Циљ уређења јавних финансија у једном друштву није само у доношењу правне регулативе већ и у успостављању система правилне примене законских решења кроз поштовање начела економичне и ефикасне употребе јавних средстава, а паралелно с тим и организовање јаког система интерних и екстерних контрола, и то све у циљу борбе с корупцијом у овој веома важној и осетљивој области
Jавне набавке у Републици Србији регулисане су важећим Законом о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12, у даљем тексту: ЗЈН) и бројним подзаконским актима донетим на основу њега. Јавне набавке представљају куповину добара, радова и услуга у посебној процедури коју уређује важећи закон, али где лица која управљају и купују државним новцем немају увек жељу и мотив за ефикасним трошењем јавног новца и подложна су корупцији.
На овај вид куповине кроз јавне набавке у Србији потроши се око 15% бруто друштвеног производа, што за државу у транзицији, као што је Србија, и није мали износ. Велики део ових средстава заврши у такозваној сивој зони, имајући у виду развијене механизме коруптивног деловања у различитим фазама поступка набавки. Поред тога што се у овој области кроз корупцију одлије велики део јавних средстава у корист одређених приватних интереса, због фаворизовањa појединих понуђача такође се купују добра, услуге или радови који по својим карактеристикама и квалитету не одговарају потребама купца (наручиоца), па их стога наручиоци врло често и не могу употребљавати. Такви производи се складиште у разним магацинским просторима, где пропадају, губе своју употребну вредност и где им истиче гарантни рок који је дат у понуди. У оваквим случајевима у потпуности се одступа од принципа „вредност за новацˮ, тиме што је јавни новац потрошен, а вредност није добијена.
Циљ уређења јавних финансија у једном друштву није само у доношењу правне регулативе већ и у успостављању система правилне примене законских решења кроз поштовање начела економичне и ефикасне употребе јавних средстава, а паралелно с тим и организовање јаког система интерних и екстерних контрола, и то све у циљу борбе с корупцијом у овој веома важној и осетљивој области.
Слабости поступака набавки које представљају изазов за коруптивне радње и ефекте
Прва слабост се проналази већ у самој процедури планирања набавки. Поступак планирања сачињава низ активности које спроводе запослени који раде на финансијским пословима и пословима набавки код наручиоца. Тиме су обухваћене процедуре које би требало да подразумевају утврђивање потреба за набавком на основу одређених критеријума, испитивање и истраживање тржишта, утврђивање реалне процењене вредности набавке, као и доношење плана набавки на нивоу наручиоца, према садржини и у року који је утврђен чланом 51. ЗЈН-а. Након тога следи његово достављање Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
Да би се објективно утврдиле потребе за добрима, услугама и радовима који обезбеђују успешно пословање наручиоца, потребно је спровести интерну писану комуникацију између организационих јединица наручиоца о стварним потребама за предметом набавке, а онда према унапред утврђеним критеријумима и одлучити шта се набавља, а шта елиминише из поступка планирања. При објективном планирању, увек се морају имати у виду како годишњи тако и средњорочни планови пословања наручиоца, као и потреба за одређеним предметима набавки у претходном периоду. Све ове активности нису обавезујуће по самом закону, већ је сваком наручиоцу препуштено као обавеза да овај сегмент планирања уреди својим интерним актом у складу са чланом 22. ЗЈН-а. У том смислу постоје различита интерна акта на нивоу наручилаца која недовољно јасно и обавезујуће уређују ову област, па су стога присутна и различита поступања у поступку анализе и израде планова набавки.
И баш из тог разлога догађа се да лица која спроводе планирање код наручилаца планирају предмете набавки који им нису потребни или планирају количине веће од неопходних; затим се планирају набавке које по квалитету не одговарају потребама наручиоца за обављање његове основне делатности; сродне набавке се „сецкајуˮ на више појединачних засебних набавки да би се нашле испод лимита који је утврђен за јавне набавке у транспарентној процедури, чиме се у фази планирања сврставају у део плана набавки на који се ЗЈН не примењује.
