Најважније новине новог Закона о јавним набавкама, предвиђене актуелним нацртом

Нацртом је предложено да ће Закон ступити на снагу 1. јануара 2019. године, при чему ће садржати одредбу о одложеној примени за шест месеци од ступања на снагу, односно почеће да се примењује од 1. јуна 2019. године.

Током октобра месеца 2018. године Министарство финансија и Управа за јавне набавке, у сарадњи са Привредном комором Србије, организовали су три округла стола у оквиру Програма јавне расправе о Нацрту закона о јавним набавкама у просторијама Привредне коморе Србије  и то у Београду, Нишу и Новом Саду. Присутним учесницима јавне расправе, представницима наручилаца и привредницима, презентована су решења предложена у тексту новог нацрта закона, која су усаглашена са директивама и другим актима Европске уније у области јавних набавки. Након презентације уследила је конструктивна расправа, која се састојала од критика и похвала Нацртом предложених решења, а најављени су и бројни писани коментари за решавање појединих питања на другачији начин, након чега је окончана јавна расправа. На основу ових активности очекује се доношење предлога закона, а потом и усвајање самог закона од стране Народне скупштине Републике Србије до краја ове године.

Зашто нам је потребна усклађеност са прописима Европске уније?

Стратегијом развоја јавних набавки у Републици Србији за период 2014–2018. године („Сл. гласник РСˮ, бр. 122/2014), као један од стратешких циљева реформе јавних набавки у Републици Србији, предвиђено је усаглашавање домаћих прописа са директивама и другим актима Европске уније у области јавних набавки и њихово пуно спровођење у пракси. Усклађеност законодавног оквира није само себи циљ, већ да се сложени поступци јавних набавки спроводе законито и у складу са начелима јавне набавке, односно транспарентно и ефикасно, као и да се омогући што већа тржишна конкуренција и једнакост свих заинтересованих лица, без дискриминације. Поред тога, циљ законодавног оквира јавне набавке јесте да се кроз ефикасну и транспарентну процедуру јавне набавке оствари позитивна интеракција државе са привредним субјектима за добробит друштва у целини, а посебно за добробит и развој малих и средњих предузећа.

Одредбе које су усклађене са директивама имају за циљ повећање транспарентности и флексибилности поступака јавне набавке, смањење административног терета коришћењем електронских средстава и поједностављен начин доказивања критеријума за квалитативни избор привредног субјекта (изјава о испуњености критеријума на стандардном обрасцу уместо потврда које издају надлежни органи). Циљ изјаве о испуњености критеријума јесте смањење формалности и трошкова приликом прибављања доказа. По новом решењу довољно је да привредни субјект, ради доказивања непостојања основа за искључење из поступка јавне набавке и испуњење критеријума за избор, у понуди или у пријави за учешће достави попуњени стандардни образац, као изјаву да испуњава наведене критеријуме, док ће на крају поступка само од понуђача који је поднео економски најповољнију понуду бити захтевано да достави ажурне пропратне документе, односно потврде и другу документацију којом доказује да је испунио прописане критеријуме.

Нацрт закона о јавним набавкама садржи одредбе које су у складу са следећим актима Европске уније:

1) Директивом Европског парламента и Савета 2014/24/ЕУ од 26. фебруара 2014. године о јавним набавкама и стављању ван снаге Директиве 2004/18/ЕЗ;

2) Директивом Европског парламента и Савета 2014/25/ЕУ од 26. фебруара 2014. године о набавкама наручилаца који обављају делатности у области водопривреде, енергетике, саобраћаја и поштанских услуга и стављању ван снаге Директиве 2004/17/ЕЗ;

3) Директивoм Европског парламента и Савета 2007/66/ ЕЗ од 11. децембра 2007. године којом се мења Директива Савета 89/665/ЕЕЗ и 92/13/ЕЕЗ у погледу побољшања делотворности поступака ревизије у вези са доделом јавних уговора;

4) Директивом Европског парламента и Савета 2009/81/ЕЗ од 13. јула 2009. године о усклађивању процедура за доделу одређених уговора о радовима, уговора о набавкама и уговора о услугама од стране наручилаца у области одбране и безбедности (поступак спровођења јавних набавки у овој области уредиће се прописом Владе).

Осим тога, Нацртом су предвиђене бројне новине, од којих ће у наставку текста бити издвојене најважније.

Текст Нацрта је много обимнији од важећег Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15), а састоји се од XIX глава, 247 чланова и 9 прилога.

