Тема овог текста је контрола запошљавња код корисника јавних средстава са аспекта примене Закона о буџетском систему, при чему контролу врши буџетска инспекција Министарства финансија.
Најпре се треба осврнути на прописе којима је регулисана забрана запошљавања код корисника јавних средстава, као и на одредбе којима су прописани случајеви који су изузети из забране запошљавања.
Забрана запошљавања у јавном сектору прописана је одредбама члана 27е став 34. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63//13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16, 113/17). Овим чланом прописано је да корисници јавних средстава не могу да заснују радни однос са новим лицима ради попуњавања слободних односно упражњених радних места до 31. децембра 2018. године.
Подсетник: Законом о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС” 108/13) утврђена је забрана запошљавања код корисника јавних средстава до 31. децембра 2015. године.
Изменама и допунама овог закона утврђена је забрана запошљавања за сваку наредну годину, тј. одредбе члана 27е став 34. мењане су само у делу који се односи на период забране запошљавања.
Међутим, ставом 35. истог члана Закона о буџетском систему прописана је могућност заснивања радног односа са новим лицима у изузетним случајевима, односно да, изузетно од става 34. овог члана, радни однос са новим лицима може да се заснива уз сагласност Владе, на предлог надлежног министарства, односно другог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства.
Овим чланом регулисан је и начин запошљавања на одређено време лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама код корисника јавних средстава (став 35. члана 27е Закона), тако да укупан број запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама код корисника јавних средстава не може бити већи од 10% укупног броја запослених.
Међутим, ставом 37. истог члана дата је могућност да број запослених по овом основу изузетно може да буде већи од 10% од укупног броја запослених, а прописано је и да, изузетно од става 36. овог члана, број запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама код корисника јавних средстава може да буде већи од 10% од укупног броја запослених уз сагласност тела Владе, на предлог надлежног министарства, односно другог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства.
Законом је прописано да ће Влада својим актом ближе уредити поступак за прибављање сагласности из ст. 35. и 37. овог члана.
Одредбе овог закона које се односе на ограничење укупног броја запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама код корисника јавних средстава, примењују се од 1. марта 2014. године.
Како је одредбама члана 27е став 38. одређено да ће се актом Владе ближе уредити поступак за прибављање сагласности из става 35. и 37. овог члана, Влада Републике Србије донела је Уредбу о поступку за прибављање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава („Сл. гласник РС”, бр. 113/13, 21/14, 66/14, 118/14, 22/15 и 59/15), којом је ближе одредила поступак за прибављање сагласности:
- за заснивања радног односа са новим лицима ради попуњавања слободних, упражњених радних места код корисника јавних средстава, у смислу члана 27е став 35. Закона о буџетском систему;
- да укупан број запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по основу уговора о делу, уговора о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама код одређеног корисника јавних средстава, у смислу члана 27е став 37. Закона, буде већи од 10% од укупног броја запослених код тог корисника;
- за настављање поступака ради попуњавања радних места код корисника јавних средстава, који су започети, а нису окончани до дана ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, број 108/13).
Уредбом је утврђено које се радно место сматра слободним радним местом, а које упражњеним.
Слободним радним местом, у смислу ове уредбе, сматра се радно место предвиђено актом о унутрашњем уређењу, односно организацији и систематизацији радних места, односно послова, које није попуњено на дан ступања на снагу поменутог Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему, као и радно место предвиђено доношењем новог, односно изменом постојећег акта о систематизацији, које није попуњено на дан одлучивања о давању сагласности за попуњавање у складу са овом уредбом.
Упражњеним радним местом, у смислу ове уредбе, сматра се радно место предвиђено актом о систематизацији, које је било попуњено на дан ступања на снагу наведеног Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему, односно после ступања на снагу тог закона, а постало је слободно услед престанка радног односа по било ком основу лица које је било распоређено на том радном месту, односно које је обављало послове тог радног места или премештајем односно распоређивањем запосленог на друго радно место код истог корисника јавних средстава.
