и великих система.

Следећи основ по коме се може спроводити преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда је под условима који, такође, морају бити кумулативно испуњени:

– да су наступиле ванредне околности или непредвиђени догађаји, да су ванредне околности и непредвиђени догађаји наступили услед објективних околности, односно да наступање тих околности и догађаја ни у ком случају не зависи од воље наручиоца – да их наручилац није проузроковао;

– да те ванредне околности и непредвиђени догађаји могу проузроковати угрожавање или ограничавање услова живота и здравља људи, оштећење или уништење добара или непокретности, нарушавање прописаних мера у области одбране и безбедности, а захтева се тренутно реаговање.

Министарство одбране још увек није спроводило набавке уз примену ове одредбе. Разлог је у томе што Министарство одбране у таквим ситуацијама прибегава примени одредбе члана 36. ст. 1. тач. 3) ЗЈН-а која регулише ситуације чија је основна карактеристика изузетна хитност услед које је немогуће поступање у роковима предвиђеним за тзв. редовне поступке (отворени или рестриктивни). Међутим, сама хитност није довољан основ за примену овог поступка, већ она мора бити проузрокована ванредним околностима или непредвиђеним догађајима, чије наступање ни у ком случају не зависи од воље наручиоца. Поред сличних решења која су предвиђена одредбама члана 36. ст. 1. тач. 3) Закона и члана 11. ст. 1. тач. 2) Уредбе, основна разлика у примени налази се у потреби заштите тајних података, односно уз испуњење претходних услова, Уредба се примењује онда када је још потребно и заштитити тајне податке у поступку набавке.

План набавки

У низу специфичности које одликују набавке из области одбране и безбедности потребно је осврнути се и на план јавних набавки у овој области. Министарство одбране план не објављује на Порталу јавних набавки, како је то прописано за план јавних набавки, већ га доставља Влади Републике Србије. Влада Републике Србије одобрава спровођење набавки по плану који предложи Министарство одбране. Такође, Влада Републике Србије план јавних набавки у области одбране и безбедности прослеђује одбору за одбрану и унутрашње послове Народне скупштине Републике Србије, што је велика позитивна промена у нашој пракси. Парламентарна контрола Министарства одбране је у потпуности заступљена у области јавних набавки у области одбране и безбедности где се примењује Закон о јавним набавкама (пре свега, мисли се на члан 127. Закона ). Својеврсна контрола заступљена је и даље, у примени члана 128. ст. 1. тач. 5), када Министарство спроводи набавке у којима постоји могућност откривања информација које се сматрају кључним за безбедност, и када обавезно прибавља одлуку Владе онако како је то и прописано Законом.

Проблеми у пракси

Управљање процесом набавки у великим системима као што је Министарство одбране и Војска Србије захтева један креативан, мисаони приступ у коме сви субјекти (почев од субјеката планирања, набавних служби, финансијских органа, крајњих корисника до понуђача) међусобно сарађују како би дошли до остварења постављених задатака.

Да би само управљање тако сложеним процесом, као што је процес набавки, било ефикасно, неопходно је обезбедити системски и процесни приступ решавању основног проблема који постоји у сваком систему набавки, а то је постизање циља са расположивим финансијским средствима која су често ограничена.

Решење тог основног проблема лежи у квалитетном вођењу свих фаза у поступку набавке, од фазе благовременог и рационалног планирања, преко стручног и објективног спровођења самог поступка и на крају до потпуне реализације уговорних обавеза. Тиме се подстиче конкуренција и омогућава здрава тржишна утакмица, што резултира избором економски најповољније понуде или понуде са најнижом ценом, која ће у потпуности задовољити потребе наручиоца за економски и технички квалитетним предметом набавке.

Проблеми у набавкама које се спроводе на нивоу Министарства одбране и Војске Србије у великој мери проистичу из уског и бирократског тумачења самих одредаба закона, који је основа и на чијим начелима је систем набавки и успостављен. Од 2002. године па до данас ЗЈН највећим својим делом дефинише сâм поступак јавне набавке до момента избора понуђача, односно доношења одлуке о додели уговора, при чему је у други план стављен економски и технички квалитет предмета набавке. Као последица тога, при доношењу одлука о избору понуђача и у току реализације набавки јавља се доминација цене у односу на квалитет. Понуђена цена је тада пресудна за избор понуђача без обзира на то што понуђачи не нуде добра истог квалитета.

