Коментар Закона о спречавању корупције

Закон је објављен у „Службеном гласнику РС” бр. 35/2019 од 21. 5. 2019. године, ступио је на снагу 29. 5. 2019, а примењује се од 1. 9. 2020. године, изузев одредаба члана 20. став 2. и чл. од 21. до 25. овог закона, које се примењују од дана ступања на снагу овог закона.

 

Могло би слободно да се напише да је суштина недавно донетог новог Закона о спречавању корупције заправо спречавање корупције искључиво у односу на јавне функционере, при чему је исто праћено до апсурда великим проширењем ингеренција Агенције за борбу против корупције (даље: Агенције). Поред иначе установљених надлежности Агенције кроз Закон о Агенцији за борбу против корупције, недавно донети Закон о спречавању корупције додатно је проширио надлежности ове институције и то тако да је нови закон заправо дозволио далеко битније ингеренције него сам закон који се односи искључиво на Агенцију. Разлози због којих се законодавац одлучио на овакав корак, бар према ономе што је наведено као образложење, односе се на усаглашавање са важећим стратешким документима у области борбе против корупције, али и са Акционим планом за спровођење Националне стратегије за борбу против корупције у Републици Србији за период од 2013. до 2018. године. Ипак, као главни разлог наведена је заштита јавног интереса, смањење ризика од настанка корупције и јачање интегритета и одговорности органа јавне власти и јавних функционера.

Аутор овог текста биће слободан да искаже апсолутни песимизам по том питању.

 

АГЕНЦИЈА

 

На основу Закона о Агенцији за борбу против корупције досадашње надлежности Агенције биле су: надзор над спровођењем Националне стратегије за борбу против корупције, вођење поступка у коме се одлучује о постојању повреде закона, решавање сукоба интереса, провера извештаја о имовини јавних функционера и вођење Регистра јавних функционера и Регистра њихове имовине и прихода.

Новим Законом о спречавању корупције надлежности су знатно проширене и то у више области.

Најпре, Агенција је убудуће позвана да по сопственој иницијативи пружи мишљење о примени Закона о спречавању корупције. Она то може да учини и на захтев физичког или правног лица, а може и да заузме начелне ставове значајне за примену поменутог закона, јер је он предвидео право Агенције на заузимање начелних ставова по том питању, што је само по себи веома дискутабилно овлашћење.

Закон оснажује улогу Агенције у законодавном процесу и то тако што, поред досадашњег права Агенције да подноси иницијативе за доношење или измену постојећих прописа, од сада уводи обавезу да Агенција пружи мишљење о нацртима закона из области посебно ризичних за настанак корупције, као и о нацртима закона који уређују питања обухваћена потврђеним међународним уговорима у области спречавања и борбе против корупције. У пракси то значи да ниједно министарство неће моћи да поднесе нацрт закона из ових области самој Влади на изгласавање и упућивање Парламенту док претходно сама Агенција не пружи позитивно мишљење о предвиђеном нацрту.

Агенција добија и шира овлашћења у смислу подношења кривичних пријава, захтева за покретање прекршајног поступка и иницијатива за покретање дисциплинског поступка. Осим тога, Агенција добија могућност и да самостално остварује међународну сарадњу, што је до сада било могуће само кроз сарадњу са другим државним органима.

Најбитнија новина дефинитивно је проширење надлежности Агенције на спровођење анализа ризика од корупције у раду органа јавне власти и сачињавања извештаја са препорукама за отклањање тих ризика. Те нове надлежности, бар како је у образложењу од стране законодавца наведено, допринеће увођењу новог механизма за успостављање и унапређење институционалног интегритета.

Новина је и то што ће убудуће другостепени орган (Веће Агенције) одлучивати о жалбама на одлуке директора којима се изричу мере, изузев одлука о правима и обавезама запослених у Агенцији. Такође, на Веће Агенције проширује се и надлежност за заузимање начелних ставова за примену закона.