Укупним бројем запослених код корисника јавних средстава, на основу којег се утврђује број од 10% запослених односно ангажованих лица, у смислу члана 1. тачка 2) ове уредбе, сматра се укупан број запослених на неодређено време код тог корисника.
Сагласност за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава даје комисија образована Одлуком о образовању Комисије за давање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава.
Молба за попуњавање слободног односно упражњеног радног места и за одобравање додатног радног ангажовања
Молба за попуњавање слободног односно упражњеног радног места и за одобравање додатног радног ангажовања подноси се надлежном министарству, односно надлежном органу, у складу са Уредбом.
Молба се подноси надлежном органу до петог у месецу за одлучивање Комисије у том месецу. Збирни преглед примљених молби из става 2. овог члана доставља се Министарству финансија на Обрасцу ЗПМ – Збирни преглед молби. Овај образац доставља се у писаном и електронском облику.
Министарство финансија до 15. у месецу доставља надлежном органу мишљење о укупном броју слободних односно упражњених радних места која се могу попунити у наредном месецу. Полазећи од примљених молби, мишљења Министарства финансија и сопствене процене о потреби и могућностима за попуњавање слободних односно упражњених радних места код корисника јавних средстава, надлежни орган до 20. у месецу доставља Комисији обједињени предлог акта о давању сагласности за попуњавање слободних односно упражњених радних места код подносилаца молбе, као и по један примерак молбе за сваког од њих.
Изузетно, на посебно образложени предлог појединог корисника, односно надлежног органа, Комисија може једним актом дати сагласност за попуњавање слободних односно упражњених места код тог корисника за целу календарску годину, без могућности повећања броја новозапослених у тој години.
Молба се не подноси за попуњавање слободног односно упражњеног радног места премештајем, односно распоређивањем на друго радно место унутар истог корисника јавних средстава, ни премештајем из другог државног органа по спроведеном интерном конкурсу, по основу споразума о преузимању из другог органа, као и за заснивање радног односа на одређено време ради замене одсутног запосленог до његовог повратка.
Молба се не подноси ни у случају попуњавања слободних односно упражњених радних места заснивањем радног односа са лицем коме је радни однос на неодређено време код корисника јавних средстава престао на основу споразума ради заснивања радног односа код другог корисника јавних средстава. У овом споразуму мора бити наведен корисник јавних средстава код кога лице заснива радни однос. Корисник јавних средстава дужан је да о сваком попуњавању радних места у овом случају обавести Комисију у року од пет дана. Уз обавештење прилаже се и споразум о престанку радног односа.
Молба се не подноси ни у случајевима:
– заснивања радног односа са особом са инвалидитетом у складу са прописима који уређују област професионалне рехабилитације и запошљавања особа са инвалидитетом;
– радног ангажовања незапослених лица у циљу спровођења мера активне политике запошљавања, у складу са прописима који уређују област запошљавања (јавни радови, додатно образовање и обуке), које се реализују преко Националне службе за запошљавање;
– ангажовања лица ради реализације пројеката који се финансирају средствима Европске уније или средствима донација, уколико се накнаде за њихов рад, са припадајућим порезима и доприносима, финансирају из њихових извора.
Треба имати у виду да лица која су ангажована по основу уговора, без заснивања радног односа, у овим случајевима не улазе у ограничење укупног броја запослених на одређено време због повећаног обима посла и лица ангажованих ван радног односа код корисника јавних средстава, што је прописано чланом 27е став 36. Закона о буџетском систему.
У овим случајевима корисник јавних средстава је дужан да о сваком радном ангажовању обавести Комисију у року од пет дана. Обавештење мора да садржи број радноангажованих лица, основ ангажовања и извор из којег се финансирају њихове плате (зараде) односно накнаде, са припадајућим порезима и доприносима.
У случају заснивања радног односа на одређено време, односно ангажовања лица ван радног односа преко Националне службе за запошљавање, корисник јавних средстава је у обавези да уз обавештење достави и уговор закључен са Националном службом за запошљавање.
