Лоше организована припрема, недовољно познавање процедуре доделе јавног уговора и недостатак искуства представљају велики недостатак у спровођењу пројеката јавно-приватног партнерства. Замисао овог текста јесте упознавање са „законитостима” вођења ових пројеката, а што би требало да допринесе већој искоришћености њиховог несумњивог потенцијала
Пројекти јавно-приватног партнерства (у даљем тексту: ЈПП) у свету све више постају доминантан начин реорганизације функционисања јавног сектора и организације управљања ресурсима који су у надлежности јавних служби. Пораст броја пројеката ЈПП-а у директној је вези са све већом потражњом грађана за услугама које традиционално пружа јавни сектор, услед пораста броја становника и тежње да се оствари виши ниво, односно квалитет услуге, али и са општеприхваћеним образложењем које се односи на потешкоће које се доводе у везу с расположивим средствима у буџету.
У том смислу, питање које се логично намеће јесте како направити правилан избор, како припремити и водити пројекат и, нарочито, како знати шта јавно тело може да тражи и какве захтеве може да постави према потенцијалном приватном партнеру у поступку доделе јавног уговора.
Јасно је да правила, услови и поступци законом прописани представљају основ да би уопште могао да се оствари овакав вид сарадње јавног и приватног сектора.
Будући да постоји жеља, јасно исказана потреба и опредељење за јачање сарадње јавног и приватног сектора у погледу пружања услуга и изградње модерне инфраструктуре са свим пратећим материјалним вредностима, техничким унапређењима и стручним потенцијалом, остаје нејасно шта нас у Републици Србији раздваја од оног степена успешности који је остварен у другим земљама, а имајући у виду незнатан број до сада реализованих пројеката. Зашто изостаје иницијатива да се то оствари у складу са стандардима усвојеним у развијеном свету, уз заштиту јавног интереса и поштовање начела која гарантују равноправност оба партнера, али и ефикасност у поступању.
Одговоре на постављена питања можемо пронаћи у политичким и друштвеним приликама или неповољном привредном амбијенту, али ћемо, свеједно, у овом тексту истаћи потребу да се у већој мери упознамо са, по нашем мишљењу, значајним аспектима планирања и вођења пројеката ЈПП-а до закључења уговора о ЈПП-у и његове реализације, сматрајући да ће познавање „законитости” вођења пројеката ЈПП-а знатно допринети већој искоришћености њиховог несумњивог потенцијала.
Према нашем мишљењу, велики недостатак у спровођењу пројеката ЈПП-а представља лоше организована припрема, недовољно познавање процедуре доделе јавног уговора и недостатак искуства.
Уз оцену да усвојени Закон о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РС”, бр. 88/2011, у даљем тексту: Закон) у Републици Србији пружа довољно могућности за успешно вођење пројеката ЈПП-а, у овом тексту биће речи о појединим радњама и процесима који представљају неопходан предуслов за сагледавање свих аспеката и разматрање елемената без којих није могуће правилно се определити нити успешно водити поступак. С обзиром на комплексност теме којом се бавимо, ограничићемо се превасходно на пројекте ЈПП-а без елемената концесије.
За почетак, важно је напоменути да Закон прописује услове и начин поступања, али, као ни било који други правни акт, сâм по себи не може гарантовати успешност оваквих пројеката. За успешне пројекте није довољно познавати закон и поштовати прописане процедуре што се, коначно, и подразумева. Нису довољни политичка воља, значајни потенцијали и развојне могућности, већ се морају сагледати тржишни аспекти пословања, предузети мере којима ће се подстаћи интересовање приватног сектора за сарадњу с јавним, остварити повећање конкурентности, изабрати модел ЈПП-а који ће у конкретним условима дати најповољнији ефекат и сл. У том смислу, добро планирање и добро организован и вођен поступак набавке долазе до посебног изражаја.
