Циљ доношења закона о тзв. дисквалификованим лицима огледа се у стварању институционалних и инфраструктурних предуслова за већу транспарентност и правну извесност у привредном систему, борби против криминалних и преварних радњи путем заштите права и интереса трећих страна у пословном сектору, као и у спречавању ширења „зачараног круга” дужничко-поверилачких односа. Ипак, већ у самом нацрту указује се на бројне мањкавости нових законских решењa
Mинистарство привреде Републике Србије, у сарадњи са Агенцијом за привредне регистре (у даљем тексту: АПР), Привредном комором Србије, Регионалном привредном комором Нови Сад и Регионалном привредном комором Ниш, покренуло је 28. новембра 2014. године јавну расправу о Нацрту закона о привременим ограничењима права (у даљем тексту: Нацрт), који има за циљ стварање предуслова за повећање транспарентности и правне извесности у привредном систему. Јавна расправа завршена је 17. децембра 2014. године и сада је питање тренутка када ће Нацрт прерасти у Предлог закона, након чега ће ући у скупштинску процедуру и бити усвојен.
Нацртом се утврђују основи за привремено ограничење права обављања привредних и других делатности лицима која злоупотребљавају право оснивања предузећа, региструју нови бизнис, при чему актуелну компанију остављају у проблемима, оснивају нову компанију и на њу преносе пословање.
Циљ је стварање институционалних и инфраструктурних предуслова за већу транспарентност и правну извесност у привредном систему, борба против криминалних и преварних радњи путем заштите права и интереса трећих страна у пословном сектору, као и спречавање ширења „зачараног круга” дужничко-поверилачких односа.
Истовремено, намера је отклањање проблема који постоје у досадашњој пракси, али и превентивно деловање на привредне субјекте да извршавају обавезе на време, јер ће привремено ограничење права узроковати њихов лошији рејтинг.
Нацртом је предвиђено формирање регистра који данас не постоји, а који ће омогућити размену података између надлежних органа и институција. Ово ће уједно бити 19. по реду регистар који води АПР. На основу података из тог регистра, АПР ће бити у могућности да на ефикасан начин провери податке о физичким и правним лицима која поднесу захтев за оснивање новог привредног субјекта и да одбије регистрацију уколико су лица уписана у тај регистар.
Израду новог законског решења и формирање регистра помогла је Влада Краљевине Норвешке кроз пројекат „Успостављање и имплементација регистра дисквалификованих лица”, како се колоквијално називају лица с привременим ограничењима права, установљеним на основу Закона.
Предвиђено је да ће Закон ступити на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије”, а почеће да се примењује 1. октобра 2015. године.
Предмет Закона о привременим ограничењима права
Овим Законом утврђују се основи за привремено ограничење права домаћег или страног, физичког или правног лица, на стицање и вршење чланских права, стицање својства предузетника, регистрацију управљачког права, права надзора, права заступања и права обављања привредне делатности, у привредном друштву, задрузи, задружном савезу, јавном предузећу, огранку и представништву страног привредног друштва, предузетнику или другом правном лицу које обавља привредну делатност у складу са законом и које је регистровано у АПР-у, као и предмет, садржина, поступак и начин вођења Регистра лица с привременим ограничењем права у привредном субјекту (у даљем тексту: Регистар), правне последице регистрације, начин употребе и коришћења података из Регистра, те друга питања од значаја за привремено ограничење права у привредном субјекту.
Основи за настанак и престанак привременог ограничења права
Основи за настанак привременог ограничења права јесу:
1) блокада располагања средствима с рачуна лица у Републици Србији преко којих се врши платни промет, услед неликвидности (неспособности плаћања) дужој од 120 дана непрекидно (на овом месту напомињемо да је прелазном и завршном одредбом Нацрта предвиђено да почев од 1. јануара 2017. године временско трајање блокаде располагања средствима с рачуна буде ограничено на период од 60 дана непрекидно);
2) отварање стечајног поступка над правним лицем;
3) отварање поступка принудне ликвидације над правним лицем, и
4) изречене правноснажне или извршне судске забране и мере безбедности у судском поступку, мере забране у управном поступку и друге изречене мере у поступцима које воде друга правна лица као вршиоци јавних овлашћења, које за правну последицу имају ограничење стицања или вршења права лица у привредном субјекту или обављање привредне делатности.