Оваква појава планирања непотребних набавки често је резултат фаворизовања одређених понуђача који нуде добра, услуге или радове одређених карактеристика и одређене цене, тако да се за њих већ у овој фази обезбеђују неопходна финансијска средства, као и предуслови за даље прилагођавање поступка набавке непотребним производима, чиме би се задовољили појединачни интереси неких представника наручилаца и неких представника потенцијалних понуђача.
Иако се важећем ЗЈН-у може признати побољшана транспарентност поступака јавних набавки, а посебно поступка јавне набавке мале вредности (набавка од 400.000 динара без ПДВ-а до 3.000.000 динара без ПДВ-а на годишњем нивоу), ипак је процедура планирања код наручиоца и даље остала нетранспарентна. Да би се и ови почетни послови набавки учинили транспарентним, а тиме смањила могућност планирања непотребног, неопходно је у будућности изменити законску регулативу у овом смислу, те предвидети обавезно објављивање планова набавки по њиховом доношењу на Порталу Управе за јавне набавке и на интернет страници наручиоца. Тиме би сви заинтересовани понуђачи унапред били упознати с набавкама које наручиоци планирају да спроведу, као и с њиховим процењеним вредностима. Осим тога, објављени планови били би под лупом комплетног јавног мњења, чиме би се непотребне набавке врло брзо нашле пред оштром осудом јавности.
У садашњој ситуацији, понуђачи који се унапред фаворизују још у фази планирања набавки најчешће су обавештени о процењеној вредности конкретне набавке, временском периоду покретања поступка, те су упознати и с другим појединостима, због чега се налазе у равноправнијем положају од других потенцијалних понуђача који не располажу оваквим информацијама. Оглашавањем планова на Порталу набавки постигла би се потпуна транспарентност у фази планирања, па би сви потенцијални понуђачи у истом тренутку били обавештени о предмету планиране набавке, процењеној вредности набавке, врсти поступка који се покреће, времену покретања поступка, планираном времену закључења уговора и планираном времену коначне реализације уговора.
Следећи коруптивни механизам који се може срести у пракси јесте намерно нереално умањење процењене вредности набавке како би све пристигле понуде биле више од процењене вредности, осим понуде „омиљеногˮ понуђача који је унапред обавештен о висини процењене вредности набавке. Имајући у виду да, сходно члану 107. ст. 1. ЗЈН-а, наручилац, након што прегледа и оцени понуде, мора да одбије све неприхватљиве понуде, а како је понуда која је виша од процењене вредности набавке неприхватљива, наручилац у том смислу има могућност да изабере понуду која је испод процењене вредности јавне набавке, иако је практично реч о нереално ниској цени, односно нереално утврђеној процењеној вредности набавке. Потом се кроз друге коруптивне механизме, а који се односе на реализацију уговора, овом „омиљеномˮ добављачу чине разни уступци у циљу обостраног интереса, а на штету општег јавног интереса због којег је набавка спроведена и због којег су и средства обезбеђена. Најчешће се уговор реализује само у оном делу и за део добара, услуга или радова који имају прихватљиве цене, а део уговора који садржи нереално ниске цене уопште се и не реализује. Осим тога, догађа се да реализација уговора не одговара ономе што је по квалитету, количини и другим карактеристикама морало бити реализовано према техничкој спецификацији. Присутна је и пракса да за реализацију уговора нису обезбеђена неопходна средства финансијског обезбеђења, као што су: меница, банкарска гаранција за добро извршење посла, банкарска гаранција за отклањање грешака у гарантном року или банкарска гаранција за повраћај авансног плаћања. Поред тога, дешава се и то да се „омиљеномˮ понуђачу, који када потпише уговор добија статус „омиљеногˮ, незаконито продужавају рокови за извршавање обавеза или мењају услови плаћања, па се анексима уговара авансно плаћање које је супротно конкурсној документацији и моделу уговора.