Када је реч о запосленима у Агенцији, Закон детаљније уређује поступак избора чланова Већа и директора Агенције, као и поступак разрешења директора Агенције. Уводи се могућност удаљења са функције директора када је против њега покренут поступак за разрешење, све до окончања поступка, али никако дуже од шест месеци од покретања поступка. Уведен је и јаснији поступак за избор заменика директора Агенције, тим пре јер постојећи Закон није дефинисао услове за избор, као ни разлоге за разрешење. Функција заменика директора Агенције престаје престанком функције директора Агенције.

Уведена је и обавеза органа јавних власти да у року од 15 дана од дана пријема образложеног захтева Агенције доставе сва документа и информације којима располажу, као и да омогуће непосредан увид у тражена документа, ради обављања послова из надлежности Агенције. Битно је нагласити да Агенција има право на директан приступ базама података које органи јавне власти воде у електронском облику. Уједно Агенција има право да све остале податке који јој недостају може да прибави и од банака и финансијских институција, посебно ако се односе на рачуне јавног функционера, док податке о другим личностима може да прибавља само уз њихову сагласност.

Контрола рада Агенције врши се кроз подношење извештаја Народној Скупштини, али сама агенција, уколико сматра да је неопходно да обавести Скупштину о битним чињеницама везаним за стање корупције у држави, као и о ризицима корупције у циљу остваривања превентивне функције, извештаје и самоиницијативно може да подноси Парламенту. Јавни функционери, запослени, као и сва друга лица која су радно ангажована у органу јавне власти, дужни су да се одазову на позив Агенције ради утврђивања чињеница у поступку пред њом.

 

СУКОБ ИНТЕРЕСА

 

Закон уводи још једну забрану за функционере. Наиме, по новом Закону јавни функционер не сме да, ради стицања користи или погодности за себе или другог или евентуално за проузроковање штете другом, употреби информације до којих је дошао у обављању јавне функције, ако те информације нису доступне јавности.

По први пут долази до разграничења између појмова „сукоб интереса” и „кумулација функција”, јер се „кумулација функција” дефинише кроз посебну главу Закона.

Члан 42. прописује рок од пет дана у оквиру ког је функционер дужан да обавести непосредно претпостављеног и Агенцију о сумњи да постоји сукоб интереса код неког јавног функционера или неког лица које је повезано с њим. Дужност Агенције је да у року од 15 дана од пријема обавештења јавног функционера донесе мишљење, а ако јавни функционер то тражи по питању јавних набавки, онда Агенција има рок од осам дана да пружи мишљење.

 

ПОСЛОВИ КОЈИ НИСУ СПОЈИВИ СА ВРШЕЊЕМ ЈАВНЕ ФУНКЦИЈЕ

 

Јавни функционер не сме да обавља послове саветовања правних и физичких лица у вези са питањима која се односе на јавну функцију на којој се налази, осим у случајевима када је на то обавезан. Такође, јавни функционер не сме да обавља функцију у правним лицима са учешћем приватног капитала и вршењем управљачких права у њима.

Досадашње крајње конфузне и нејасне одредбе, везане за чланство јавног функционера у удружењима и у органима удружења, нови Закон прецизније утврђује јер прописује стриктно у којим ситуацијама он не сме да буде члан органа удружења. Члан 49. наводи да јавни функционер не сме да буде члан органа удружења нити његов заступник ако између јавне функције и чланства у органу удружења или заступања удружења постоји однос зависности или други однос који угрожава или би могао да угрози његову непристрасност или углед јавне функције или ако је законом или другим прописом забрањено да јавни функционер буде члан одређеног удружења.

По питању преноса управљачких права у привредном друштву која је јавни функционер стекао на основу акција или удела, нови Закон отклања досадашњу правну празнину која се тиче стицања удела или акција током обављања јавне функције и то тако што прописује да рок од 30 дана за преношење управљачких права почиње да тече од дана избора, постављења или именовања, односно стицања удела или акција.