Привредни субјекат код кога су наступили основи наведени под 1), 2) и 3) и лица која врше права или функције у том привредном субјекту, изузев акционара који поседују мање од 25% акција у јавним акционарским друштвима, не могу стећи право или регистровати функцију у новом или већ постојећем привредном субјекту, до момента стицања основа за престанак привременог ограничења тих права.
Лице код кога су наступили основи прописани под 4) не могу стећи и вршити право, регистровати функцију и обављати привредну делатност у привредном субјекту, на начин одређен изреченом правноснажном или извршном судском забраном или мером безбедности или одређеном мером забране у управном поступку за време трајања те забране.
Правне последице привременог ограничења права производе правно дејство од дана уписа у Регистар и престају да производе правно дејство даном брисања из Регистра. Ограничење права не односи се на Републику Србију, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе.
Основи за престанак привременог ограничења права јесу:
1) деблокада рачуна лица у Републици Србији преко којих се врши платни промет;
2) закључење или обустава стечајног поступка над правним лицем;
3) закључење или обустава поступка принудне ликвидације над правним лицем, и
4) престанак важења правних последица изречених правноснажних или извршних судских забрана или мера безбедности у судском поступку, мера забрана у управном поступку и других изречених мера у поступцима које воде друга правна лица као вршиоци јавних овлашћења, које за правну последицу имају ограничење стицања или вршења права лица у привредном субјекту или обављања привредне делатности.
Регистар лица с привременим ограничењем права
Регистар ће садржати следеће податке:
1) идентификационе податке о лицу с привременим ограничењем права;
2) податке о датуму и врсти регистрације;
3) податке о основу привременог ограничења права, и то: врста акта, број, датум доношења и датум правноснажности или извршности акта којим је одређено привремено ограничење права и потребну номенклатуру за прецизну класификацију ограничења;
4) податке о почетку и крају важења привременог ограничења права;
5) идентификационе податке обвезника достављања података и његовом овлашћеном лицу, и
6) идентификационе податке о обвезнику уписа података и његовом овлашћеном лицу.
Обвезници достављања података Регистру јесу:
1) Народна банка Србије за податке о лицима с блокираним банковним рачунима у Републици Србији;
2) Централни регистар, депо и клиринг хартија од вредности ад Београд за податке о акционарима јавних акционарских друштава који су власници најмање 25% акција тих друштава, и
3) надлежни судови Републике Србије, Министарство правде, други државни органи и организације и друга правна лица као вршиоци јавних овлашћења, по испуњености техничких услова, путем електронских сервиса АПР-а достављају податке о лицима којима су правноснажним или извршним судским или управним одлукама изречене мере забране којима се привремено ограничавају права.
Обвезници за упис података о привременом ограничењу права Регистру јесу:
1) надлежни судови Републике Србије, државни органи и организације и друга правна лица као вршиоци јавних овлашћења који преко апликативног софтверског решења који је успоставио АПР за регистрацију и размену регистрованих података са обвезницима, корисницима, статусним регистрима и регистрима које води АПР (у даљем тексту: ЈПИ) уписују податке о лицима којима су правноснажним или извршним судским или управним одлукама изречене мере забране којима се привремено ограничавају права, и
2) АПР за податке о стечају и принудној ликвидацији правних лица услед којих долази до привременог ограничења права.
Регистар се води у електронској форми преко система ЈПИ, путем кога се врши и регистрација података. Систем води, њиме управља и одржава га АПР. Регистрацију врши по службеној дужности, ако су испуњени законски услови, регистратор или лице које је овластио обвезник уписа података.
Регистратор преко ЈПИ прати извршење свих појединачних операција и функција система за аутоматску проверу испуњености услова за регистрацију који су прописани овим законом, а нарочито задовољавање форме и садржаја достављених података и верификацију корисничких права овлашћених лица обвезника уписа и доставе података.
Обвезник уписа података је дужан да путем ЈПИ у Регистар упише податке који су предмет регистрације, у року од 24 сата од дана када је основ привременог ограничења правноснажно наступио или од када је постао извршан, а најкасније следећег радног дана ако рок истиче нерадног дана или на дан државног празника.