Процењена вредност јавне набавке представља укупан плативи износ понуђачу без ПДВ-а. Од висине процењене вредности јавне набавке зависи врста поступка набавке, да ли ће се оглас о набавци, осим на Порталу Управе за јавне набавке, објавити и на интернет страници наручиоца и на Порталу службених гласила Републике Србије и база прописа; да ли се оглас, поред српског језика, објављује и на једном страном језику који се уобичајено користи у међународној трговини; да ли је потребно објавити претходно обавештење о намери спровођења поступка јавне набавке; да ли је потребно поднети захтев за именовање грађанског надзорника; да ли се конкурсна документација, поред верзије на српском језику, мора припремити и превести на страни језик који се уобичајено користи у међународној трговини; да ли се морају тражити банкарске гаранције као средство финансијског обезбеђења; као и да ли је службеник за јавне набавке обавезан члан комисије за јавну набавку.
Уколико се с намером утврди нереално ниска процењена вредност, то може довести до низа других ефеката који ће утицати на смањену конкурентност код понуђача, смањену транспарентност целокупног поступка, као и одсуство надзора грађанског надзорника, који је, на пример, морао бити присутан да је процењена вредност јавне набавке објективно и утврђена.
Следећи коруптивни изазови односе се на дефинисање предмета набавке, односно његових саставних делова. На овај начин, само онај понуђач који понуди све оно што је тражено техничком спецификацијом може добити статус прихватљивог понуђача и конкурентно учествовати у борби за уговор. Догађа се, међутим, да је предмет набавке разнородан, те да један понуђач, осим оног који је унапред обавештен, не може да испуни све оно што се тражи техничком спецификацијом. Уколико би наручилац овај предмет набавке обликовао према партијама, конкурентни потенцијални понуђачи поднели би понуде одвојено за сваку партију. Но, у нашем примеру, наручилац који је подлегао коруптивним механизмима не обликује јавну набавку према партијама, већ с намером тражи једног понуђача који треба да испуни целокупну набавку, а коју би по природи посла требало да извршава више понуђача кроз одвојене уговоре.
Чланом 63. ст. 5. ЗЈН-а прописана је дужност за наручиоца да, уколико осам или мање дана пре истека рока за подношење понуда измени или допуни конкурсну документацију, у том случају мора да продужи рок за подношење понуда. Основна слабост ове одредбе огледа се у томе што није дефинисано за колико дана се мора продужити рок за подношење понуде. У овој правној празнини сусрећемо наредни коруптивни механизам, а који се у пракси испољава на следећи начин. Рецимо, наручилац један дан пре истека рока за подношење понуда објављује измену и допуну конкурсне документације којом суштински мења техничке спецификације, количине, квалитет, додатне услове у смислу достављања нових доказа, потврда, сертификата, узорака или сл., а потом у складу са ЗЈН-ом, који то дозвољава, продужава рок за подношење понуда за један дан. Само „омиљениˮ потенцијални понуђач унапред располаже овим информацијама, па је једини и у могућности да удовољи новим захтевима наручиоца и поднесе прихватљиву понуду. Тиме се, путем оваквог коруптивног механизма, остварују жељени приватни циљеви који најчешће штете јавном интересу. Стога би се будућим изменама ЗЈН-а наручилац морао обавезати да, поред обавезе продужења рока, овај рок продужи за онолико дана колико је реално потребно за припремање прихватљиве понуде у складу с новим изменама и допунама конкурсне документације или би самом законском одредбом требало прописати минимални рок за обавезно продужење рока за подношење понуда.