Које циљеве јавни сектор код нас жели да оствари кроз ЈПП?
Опредељење за ЈПП омогућава јавном партнеру јефтинију алтернативу и/или више могућности за развој инфраструктурних пројеката, побољшање квалитета услуга из оквира надлежности јавног партнера и сл. Такво опредељење мора бити у складу с начелом јавног интереса из члана 6. Закона, који обухвата обавезу јавног тела да при остварењу права приватних лица води рачуна да остварење тих права није у супротности са законом дефинисаним јавним интересом.
Занимљиво је извршити поређење са опредељењем које је присутно у земљама ЕУ, па у том смислу доносимо кратак осврт на услове и почетне активности које се према француском законодавству предузимају у правцу иницијалног опредељења и припреме пројеката ЈПП-а, а с обзиром на њихово значајно искуство и бројност реализованих пројеката (видети оквир).
У наставку текста дајемо анализу поменутих услова из француског модела будући да овакав приступ сматрамо оправданим и у одређеној мери применљивим и у нашој пракси.
1. Услов комплексности/сложености
У зависности од нивоа и постојећих техничких средстава јавног органа носиоца пројекта, процењује се да ли се један пројекат може сматрати комплексним. Постоје три могућа приступа који су у вези са сложеношћу пројекта: техничка сложеност, правна или финансијска сложеност, а само је један од њих довољан да се одабере поступак конкурентног дијалога (детаљније описан у делу текста о поступцима јавне набавке).
2. Услов хитности
Суд правде Европске уније (познатији као Европски суд правде) био је у прилици да дâ сопствено тумачење појма хитности, наводећи три кумулативна услова: постојање догађаја који се не може предвидети, крајњу хитност која није компатибилна с роковима које налаже тендерска процедура/процедура јавног надметања и узрочно-последичну везу између непредвидивог догађаја и крајње хитности која је из тога проистекла.
У француској Уредби о уговорима о партнерству, хитност представља материјални услов за одабир уговора о ЈПП-у, а не услов за одабир скраћене процедуре доделе уговора. Ако је критеријум хитности прихваћен, у смислу непредвидиве ситуације, економска и финансијска процена могу бити сажете.
3. Услов економске ефикасности
Критеријум економске ефикасности познат је као биланс трошкови/користи (cost-benefit). Тачке поређења, између осталог, јесу карактеристике пројекта, захтеви у вези с јавном услугом, као и недостаци и тешкоће у спровођењу сличних пројеката. То је, међутим, углавном биланс у друштвено-економском и финансијском смислу који треба да буде предмет рационалног поређења.
Овај критеријум се незнатно разликује од прва два будући да се подобност у овом случају проверава тек након компаративне анализе. Сâм критеријум, дакле, омогућава доносиоцима одлука у јавном сектору да оправдају свој избор економским и финансијским мотивима, пре него образложењем које је првенствено правног карактера, као и у случају хитности или сложености. На тај начин поштује се уставна обавеза „правилне употребе јавних средстава”.
Овакав приступ, који говори о економским и финансијским мотивима, свакако је најзанимљивији, а посебно из аспекта могућности примене на пројектима који се развијају код нас.
У том смислу, разматрање друштвено-економских користи представља полазну тачку да би се проценио интерес да се неки пројекат развија кроз ЈПП, а то се остварује компаратором трошкова којим се утврђује да ли је модел ЈПП-а повољнији за реализацију пројекта од традиционалног.
Правилан одабир пројеката свакако је од посебног значаја, а он се врши на основу више показатеља од којих истичемо процену потреба, очекивани резултат, финансијску приступачност, привлачност за приватни сектор и др.
Припремне радње за пројекте ЈПП-а
Припрема пројеката ЈПП-а подразумева формирање тима састављеног од стручњака, усвајање плана рада и предлога активности које треба предузети у циљу сагледавања свих релевантних фактора који могу утицати на правилан избор и опредељење.