Инспекцијска контрола
Буџетска инспекција, као што је раније наведено, врши инспекцијску контролу примене наведених одредаба Закона о буџетском систему и одредаба Уредбе о поступку за прибављање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава.
У поступку контроле примене наведених одредаба члана 27е, ст. 34, 35, 36. и 37. Закона о буџетском систему, и Уредбе о поступку за прибављање сагласности за ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава, код неких корисника уочене су неправилности у примени овог закона.
Међутим, наведене одредбе Закона и Уредбе у неким случајевима правилно су примењене:
Општина је поднела захтев за прибављање сагласности за ново запошљавање и то 17. 1. 2017. године.
Захтев за доставу сагласности за пријем у радни однос ради ангажовања 4 лица на неодређено време у општинској управи на пословима: нпр. ажурирање бирачког списка – 1 лице, послови архиве – 1 лице, послови исплате инвалидских принадлежности – 1 лице и послови буџетског рачуноводства – 1 лице, поднет је надлежном министарству на прописаном обрасцу.
Према овом обрасцу, у структури запослених на крају месеца који претходи месецу у ком се подноси захтев, 242 извршилаца систематизовано је на свим радним местима, број запослених на неодређено време је 161, број запослених на одређено време због повећаног обима посла и лица ангажованих ван радног односа је 16 и укупан број запослених/ангажованих је 177. Молба за попуњавање слободних/упражњених радних места поднета је за укупно 4 лица и то: 1 на неодређено време са високом стручном спремом и 2 са средњом стручном спремом, а на одређено време 1 са високом стручном спремом.
У образложењу се наводи да у приказаном броју запослених на неодређено време нису приказана постављена лица (начелник и заменик начелника општинске управе, 3 помоћника председника општине и шеф кабинета председника општине), као и да због природног одлива запослених (остваривање права на инвалидску и старосну пензију, смрт запосленог, споразум о преузимању у други орган) и потребе да се послови у општинској управи обављају ефикасно, стручно и ажурно, те имајући у виду број становника и величину на подручју општине, постоји потреба за ангажовањем 4 лица на неодређено време.
Општина није добила сагласност за повећање броја запослених.
Прегледом документације о броју запослених и ангажованих по уговорима и другом основу у општинској управи утврђено је да општина за претходно наведене послове није извршила пријем у радни однос 4 лица на неодређено време.
Уочене неправилности описане су у следећим примерима:
Пример број 1:
Контролисана општина је у 2016. години извршила пријем на неодређено време два лица, за шта није добила сагласност надлежног органа.
Наиме, општина је поднела захтев на обрасцу ПРМ за пријем у радни однос ради ангажовања 2 лица на неодређено време у општинској управи на пословима инспектора са високом стручном спремом. Захтев за прибављање сагласности за заснивање радног односа, са обрасцем ПРМ – Ново запошљавање и додатно радно ангажовање код корисника јавних средстава, ради прибављања сагласности за заснивање радног односа упућено је надлежном органу.
Општинска управа није добила сагласност за повећање броја запослених.
Међутим, иако није добијена сагласност за повећање броја запослених, општинска управа је примила у радни однос на неодређено време два инспектора на основу решења која је донео начелник општинске управе.
На овај начин поступљено је супротно одредбама члана 27е ст. 34. и 35. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103б ст. 1. и 2. истог закона.
Такође, у поступку контроле извршен је увид у обрачун зарада за ове запослене, па је на основу података које је доставила финансијска служба за обрачун расхода који су настали на име бруто плата које су обрачунате и исплаћене овим запосленима од дана заснивања радног односа на неодређено време до времена вршења контроле, утврђено да је по овом основу укупно исплаћено на име бруто плате 2.000.000,00 динара.
Контрола обрачуна зарада за ове запослене извршена је непосредним увидом у картице зарада за период у 2016. години и у појединачне обрачунске листе – обрачуне плате од месеца за који је извршен обрачун плата по заснивању радног односа у општинској управи.