Уколико се говори о обавези обавештавања Агенције приликом учешћа у јавним набавкама, приватизацији или неком другом поступку чији је исход закључење уговора са органом јавне власти, Закон јавном функционеру продужава рок за испуњење ове законске обавезе са три на петнаест дана, јер се у пракси показало да је ток од три дана исувише кратак. Закон додатно предвиђа да ће обавеза јавног функционера за обавештавање Агенције трајати две године по престанку обављања јавне функције и она ће се односити и на чланове његове породице. Агенција има обавезу да на основу поднетих обавештења води евиденцију правних лица у којима функционер поседује удео или акције више од 20%, која учествују у поступцима јавних набавки, приватизације или другим поступцима чији је исход закључивање уговора са органом јавне власти – корисником буџета или другим правним лицем у коме је више од 20% капитала у својини Републике Србије, аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе и градске општине. Те евиденције морају да буду потпуне и зато Агенција прописује обрасце и начин на који се подаци подносе. Уколико се не поштује процедура коју Агенција прописује, сматра се да до пријаве није ни дошло.

Закон прецизно прописује шта се сматра недозвољеним утицајем на јавног функционера у Агенцији. Члан Већа Агенције о недозвољеном утицају обавештава Веће и директора Агенције, директор обавештава Веће, а заменик директора и други јавни функционери у Агенцији обавештавају директора.

Битна новина у односу на постојећи Закон о Агенцији за борбу против корупције јесте увођење забране лицу коме је престала јавна функција да у року од две године по престанку јавне функције заснује радни однос, односно пословну сарадњу са правним лицем, предузетником или међународном организацијом која обавља делатности у вези са јавном функцијом коју је јавни функционер вршио, осим по добијеној сагласности Агенције. Прописан је рок од 30 дана у ком је Агенција дужна да одлучи о захтеву лица коме је престала јавна функција. Уколико Агенција не одлучи у наведеном року, сматра се да је дала одобрење за заснивање радног односа, односно пословну сарадњу. Ова забрана се не односи на јавног функционера који је непосредно изабран од стране грађана.

 

КУМУЛАЦИЈА ЈАВНИХ ФУНКЦИЈА

 

Када је у питању овај сегмент, уведене су битне промене најпре зато што је законодавац сматрао да је постојећи Закон у поглављу „Сукоб интереса” концепцијски погрешно поставио ствари. Законодавац је сматрао да је сукоб интереса заправо постојање приватног интереса, док се у ситуацији кумулирања функција може само говорити о кумулирању две или више јавних функција које се сукобљавају са два или више јавних интереса. Важећи Закон о Агенцији за борбу против корупције дозвољавао је истовремено вршење две или више јавних функција на основу сагласности Агенције, прописујући да Агенција неће дати сагласност за вршење друге јавне функције уколико је вршење исте у сукобу са јавном функцијом коју функционер већ врши. Оваква одредба сматрала се исувише широком и подложном за изврдавање закона. Новодонети Закон о спречавању корупције прописује тачно два случаја, заправо изузетка, када може доћи до кумулирања функција:

1. када је функционер Уставом или законом обавезан да истовремено обавља две или више јавних функција (нпр. министар правде је и члан Високог савета судства и Државног већа тужилаца);
2. у случају када је функционер на функције које обавља непосредно изабран од стране грађана, осим у ситуацијама када то није спојиво са Уставом.

 

ПОКЛОНИ

 

Нови Закон отклања постојеће нејасноће око примања поклона. Забрана пријема поклона прописује се посебном одредбом у којој се јасно наглашава да функционер и чланови његове породице не смеју да приме поклон у вези са вршењем јавне функције. Уједно се прописују и обавезе функционера у вези са протоколарним и пригодним поклонима и поклонима у вези са обављањем јавне функције које не сме да прими. Сви они постају јавна својина у складу са законом који уређује јавну својину. Сваки такав поклон јавни функционер је дужан да пријави у року од осам дана од пријема пригодног или протоколарног поклона. Изузетно, јавни функционер и чланови породице могу да задрже у својини протоколарни или пригодни поклон чија вредност не прелази 10% од просечне месечне зараде без пореза и доприноса у Републици Србији. Закон је одредио како се рачуна тржишна вредност поклона на дан када је понуђен или примљен.