У делу који се односи на пројекте ЈПП-а, а које разматрамо у овом тексту, у члану 27. Закон одређује садржину предлога пројекта ЈПП-а и помиње формирање Пројектног тима који ће пратити цео пројекат и обављати функцију конкурсне комисије која врши одабир понуђача, односно економски најповољније понуде. Са становишта поступка који се води према одредбама Закона, неопходно је да и састав Пројектног тима буде део предлога пројекта који се предаје на усвајање надлежном органу из члана 26. Закона.
Сматрамо исправним да се Пројектни тим формира већ приликом доношења иницијалне одлуке којом јавно тело отпочиње активности на припреми предлога пројекта ЈПП-а. Организовање даљих активности треба да буде један од најзначајнијих задатака овог тима.
Искуства из земаља са успешном применом модела ЈПП-а говоре о потреби постављања директора пројекта, посебно ангажованог за вођење пројекта све до његове реализације.
Такође, неопходним сматрамо и усвајање плана рада (обухвата активности које ће се спроводити у фази припреме предлога пројекта) и терминског плана. Неспорно је да треба предвидети динамику развоја пројекта, као део предлога пројекта који се доставља на усвајање, али сугеришемо да се приликом формирања Пројектног тима предвиди и динамика припреме предлога пројекта.
Ангажовање спољних саветника је, свакако, значајан предуслов за успешност пројеката ЈПП-а с обзиром на недостатак посебних знања и вештина у ресурсима којима располаже јавно тело, а који је, између осталог, и последица недостатка искуства у осмишљавању и спровођењу оваквих пројеката, а посебно имајући у виду изразито мали број реализованих пројеката у Републици Србији од усвајања Закона.
Избор тима саветника треба да буде прилагођен потребама конкретног пројекта, уз напомену да основу тима саветника, свакако, чине стручњаци финансијске, правне и техничке струке у зависности од предмета самог пројекта. Као саветници могу бити ангажовани и стручњаци других профила у зависности од предмета разматрања (заштита животне средине, осигурање и др.). Ангажовање саветника је у директној вези са финансијским могућностима и вредношћу пројекта.
Јасно дефинисање задатака и надлежности Пројектног тима и тима саветника у делу припреме пројекта ЈПП од посебног је значаја, али је подједнако важно нагласити и неопходност да јавно тело представи своје намере и најави покретање поступка који ће се водити у складу са законом прописанoм процедуром и задатим условима, у циљу привлачења интересовања приватних партнера и повећања конкурентности, a све то уз поштовање транспарентности и без нарушавања равноправности учесника у поступку по јавном позиву који ће бити објављен кад се стекну законом прописани услови.
Садржина самог предлога пројекта ЈПП-а одређена је чланом 27. Закона. Овде издвајамо оне делове који, како сматрамо, суштински утичу на опредељење јавног тела за ЈПП и избор модела, а то су:
– циљеви у оквиру јавних задатака које треба остварити пројектом,
– пословни план,
– процена трошкова и анализа добијене вредности у односу на уложена средства (value-for-money),
– расположивост средстава,
– планирана расподела ризика,
– анализа економске ефикасности предложеног пројекта.
Указујемо да овакав садржај предлога пројекта ЈПП-а далеко превазилази обим документације неопходне за спровођење традиционалног модела јавне набавке.
Све наведене анализе, које нећемо појединачно обрађивати у овом тексту, треба да дају одговор на питање да ли је модел ЈПП-а најповољнији или се пројекат може реализовати на традиционалан начин путем јавне набавке.
У том смислу, потребно је размотрити и питање даљег радног ангажовања запослених у случају да се пројектом ЈПП-а предвиђа да приватни партнер преузме одређене послове које су претходно обављале јавне службе.
