Поред планирања пројеката и дефинисања динамике за њихову припрему и реализацију, као и процене износа потребних средстава, задатак носилаца функције планирања у јединицама локалне самоуправе, јавним предузећима и установама чији је оснивач општина/град јесте и одабир модела по којем ће се финансирати и реализовати пројекти
Поступак планирања, с једне, и дефинисање начина финансирања пројеката, с друге стране, заправо су део истоветног процеса. При том, могућ је избор између два и више модела, од чега зависи не само процедура и начин обезбеђивања средстава (нa пример, аплицирањем код међународних организација или, путем програма прекограничне сарадње или, подношењем типских образаца за пријаву пројеката код министарстава и сл.), већ и начин реализације самих пројеката, праћења, укратко управљања пројектом.
И будући да се сви корисници/носиоци пројеката у Србији не могу похвалити степеном реализације и повлачења средстава, управљању пројектима треба посветити посебну пажњу. Избор између два и више модела потребно је извршити до припреме буџета, односно финансијског плана, што значи да када се утврди апропријација, односно позиција за наредну буџетску годину, остаје простор за суфинансирање из одређених извора у складу са одабраним, претходно дефинисаним моделима. При том, и буџетирање (кроз буџетску годину, односно програмски буџет) и разрада одабраног модела (динамика активности, резервисање средстава, повлачење транши), као основ за обезбеђивање средства ради суфинансирања пројеката, морају да теку истовремено. С друге стране, њихова селекција и успешно обезбеђена средства не значе и крај ангажовања представника општина и градова, јавних предузећа и установа. Успех који су претходно остварили носиоци функције планирања, тек ће се мерити касније на основу оствареног степена реализације пројеката, и то, кроз повучена и наменски утрошена средства, што значи да је неопходно постојање тимова људи који су способни да се ухвате у коштац са савладавањем поступака аплицирања до целине спровођења пројеката.
Уколико се пође од два основна начина финансирања и реализације пројеката локалног развоја (од пројеката локалног карактера и пројеката регионалног карактера), тада се може разликовати 8 модела који носиоцима и корисницима пројекатастоје на располагању. Разликовање ове две групе не поставља се у односу на крајњег корисника (код пројеката локалног и регионалног карактера пројекти се реализују у општинама као појединачним корисницима, док код пројеката регионалног карактера корисници могу бити и општине појединачно и више општина заједно), већ у односу на начин обезбеђивања средстава – појединачно или путем инструмената регионалне сарадње.
Тако се у оквиру прве групе пројеката (пројекти локалног карактера) разликују ситуације у којима општине:
1) аплицирају кроз појединачне програме министарстава и међународних организација;
2) улазе у односе са приватним сектором у складу са аранжманима јавно-приватног партнерства;
3) успостављају комерцијалне моделе сарадње са инвеститорима;
4) наменски врше пренос својинско-правних овлашћења привредним друштвима и предузетницима.
У оквиру друге групе (пројекти регионалног карактера), општине учествују у:
1) програмима прекограничне сарадње;
2) транснационалним програмима;
3) пројектима еврорегиона;
4) раду представника Заједничког консултативног одбора при Комитету региона ЕУ.
ПРОЈЕКТИ ЛОКАЛНОГ КАРАКТЕРА
1) Аплицирање у оквиру програма
Један од најчешћих извора финансирања и реализације пројеката локалног развоја јесу програми и пројекти које спроводе министарства, међународне организације и међународне финансијске институције. Често се ови програми суфинансирају из два или више различитих извора, па у појединим програмима које спроводе министарства постоје и средства из државног буџета и међународних организација или из буџета Републике, буџета јединице локалне самоуправе, међународне финансијске институције, донаторских фондова и сл. Дакле, порекло финансијских средстава која чине те изворе везује се или за домаће приходе (приходе од наплаћених пореза, такси, накнада и других јавних дажбина) и/или за међународна средства зајмова и/или донације. При том, домаћи извори јесу и средства опредељена мешовитим програмима чији су носиоци надлежна министарства код којих постоји дефинисано суфинансирање из средстава буџета (републичког, покрајинског, локалног), али и средстава међународног порекла (када се зајмови и донације воде и евидентирају у буџету па постају домаћи приход, с том разликом што се донације не враћају, а зајмови/кредити се враћају). Реч је о најзначајнијим европским и другим међународним организацијама, пре свега, ЕИБ (чије програме који се односе на јавни сектор и пројекте јавних предузећа и установа спроводе ресорна министарства у области привреде, регионалног развоја, просвете и науке), ЕБРД (финансира, између осталог, и пројекте у сарадњи директно са локалним нивоом), Светској банци, Банци Савета Европе (о чему је било речи у овогодишњем јануарском и фебруарском издању начеш часописа).
