У тексту који је пред вама дајемо примере најчешћих неправилности које су корисници јавних средстава, односно наручиоци чинили током претходне буџетске године, а које су утврђене у поступцима екстерне контроле.
У поступцима екстерне контроле спровођења поступака јавних набавки и реализације уговора о јавним набавкама уочене су бројне неправилности које су корисници јавних средстава, односно наручиоци у смислу Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012; 14/2015 и 68/2015), чинили током претходне буџетске године. Понекад је потребно направити корак уназад, те анализом разлога и узрока због којих је дошло до негативне праксе код појединих наручилаца у поступку трошења јавних средстава наћи права решења за будућa поступањa.
Стога је основни предуслов за правилно пословање субјеката екстерне контроле да пословање ускладе са прописима или усмерењима која су дужни да уважавају у својим деловањима, као и да сврсисходно послују, што представља збирни израз за економично, ефикасно и успешно пословање. Сваки субјект који троши јавна средства мора да са посебном пажњом приступи начину трошења одобрених јавних средстава, поштујући пре свега основна начела на којима је заснован Закон о јавним набавкама, а то су: начело ефикасности и економичности употребе јавних средстава, начело обезбеђивања конкуренције, начело транспарентности поступка јавне набавке, начело једнакости понуђача и начело заштите животне средине и обезбеђења енергетске ефикасности.
Начело ефикасности употребе јавних средстава указује на то да је наручилац дужан да у поступку јавне набавке прибави добра, услуге или радове одговарајућег квалитета, имајући у виду сврху, намену и вредност јавне набавке. Начело ефикасности, према другим прописима, представља однос између постигнутих резултата у производњи роба или пружању услуга и искоришћених ресурса за производњу односно пружање услуга. Поштујући начело ефикасности и економичности, сваки наручилац је дужан да обезбеди да се поступак јавне набавке спроводи а додела уговора врши у роковима и на начин прописан овим законом, са што мање трошкова повезаних са поступком и извршењем јавне набавке, док за сваког субјекта екстерне контроле начело економије подразумева минималан утрошак средстава за одређену активност, водећи рачуна да се у томе не доведе у питање очекивани квалитет. У складу са начелом транспарентности употребе јавних средстава наручилац је дужан да обезбеди јавност и транспарентност поступка јавне набавке, поштујући али не ограничавајући се само на обавезе из овог закона.
Наручилац је дужан да у свим фазама поступка јавне набавке обезбеди једнак положај свим понуђачима, те није дозвољено одређивати услове који би значили националну, територијалну, предметну или личну дискриминацију међу понуђачима, нити дискриминацију која би произлазила из класификације делатности коју обавља понуђач. И на крају, при набавци добара, услуга или радова наручилац мора имати у виду не само своје потребе већ, пре свега, мора водити рачуна о широј друштвеној заједници, поштујући начело заштите животне средине и обезбеђења енергетске ефикасности. То значи набављати добра која штите животну средину односно штеде енергију, како би трошење јавних средстава погодовало не само наручиоцу за кога се набавља већ и друштву у целини.
Кроз призму основних постулата спровођења поступка јавне набавке и реализације уговора о јавним набавкама, анализираћемо неке неправилности које су се јављале током претходне буџетске године.
Пример 1.
Субјект екстерне контроле је у поступку јавне набавке обликовао предмет набавке под називом „набавка лиценцираних софтвера, антивирус, модернизација система видео-надзора и дојаве пожара, и делови, прибор и материјал за рачунаре”. По спроведеном поступку додељен је уговор вредности око 20.000.000 динара. Поступак није спроведен у складу са Законом о јавним набавкама имајући у виду да предмет ове јавне набавке није обликован у складу са чланом 64. став 4. Закона о јавним набавкама. Према овој одредби, истоврсна јавна набавка је набавка која има исту или сличну намену, при чему исти понуђачи у односу на природу делатности коју обављају могу да је испуне. Наиме, овај субјект екстерне контроле је био дужан да уместо једног отвореног поступка спроведе три раздвојена отворена поступка јавне набавке, јер су ове три групе предмета набавке неосновано смештене у један поступак јавне набавке. На овај начин је без правног основа елиминисана ефективна конкуренција. Потенцијални понуђачи који нуде лиценцирани софтвер и антивирусни програм углавном не нуде услуге модернизација система видео-надзора и дојаве пожара, као и делове, прибор и материјал за рачунаре. Правилно је било спровести три отворена поступка јавне набавке, а пожељно је било и да се сваки од њихових предмета обликује по партијама када год је то могуће. У нашем примеру то би био отворени поступак број I обликован у две партије, и то: партија 1. лиценцирани софтвер, и партија 2. антивирусни софтвер; затим отворени поступак број II обликован у две партије, и то: партија 1. модернизација система видео-надзора, и партија 2. модернизација система дојаве пожара; и отворени поступак број III – набавка делова, прибора и материјала за рачунаре. Неоправданим обједињавањем добара различите намене, својстава и из различитих група у једну набавку, овај субјект је ограничио конкуренцију и онемогућио понуђачима да учествују у поступку јавне набавке, што није у складу са чланом 10. Закона о јавним набавкама, којим је прописано да је наручилац дужан да у поступку јавне набавке омогући што је могуће већу конкуренцију, као и да наручилац не може да ограничи конкуренцију, а посебно не може онемогућавати било ког понуђача да учествује у поступку јавне набавке неоправданом употребом преговарачког поступка нити коришћењем дискриминаторских услова, техничких спецификација и критеријума. Овакво поступање је супротно и одредби члана 57. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101 /2011, 93 /2012, 62 /2013, 63/2013 – исправка, 108/2013, 142 /2014, 68 /2015 – др. закон, 103/2015, 99/2016) којим је прописано да уговори о набавци добара, финансијске имовине, пружању услуга или извођењу грађевинских радова, које закључују директни и индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, морају бити закључени у складу са прописима који регулишу јавне набавке.
