Коментар одредби Закона о буџету за 2018. године које се односе на локалну самоуправу

Осим коментара одредби Закона које су битне за све кориснике буџетских средстава, посебан осврт је учињен на релевантне одредбе које се односе на АП Војводину и јединице локалне самоуправе (општине и градове)

 

Дана 14. децембра ове године усвојен је сет закона о буџету. У том пакету је и Закон о буџету Републике Србије за 2018. годину („Сл. гласник РС”, бр. 113/2017).

Законом о буџету Републике Србије за 2018. годину („Сл. гласник РС”, бр. 113/2017) планирани су приходи у износу од 1.178 милијарди динара и расходи од 1.207 милијарди динара.

Планирани фискални дефицит на нивоу Републике за наредну годину износи 0,6 одсто БДП-а, односно 28,4 милијарде динара, што је 40,7 милијарди динара ниже од дефицита планираног буџетом за 2017. годину.

Поред тога, у 2018. години предвиђено је повећање плата за 10 одсто у јавном сектору и пет одсто у администрацији, као и повећање пензија за пет одсто. Осим простора за веће плате и пензије, у идућој години обезбеђено је и више новца за инвестиције.

Буџет за идућу годину планиран је на основу пројекције по којој ће привредни раст у идућој години бити 3,5 одсто БДП-а, уз БДП дефлатор од 2,8 одсто и индекс потрошачких цена на мало од 2,7 одсто. Та пројекција раста БДП-а, поред осталог, заснована је и на елементу подизања агрегатне тражње кроз повећање плата и пензија, као и на развојној оријентацији буџета која се базира на великом повећању инвестиција.

За капиталне инвестиције предвиђено је укупно 128,3 милијарде динара, од чега је највише, и то 54 милијарде, намењено инфраструктури.

У односу на реализацију у текућој години, инвестиције ће у следећој години први пут бити 30 одсто веће и износиће више од 180 милијарди динара на нивоу опште државе, односно 128 милијарди динара на нивоу Републике.

Основни циљеви буџета за наредну годину фокусирани су на одржавање постигнуте макроекономске стабилности и наставак примене мера фискалне консолидације, као и на даље смањење учешћа јавног дуга у БДП-у, започето у 2016. години.

Приоритет остаје даље унапређење пореског система који стимулативно делује на привредну активност и запошљавање и истовремено обезбеђује већу ефикасност наплате пореза и смањење сиве економије.

Фокус ће бити и на јачању стабилности и отпорности финансијског сектора, отклањању препрека привредном расту и подизању конкурентности спровођењем свеобухватних структурних реформи, затим на наставку реформи јавних предузећа, као и на подизању укупне ефикасности јавног сектора.

Треба напоменути да је у пакету буџетских закона усвојен и Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 113/2017), који представља кровни закон за правну регулативу пословања буџетских корисника. Када се за Закон о буџетском систему каже да је „кровни” закон у буџетском пословању, мисли се на одредбу члана 105. овог закона, којом се прописује правна норма која му и даје „кровност”, односно њоме се прописује да се одредбе Закона о буџетском систему примењују у случају да су одредбе других закона у супротности са њим.

Из текста самог Закон о буџету Републике Србије за 2018. годину могуће је закључити да је то закон којим се, између осталог, регулишу и одредбе које се односе на Аутономну Покрајину Војводину и јединицу локалне самоуправе.

ОДРЕДБЕ ЗАКОНА О БУЏЕТУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ЗА 2018. ГОДИНУ КОЈЕ СЕ ОДНОСЕ НА СВЕ КОРИСНИКЕ БУЏЕТСКИХ СРЕДСТАВА У ЈАВНОМ СЕКТОРУ

Анализирајући одредбе Закона о буџету Републике Србије за 2018. годину, као најзначајнијег закона који ће важити у 2018. години, уочено је да се неколико чланова овог закона односи на све кориснике буџетских средстава, без обзира на то да ли су у питању корисници средстава буџета Републике Србије или буџета локалне власти.

Ту се пре свега мисли на члан 12. овог закона, према ком се обавезе према корисницима буџетских средстава извршавају сразмерно оствареним приходима и примањима буџета.