Поступак доделе јавних уговора и значај избора поступка јавне набавке за пројекте ЈПП-а
Значај поступка доделе јавног уговора огледа се у томе што се кроз правилан избор поступка и критеријума за оцену најповољније понуде, као и вођење поступка у складу са стандардима усвојеним у земљама ЕУ, значајно приближавамо остварењу постављеног циља, а то је да се кроз закључење и реализацију јавног уговора постигне највећа вредност.
Поново наглашавамо улогу Пројектног тима и ангажованих саветника, али и потребу да се у овој фази укључи и стручњак за јавне набавке. Лош избор поступка и неодговарајући приступ приликом вођења поступка могу утицати на крајњи исход.
Вођење поступка, у складу са Законом о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012), али и уважавање добрих искустава и праксе остварене у земљама ЕУ, у овом делу је посебно важно, па у том смислу дајемо кратак преглед наших законских решења, али и правила примењених у земљама ЕУ.
Поновићемо тезу да је посебно значајно да потенцијални учесници у поступку доделе јавног уговора у Србији препознају тежњу и принципе који су заступљени у земљама ЕУ, јер ће им такав приступ омогућити већу конкурентност и интересовање референтних учесника.
У члану 20. Закон одређује врсте поступака за избор приватног партнера. Поступак избора приватног партнера може бити поступак јавне набавке,одређен законом којим се уређују јавне набавке или поступак давања концесије одређен Законом, тако да се јавни уговор закључује као уговор о јавној набавци или као уговор о концесији.
У овом делу дајемо приказ поступка доделе јавних уговора у поступку избора приватног партнера у пројектима ЈПП-а, а према одредбама нашег закона којим се уређују јавне набавке и који у члану 31. предвиђа осам поступака јавних набавки.
Наводимо поступке који се, у највећој мери, спроводе у Републици Србији и то: отворени, рестриктивни и преговарачки, али треба нагласити и важност и могућности које пружа поступак конкурентног дијалога. Ова четири поступка издвајамо јер су они најзаступљенији, а при том предвиђени и правним прописима у земљама ЕУ.
Поступак конкурентног дијалога представља новину у односу на наш претходни Закон о јавним набавкама, а посебно је значајан с обзиром на широку примену у земљама ЕУ.
Карактеристике поступка конкурентног дијалога
Конкурентни дијалогније довољно познат нити примењен у спровођењу поступака јавне набавке у Републици Србији, док у пракси земаља ЕУ има знатно већу примену.
Према одредбама члана 37. Закона о јавним набавкама РС, конкурентни дијалог се може спроводити у случају када је предмет јавне набавке нарочито сложен и то ако наручилац објективно није у могућности да одреди:
– техничке спецификације предмета јавне набавке; и
– правну, односно економску структуру јавне набавке.
Оваква одредба је, у великој мери, у складу с правилима која се примењују у ЕУ. Важно је, међутим, истаћи да поступак конкурентног дијалога омогућава боље дефинисање потреба наручиоца, у овом случају, јавног тела. Јавно тело, у овом поступку, спроводи дијалог с кандидатима којима је признало квалификацију ради проналажења решења које ће задовољити његове потребе.
Одлука о додели уговора у конкурентном дијалогу доноси се применом критеријума економски најповољније понуде на основу елемената одређених у конкурсној документацији.
Ради потпуног и правилног сагледавања могућности које овај поступак пружа, даћемо кратак приказ поступка конкурентног дијалога према француском Закону о јавним набавкама из 2006. године. Поступак конкурентног дијалога покреће се на основу функционалног програма који доноси јавно тело – наручилац, а којим наручилац утврђује потребе, односно очекивања и резултате које жели да постигне. На основу знања, искуства и технологије којом располаже, сваки кандидат предлаже решења, уз напомену да овако формулисани предлози нису понуде које се у том облику прихватају или одбијају. На основу тих предлога води се дијалог, а он се може водити у више фаза и то кроз пленарне састанке или кроз тематске радионице посвећене одређеним питањима (техничким, правним, финансијским). Дијалог се окончава позивом кандидатима да доставе коначне понуде, након чега се приступа њиховој упоредној анализи.