Наведене организације и институције подржавају, пре свега, пројекте економског карактера и инфраструктурне пројекте изградње/реконструкције објеката саобраћајне, социјалне и друге инфраструктуре. Постоје и други програми од значаја за пројекте локалног развоја, као што су програми које финансирају и спроводе УНДП, УНОПС, УСАИД, Шведска развојна агенција, као и друге организације, амбасаде и економска представништва страних амбасада које често или спроводе унапред дефинисане програме или финансијски подржавају пројекте одобрене на основу пројектног предлога које упуте јединице локалне самоуправе (овде су најпре у питању тзв. softпројекти који се односе на институционално унапређење, развој и едукацију запослених, и сл.). Важна подршка и економским/инфраструктурним и другим развојнимпројектима јесу донације, као, на пример, подршка Европске Комисије програмима који се суфинансирају средствима ЕИБ и ЕБРД путем Municipal Window инструмента, а којим се дају бесповратна средства, како за инвестициону компоненту, тако и техничку помоћ, и други облици донаторске помоћи, а пре свега путем ИПА фондова.
Иако прва група пројеката представља већи изазов за локалну самоуправу, па им се и поклања већа пажња, треба искористити и пројекте чији је циљ подизање апсорпционих капацитета за аплицирање и едукацију у вези са начинима наменског и успешног трошења добијених средстава. Ово, нарочито, ако се има у виду даје за финансијску перспективу 2014–2020 план да средства за државе кандидате и придружене чланице износе укупно 14,110 милијарди евра, што значи да висина средстава ИПА за Републику Србију (за потребе на државном, покрајинском и локалном нивоу) може да досегне ниво од око 200 милиона евра годишње у наведеном временском периоду.
2) Партнерство јавног и приватног сектора
Прошло је више од две и по године од дана ступања на снагу и почетка примене Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама („Сл. гласник РС”, бр. 88/11) и у Републици Србији, може се рећи, полако сазрева свест о потреби реализације већег броја пројеката на основу партнерства са приватним сектором. И то, како на националном, тако и на нижим нивоима вршења власти, дакле, у АП Војводина и јединицама локалне самоуправе.
Буџетске могућности, обезбеђивање инвестиција средствима зајмова у време када је јавни дуг прешао дозвољене границе, нису више реалан извор финансија. Како се највећи број пројеката у којима учествују и јавни и приватни сектор очекује на локалном нивоу, то је важно да се надлежне организационе јединице у општинским и градским управама још више заинтересују за могућности које овај закон пружа. То не значи да пројеката јавно-приватног партнерства на регионалном, односно националном нивоу нема довољно. Њихова вредност је на националном нивоу очекивано много већа (енергетика, путна инфраструктура, железница) него вредност пројеката на локалном нивоу, међутим, по броју, па макар иsmall-valueпројеката, а имајући у виду законом утврђене надлежности општине, много је више пројеката који се реализују у јединицама локалне самоуправе, па и овим облицима реализације пројеката треба посветити нарочиту пажњу.
Пројекти на локалном нивоу који се могу реализовати у складу са Законом о јавно-приватном партнерству и концесијама, јесу пројекти у области економске/пословне инфраструктуре (логистички центри, индустријске и друге посебне зоне пословања), комуналне инфраструктуре (водоснабдевање, отпадне воде, управљање чврстим отпадом и др.), спорта и образовања, културе, здравства, туризма, и другим областима у којима јавна предузећа и установе чији је оснивач локална самоуправа обављају делатност. Ови пројекти могу се реализовати као уговорно јавно-приватно партнерство, институционално јавно-приватно партнерство (заједничко привредно друштво) или концесија.
Без обзира на то да ли је опредељење успостављање уговорног, односно институционалног јавно-приватног партнерства, или концесије, процедура по овом закону, подразумева:
(1) доношење закључка / одлуке о уласку у јавно-приватно партнерство (када одлучује о ЈПП, скупштина општине увек доноси закључак, док органи управе у јавном предузећу или привредном друштву чији је оснивач јединица локалне самоуправе и који ће „понети улогу” тзв. Јавног тела доносе одлуку);
(2) припрему Предлога пројекта ЈПП и подношење Комисији за јавно-приватно партнерство, ради добијања сагласности, у смислу одредаба Закона и Одлуке о образовању Комисије за јавно-приватно партнерство;
(3) припрему тендерске документације, у складу са одредбама закона којим се уређују јавне набавке, на српском и енглеском језику (конкурсна документација израђује се на енглеском језику само уколико је вредност инвестиције виша од 5 милиона евра), односно када је реч о концесији – по процедури прописаној овим законом;
(4) објављивање јавног позива у домаћим гласилима („Сл. гласник Републике Србије” и једном средству јавног информисања које се дистрибуира на територији читаве Републике), у једном међународном листу (на пример, TheEconomist), електронски на интернет страници TendersElectronicDaily и интернет издању додатка Службеног листа ЕУ;
(5) разматрање и оцењивање понуда у отвореном поступку, односно доношење Одлуке о избору најповољније понуде (конкурсна комисија коју образује јавни партнер);
(6) закључак којим се даје сагласност на Нацрт јавног уговора (коју даје надлежни орган);
(7) доделу Јавног уговора.
