Критеријуми за доделу уговора о јавној набавци

Немогућност да се узму у обзир квалитативни аспекти понуде, различите иновације, трошкови животног циклуса и други меродавни показатељи, чине критеријум најниже понуђене цене мањкавим. С друге стране, ограничења која са собом носи критеријум економски најповољније понуде огледа се, пре свега, у потенцијалним проблемима са којима се сусрећу наручиоци када одређују овај критеријум. О овим критеријумима говоримо у тексту који следи

Од првог Закона о јавним набавкама из 2002. године, преко другог закона из предметне области који је донет 2008. године, укључујући и актуелни Закон о јавним набавкама („Сл. гласник РСˮ, бр. 124/12, 14/15 и 68/15, у даљем тексту: ЗЈН), критеријуми за доделу уговора (оцењивање понуда) увек су исти: економски најповољнија понуда и најнижа понуђена цена.

У пракси, наручиоци се много чешће одлучују за критеријум најниже понуђене цене. Штавише, у последње три године према званичним статистичким подацима Управе за јавне набавке све је већа заступљеност критеријума најниже понуђене цене. Тако је у 2013. години овај однос био 55% : 45%, у 2014. години 74% : 26%, а у 2015. години 81% : 19% у корист критеријума најниже понуђене цене.

Иако једноставан метод за одређивање и рангирање понуда, узимање цене за једини критеријум приликом оцењивање понуда често доводи до тога да се не набављају добра, услуге или радови одговарајућег квалитета имајући у виду сврху, намену и вредност јавне набавке. Наиме, иако набавка применом критеријума најниже понуђене цене ствара утисак избора најповољнијих услова понуде, често се у пракси покаже да почетно најјефтинија понуда, током коришћења предмета набавке, када се узму у обзир сви трошкови коришћења предмета набавке, као што је одржавање, потрошни материјал, резервни делови, одлагање и сл., на крају буде знатно скупља.

Управо немогућност да се узму у обзир квалитативни аспекти понуде, различите иновације, трошкови животног циклуса и други меродавни показатељи, чине критеријум најниже понуђене цене мањкавим.

С друге стране, ограничења која са собом носи критеријум економски најповољније понуде огледа се, пре свега, у потенцијалним проблемима са којима се сусрећу наручиоци када одређују овај критеријум, а то су, пре свега: недовољно познавање методологије израде модела за примену овог критеријума, нејасноће: шта је дозвољено, а шта не (несагласност и теоретичара и практичара), опасност од грешке (у одређивању елемената или њиховог релативног значаја), те могућност оспоравања елемената критеријума захтевом за заштитом права од стране потенцијалних понуђача.

Карактеристике економски најповољније понуде

Елементи критеријума морају бити описани и вредновани; морају стајати у логичкој вези са предметом јавне набавке; морају бити у вези са извршењем предметног уговора о јавној набавци; не смеју бити дискриминаторски.

(а) Елемент критеријума мора бити унапред вреднован, а методологија вредновања мора бити јасна, објективна и недвосмислена и мора да омогући упоредивост понуда. Субјективна оцена, како понуде у целини, тако и појединих елемената критеријума у оквиру критеријума економски најповољније понуде није дозвољенa. Другим речима, није дозвољено да елемент критеријума носи одређени број пондера, а да позивом и/или конкурсном документацијом није на јасан начин утврђена методологија за доделу пондера за тај елемент критеријума. То значи да, ако, на пример, елемент критеријума „квалитетˮ носи 20 пондера, у оквиру њега морају постојати унапред одређени критеријуми, тесно повезани са предметом набавке, објективни, сразмерни и недискриминаторски, на основу којих се, у складу са испуњеношћу тражених услова, додељују пондери за тај елемент критеријума. Број пондера који би био додељен на основу субјективне оцене чланова комисије о квалитету понуђеног добра могао би да доведе до нарушавања једнакости понуђача, нарочито у случају када је елемент критеријума такав да је резултат рангирања, без унапред одређене методологије, подложан личном, субјективном утиску и процени чланова комисије.