Наиме, ако се у току године приходи и примања буџета смање, расходи и издаци буџета извршаваће се по приоритетима, и то обавезе утврђене законским прописима на постојећем нивоу и минимални стални трошкови неопходни за несметано функционисање корисника буџетских средстава. Овим чланом је такође прописано да ако корисници буџетских средстава не остваре приходе и примања из других извора финансирања, расходи и издаци планирани по том основу неће се извршавати на терет општих прихода буџета.

Неопходно је скренути пажњу и на члан 14. овог закона, према ком директни корисници буџетских средстава Републике Србије, пре најављивања нових обавеза на начин прописан чланом 56. став 3. Закона о буџетском систему, у систем извршења буџета морају да пријаве преузете а неизвршене обавезе из претходне буџетске године.

Веома је важно истаћи и то да се чланом 18. овог закона накнаде за рад председника и чланова комисија и других сталних и привремених радних тела у јавном сектору не могу повећавати у 2018. години. Законом су задужени надлежни органи и корисници јавних средстава да преиспитају потребу постојања и висину накнада за рад у комисијама и привременим и сталним радним телима, како би се смањили издаци по овом основу и у том циљу иницирале измене закона, других прописа, општих и других аката којима је уређено плаћање ових накнада.

Директни и индиректни корисници средстава буџета Републике Србије могу да формирају комисије и друга стална и привремена радна тела искључиво у складу са посебним законом, односно другим прописом, при чему њихов задатак не може да буде обављање текућих и послова из делокруга рада корисника буџетских средстава.

Треба напоменути да је у оквиру Државне ревизорске институције оформљен сектор за контролу сврсисходности пословања корисника буџетских средстава, те се приликом те контроле, између осталог, контролише и правни основ, као и оправданост формирања појединих комисија како на републичком тако и на локалном нивоу, па у складу са тим треба водити рачуна о сврсисходности формирања разних комисија и правном односно законском основу, као и о висини накнаде.

Посебну пажњу треба скренути и на члан 19. Закона, на основу кога директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије и буџета локалне власти, осим организација за обавезно социјално осигурање, који користе пословни простор и покретне ствари којима управљају други корисници јавних средстава, намирују само трошкове по том основу.

Уколико није могуће извршити плаћање на основу раздвојених рачуна, корисник који управља јавним средствима врши плаћање, а затим директни односно индиректни корисник врши одговарајућу рефундацију насталих расхода. У наведеном случају рефундација се сматра начином извршавања расхода, у складу са Законом о буџетском систему.

Треба напоменути и то да директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије користе пословни простор према плану коришћења који доноси Влада.

Чланом 20. овог закона прописано је да други корисници јавних средстава који користе пословни простор и покретне ствари којима управљају директни или индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије, односно буџета локалне власти, плаћају настале трошкове, трошкове текућег и инвестиционог одржавања, односно закупа, у складу са критеријумима које прописује Влада, односно извршни орган локалне власти.

Надаље, чланом 37. прописано је да су директни корисници буџетских средстава дужни да министарству надлежном за послове финансија достављају кварталне извештаје о средствима која се у току године са њиховог раздела преносе јединицама локалне самоуправе, са апропријације економске класификације 463 – Трансфери осталим нивоима власти.

Квартални извештаји треба да садрже податке о средствима исказаним по наменама и по јединицама локалне самоуправе, а достављају се у року од 15 дана од дана истека квартала.

Директни корисници буџетских средстава дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају и кварталне извештаје о средствима која се у току године са њиховог раздела преносе са апропријације економске класификације 451 – Субвенције јавним нефинансијским предузећима и организацијама.

Наведени квартални извештаји садрже податке о крајњем кориснику и укупном износу, као и о намени пренетих средстава, а достављају се у року од 15 дана од дана истека квартала.

Према члану 41. Закона, директни корисници буџетских средстава дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају месечне извештаје о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања.

Када су крајњи корисници пројеката и програма који се финансирају из пројектних и програмских зајмова, индиректни корисници буџетских средстава и остали корисници јавних средстава, директни корисници буџетских средстава задужени за њихово праћење дужни су да достављају извештаје о примањима од иностраних задуживања.

Ови извештаји достављају се у складу са Правилником о извештавању о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања („Сл. гласник РС”, број 25/15).