Уколико представници јединица локалне самоуправе оцене да за дефинисање и израду Предлога пројекта јавно-приватног партнерства немају довољно капацитета, могу да прибегну институту тзв. самоиницијативног предлога који израђује заинтересовано лице приватног сектора, или да предложе приватном партнеру који је изразио интерес за конкретан пословни подухват да припреми Предлог пројекта, односно да се сагласе са тим Предлогом уколико га је приватни партнер већ израдио и поднео одређеној општини или јавном комуналном предузећу.
[signoff]
Потребна знања
Пројектни тимови морају да буду оспособљени како знањем у области финансијског управљања (financial management), тако и техничким знањима и иксуствима (operational management), као и у управљању пројектима у целини(overall management). Претходних година, тим процесима у Србији и српским општинама и градовима посвећена је посебна пажња, међутим, то су процеси, знања и искуства која се стално морају развијати, али и у континуитету надаље допуњавати и унапређивати.
[/signoff]
3) Комерцијални модели сарадње
Сарадња јавног и приватног сектора, зарад заједничког финансирања и укупне реализације пројеката локалног развоја, може да се одвија и ван оквира постављених Законом о јавно-приватном партнерству и концесијама. Онда када се од пројеката који су у плану локалне самоуправе очекује превасходно комерцијални резултат и када се припреми таквих пројеката приступа више са тог комерцијалног него развојног аспекта, општинама у Републици Србији стоји на располагању примена комерцијалних модела сарадње. То су модели по којима јединице локалне самоуправе, у поступку успостављања сарадње са приватним сектором, отуђују или дају у закуп грађевинско земљиште по цени која може да буде и мања од тржишне цене или чак без накнаде, уз обезбеђивање и других повољних услова у поступку припреме пројеката (брзо и бесплатно обезбеђивање потребних сагласности, дозвола), као и током пословања (субвенције, ослобођења од плаћања локалних јавних прихода за одређени временски период и сл.).
Давање у закуп или отуђење врши се или прикупљањем понуда јавним огласом или непосредном погодбом. Ови модели произилазе из одредаба Уредбе о условима и начину под којима локална самоуправа може да отуђи или дâ у закуп грађевинско земљиште по цени мањој од тржишне цене, односно закупнине или без накнаде („Сл. гласник РС”, бр. 13/10, 54/11, 21/12 и 121/12). Иако Закон о јавно-приватном партнерству детаљно уређује услове и процедуре за три основна облика успостављања односа јавног и приватног сектора (уговорно ЈПП, институционално ЈПП, концесија), постоје ови тзв. комерцијални модели сарадње који су одређени уредбом као подзаконским актом коју из своје надлежности доноси Влада, а која предвиђа процедуре битно другачије од наведеног „системског” закона.
Правни основ за доношење сваке, па и ове уредбе, јесте садржан у закону, али се у ситуацији „вагања” између законског и подзаконског акта поставља питање усклађености прописа с правним системом и опредељења за примену једне од прописаних опција. С друге стране, ако се пође од основних одредаба Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама у којима су садржане норме начелног карактера везане за обавезност примене тог закона, изводи се закључак да је само код институционалног јавно-приватног партнерства неопходна директна примена Закона и да нема могућности да се примени неки други пропис, па ни наведена уредба. Наиме, у члану 2. овог закона, утврђено је да се на сва улагања средстава у јавној својини у заједничко привредно друштво са приватним партнером, примењују одредбе овог закона, као и одговарајуће одредбе закона којим се уређује јавна својина. Произилази да у ситуацији када конкретни приватни партнер понуди локалном субјекту јавног права одређену пословну идеју ради реализације пројекта у области у којој је надлежна локална самоуправа, може се прибећи процедури која је по много чему краћа од оних које су прописане Законом о јавно-приватном партнерству. Рокови за добијање сагласности су краћи, али нема ни тендерске процедуре (као што је то случај у складу са одредбама Закона о јавно-приватном партнерству и концесијама), све започиње обично Писмом о намерама, а не обимним припремама, и завршава се готово истим резултатом као и по законској процедури – стечени услови за започињање изградње објеката економске, комуналне и друге инфраструктуре, додељено земљиште за изградњу одређеног постројења/фабрике, одобрена документација везана за економску оправданост, и др.