Пример 2.
У поступку екстерне контроле је уочено да модел уговора о набавци добара из конкурсне документације није садржао одредбу по којој ће обавезе које доспевају у наредној буџетској години бити реализоване највише до износа средстава која ће им за ту намену бити одобрена у тој буџетској години, што није у складу са чланом 7. став 2. Уредбе о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћања у више година („Сл. гласник РС”, број 21/2014). Овом одредбом наведене Уредбе прописано је да модел уговора, као обавезни елемент конкурсне документације која се припрема у поступку јавне набавке, мора садржати одредбу по којој ће обавезе које доспевају у наредној буџетској години бити реализоване највише до износа средстава која ће им за ту намену бити одобрена у тој буџетској години, и односи се на уговоре чије трајање није дуже од дванаест месеци, али чија се реализација, односно плаћање врши у две буџетске године. За ове поступке је битно нагласити оно што је прописано ставом 1. истог члана – пре покретања поступка јавне набавке, односно уговарања за набавке на које се не примењује закон којим се уређују јавне набавке, мора да буде обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у текућој буџетској години. Кад смо код овог примера, значајно би било нагласити и другу страну примене ове уредбе, а то је и основни разлог њеног доношења који се везује за уговарање вишегодишњих уговора о јавним набавкама. Уредбом се уређују, између осталог, услови и начин прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година. Уредба се односи на директне, односно индиректне кориснике буџетских средстава и кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање који могу преузимати обавезе по уговору, који се због природе расхода закључује на период дужи од 12 месеци у оквиру групе 42 – Коришћење роба и услуга, имајући у виду буџетске циљеве и принципе утврђене законом којим се уређује буџетски систем. Према члану 3. ове уредбе, корисници могу преузимати обавезе по вишегодишњем уговору под условом да:
1) пре покретања поступка јавне набавке имају обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у текућој буџетској години;
2) прибаве сагласност министарства надлежног за послове финансија, локалног органа управе надлежног за финансије, односно управног одбора корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање, за обавезе које ће доспевати и бити укључене у финансијске планове за наредну и наредне две године. Према овој уредби, сагласност за преузимање обавеза по основу вишегодишњег уговора не представаља управни акт и иста се подноси по усвајању акта о буџету, а пре утврђивања финансијског плана директног корисника средстава буџета, односно за кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање захтев се доставља пре усвајања финансијског плана тог корисника.
Захтев за преузимање обавеза по основу вишегодишњег уговора подносе – директни корисници средстава буџета Републике Србије министарству надлежном за послове финансија, директни корисници средстава буџета јединица локалне власти локалном органу управе надлежном за финансије, односно корисник средстава организација за обавезно социјално осигурање управном одбору – на Обрасцу УПР, који je oдштампан уз Уредбу и чини њен саставни део.
УПР Образац садржи:
1) податке о подносиоцу захтева;
2) предмет јавне набавке;
3) процењену вредност јавне набавке, на годишњем нивоу и укупно;
4) износ пореза на додату вредност;
5) податке о апропријацији у буџету, односно финансијском плану, у оквиру које су обезбеђена средства за предметну јавну набавку;
6) разлоге који оправдавају преузимање обавеза по уговору који, због природе расхода, захтева плаћање у више година.
Образац се може преузети, ради попуњавања, на интернет страници министарства надлежног за послове финансија.
Пример 3.