(б) Мора постојати сврха одређивања елемента критеријума, а која се састоји у његовој непосредној вези са предметом јавне набавке. Трошкови животног циклуса могу бити веома значајни приликом набавке аутомобила и штампача, али се тешко могу довести у везу са набавком репроматеријала, храном или горивом. Суштина ове карактеристике јесте да у сваком конкретном случају треба процењивати који елементи критеријума имају утицај на избор најповољније понуде и у којој мери, те сходно томе приступити одређивању елемената и додељивању броја пондера сваком од њих. Управо је број пондера који се додељује одређеном елементу критеријума најчешће подложан оспоравању логичке везе са предметом јавне набавке, јер се скоро сваки елемент на неки начин може довести у везу са предметом јавне набавке, али број пондера који са собом носи може да обесмисли ту повезаност, односно да укаже на одсуство логике приликом њиховог одређивања.

(в) Као елементе критеријума економски најповољније понуде наручилац може да користи само оне елементе који се односе на извршење конкретног уговора о јавној набавци, те се као елементи критеријума не могу користити они елементи који се односе на реализацију неких других, раније закључених уговора које је извршавао понуђач, као ни остале околности које нису у вези са извршењем конкретног уговора о јавној набавци.

Дакле, елементи критеријума се одређују тако да наручиоцу помогну да изврши квалитативни избор између свих понуђача који могу да испуне уговорне обавезе тако што ће одредити елементе од значаја за што боље извршење будућег уговора.

(г) Уколико ће одређивање елемента критеријума или додељивање броја пондера искључити из игре одређени број потенцијалних понуђача, а без икаквог утицаја је на добијање квалитетније понуде, јавља се оправдани ризик дискриминације, који је често у корелацији са сумњом у корупцију.

На пример, уколико се приликом набавке одређених добара која се по својој природи не везују за хитност у испоруци, као што је, рецимо, канцеларијски материјал, као елемент критеријума одреди време испоруке по издатом налогу тако да ће понуђач који испоручи материјал у року од најдуже 60 минута добити 10 пондера, понуђач који понуди рок испоруке од 60 до 120 минута добити 5 пондера, а понуђач који понуди рок испоруке дужи од 120 минута 0 пондера, онда ће без оправданог разлога бити фаворизован добављач који се налази у непосредној близини наручиоца. Тако би хипотетички тај понуђач могао да добије уговор и уколико је далеко неповољнији по питању понуђене цене и/или других елемената критеријума, само из разлога што ће због рока испоруке од рецимо 60 минута добити 10 пондера више од понуђача којем је потребно 150 минута да испоручи канцеларијски материјал, што тешко да може бити околност од значаја за наручиоца.

Елементи критеријума морају бити алат наручиоцима да комбинацијом различитих елемената (или само цене, кад је то оправдано) у што је могуће већој мери повећају шансу за добијањем понуде са најбољим односом цене и квалитета.

С тим у вези, одређивање услова плаћања као елемента критеријума у ретким случајевима се може сматрати оправданим, нарочито имајући у виду да су Законом о роковима измиривања новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама дефинисани рокови за измирење финансијских обавеза, при чему је посебно значајано ограничење да се уговором између јавног сектора и привредних субјеката не може предвидети рок за измирење новчаних обавеза дужи од 45 дана, у случају кад је у том уговорном односу јавни сектор дужник.

Разлог одређивања елемената критеријума не може да буде досадашња пракса тог или других наручилаца. На пример, то што је наручилац прошле године приликом јавне набавке истих или сличних радова „пондерисаоˮ рок за извођење радова са 20 пондера, а из разлога што је било неопходно да објекат буде завршен у што краћем року, не значи да би ове године, када не постоји „цајтнотˮ за примопредају радова и добијање употребне дозволе, рок извођења радова уопште требало да буде одређен као елемент критеријума или би требало да му буде додељен толики број пондера.

У конкурсној документацији, наручилац наводи, описује и вреднује критеријум и све елементе критеријума које намерава да примени, а посебно наводи методологију за доделу пондера за сваки елемент критеријума која ће омогућити накнадну објективну проверу оцењивања понуда.