ПРЕНОС ТРАНСФЕРНИХ СРЕДСТАВА ИЗ БУЏЕТА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ПРЕМА АП ВОЈВОДИНИ  И ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ ВЛАСТИ

Трансфери Аутономној Покрајини Војводини и јединицама локалне самоуправе из буџета Републике Србије усмеравају се према АП и општинама и градовима као:

– трансфери за поверене послове у складу са законом којим се утврђују надлежности Аутономне Покрајине Војводине;

– наменски трансфери за финансирање расхода за запослене у образовању на територији Аутономне Покрајине Војводине, у складу са овим законом;

– наменски и ненаменски трансфери јединицама локалне самоуправе са територије Аутономне Покрајине Војводине, у складу са Законом о финансирању локалне самоуправе;

– наменски капитални трансфери за пројекте које утврди Влада.

У наредној табели приказана су средства која се из буџета Републике Србије усмеравају буџету Аутономне Покрајине Војводине (трансфери за поверене послове, наменски и ненаменски трансфери јединицама локалне самоуправе са територије АП Војводине и др.), као и средства намењена за капиталне издатке.

Дакле, изузетно од одредбе члана 37. Закона о финансирању локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 – др. закон и 96/17), годишњи износ укупног ненаменског трансфера који се распоређује јединицама локалне самоуправе у 2018. години утврђује се у укупном износу од 33.307.366.000 динара.

Расподела ових трансфера вршиће се месечним преносом до износа средстава који је исказан у следећој табели:

 

Ред. бр.	Јединица локалне самоуправе	Ненаменски трансфер по јединицама локалне самоуправе (у динарима)
1.	Ада	90.676.873
2.	Александровац	229.611.327
3.	Алексинац	498.167.212
4.	Алибунар	175.413.738
5.	Апатин	162.829.785
6.	Аранђеловац	202.936.559
7.	Ариље	91.032.672
8.	Бабушница	240.618.064
9.	Бајина Башта	136.973.066
10.	Баточина	112.099.073
11.	Бач	117.262.304
12.	Бачка Паланка	204.094.102
13.	Бачка Топола	158.418.215
14.	Бачки Петровац	116.766.422
15.	Бела Паланка	227.942.308
16.	Бела Црква	200.444.588
17.	Београд	0
18.	Беочин	48.627.273
19.	Бечеј	154.626.570
20.	Блаце	162.765.657
21.	Богатић	339.075.746
22.	Бојник	217.399.828
23.	Бољевац	205.774.958
24.	Бор	226.956.863
25.	Босилеград	255.927.649
26.	Брус	184.482.099
27.	Бујановац	391.927.698
28.	Ваљево	388.041.467
29.	Варварин	247.601.878
30.	Велика Плана	307.501.600
31.	Велико Градиште	192.545.052
32.	Владимирци	198.117.049
33.	Владичин Хан	267.153.627
34.	Власотинце	346.808.718
35.	Врање	397.630.668
36.	Врбас	166.026.404
37.	Врњачка Бања	88.815.082
38.	Вршац	155.853.801
39.	Гаџин Хан	162.442.778
40.	Голубац	176.621.798
41.	Горњи Милановац	224.150.456
42.	Деспотовац	254.570.880
43.	Димитровград	105.353.366
44.	Дољевац	194.260.170
45.	Жабаљ	180.688.749
46.	Жабари	181.542.087
47.	Жагубица	266.182.407
48.	Житиште	198.882.224
49.	Житорађа	218.131.394
50.	Зајечар	288.354.282
51.	Зрењанин	202.787.952
52.	Ивањица	322.897.726
53.	Инђија	142.402.405
54.	Ириг	86.050.730
55.	Јагодина	321.660.436
56.	Кањижа	70.777.340
57.	Кикинда	181.468.001
58.	Кладово	159.156.644
59.	Кнић	192.622.590
60.	Књажевац	409.681.070
61.	Ковачица	225.436.322
62.	Ковин	223.438.083
63.	Косјерић	43.072.619
64.	Коцељева	158.449.034
65.	Крагујевац	426.319.343
66.	Краљево	746.288.490
67.	Крупањ	258.610.783
68.	Крушевац	466.901.040
69.	Кула	194.909.532
70.	Куршумлија	273.765.140
71.	Кучево	271.355.853
72.	Лајковац	23.463.193
73.	Лапово	39.445.348
74.	Лебане	315.430.112
75.	Лесковац	896.973.298
76.	Лозница	516.503.831
77.	Лучани	165.996.102
78.	Љиг	124.435.131
79.	Љубовија	194.959.798
80.	Мајданпек	219.188.277
81.	Мали Зворник	134.654.953
82.	Мали Иђош	96.630.970
83.	Мало Црниће	208.437.171
84.	Медвеђа	206.871.246
85.	Мерошина	192.299.179
86.	Мионица	158.429.600
87.	Неготин	250.069.595
88.	Ниш	633.997.549
89.	Нова Варош	188.253.034
90.	Нова Црња	115.794.170
91.	Нови Бечеј	150.062.806
92.	Нови Кнежевац	102.015.724
93.	Нови Пазар	559.030.639
94.	Нови Сад	918.682.241
95.	Опово	83.677.569
96.	Осечина	175.006.161
97.	Оџаци	226.136.696
98.	Панчево	84.544.580
99.	Параћин	282.823.609
100.	Петровац	414.398.661
101.	Пећинци	66.755.678
102.	Пирот	300.550.163
103.	Пландиште	178.921.542
104.	Пожаревац	111.620.139
105.	Пожега	203.414.788
106.	Прешево	388.610.506
107.	Прибој	294.491.228
108.	Пријепоље	443.912.201
109.	Прокупље	338.543.436
110.	Ражањ	184.009.348
111.	Рача	182.714.590
112.	Рашка	196.337.900
113.	Рековац	183.485.656
114.	Рума	231.215.517
115.	Свилајнац	212.912.271
116.	Сврљиг	257.113.059
117.	Сента	91.930.727
118.	Сечањ	128.010.682
119.	Сјеница	415.226.768
120.	Смедерево	371.947.865
121.	Смедеревска Паланка	292.954.759
122.	Сокобања	157.643.188
123.	Сомбор	381.737.563
124.	Србобран	77.756.702
125.	Сремска Митровица	254.994.496
126.	Сремски Карловци	36.768.320
127.	Стара Пазова	175.065.415
128.	Суботица	240.430.956
129.	Сурдулица	238.054.481
130.	Темерин	104.794.238
131.	Тител	134.820.696
132.	Топола	154.656.775
133.	Трговиште	205.644.981
134.	Трстеник	465.658.366
135.	Тутин	446.950.837
136.	Ћићевац	107.699.556
137.	Ћуприја	194.203.986
138.	Уб	92.687.064
139.	Ужице	228.113.946
140.	Црна Трава	89.166.683
141.	Чајетина	75.432.191
142.	Чачак	287.670.506
143.	Чока	160.771.502
144.	Шабац	299.422.232
145.	Шид	206.153.535
УКУПНО:		33.307.366.000