Субјект је извршио расход за набавку рачунарске опреме у износу од 388.000 динара (набавка на коју се Закон о јавним набавкама не примењује) без претходно преузете обавезе на основу уговора или другог правног акта, чиме је поступио супротно члану 56. став 2. Закона о буџетском систему, којим је прописано да корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико законом није другачије прописано.
То практично значи да када наручиоци преузимају обавезе и у набавкама на које се не примењују одредбе Закона о јавним набавкама, нпр. по основу члана 39. став 2. Закона о јавним набавкама, дужни су да обавезе преузимају искључиво на основу писаног уговора или другог правног акта. Са друге стране, поставља се питање шта би био пример за други правни акт осим уговора. У овим ситуацијама би уместо писаног уговора наручиоци могли да, примера ради, преузимају обавезе на основу наруџбенице (типског уговора). Наруџбеница би требало да садржи основне елементе уговора (податке о наручиоцу, заводни број, број наруџбенице, цену, рок испоруке, рок плаћања, начин плаћања, датум издавања и слично) и потребно је да иста буде потписана од стране одговорног лица наручиоца (лица које издаје наруџбеницу). На овај начин се обезбеђује сигурност у правном промету, а поступак је једноставнији него код обостраног потписивања уговора, чиме се уједно испуњавају услови прописани одредбом члана 56. став 2. Закона о буџетском систему.
Пример 4.
Субјект екстерне контроле је преузео обавезе и извршио плаћање у износу већем од уговорене вредности добара за неколико стотина хиљада динара, без закључења анекса уговора, што није у складу са чланом 56. Закона о буџетском систему, чланом 115. Закона о јавним набавкама и чланом 10. предметног уговора. Наиме, уколико се код овог наручиоца појавила потреба за набавком већих количина добара од оне која је уговорена, наручилац је морао поступити сагласно члану 115. Закона о јавним набавкама. То заправо значи да је наручилац могао након закључења уговора о јавној набавци, без спровођења поступка јавне набавке, повећати обим предмета набавке, с тим да се вредност уговора могла повећати максимално до 5% од укупне вредности првобитно закљученог уговора, при чему укупна вредност повећања уговора не може да буде већа од вредности из члана 39. став 1. Закона о јавним набавкама, односно члана 124а за наручиоце из области водопривреде, енергетике, саобраћаја и поштанских услуга, под условом да је та могућност јасно и прецизно наведена у конкурсној документацији и у уговору о јавној набавци. Ови лимити се не односе на вишкове радова уколико су исти уговорени. Изменом уговора о јавној набавци не може се мењати предмет набавке, већ искључиво количине предмета које су претходно уговорене.
Међутим, у овом случају је наручилац дужан да донесе одлуку о измени уговора која садржи податке у складу са Прилогом 3Л, и да у року од три дана од дана доношења исту објави на Порталу јавних набавки а извештај достави Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији. Садржина одлуке о измени уговора према Прилогу 3Л је следећа: назив и адреса наручиоца; врста наручиоца; за добра и услуге – опис предмета набавке, назив и ознака из општег речника набавке; за радове – природа и обим радова и основна обележја радова, место извршења радова, ознака из класификације делатности, односно назив и ознака из општег речника набавке; првобитна вредност уговора; измењена вредност уговора; и објективни разлози за измену уговора, уз извод из конкурсне документације или одговарајућег прописа у којима се налази основ за измену. Садржина извештаја о измени уговора која се доставља на званичне адресе горе наведених органа није законом прописана, али тумачи се да га треба израдити по аналогији са садржином одлуке о измени уговора. На овај начин ће поступак доделе уговора за додатне количине преко првобитно уговорених количина бити окончан у свему у складу са Законом о јавним набавкама и прописима којима се уређује буџетски систем.
Пример 5.
Субјект екстерне контроле није од добављача са којим је закључио уговор о јавној набавци прибавио меницу за отклањање грешака у гарантном року приликом прве испоруке, што није у складу са чланом 9. уговора о набавци добара. Наиме, код реализације уговора о јавној набавци наручилац је морао водити рачуна о испуњењу свих уговорних обавеза. У случају неиспуњења неких од уговорених обавеза, био је дужан да предузме потребне мере у смислу писменог позивања на испуњење, достављања опомене, раскида уговора због неиспуњења, наплате средстава обезбеђења за добро извршење посла уколико добављач не испуњава обавезе преузете уговором о јавној набавци. У овом случају је као средство обезбеђења за исправан рад у гарантом року била уговорена меница за отклањање грешака у гарантном року. Иста се доставља приликом прве испоруке предмета уговора и мора да важи најмање колико важи произвођачка гаранција предмета уговора за исправан рад, имајући у виду члан 14. Правилника о обавезним елементима конкурсне документације у поступцима јавних набавки и начину доказивања испуњености услова („Сл. гласник РС”, број 86/2015), којим је прописано да средство обезбеђења траје најмање онолико колико траје рок за испуњење обавезе која је предмет обезбеђења и не може се вратити понуђачу пре истека рока трајања. Субјект екстерне контроле није предузео ни једну активност у смислу прибављања уговореног средства обезбеђења, иако су средства по уговору у потпуности била исплаћена добављачу који све своје обавезе није испунио. У поступку екстерне контроле овом наручиоцу је наложено да води помоћну евиденцију примљених меница, у складу са чланом 14. став 1. тачка 10) Уредбе о буџетском рачуноводству („Сл. гласник РС”, бр. 125 / 2003, 12 / 2006). Овом одредбом уредбе је прописано да врсте помоћних књига и евиденција, између осталог, јесу остале помоћне књиге и евиденције – ако је потребно (благајна готовине, благајна бензинских бонова, евиденције донација и сл.). Овде је нађено као неопходно да се води помоћна евиденција примљених средстава обезбеђења по основу закључених уговора.