Дакле, позив за подношење понуда мора да садржи критеријум за доделу уговора и елементе критеријума уколико је као критеријум предвиђен критеријум економски најповољније понуде. С друге стране, поред наведеног, конкурсна документација мора садржати и методологију доделе пондера за сваки елемент критеријума (и сваки поткритеријум) тако да сви потенцијални понуђачи унапред знају не само колико пондера „носиˮ који елемент критеријума, већ и како ће се у оквиру датог елемента вршити додела пондера за сваку понуду.

Сваком елементу критеријума, односно поткритеријуму, наручилац у конкурсној документацији одређује релативни значај (пондер), тако да збир пондера износи 100. Избор између достављених понуда применом критеријума економски најповољније понуде наручилац спроводи тако што их рангира на основу пондера одређених за елементе критеријума.

Услови за учешће из чл. 75. и 76. ЗЈН-а не могу бити одређени као елементи критеријума. Иако би наручилац, осим тога што је као додатни услов у погледу пословног капацитета понуђача одредио да је понуђач у последње 3 године извршио минимум 5 уговора на изградњи истог или сличног објекта, можда желео пословни капацитет и да додатно бодује тако да, на пример, 11 и више таквих објеката „наградиˮ са 10 пондера, 8–10 објеката са 5 пондера, а да понуђачу са 5–7 објеката не додели пондере, то никако не би смео да уради.

Осим што то није дозвољено ЗЈН-ом (члан 85. ст. 4), овакав елемент критеријума не би био у директној вези ни са реализацијом будућег конкретног уговора о јавној набавци.

Управо, док се додатни услови односе на захтевани капацитет понуђача, по основу којег наручилац добија гаранцију или бар висок степен извесности да ће добити пословног партнера који ће бити у стању да на квалитетан начин и у потпуности одговори захтевима предметне набавке, елементи критеријума се односе на само извршење уговора – они служе да се између понуда понуђача који имају капацитет да „изнесуˮ уговор, изабере она понуда која ће бити најповољнија за понуђача (у погледу цене, рока извршења, броја ангажованих кадрова на самом извршењу, услова плаћања и сл.).

Појавни облици елемената критеријума

Елементи критеријума су кроз законе били различити, али су увек представљали неисцрпну листу елемената, што значи да је поред оних наведених у закону, наручилац увек имао могућност да одреди и неки други елемент критеријума по својој вољи и процени. Тих елемената у Закону о јавним набавкама, најпре, је било 13 (2002), потом 12 (2008), да би ЗЈН, најпре, таксативно навео 15, а након последњих измена и допуна закона из августа 2015. године – 17 елемената критеријума.

То су:

1) понуђена цена;

2) попуст на цене из ценовника наручиоца;

3) рок испоруке или извршења услуге или радова у оквиру минимално прихватљивог рока који не угрожава квалитет, као и максимално прихватљивог рока;

4) текући трошкови;

5) трошковна економичност;

6) квалитет;

7) техничке и технолошке предности;

8) еколошке предности и заштита животне средине;

9) енергетска ефикасност;

10) пост-продајно сервисирање и техничка помоћ;

11) гарантни период и врста гаранција;

12) обавезе у погледу резервних делова;

13) пост-гаранцијско одржавање;

14) број и квалитет ангажованих кадрова;

15) функционалне карактеристике;

16) социјални критеријуми;

17) трошкови животног циклуса.

Међутим, ова листа је неисцрпна, што значи да наручилац може одредити и неки други елемент критеријума. Елементе критеријума можемо поделити, пре свега, у две групе: техничке и економско-комерцијалне. Технички елементи су: квалитет; техничке и технолошке предности; естетске и функционалне карактеристике; еколошке предности и заштита животне средине; енергетска ефикасност и др. Економско-комерцијални елементи критеријума јесу: понуђена цена, рок испоруке/извршења/извођења, оперативни трошкови, пост-продајни сервис, гарантни рок, услови плаћања и др.