 

ОСНОВ ЗА ЗАУСТАВЉАЊЕ ПРЕНОСА ТРАНСФЕРНИХ СРЕДСТАВА ЈЕДИНИЦАМА ЛОКАЛНЕ ВЛАСТИ У ЗАКОНУ О БУЏЕТУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

Приоритет у извршавању обавеза код буџетских корисника

Чланом 14. Закона о буџету Републике Србије за 2018. годину прописано је да су корисници буџетских средстава дужни да обавезе настале по основу сталних трошкова, трошкова текућих поправки и одржавања и материјала, као и по основу капиталних издатака, измире у року утврђеном Законом о роковима измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама („Сл. гласник РС”, бр. 119/12 и 68/15).

Уколико корисници средстава буџета Републике Србије у извршавању расхода и издатака поступе супротно горенаведеним одредбама, Влада, на предлог министарства надлежног за послове финансија – Одељења за буџетску инспекцију, може да донесе одлуку о обустави извршавања осталих апропријација утврђених овим законом за тог корисника.

Према члану 15. Закона о буџету Републике Србије за 2018. годину, у извршавању расхода за робе и услуге корисника буџетских средстава и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање, приоритет имају расходи за сталне трошкове, трошкове текућих поправки и одржавања и материјал.

Корисници буџетских средстава дужни су да обавезе настале по основу сталних трошкова, трошкова текућих поправки и одржавања и материјала, као и по основу капиталних издатака, измире у року утврђеном Законом о роковима измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама („Сл. гласник РС”, бр. 119/12 и 68/15).