Сви пригодни или протоколарни поклони евидентирају се од стране надлежног органа јавне власти који води евиденцију о поклонима које су примили његови јавни функционери, а образац евиденције предаје се Агенцији за борбу против корупције до 1. марта текуће године за претходну календарску годину. Користећи податке из евиденције, Агенција објављује каталог поклона на својој интернет страници.

 

ПРИЈАВЉИВАЊЕ ИМОВИНЕ И ПРИХОДА

 

Новим законом коначно је стављена тачка на пријаву имовине и прихода лица која су поново изабрана за одређену функцију. До сада је важило правило да приликом сваког избора они морају поново да пријављују имовину и приходе у Законом прописаној форми, без обзира на то што им се имовина није мењала, што је доводило до великог броја покренутих поступака против реизабраних јавних функционера, који неретко из незнања своју дужност нису испуњавали. Нови закон прописује да такав јавни функционер није дужан да поново подноси извештај о својој имовини и приходима, али је дужан да у писаној форми обавести Агенцију да није дошло до промене у његовој имовини и приходима.

До сада је важило правило да, уколико јавни функционер не поднесе извештај Агенцији о својој имовини и приходима, Агенција је обавештавала орган у коме јавни функционер ради. По новом закону Агенција више није дужна то да ради, већ без обавештења може да покрене поступак против јавног функционера у вези са одлуком о његовој повреди закона.

Рок за подношење пријаве изједначава се новим законом са роком за подношење пореске пријаве за утврђивање пореза на доходак грађана.

Наведени закон је такође дефинисао и термин „битне промене”, јер је до сада само тумачено од стране јавних функционера да су битне промене у имовини и приходима само ако дође до увећања истих. Међутим, Закон сада прописује да су „битне промене” и када дође до умањења имовине и прихода, као и до промена у структури имовине чија вредност прелази прописани износ.

Закон прецизира који јавни функционери немају обавезу пријаве имовине и прихода, тј. који функционери то чине искључиво на захтев Агенције. Ради се о одборницима, члановима општинских и градских већа, члановима општинских и градских изборних комисија, члановима органа јавних предузећа, привредних друштава, установа и других организација чији је оснивач или члан општина, град или градска скупштина. Ову обавезу такође немају ни чланови органа јавних предузећа, привредних друштава, установа и других организација чији је оснивач или члан Република Србија или аутономна покрајна, ако законом, другим прописом или актом није предвиђено да јавни функционер има право на накнаду по основу чланства.

Што се тиче саме садржине извештаја, он мора да садржи имовину и приходе у земљи, али и у иностранству. Поред тога, уводи се и обавеза за функционера да пријави своје уделе у акцијама правног лица у коме поседује акције правног лица које су веће од 3% удела.

Извештаји који нису поднети у складу са прописаним актом Агенције сматра се да нису ни поднети.

Закон прописује изузетак који се односи на податке из извештаја функционера у државним органима, који су одређени законима којима се уређује организација и надлежност државних органа у сузбијању организованог криминала, тероризма и корупције. Наиме, њихови извештаји нису јавни све до истека рока од две године по престанку јавне функције.

Агенцији се даје изричито овлашћење да обавља ванредну проверу тачности и потпуности података из извештаја у случају сумње да функционер у извештају није пријавио тачне и потпуне податке.

 

ПОСТУПАК У КОМЕ СЕ ОДЛУЧУЈЕ О ПОСТОЈАЊУ ПОВРЕДЕ ЗАКОНА

 

Поступак покреће Агенција по службеној дужности, а може да га покрене и по захтеву органа јавне власти који је јавног функционера изабрао, поставио или именовао или у коме је јавни функционер на јавној функцији или по пријави физичког или правног лица. Такође, Агенција може да покрене поступак по службеној дужности и на основу пријаве физичког лица.