У зависности од предмета јавне набавке, наручилац ће сагледати потребу давања значаја (пондерисања) одређеног елемента критеријума, као што ће сваки елемент критеријума бити детерминисан конкретним захтевима предметне јавне набавке. Појавни облици појединих елемената критеријума су неограничени и несагледиви, али указујемо на неке које наручиоци могу да користе:

а) квалитет: величина, димензије, перформансе, боја, садржај одређених супстанци, материјала, сировина, витамина (њихов проценат) и др.;

б) техничке карактеристике: радна меморија, брзина рада процесора, аутоматика, брзина загревања и хлађења и др.;

в) функционалне карактеристике: компатибилност, пропустљивост / моћ упијања, флексибилност/еластичност, издржљивост/отпорност и др.;

г) еколошке карактеристике и енергетска ефикасност: ниво загађења ваздуха (емисија CO2, штетних материја), ниво буке, производни (робни) материјал, амбалажни материјал, потрошња / уштеда енергије и др.;

д) оперативни/текући трошкови (трошкови животног циклуса): трошкови рада (потрошња горива, других енергената, тонера и др.), трошкови одржавања и поправке (редовно и ванредно одржавање, чишћење и др.), трошкови резервних делова, учесталост потребе за њима и др.

У пракси се као елемент критеријума, поред цене, најчешће одређује рок испоруке / извођења радова, извршења услуге. У смислу изнетог, важно је унапред сагледати какав је значај рока за конкретну набавку, те уколико је изузетно важан – унапред га дефинисати као задату вредност (фиксирати га), што значи да се исти неће бодовати. Уколико је важан (не изузетно), онда га је пожељно бодовати (са унапред дефинисаним максимумом, евентуално и минимумом), док би у случају да је рок мање важан или неважан требало избећи да исти на било који начин утиче на квалитет понуде (не бодовати га). Као елемент критеријума, рок би могао бити веома чест приликом извођења радова, нарочито уколико би то имало економску логику (на пример, што пре аутопут буде готов, пре ће се успоставити и систем наплате путарине, самим тим и раније започети убирање значајних прихода од путарине) или рецимо здравствено-социјални значај (да се што пре изгради центар за дијализу, услед чега пацијенти којима је она потребна неће морати да чекају месецима на почетак терапије или да путују у неко удаљено место које располаже центром за дијализу).

Модели оцењивања понуда

Понуде се оцењују и упоређују применом релативног или апсолутног модела бодовања. Оно што разликује ова два модела јесте њихова независност, односно условљеност другим понудама у поступку.

Код релативног модела, оцена понуде зависи од осталих понуда достављених у поступку набавке. Понуда се оцењује додељивањем одређеног броја пондера по основу односа конкретне понуде и других понуда (обично најповољнијих када је елемент који се оцењује у питању). Дакле, оцена поједине понуде не зависи искључиво од вредности њених елемената, него и од вредности (квалитета) елемената у другим понудама.

Када је реч о апсолутном моделу, оцена понуде, односно број добијених пондера једне понуде не зависи од осталих понуда достављених у поступку јавне набавке, већ искључиво од квалитета те понуде. На тај начин, наручилац може унапред са сигурношћу да зна колико ће пондера добити његова понуда, односно сваки од елемената који се оцењује апсолутним моделом.

Избор модела (видети посебан оквир у овом тексту) веома је важан јер кроз њега наручилац, сагледавајући своје потребе, дефинише захтеве које у вези са својим потребама поставља пред понуђаче у смислу елемената понуде који су му важни и које оцењује, а како би сама оцена заиста довела до избора најповољније понуде.

Резервни критеријум и додела уговора када постоје једнаке понуде

Наручилац је дужан да у конкурсној документацији предвиди поступање уколико дође до ситуације да постоје две или више понуда које су у погледу броја пондера идентичне. У том смислу, он ће одредити тзв. резервни елемент критеријума, али сем тога, а након последњих измена и допуна ЗЈН-а, он може (као крајње решење) предвидети начин избора између две или више таквих понуда када ни резервни елементи критеријума које је употребио нису „издвојилиˮ једну понуду од друге (других).