Приликом читања одредби Нацрта, ради правилног разумевања треба имати у виду: да појам „наручилац” означава и јавног и секторског наручиоца; да су секторске делатности делатности у области водопривреде, енергетике, саобраћаја и поштанских услуга; да је јавни наручилац: 1) Република Србија, односно републички органи; 2) органи аутономне покрајине; 3) органи јединице локалне самоуправе и месна самоуправа; 4) правна лица основана у циљу задовољавања потреба у општем интересу, која немају индустријски или трговински карактер, ако је испуњен било који од следећих услова: (1) да се више од 50% финансира из средстава јавног наручиоца; (2) да надзор над радом тих правних лица врши јавни наручилац; (3) да више од половине чланова органа надзора или органа управљања тих правних лица именује јавни наручилац; као и да наручиоца може да чини група наручилаца, као и да је секторски наручилац јавни наручилац који обавља секторску делатност.

Нацртом је такође разрађен дугогодишњи проблем у пракси који даје одговор на питање које су то потребе које имају индустријски или трговински карактер. Потребе које имају индустријски или трговински карактер, у смислу одредби овог нацрта, јесу оне потребе које задовољава правно лице које послује у редовним тржишним условима, а за циљ има остварење добити и само сноси губитке који произлазе из његове делатности. Овде је кључно да се губитак не надокнађује јавним средствима, односно новцем пореских обвезника.

Једна од веома важних и кључних новина јесте и та да су лимити за прагове испод којих наручиоци нису у обавези да примењују Закон о јавним набавкама знатно повећани у односу на важећи закон. Тако је предвиђено да се одредбе овог закона не примењују на набавку када је вредност:

• добара и услуга мања од 1.000.000,00 динара и када је у питању јавни наручилац;
• добара и услуга мања од 2.000.000,00 динара када је у питању секторски наручилац;
• радова мања од 5.000.000,00 динара када су у питању наручиоци, што значи да је ово лимит и за јавног и за секторског наручиоца;
• добара и услуга мања од 15.000.000,00 динара када су у питању дипломатске мисије и дипломатско-конзуларна представништва;
• радова мања од 100.000.000,00 динара када су у питању дипломатске мисије и дипломатско-конзуларна представништва;
• друштвених и других посебних услуга мања од 15.000.000,00 динара када је у питању јавни наручилац и
• друштвених и других посебних услуга мања од 20.000.000,00 динара када је у питању секторски наручилац.

Друштвене и друге посебне услуге предвиђене су у Прилогу 7 и то су: здравствене услуге социјалне заштите и сродне услуге, административне услуге, услуге социјалних служби, служби у образовању, здравству и области културе; услуге обавезног социјалног осигурања, услуге у вези са радним накнадама; остале јавне, друштвене и личне услуге, укључујући услуге синдиката, политичких синдиката, политичких организација, удружења младих и услуге других организација са чланством; верске услуге; услуге хотела и ресторана, мензе, кетеринга, школских оброка; правне услуге, ако нису искључене у складу са чланом 24. тачка 4) овог нацрта закона; као и остале услуге управе и јавних служби, пружање услуга заједници, услуге у вези са затворима, поштанске, међународне, услуге истраге и обезбеђења, правне услуге ако нису искључене по другом основу из члана 24. овог нацрта, услуге у вези са затворима итд.

Да би поспешио развој малих и средњих предузећа, законодавац се у Нацрту определио за могућност обликовања предмета јавне набавке по партијама кад год је то прикладно или могуће. Тако је одредбама Нацрта предвидео партије у свим поступцима као могућност, а у оним поступцима чија је вредност једнака или већа од износа европских прагова, приликом одређивања предмета набавке јавни наручилац треба да размотри прикладност обликовања предмета јавне набавке у више партија. У случају да закључи да подела предмета јавне набавке у партије није прикладна, у извештају о поступку јавне набавке обавезно наводи главне разлоге тог закључка. То значи да у том случају, ако предмет није обликовао по партијама, мора да образложи зашто није било прикладно или могуће да се предмет обликује по партијама. Новина је и то да је наручилац, када обликује предмет јавне набавке по партијама, дужан да у јавном позиву, позиву за подношење пријава или позиву за подношење понуде, односно преговарање у случају система квалификације, одреди да ли заинтересована лица понуде могу да поднесу за једну, више или за све партије.