Додатни примери дискриминаторских услова који представљају једну врсту коруптивних механизама с циљем да „омиљениˮ понуђач добије статус „омиљеногˮ јесу они који се најчешће и срећу у конкурсним документацијама, а то су услови територијалне дискриминације, референце које су вишеструко веће од процењене вредности јавне набавке, затим прописивање услова и критеријума који нису у логичној вези с предметом набавке и не утичу на квалитет конкретне реализације будућег уговора о јавној набавци. Затим се одређују елементи критеријума који нису објективни и не могу се проверити путем одређених математички проверљивих и тачних формула, већ се постављају субјективни критеријуми, као што су естетски изглед и функционалност, квалитет, унификација, досадашња сарадња с наручиоцем и сл.
Осим што су крајње субјективни, ови елементи критеријума обично су и постављени у конкурсним документацијама, уз назнаку да носе знатан број пондера. У неким случајевима тај број пондера је знатно виши него што је број пондера који носи елемент критеријума цена, а што у пракси не би смео бити случај. Наравно да би разлоге и оправданост оваквог поступања требало проверити.
Још један од коруптивних механизама јесте и израда нејасне и неразумљиве конкурсне документације. Законом је дефинисано да је наручилац дужан да конкурсну документацију припреми тако да понуђачи на основу ње могу да доставе прихватљиве понуде. Овлашћени представници наручиоца који су подлегли коруптивним изазовима припремају, међутим, конкурсну документацију с намером да поједине одредбе буду нејасне, саме себи противуречне, наводећи различита својства предмета набавке и различите доказе појединих услова на различитим местима у конкурсној документацији. Осим тога, подаци у конкурсној документацији и позиву за подношење понуда често се разликују, што није у складу са законом, због чега настаје нејасна слика о томе шта треба доставити у понуди да би она била прихватљива. Само фаворизовани понуђач зна шта је потребно доставити у понуди како би она била проглашена прихватљивом, па се на овај начин елиминишу конкурентни понуђачи, уз образложење да у понуди нису доставили све што је захтевано конкурсном документацијом.
Чест је и пример одустајања од набавке уколико фаворизовани понуђач није први на ранг-листи, па се у одлуци о обустави поступка користе разна образложења да је за предметном набавком управо престала потреба наручиоца и да се она неће понављати у текућој буџетској години, односно у наредних 6 месеци.
Механизми за спречавање корупције према важећем закону
ЗЈН садржи посебно поглавље које прописује механизме за спречавање корупције. Чланом 21. ЗЈН-а прописано је да је наручилац обавезан да предузме све потребне мере како не би дошло до корупције у планирању јавних набавки, у поступку јавне набавке или током извршења уговора о јавној набавци, како би се корупција правовремено открила, како би биле отклоњене или умањене штетне последице корупције и учесници у корупцији кажњени у складу са законом.
Важећим ЗЈН-ом први пут је прописана писана комуникација у поступку јавних набавки, као и писана комуникација у вези с пословима јавних набавки, као један од нових метода борбе против корупције и отклањања узрока корупције на почетку њеног настајања. Зато ЗЈН предвиђа да ако према околностима конкретног случаја није целисходно остварити писану комуникацију, да су лица запослена на пословима јавних набавки, односно друга лица дужна да сачине записник или да на други начин евидентирају предузете радње.
Руководилац и одговорно лице наручиоца у обавези су да запосленима на пословима јавних набавки све налоге и упутства дају писаним путем, односно путем електронске поште, где примећујемо да је установљена интерна писана комуникација између организационих јединица у саставу наручиоца. Кад је у питању екстерна комуникација између представника наручиоца и трећих лица, и овде је установљена писана комуникација и њу у поступку јавних набавки спроводе чланови комисије именовани решењем о образовању комисије од наручиоца. Ову констатацију потврђује и последњи став члана 54. ЗЈН-а који прописује да комуникацију са заинтересованим лицима и понуђачима обављају искључиво чланови комисије.