Сматрамо да је овакав приступ могуће применити и код нас имајући у виду одредбе Закона о јавним набавкама РС, у којима је наведено да наручилац води дијалог све док не препозна решење које може задовољити његове потребе.
Иако условљен законском одредбом по којој се може применити кад је предмет набавке нарочито сложен, овакав поступак пружа јавном телу веће могућности да дође до жељеног решења и очекујемо да код нас буде примењен у већој мери него што је то био случај до сада, нарочито у поступцима ЈПП-а.
Специфичности вођења поступка доделе јавног уговора у пројектима ЈПП-а у односу на традиционалан поступак набавке
Вођење поступка доделе јавног уговора у поступку избора приватног партнера за реализацију пројекта ЈПП-а не може се поистоветити с традиционалним поступком јавне набавке. Испуњеност законом прописаних услова није „гарант” успешности самог пројекта. Стога, у свим фазама поступка треба предузимати одређене активности које доприносе повећању заинтересованости приватног партнера.
Чланом 22. Закона одређено је поступање наручиоца приликом објављивања јавног позива. У ставу 3. истог члана одређено је да се јавни позив објављује у страним јавним гласилима, по потреби, а за пројекте чији је износ већи од пет милиона евра то представља и обавезу.
Сматрамо да је објављивање позива у међународним гласилима ствар добре праксе, која је прихваћена у земљама ЕУ и која доприноси повећању транспарентности и интересовања страних привредних субјеката за учешће на тендерима и улагања у пројекте ЈПП-а у Србији.
Интеракција са понуђачима представља значајан фактор који мора бити организован у складу са законом, а зависи од изабраног поступка јавне набавке. Истичемо да јавни позив мора бити праћен одређеним активностима које имају за циљ да се представи пројекат и оствари што већи степен заинтересованости приватног партнера. Један од начина таквог представљања пројекта јесте конференција за понуђаче на којој јавно тело има могућност да представи све аспекте конкретног пројекта, а заинтересовани понуђачи могу да поставе питања којима би се отклониле евентуалне недоумице.
Према пракси која постоји у земљама ЕУ, може се организовати „канцеларија” за информисање у којој би све информације значајне за правилно сагледавање околности, битних за опредељење приватног партнера, биле подједнако доступне свим заинтересованим субјектима. Овакав приступ није карактеристичан за поступке набавке који се воде на традиционалан начин, али значајно доприноси остварењу жељеног циља.
Начело транспарентности односи се на обавезу оглашавања и доступности података о спроведеном поступку доделе јавног уговора, а начело једнаког третмана подразумева да све информације буду подједнако доступне свим потенцијалним понуђачима. Отвореност према субјектима заинтересованим за учешће у поступку, организованост јавног тела, доступност информација које су потребне потенцијалним понуђачима да се определе за учешће и формулишу своју понуду у великој мери доприносе стварању повољног пословног амбијента који је неопходан да би се, не само у једном одређеном процесу него и у будућим поступцима, остварили жељени ефекти.
Значај избора критеријума у поступку који се води
Избор критеријума од посебног је значаја за спровођење поступка набавке како би се постигао жељени резултат и највећа могућа вредност за јавно тело. Критеријуми треба да буду прилагођени захтевима пројекта и потребама јавног тела, али истовремено и прихватљиви за понуђаче, као и да повећају конкуренцију јер би се у супротном могло догодити да не буде одговарајућих и прихватљивих понуда. Уз правилан избор критеријума, могуће је остварити циљ: економски најповољнију понуду.
Примена критеријума који се користе у традиционалним поступцима јавне набавке уобичајена је и у пракси земаља ЕУ, а то су: висина накнада које се утврђују, време трајања уговора, квалитет и др.