На пример: „У случају да две или више понуда имају исту понуђену цену, наручилац ће доделити уговор понуђачу који понуди дужи гарантни рок за предметно добро; уколико су понуђачи понудили исти гарантни рок, уговор ће се доделити понуђачу са краћим роком испоруке добра; уколико су понуђачи понудили исти рок испоруке, уговор ће бити додељен након обављеног жреба. У случају да буду испуњени услови за жреб, о месту и времену одржавања жреба, понуђачи ће бити обавештени писаним путем.ˮ

Наручилац може предвидети као резервни елемент критеријума онај који је и основни (који у том случају има јачу снагу у односу на друге елементе критеријума), а може одредити и додатне елементе критеријума (оне за које не додељује пондере).

Дакле, наручилац је дужан да предвиди барем један резервни елемент критеријума (препоручљиво је и више), а да му начин доделе – што је у конкретном примеру жреб, буде последњи избор који му пружа могућност да у случају када има прихватљиве понуде, не буде принуђен да донесе одлуку о обустави поступка и до даљег остане без уговора, самим тим и предмета јавне набавке, без сопствене кривице или кривице понуђача.

Овде је важно напоменути да начин доделе уговора, као и елементи морају бити објективни и у духу начела једнакости понуђача. У том смислу, одређивање „ко први преда понудуˮ или „ко је са територије општине наручиоцаˮ као начина доделе уговора у случају две или више понуда са истом ценом или бројем пондера, супротно је одредбама ЗЈН-а и наручиоци не би требало да их примењују.

[blockquote]

ПРИМЕНА МОДЕЛА У ПРАКСИ

Примену различитих модела и њихову међусобну разлику сагледаћемо кроз пример набавке фотокопир апарата (са пратећом услугом одржавања), процењене вредности 1.000.000 динара, при чему наручилац бодује цену са 70 пондера, гарантни рок са 15 пондера, времену одазива на сервисну интервенцију даје релативни значај од 10 пондера, а року испоруке 5 пондера.

Формула за обрачун је УББ = ПЦ + ГР + ВО + РИ, при чему је УББ = укупан број бодова, ПЦ = понуђена цена, ГР = гарантни рок, ВО = време одазива на сервисну интервенцију, а РИ = рок испоруке.

Студија случаја претпоставља подношење 3 понуде, следеће садржине:

Примењујући релативни модел доделе пондера, наручилац користи следећу методологију:

Цена – максимални број бодова 70, уз формулу Б = НПЦ/Пц х 70; при чему је Б – број бодова који је понуда добила за понуђену цену, НПЦ – најнижа понуђена цена, Пц – цена у понуди која се оцењује.

Гарантни рок – максимални број бодова 15, уз формулу ГР = ПГР/НГР х 15, при чему је ГР – број бодова који је додељен понуђачу за гарантни рок, ПГР – гарантни рок у понуди која се оцењује, НГР – најдужи понуђени гарантни рок;

Време одазива на сервисну интервенцију – максимални број пондера 10, уз формулу ВО = ПВО/НВО х 10, при чему је ВО – број бодова који је додељен понуђачу, НВО – најкраће време одазива на сервисну интервенцију, ПВО – понуђено време одазива на сервисну интервенцију у понуди која се оцењује;

Рок испоруке – максимални број пондера 5, уз формулу РИ = МинРи/ПРИ х 5, при чему је РИ – број бодова који је додељен понуђачу, МинРи – најкраћи рок испоруке понуђен у поступку јавне набавке, ПРИ – рок испоруке у понуди која се оцењује.

Након што је применио утврђену методологију, наручилац прави следећу ранг-листу понуда:

Дакле, применом релативног модела, наручилац уговор додељује понуђачу 1.