Обвезник доставе података дужан је да једном дневно, путем веб сервиса, достави податке који су предмет регистрације Регистру, а регистратор је дужан да одмах, без одлагања, путем ЈПИ изврши регистрацију.
Регистратор је дужан да путем ЈПИ у Регистар упише податке који су предмет регистрације, у року од 24 сата од дана регистрације података у надлежном статусном регистру АПР-а, а најкасније следећег радног дана ако рок истиче нерадног дана или на дан државног празника.
Након регистрације регистровани подаци о лицу с привременим ограничењем права се преко ЈПИ аутоматски достављају статусним регистрима. Истовремено с регистрацијом, на интернет страни АПР-а објављују се идентификациони подаци привредног субјекта с привременим ограничењем права.
Брисање регистрованог податка врши се преко ЈПИ, и то:
1) брисањем од овлашћеног лица обвезника уписа података по истеку рока важности привременог ограничења права, ако рок није одређен;
2) брисањем од овлашћеног лица обвезника уписа података, у случајевима поништаја, укидања правног акта односно клаузуле правноснажности или извршности правног акта, на основу ког је извршен упис привременог ограничења права;
3) аутоматски по истеку регистрованог рока важности привременог ограничења права или наступањем основа за престанак привременог ограничења права, или
4) брисањем од Регистратора у случају ништавости правног основа за регистрацију или изрицања кривичне санкције.
На захтев лица с привременим ограничењем права регистратор, најкасније у року од два дана од дана пријема захтева, издаје:
1) извод, који је писана или електронска јавна исправа која садржи регистроване податке о лицу с привременим ограничењем права, према стању у тренутку издавања извода, или
2) потврду, која је писана или електронска јавна исправа која садржи све историјски регистроване податке о лицу с привременим ограничењем права до тренутка издавања потврде или податак о томе да, до тренутка издавања потврде, није било регистровано привремено ограничење права лица.
Потврђивање идентитета привредног субјекта и домаћег физичког лица у поступку регистрације врши се преко ЈПИ, од лица овлашћеног за упис података у Регистар, а на основу података који се обезбеђују путем ЈПИ из надлежног статусног регистра.
Утврђивање идентитета страног правног и физичког лица врши се у поступку којим се утврђује основ за привремено ограничење права од стране државног органа и организације и другог правног лица као вршиоца јавних овлашћења који утврђује основ за привремено ограничење права.
Предвиђено је и делотворно правно средство. Лице које је уписано у регистар по неком од основа за регистрацију, а које сматра да је регистрација података извршена супротно закону, остварује своје право на жалбу или друго прописано правно средство за заштиту својих права према одредбама посебног закона код надлежног органа који је утврдио постојање основа за привремено ограничење права, односно у поступку регистрације у АПР-у у којем је утврђен услов на основу кога је одбачена регистрациона пријава за стицање и вршење права и функције или регистрацију функције.
С обзиром на то да из свега наведеног произлази да ће начин и услови електронске обраде и коришћења података представљати веома компликовано питање, онда је јасно зашто Нацрт садржи одредбу којом је предвиђено да се начин и услови електронског преноса, преузимања, обраде и коришћења регистрованих и евидентираних података у Регистар, електронски протоколи, ауторизација приступа, привилегије корисника система, комуникације, стандарда и формата за размену података кроз ЈПИ, технички услови за достављање података преко ЈПИ уређују подзаконским актом који доноси Министар привреде, на предлог АПР-а.
Слабости предложених законских решења
Подаци АПР-а показују да је током 2014. године у Србији било тачно 99.886 предузећа и радњи које су у блокади биле дуже од 180 дана. Имена њихових директора требало би да се нађу на списку оних којима ће бити забрањено оснивање нових предузећа. У надлежности Агенције за лиценцирање стечајних управника у Србији тренутно има 1.425 активних стечајева које води 330 стечајних управника.
Нацрт за основни циљ има смањење злоупотреба, али докле год Пореска управа не буде контролисала пословне књиге власника постојеће фирме који је поднео захтев за регистровање нове, малверзације неће бити искорењене.
Осим тога, за оног коме је изречена привремена забране оснивања новог привредног субјекта, тај посао може да обави било ко други – рођак, пријатељ или комшија.