Пример 6.
Субјект је преузео обавезе и платио износ око 600.000 динара за набавку услуга посредовања при куповини авио-карата и других путних карата, и резервације хотелског смештаја од путничких агенција, без писаног уговора и спроведеног поступка јавне набавке, иако према одредбама Закона о јавним набавкама ове услуге нису изузете од примене Закона о јавним набавкама. У наведеном примеру је јасно да се имајући у виду вредност и предмет уговора не може применити основ за изуће предвиђен чланом 39. став 2. Закона о јавним набавкама, а ни основи предвиђени чланом 7, 7а, 122. и 128. истога закона, те наручилац није могао закључити уговор и извршити плаћања без примене адекватног поступка у складу са Законом о јавним набавкама. Према одредби члана 168. Закона о јавним набавкама, ништави су уговори о јавној набавци који су закључени без претходно спроведеног поступка јавне набавке, а који је наручилац био дужан да спроведе према одредбама овог закона. У том смислу предвиђен је прекршај за наручиоца чланом 169. Закона о јавним набавкама, који је запрећен казном од 200.000 до 1.500.000 динара ако: набави добра, услуге или радове без примене овог закона, када нису постојали разлози за изузеће од примене овог закона (чл. 7, 7а, 122. и 128). За овај прекршај запрећена је новчана казна и за одговорно лице наручиоца у износу од 80.000 до 150.000 динара.
Пример 7.
Субјект екстерне контроле је извршио плаћања у износу од око 5.800.000 хиљада динара за истоврсне набавке услуга, спроведене на основу два поступка јавне набавке мале вредности уместо у отвореном поступку јавне набавке, и то за услуге сузбијања комараца и сузбијања крпеља. Наведено поступање је чланом 169. став 3. тачка 4. Закона о јавним набавкама прописано као прекршај за наручиоца који спроведе поступак јавне набавке који није отворен или рестриктивни поступак, а да за то нису постојали услови из чл. 34–39 овога закона.
Пример 8.
Извршен је расход за месечне претплатне карте лицима ангажованим по уговору о делу и уговорима о ауторском делу у нето износу од око 161.000 динара, што је супротно закљученим уговорима и члану 56. Закона о буџетском систему. За лица која су ангажована по наведеним уговорима плаћене су месечне карте на основу испостављеног рачуна локалног превозника, а уговорима није предвиђен овакав расход.
Из наведених примера може се закључити да се најчешће неправилности односе на расходе у којима нису спроведени поступци јавних набавки, а није постојао правни основ за изузеће од примене Закона о јавним набавкама сагласно чл. 39. ст. 2, 7, 7а, 122. и 128. овога закона, као и на спроведени поступак јавне набавке који није отворен или рестриктиван, већ је најчешће поступак јавне набавке мале вредности, а није постојао правни основ за примену овог поступка. Према члану 39. Закона о јавним набавкама, јавна набавка мале вредности јесте набавка чија процењена вредност није већа од 5.000.000 динара, при чему ни укупна процењена вредност истоврсних набавки на годишњем нивоу није већа од 5.000.000 динара. Чланом 64. став 4 прописана је забрана у којој је наведено да наручилац не може одређивати процењену вредност јавне набавке нити може делити истоврсну јавну набавку на више набавки с намером избегавања примене овог закона или правила oдређивања врсте поступка у односу на процењену вредност јавне набавке. Друге неправилности најчешће се односе на сегмет реализације уговора о јавним набавкама и у том смислу овом сегменту треба посветити посебну пажњу, те интерним актима одредити лица која ће бити задужена и одговорна за контролу реализације потписаних уговора.
Оставите одговор
Жао нам је, да би поставили коментар, морате бити пријављени.