Следећи проблем представља својеврсно неразумевање институција надлежних за управљање и надзор над системом јавних набавки у Републици Србији за специфичности и осетљивост укупног тржишта (и домаћег и међународног) добара, радова и услуга за потребе сектора одбране и безбедности. Из тог неразумевања јавља се тежња да се набавке из области одбране и безбедности сведу само на јавне набавке, занемарујући при том чињеницу да се један велики део набавки у овој области односи на набавке са тржишта наоружања и војне опреме, које се због своје саме природе сматра „осетљивимˮ и кога карактеришу високи захтеви у погледу квалитета, поверљивости и очувања тајности.

Важно је истаћи и чињеницу да се значајан део јавних набавки у европским националним системима одбране одвија на основу члана 346. Уговора о функционисању Европске уније. Одредба овог члана управо се односи на изузетке у сфери безбедносних питања, односно према решењу из овог члана, свака држава чланица може предузети оне мере које сматра потребним за заштиту основних интереса своје безбедности које су повезане са производњом или трговином оружјем, муницијом и ратном опремом.

Поред ових, постоји и читав низ других проблема у општем систему набавки који је успостављен у Министарству одбране и Војсци Србије, а који проузрокују оцену тог система као недовољно ефикасног и спорог. Ти проблеми су:

1) значајан број приспелих понуда у поступцима не задовољава услове квалитета, што непотребно изазива повећање напора на реализацији набавке и ангажовање великог броја запослених;

2) нелојална конкуренција понуђача, чије понуде не испуњавају обавезне услове квалитета, ствара знатне тешкоће приликом доношења одлука о избору понуђача;

3) захтеви за заштиту права понуђача одлажу или потпуно поништавају реализацију јавних набавки, што доводи до понављања поступака;

4) у неким случајевима добра која су била предмет набавке, због неодговарајућег квалитета или као резултат лоше комуникације са понуђачима, не могу бити у потпуности искоришћена у складу са потребама, него се држе у складиштима.

Да би се бар делимично умањили ови проблеми неопходно је да се квалитет предмета набавке стави у први план, да се читав поступак набавке посматра и третира кроз призму економских и техничких показатеља и елемената чијим испуњавањем се обезбеђује успешност и ефикасност реализације набавки и укупног пословања Министарства одбране и Војске Србије.

ЗЈН даје извесне могућности да Министарство одбране и Војска Србије примени квалитет у набавкама, али не даје конкретне одговоре како то треба учинити у различитим фазама набавке, што подразумева разраду читавог поступка набавке укључујући и све неопходне активности управљања квалитетом у набавци. Та разрада предмет је интерних прописа у Министарсву одбране и Војсци Србије.

Куда даље?

Упркос широко заступљеном мишљењу да Министарство одбране и Војска Србије представља „крутˮ, затворен и неприступачан систем, систем који се тешко прилагођава новим решењима и променама, област јавних набавки у одбрани и безбедности нам даје и аргументе за супротан став. Наравно, уз обавезно поштовање свих вредности које је потребно заштитити приликом спровођења поступака, ово је област која се стално мења и допуњује, усавршава, област која дозвољава велики степен транспарентности (што раније није био случај) и обезбеђивања конкуренције. Систем јавних набавки на начин какав постоји у Министарству одбране и Војсци Србије иде у корак са најновијим европским решењима из те области, прихвата и себи прилагођава оно најбоље из тих решења. Томе у прилог иде и податак да је у систему одбране највећи број сертификованих службеника за јавне набавке у Републици Србији.

Имајући у виду да је Стратегијом развоја јавних набавки предвиђено да се у 2017. години донесе нови Закон о јавним набавкама, а у контексту најављеног отварања Поглавља 5 – Јавне набавке, очекује се да се област набавки у одбрани и безбедности у потпуности усагласи са Директивом 2009/81/ЕЗ „Европског парламента и савета од 13. јула 2009. године”.

Поред Министарства одбране, које свакако има интереса да активно учествује у процесу унапређења система јавних набавки, за очекивати је да и други органи јавне власти који спроводе набавке (са елементом уступања тајних података у поступку), буду активно укључени и да пруже свој допринос.