Колико је у Србији лако основати друштво с ограниченом одговорношћу најјасније говори податак да, примера ради, минимални основни капитал друштва с ограниченом одговорношћу у Аустрији (Gesellschaft mit beschränkter Haftung – GmbH) износи 35.000 евра.
Последица овако минорно утврђеног основног капитала је да се масовно оснивају друштва с ограниченом одговорношћу. То друштво послује док повериоци толеришу ненаплаћена потраживања, а запослени неисплаћене зараде. Када та толеранција престане, власник оснива ново друштво с ограниченом одговорношћу, а постојеће препушта стечају. Стечај се завршава банкротством, јер је имовина мања од обавеза. Дакле, губитак су платили повериоци и запослени, који је неупоредиво виши од губитка власника у износу од 100 динара уложеног капитала. Отуда и број од 1.425 стечајева.
С друге стране, нека решења у Нацрту су исувише генерална и непрецизна и као таква могу произвести различите негативне последице у пракси, уз ризик њихове неконзистентне примене и потенцијалног кршења уставних права.
Идентификовани проблеми у Нацрту се, пре свега, тичу прешироких и непрецизних дефиниција које захтевају додатно појашњење. Круг лица обухваћених Нацртом је преширок, те тако произлази да, изузев код јавног акционарског друштва, у свим осталим правним формама сви чланови, као и сви органи управљања, без обзира на постотак њиховог власништва и на њихово bona fide поступање бивају санкционисани за радње већинског оснивача и као такви уписани у Регистар привременог ограничења права.
Када је реч о следећим основима за настанак привременог ограничења права – блокади располагања средствима с рачуна, отварању стечајног поступка над правним лицем и отварању поступка принудне ликвидације над правним лицем – ови основи су свакако спорни, имајући у виду да ниједан од наведених основа не мора бити последица злоупотребе права од лица коме ће се привремено ограничити права.
Правне последице привременог ограничења права је неопходно додатно прецизирати. Такође, потребно је усклађивање Нацрта с другим постојећим законским решењима, пре свега са Законом о заштити података о личности („Сл. гласник РС”, бр. 97/2008, 104/2009, 68/2012 и 107/2012).
Под појмом Регистратора подразумева се овлашћено лице за регистрацију и надзор над оперативним функционисањем Регистра које се спроводе преко ЈПИ. Како је наведено у Нацрту, на услове и поступак његовог именовања, као и на овлашћења и обавезе, сходно се примењују одредбе закона којим се уређује рад Агенције за привредне регистре. Имајући у виду, међутим, да Законом о Агенцији за привредне регистре („Сл. гласник РС”, бр. 55/2004, 111/2009 и 99/2011) нису јасно и прецизно утврђени услови и критеријуми за именовање регистратора, препорука је да се ова питања, у погледу овлашћеног лица за регистрацију и надзор над функционисањем Регистра, уреде Нацртом.
Иако Нацрт садржи само једну казнену одредбу – кривично дело из члана 27. Нацрта, којим је предвиђено да „Ко у Регистар упише неистинит податак у намери да се такав податак у поступку регистрације употреби као прави, казниће се казном затвора од три месеца до пет година”, треба регулисати одговорност за унос нетачних података у ситуацији када није постојала преварна намера, односно прописати одговарајућа решења како би се могућност грешке свела на минимум. Ово истичемо имајући у виду аутоматизован процес уписа, јавност регистра и тежину правних последица које наступају применом одредаба предвиђених Нацртом.
Подзаконски прописи биће донети у року од шест месеци од дана ступања на снагу Закона. Имајући у виду да би без благовременог доношења наведених подзаконских аката било онемогућено потпуно и одговарајуће спровођење Закона, указујемо да је неопходно да они буду припремљени и донети у краћем року од оног који је предвиђен Нацртом.
Подаци АПР-а показују да од око 335.000 регистрованих привредних субјеката у Србији, њих око 15% или 20.000 има проблема с пословањем, а да је од око 14.000 обрисаних привредних друштава само 500 изјавило жалбу, што указује да је 97% оних који су обрисани рачунало на то.