Уколико корисници средстава буџета Републике Србије у извршавању расхода и издатака не поступе у складу са напред наведеним, Влада, на предлог министарства надлежног за послове финансија – Одељења за буџетску инспекцију, може да донесе одлуку о обустави извршавања осталих апропријација утврђених овим законом за тог корисника.

Божићне, годишње и друге врсте награда и бонуса

Као и у претходним годинама, и у буџетској 2018. години (према члану 17. Закона о буџету Републике Србије за 2018. годину) не треба планирати обрачун и исплату божићних, годишњих и других врста награда и бонуса, као и других примања из члана 120. став 1. тачка 4. Закона о раду („Сл. гласник РС”, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 13/17 – УС), предвиђених посебним и појединачним колективним уговорима и другим актима за директне и индиректне кориснике буџетских средстава Републике Србије, буџета локалне власти и кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање, осим јубиларних награда за запослене.

У 2018. години не могу да се исплаћују ни „нетранспарентни бонуси” (нпр. исплата награда свим запосленима у органу сваког месеца).

Наиме, чланом 17. Закона прописано је да се, у складу са чланом 2. тачка 31), чланом 54. и чланом 56. став 4. Закона о буџетском систему, у буџетској 2018. години неће вршити обрачун и исплата божићних, годишњих и других врста награда и бонуса, предвиђених посебним и појединачним колективним уговорима и другим актима за директне и индиректне кориснике буџетских средстава Републике Србије, буџета локалне власти и кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање, осим јубиларних награда за запослене који то право стичу у 2018. години.

У 2018. години запосленима код корисника буџетских средстава не могу да се исплаћују награде и бонуси који, према међународним критеријумима, представљају нестандардне односно нетранспарентне облике награда и бонуса (на пример исплате у једнаким месечним износима за све запослене и сл.).

Уколико јединице локалне самоуправе у буџету не обезбеде и не исплате јубиларне награде запосленима у основним и средњим школама који то право стичу у 2018. години, министар надлежан за послове финансија може да, на предлог министарства надлежног за послове образовања, привремено обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде, у износу неисплаћених јубиларних награда запосленима у основним и средњим школама, из буџета јединице локалне самоуправе.

Укупан износ средстава опредељен за плате у буџетима локалних самоуправа за 2018. годину

Према члану 40. Закона, локална власт у 2018. години може да планира укупна средства потребна за исплату плата запослених које се финансирају из буџета локалне власти, тако да масу средстава за исплату плата планира на нивоу исплаћених плата у 2017. години, увећану за масу средстава за плате за број запослених максимално до броја утврђеног у Одлуци о максималном броју запослених за 2017. годину, а највише до дозвољеног нивоа за исплату плата, у складу са чланом 36. Закона о буџету Републике Србије за 2017. годину („Сл. гласник РС”, број 99/16).

Укупну масу средстава за плате треба умањити за плате запослених код корисника буџетских средстава које су се финансирале из буџета локалне власти, са економских класификација 411 и 412, а више се не финансирају (због престанка рада корисника и сл.), односно за масу средстава за плате запослених који су радили а нису преузети у органе и службе управе или јавне службе јединице локалне власти, код којих се плате запослених финансирају из буџета локалне власти на економским класификацијама 411 и 412.

Тако планирана укупна маса средстава за плате увећаће се код корисника средстава буџета локалне власти за 5%, осим код предшколских установа, установа културе и установа социјалне заштите, код којих повећање износи 10%.

Средства добијена по основу умањења, у складу са одредбама Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава („Сл. гласник РС”, број 116/14), треба планирати на апропријацији економској класификацији 465 – Остале дотације и трансфери.

Уколико локална власт у својим одлукама о буџету за 2018. годину не планира и не извршава укупна средства за обрачун и исплату плата на начин утврђен у ст. 1, 2, 3. и 4. овог члана, министар надлежан за послове финансија може привремено да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица, док се висина средстава за плате не усклади са ограничењем из ст. 1, 2, 3. и 4. овог члана.

Министар надлежан за послове финансија ближе ће уредити начин и садржај извештавања о планираним и извршеним средствима за исплату плата из ст. 1, 2, 3. и 4. овог члана, као и о структури расхода за запослене на апропријацијама економским класификацијама 413–416. у 2018. години.