Рачуноводствене промене по овом основу прокњижене су на за то прописаним контима Главне књиге. Дакле, расходи настали на име исплата плата, пореза и доприноса за обавезно социјално осигурање наведеним радницима од заснивања радног односа на неодређено време до времена вршења контроле износе укупно 2.000.000,00 динара.
Како су ови запослени засновали радни однос супротно члану 27е став 34. и 35. Закона о буџетском систему, исплатом плата за њих поступљено је супротно одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему, чиме је одговорно лице починило прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) истог закона.
Пример број 2:
Општина је у периоду од јуна 2016. године до јула 2017. године ангажовала лица по основу уговора (лица ангажована по уговору о делу и уговору о привременим и повременим пословима). Утврђено је да се број додатно ангажованих по уговорима мењао по месецима од 20 до 25 лица.
У општини је у том периоду укупан број запослених био 160.
Општина није имала сагласност за ангажовање лица по уговору.
Према томе, општина је по основу уговора ангажовала више лица од дозвољеног, а није имала сагласност за то, што је супротно одредбама члана 27е ст. 36. и 37. Закона о буџетском систему, тако да је почињен прекршај из члана 103б ст. 1. и 2. истог закона.
Исплатом средстава лицима ангажованим по уговору поступљено је супротно одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему. Због ове неправилности одговорно лице контролисане јединице локалне самоуправе починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, којим је предвиђена новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара.
Сходно изнесеном, важно је истаћи да приликом контроле запошљавања, са становишта примене члана 27е, ст. 34, 35, 36. и 37. Закона о буџетском систему, а уколико су утврђене неправилности као у претходно наведеним случајевима, одговорно лице контролисаног корисника буџетских средстава чини два прекршаја, и то прекршај из члана 103б и из члана 103. Закона о буџетском систему.
Такође, не поступајући по претходно наведеним одредбама Закона о буџетском систему, за прекршај из члана 103б казниће се и корисник јавних средстава.
Наиме, одредбама члана 103б Закона о буџетском систему прописано је да ће се новчаном казном у износу од 500.000 до 2.000.000 динара казнити за прекршај корисник јавних средстава ако не поштује одредбе члана 27е, ст. 34, 35, 36. и 37. овог закона.
Новчаном казном од 30.000 до 2.000.000 динара казниће се за прекршај одговорно лице корисника јавних средстава ако не поштује одредбе члана 27е, ст. 34, 35, 36. и 37. овог закона.
Такође, у случају да директни односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање не поштују одредбе члана 27е, ст. 34, 35, 36. и 37. овог закона, овом одредбом је прописано да ће министар решењем:
1) привремено обуставити извршење апропријација намењених за исплату плата односно примања запосленим, изабраним, постављеним и ангажованим лицима код корисника буџетских средстава и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање;
2) привремено обуставити пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица јединици локалне власти.
Одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему прописано је да преузете обавезе које су настале у супротности са овим законом или другим прописом не могу да се исплаћују на терет рачуна трезора, што повлачи одговорност одговорног лица – председника општине – из члана 71. став 1. и 2. Закона о буџетском систему.
Повредом одредаба члана 56. и 71. став 1. и 2. Закона о буџетском систему, одговорно лице починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.
Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописано је да ће се за ове прекршаје одговорно лице корисника буџетских средстава, одговорно лице корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање или друго одговорно лице казнити новчаном казном од 10.000 до 2.000.0000 динара.
Прекршајни поступак
Чланом 104. Закона о буџетском систему прописано је да захтев за покретање прекршајног поступка из чл. 103. и 103б овог закона подноси буџетска инспекција.
Прекршајни поступак из чл. 103. и 103б овог закона не може да се покрене ако протекне пет година од дана када је прекршај учињен.
Прекршајни поступак води се у складу са одредбама закона којима се уређују прекршаји.