Уколико је налог или упутство овлашћеног лица наручиоца супротно прописима, лице запослено на пословима јавних набавки дужно је да одбије извршење налога овлашћеног лица и због тога не може да трпи последице у смислу отказа уговора о раду. Осим тога, такво лице не може да буде премештено на неке друге послове у периоду од дванаест месеци од дана одбијања извршења налога, уколико послове обавља у складу са законом. Управо кроз ову одредбу можемо видети да законодавац пружа заштиту лицу које обавља послове набавки, а које се нашло у ситуацији да одбије незаконит налог претпостављеног.
Управа за јавне набавке дужна је да у сарадњи с државним органом надлежним за борбу против корупције (Агенцијом за борбу против корупције) сачини план за борбу против корупције у јавним набавкама и достави га Влади на усвајање.
Наручилац чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу већа од милијарду динара, дужан је да у складу с Планом за борбу против корупције донесе интерни план за спречавање корупције у јавним набавкама. Овде видимо да је законодавац препознао велике наручиоце у систему јавних набавки, а то су они наручиоци чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу преко милијарду динара без ПДВ-а, и обавезао их да се кроз интерне акте ухвате у коштац с корупцијом путем низа мера које су дужни да спроводе у самом органу.
И поред јаких екстерних контрола, пре свега Државне ревизорске институције, контроле спровођења и извршења одлука Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, затим контроле спровођења издатих мишљења од Управе за јавне набавке, као и других релевантних органа у систему јавних набавки, веома је битно да сви наручиоци имају установљене јаке и објективне интерне контроле кроз организационе јединице различитог типа, као што су интерна ревизија, организациона јединица за контролу јавних набавки и сл. Тиме се поспешује самоконтрола и дисциплина међу запосленима који раде на пословима јавних набавки и других овлашћених лица наручиоца, а самим тим умањују бројни коруптивни изазови, као и могућности за њихово спровођење у пракси.
[signoff]
Примери нецелисходног планирања наручилаца
Неки од примера нецелисходног планирања јесу: набавке стилског канцеларијског намештаја, набавке скупе кожне гарнитуре за седење и одмор, које по функцији и намени не припадају канцеларијском простору, набавке скупих тепиха и других подних облога, уметничких слика, ваза, цветних аранжмана, као и дугогодишње уговарање њиховог одржавања. Осим тога, добар пример нецелисходног планирања јесте и планирање набавки возила непотребне кубикаже, неодговарајућих димензија и других карактеристика, планирање набавки рачунара и друге рачунарске опреме високих перформанси, иако се за потребе наручиоца користи свега 20% могућих капацитета набављене опреме. Чести случајеви нецелисходног планирања јесу и набавке скупих службених мобилних телефона са уграђеним камерама високе резолуције и другим карактеристика које нису неопходне у поступку вршења основних делатности наручилаца.
[/signoff]
[signoff]
Корупција у пракси
Одређени представници наручиоца користе свој положај и позицију код наручиоца па преко јавне набавке, а кроз дискриминаторске услове у конкурсној документацији (на пример, да су потенцијални понуђачи дужни да доставе извештај тачно одређене лабораторије о испитивању квалитета предмета набавке), обезбеђују економску корист одређеним правним лицима, тако што на незаконит начин условљавају све потенцијалне понуђаче да тражени доказ прибаве од фаворизоване лабораторије и за то плате одређену накнаду.
Наравно да је по закону валидан доказ од било које друге акредитоване лабораторије уколико се њиме доказује оно што је тражено, али наручилац незаконито фаворизује само једну лабораторију чији доказ изричито тражи конкурсном документацијом, најчешће наводећи разлог унификације достављених доказа и лакшег прегледа и њиховог упоређивања.
Потенцијални понуђачи би требало да се ухвате у коштац са оваквим и сличним проблемима увек када су у питању незаконити дискриминаторски додатни услови у поступку јавне набавке, те да конкурсну документацију и позив за подношење понуда оспоре улагањем захтева за заштиту права.
[/signoff]