Поступак се покреће тако што Агенција обавести јавног функционера да је против њега покренут поступак и позива га да се у року од 15 дана писмено изјасни. Уколико се јавни функционер не изјасни, то не задржава вођење поступка. Јавни функционер задржава своје право да се све до доношења одлуке изјасни о чињеницама и доказима који га терете, као и да изнесе чињенице и доказе који му иду у корист.

Одлуку којом се утврђује повреда закона и изриче мера или обуставља поступак доноси директор Агенције. Против донете одлуке може да се поднесе жалба у року од 15 дана од пријема одлуке. Одлука Већа Агенције је коначна и против ње може да се покрене само управни спор пред Управним судом, који је дужан да пресудом реши управну ствар.

По питању поступка јавност сме да буде обавештена само да је против јавног функционера покренут поступак. Уколико се поступак обустави, сви подаци из поступка, изузев о његовом исходу, не могу бити доступни јавности, осим ако јавни функционер не да сагласност.

У мере које могу бити изречене јавном функционеру који је повредио Закон сврстане су опомена и јавно објављивање препоруке за разрешење са јавне функције. Прва је лакша и доноси се у ситуацији када је дошло до лакше повреде закона, а под тим се сматра да повреда није објективно утицала на обављање јавне функције. Друга се изриче када је дошло до теже повреде закона, а под тим се подразумева таква повреда која је објективно утицала на обављање јавне функције, као и на углед и поверење грађана на јавног функционера и јавну функцију коју врши.

 

ПОСТУПАЊЕ ПО ПРЕДСТАВКАМА

 

Закон дефинише појам, али и уређује поступање по представкама и прописује овлашћења Агенцији да поступа по анонимним представкама уколико тврдње из представке и приложени докази изазивају сумњу у корупцију.

Директор Агенције својим актом ближе уређује поступање по представкама.

Новина је у томе што исход поступања по представци може бити и мишљење о стању, које Агенција сачињава када оцени да у раду органа јавне власти постоје околности које могу да доведу до корупције. Агенција може дати препоруке органу јавне власти, са мерама ради отклањања стања и са роком за њихово предузимање. Такође, Агенција има могућност да по службеној дужности покрене поступак у коме испитује постојање корупције у органу јавне власти, ако располаже сазнањима која изазивају сумњу у корупцију.

 

ЈАЧАЊЕ ИНТЕГРИТЕТА

 

Најбитнија новина у Закону је обавеза Агенције да донесе и објави програм обуке и упутство за спровођење обука у области борбе против корупције и јачања интегритета. Изричито је предвиђено да су органи јавне власти дужни да спроводе обуке за запослене и руководиоце у складу са наведеним програмом обуке и упутством за спровођење. Агенција има овлашћење да прати спровођење обука, док органи власти имају обавезу да на захтев Агенције доставе извештај о његовом спровођењу.

 

КАЗНЕНЕ ОДРЕДБЕ

 

Казнене одредбе односе се и на кривично дело и на прекршаје. Што се тиче кривичног дела, ради се о делу „непријављивање имовине или давања лажних података о имовини”, за шта је Закон предвидео затворску казну од шест месеци до пет година. Правне последице овакве осуде су:

1. престанак јавне функције, односно престанак радног односа;
2. забрана стицања јавне функције у трајању од десет година до дана правоснажности пресуде.

Казне за прекршаје су новчане, а издвајају се четири категорије прекршаја:

1. прекршаји јавних функционера,
2. прекршаји одговорног лица у органу јавне власти,
3. прекршаји правног лица и
4. прекршаји физичког лица.

Битно је напоменути и да постоји институт споразума о признању прекршаја између Агенције и учиниоца прекршаја, а услови за такву врсту споразума уређују се актом директора Агенције.