[signoff] Реализација пројеката ЈПП-а у Француској
Да би један пројекат био реализован у облику ЈПП-а, у Француској су као законски услови постављени услови хитности, сложености и економске ефикасности. Најмање један од ових услова мора бити испуњен. При том, да би се неки пројекат реализовао као ЈПП, задати услови јасно су дефинисани у члану 2. Уредбе о уговорима о партнерству од 17. јуна 2004. (основни пропис везан за ЈПП у Француској) и то на следећи начин:
„Уговори о партнерству могу се закључити једино ако се студијом покаже:
1) да, с обзиром на сложеност пројекта, јавни орган није објективно у стању да сâм дефинише и да унапред дефинише техничка средства која могу да задовоље његове потребе или да није у стању да направи правну или финансијску конструкцију пројекта (услов сложености); или
2) да је реализација пројекта хитна, када је у питању надокнађивање кашњења које штети јавном интересу, а односи се на изградњу јавних објеката или на вршење јавне услуге, који год да је узрок кашњења, или да се превазиђе непредвидива ситуација (услов хитности); или
3) да, с обзиром на карактеристике пројекта или на захтеве обављања јавне услуге за коју је јавни орган одговоран, или на недостатке и потешкоће у реализацији сличних пројеката, прибегавање таквом уговору (о ЈПП-у) показује повољнији однос између предности и недостатака од других врста уговора/јавне набавке, при чему критеријум одложеног плаћања сâм по себи не може представљати предност (услов економске ефикасности).”
Горенаведена француска Уредба у члану 2. предвиђа обавезу израде студије оправданости или, како је у пропису наведено, прелиминарне процене. Студија оправданости служи и да у њој јавни орган образложи мотиве да се одређени пројекат реализује кроз ЈПП. Ако прва, односно прелиминарна процена покаже да је резултат задовољавајући, онда се тражи економски модел који се ослања на студију тржишта. Такав концепт отклања било какве недоумице у погледу тога када се пројекат може реализовати кроз ЈПП.
[/signoff]
[signoff] ОДГОВОРИ НА ПРАКТИЧНА ПИТАЊА
1. Колики је значај познавања правила ЕУ?
Познавање основних прописа и искустава, пре свега, земаља ЕУ у области ЈПП-а значајно је ради повећања конкурентности и заинтересованости страног партнера у поступку доделе уговора о ЈПП-у. Уколико желимо веће учешће приватних партнера из иностранства поступак је неопходно припремити и водити тако да буде препознатљив из аспекта стандарда и праксе који су већ успостављени у земљама ЕУ. Осим тога, сазнања о условима пословања оствареним у оваквим пројектима у другим земљама могу значајно помоћи у стварању повољног амбијента за сарадњу јавног и приватног сектора јер одступања у односу на установљену праксу и услове пословања у другим земљама ни у ком случају не могу допринети повећању интересовања на страни потенцијално заинтересованих приватних партнера.
2. Који су основни услови за припрему предлога пројекта ЈПП-а?
Полазну тачку и основни услов у припреми пројеката ЈПП-а представљају питања из области урбанистичког и просторног планирања и решени имовинскоправни односи, као и дефинисање функционалног обима пројекта.
3. Могу ли се сагледати могућности и способност плаћања у погледу будућих трошкова за изградњу, управљање и одржавање?
Одговор на ово питање представља један од првих задатака тима ангажованог испред јавног тела и саветника и подразумева израду анализе трошкова, али и способности плаћања у периоду реализације пројекта. При том, треба правити разлику између пројеката ЈПП-а који предвиђају да, на пример, будући корисници плаћају за услугу која ће им бити пружена, пројеката у којима јавно тело преузима обавезу плаћања за време трајања уговора и комбинованог модела са утврђеним обавезама и корисника и јавног тела. Резултати ове анализе значајно ће определити даље поступање у погледу опредељења за ЈПП.
[/signoff]