Примењујући апсолутни модел доделе пондера наручилац користи следећу методологију:

Цена – максимални број бодова 70, понуђена цена до 700.000 динара – 70 пондера, сваких следећих у границама 10.000 динара више – 1 пондер мање (на пример, понуђена цена од 700.000,01 до 710.000,00 динара – 69 пондера, понуђена цена од 800.000,01 динара до 810.000,00 динара – 59 пондера), максимална понуђена цена – ниво процењене вредности (обезбеђених финансијских средстава) – 1.000.000 динара – 40 пондера;

Гарантни рок – минимални гарантни рок 2 године, гарантни рок 5 година и дуже: 15 пондера, 4 године: 10 пондера, 3 године: 5 пондера, 2 године: 0 пондера;

Време одазива на сервисну интервенцију – максимално време 48 сати, одазив у року од 4 сата: 10 пондера, од 5 до 12 сати: 7 пондера, од 13 до 18 сати: 5 пондера, од 18 до 36 сати: 2 пондера, од 36 до 48 сати: 0 пондера;

Рок испоруке – максимални рок 30 дана; испорука у року од 1 до 7 дана: 5 пондера, од 8 до 14 дана: 3 пондера, од 15 до 21 дана: 1 пондер, од 22 до 30 дана: 0 пондера.

Након што је применио утврђену методологију, наручилац прави следећу ранг-листу понуда:

Како је наручилац предвидео да у случају да две или више понуда имају исти број пондера, предност добија понуда са нижом ценом (цена као резервни критеријум за доделу уговора), уговор ће бити додељен понуђачу 3.

Дакле, при истим понудама, применом различитих модела (у првом случају релативног, а у другом апсолутног) различити понуђачи добијају уговор.

Наручилац може релативни и апсолутни модел користити и комбиновано. На горе наведеном примеру, обрачун броја пондера за цену може се извршити и на следећи начин: понуда са најнижом ценом – 70 пондера, свака понуда скупља у границама до 10.000 динара – 1 пондер мање и тако на сваких 10.000 динара по 1 пондер (на пример, најповољнија понуда 804.000,0 динара – 70 пондера, понуда од 822.000 динара – 68 пондера, понуда од 848.000 динара – 65 пондера). Дакле, у овом случају постоје апсолутне вредности које се пондеришу, али број пондера није унапред одредив, јер зависи од тога која понуђена цена је најповољнија и као таква референтна за израчунавање броја бодова за цену у осталим понудама.

Који модел оцењивања користити? Одговор на ово питање није једноставан. У пракси се чешће користи релативни модел, нарочито када је реч о цени. Мишљења смо да је боље решење или комбинација релативног модела (за цену) и апсолутног модела (за остале неценовне елементе) или примена апсолутног модела у потпуности, али истичемо да је неопходно од случаја до случаја извршити анализу (симулацију могућих сценарија) и онда донети одлуку. Овде ћемо, међутим, кроз илустративни пример указати на највећи недостатак релативног модела, а то је, као што је горе речено, чињеница да је број пондера које ће добити једна понуда условљен квалитетом осталих понуда.

Сагледаћемо случај јавне набавке добара у којој наручилац као елементе критеријума одређује цену са релативном „тежиномˮ од 70 пондера и квалитет који „носиˮ 30 пондера, при чему добија следеће 4 понуде:

Наручилац ће у овом случају доделити уговор понуђачу 1.

Међутим, уколико би, на пример, понуда понуђача 4 била неприхватљива (на пример, понуђач није доказао испуњеност додатних услова за учешће у поступку), онда понуда тог понуђача (који иначе као трећепласирани не би ни добио уговор) није предмет стручне оцене понуда, већ ће се упоређивати и бодовати само три прихватљиве понуде, односно понуде понуђача 1, 2 и 3. У том случају, бодовање и ранг-листа би изгледали како следи:

Чињеница да најнижа понуђена цена, са којом се упоређују остале цене, више није цена коју је понудио понуђач 4 (2.500.000 динара), већ понуђач 3 (3.000.000 динара) директно утиче на другачију прерасподелу пондера у односу на горњи случај (са 4 прихватљиве понуде). То је проузроковало резултат који на прво место ставља понуђача број 2, тако да се уговор додељује њему, а не понуђачу број 1, само због тога што понуђач 4 није поднео прихватљиву понуду.

[/blockquote]