Ипак, напомињемо да треба имати у виду околности у којима привредници послују. Успешно пословање не зависи само од добре воље, способности и пословног морала власника. Ефикасност пословања много је комплекснија. Услови на тржишту су пресуднији за успешно пословање од способности појединца. У ситуацији где постоји изузетно мала тражња на тржишту, а огромна пореска и парафискална захватања, највише каматне стопе у Европи, неефикасно правосуђе које је матрица ефикасног пословања, те (врло често) нестручни стечајни управници, чини се да је највећи генератор неликвидности привреде држава. Када би она одмеравала своја захватања према могућности привреде и ефикасно спроводила законе, било би много мање стечајева. У том смислу, требало би строже обавезати државу, јавна предузећа и фирме у реструктурирању да редовно измирују своје обавезе према привредницима.
Уместо закључка
Став аутора овог текста је да сва питања која се односе на основе привременог ограничења права треба да буду предмет евентуалних измена Закона о привредним друштвима, а не новог закона.
Ипак, неспорно је да је остваривање циљева прокламованих Нацртом веома значајно за читав привредни систем. Имајући у виду, међутим, мањкавости предложених решења, поставља се питање да ли ће и у којој мери ти циљеви бити и остварени. Између осталог, у ситуацији када су одређеном лицу по неком од предвиђених основа привремено ограничена права, према предложеном решењу, могуће је да та права у његовом интересу стичу и врше с њим повезана лица. На овај начин, коришћењем правних празнина, могу се избећи жељени ефекти Нацрта. Такође, Нацртом није предвиђена ни прекршајна одговорност за повреде појединих његових одредаба.
На крају, напомињемо да би евентуално отклањање истакнутих недостатака Нацрта и поменутих ризика корупције (без обзира на то да ли ће до тога доћи већ у самом Предлогу закона, или ће исто бити учињено кроз скупштинску процедуру усвајањем амандмана), значајно допринело квалитету предложених законских решења и адекватнијем уређењу ове области.
[signoff]
ЛАКО ДО НОВЕ ФИРМЕ
Према подацима Мреже за пословну подршку, у прошлој години је у Србији пословало 115.613 привредних друштава. У 26.248 није било запослених, а у 22.284 фирме власник је имао још једног запосленог.
Предузећа без запослених, која послују по закону и добрим пословним обичајима, уобичајена су појава широм света, али се фирме без запослених код нас често оснивају да би се избегло плаћање преузете робе или услуге.
Према годишњем извештају АПР-а, у прошлој години 39.168 привредних друштава имало је губитак до висине капитала. Другу групу губиташа чини 26.614 фирми чији је губитак премашио вредност њиховог капитала. Тај губитак је, заправо, имовина њихових поверилаца, а он ће бити увећан за трошкове стечаја.
Илустрације ради, наводимо да је пре десет година у Србији било око 4.000 предузећа, а повећање до 115.613, колико их сада има и које је, свакако, незабележено у економској историји, треба тумачити као последицу одредбе у Закону о привредним друштвима („Сл. гласник РС”, бр. 36/2011, 99/2011, 83/2014 и 5/2015) да је оснивач обавезан да уложи: 100 динара капитала (у претходном закону 500 евра) за оснивање друштва с ограниченом одговорношћу, односно 3.000.000 динара капитала за оснивање акционарског друштва (у претходном закону 10.000 евра за затворено, а 25.000 евра за отворено акционарско друштво).
[/signoff]
[signoff]
ДОДАТНЕ МАЊКАВОСТИ
Мањкавости одређених сегмената Нацрта нагласила је и Агенција за борбу против корупције у свом „Мишљењу о процени ризика корупције у одредбама Нацрта закона о привременим ограничењима права” од 17. децембра 2014. године.
У свом мишљењу, Агенција за борбу против корупције закључује да је остваривање прокламованих циљева веома значајно и са становишта спречавања корупције. У том смислу, истиче се да Нацрт садржи и ризике корупције који се односе на прописивање да ће министар надлежан за послове привреде уредити одређена питања подзаконским актима, иако би та питања требало детаљније уредити законским одредбама, употребу недовољно прецизних формулација, неусаглашеност одредаба, правне празнине и непостојање јасно одређених рокова за упис података који су предмет регистрације, промену и брисање регистрованог податка, односно исправку техничке грешке.
[/signoff]