Наручилац по овом нацрту може да ограничи број партија које могу да се доделе једном понуђачу. Ова могућност ограничења од стране наручиоца потпуно је ново решење које се до сада није примењивало у јавним набавкама.

Поред тога, појавиле су се новине које се односе на врсте поступака. Према Нацрту закона предвиђене су следеће врсте поступака: отворени; рестриктивни; конкурентни поступак са преговарањем; конкурентни дијалог; преговарачки поступак са објављивањем јавног позива; партнерство за иновације; преговарачки поступак без објављивања јавног позива.

Из наведених одредби Нацрта закона произлази да нови Закон о јавним набавкама неће предвиђати поступак јавне набавке мале вредности и квалификациони поступак, као што је то било у досадашњим законским решењима, већ се предвиђа укупно седам врста поступака јавних набавки, од чега два потпуно нова поступка, и то конкурентни поступак са преговарањем и партнерство за иновације.

Конкурентни поступак са преговарањем представља поступак који јавни наручилац може да спроводи у следећим случајевима:

– када потребе јавног наручиоца не могу да се задовоље без прилагођавања лако доступних решења;

– када уговор обухвата пројектовање или иновативна решења;

– када уговор не може да се додели без претходних преговора због специфичних околности које се односе на природу, сложеност, правну или финансијску структуру предмета јавне набавке или с њима повезаним ризицима;

– када јавни наручилац не може са довољном прецизношћу да утврди техничке спецификације предмета набавке јер се ради о сложеним предметима набавке и

– када су у претходно спроведеном отвореном или рестриктивном поступку све понуде биле неприхватљиве, када није дужан да објави јавни позив ако позове све који су у отвореном или рестриктивном поступку поднели понуду и испунили критеријуме за квалитативни избор. Ако овај поступак покреће по другим основима, јавни наручилац објављује јавни позив.

Партнерство за иновације такође је нова врста поступка јавне набавке, који за циљ има развој иновативних добара, услуга или радова и њихову накнадну набавку, под условом да је у складу са степеном израде и максималним трошковима договореним између наручиоца и учесника у партнерству за иновације.

Наручилац може да спроводи поступак партнерства за иновације ако има потребу за иновативним добрима, услугама или радовима коју не може да задовољи набавком добара, услуга или радова који су доступни на тржишту. Овај поступак се спроводи етапно, односно у више узастопних фаза, поштујући редослед корака у процесу истраживања и иновација, који могу да укључе производњу добара, пружање услуга или извршење радова. У овом поступку утврђују се привремени циљеви које партнери треба да остваре по фазама, па се предвиђа и фазно плаћање. Наручилац у овом поступку објављује јавни позив. У документацији даје опис потреба за иновативним добрима, услугама или радовима. Поменуто партнерство наручилац може да успостави са једним или више партнера.

Планирање јавних набавки према Нацрту закона није претрпело велике измене. Наиме, наручилац је и даље дужан да донесе годишњи план јавних набавки, који садржи следеће податке:

1) предмет јавне набавке;

2) процењену вредност јавне набавке;

3) врсту поступка јавне набавке;

4) оквирно време покретања поступка.

План јавних набавки и све његове касније измене или допуне наручилац објављује на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници у року од десет дана од дана доношења. Новина је и то што је у овом сегменту повећана транспарентност тако што се наручилац обавезује да, поред објављивања плана на Порталу јавних набавки, исти објави и на својој интернет страници, што до сада није било законско решење.

Изменом и допуном плана јавних набавки сматра се планирање нове јавне набавке, измена предмета јавне набавке и повећање процењене вредности јавне набавке за више од 10%.

Наручилац и даље није дужан да објави процењену вредност јавне набавке и податке из плана јавних набавки ако исти представљају пословну тајну у смислу закона којим се уређује заштита пословне тајне или тајне податке у смислу закона којим се уређује тајност података.

Услов за покретање поступка јавне набавке и даље је да је набавка предвиђена у годишњем плану јавне набавке. Наручилац израђује и објављује план јавних набавки на обрасцу чији садржај утврђује Канцеларија за јавне набавке (нови назив за Управу за јавне набавке).

Оно што по важећем Закону о јавним набавкама представља обавезне услове за избор најповољније понуде, то су по Нацрту овог закона критеријуми за квалитативни избор привредног субјекта, који могу да представљају основ за искључење привредног субјекта.

Наиме наручилац је дужан да искључи привредног субјекта из поступка јавне набавке ако:

1) привредни субјект не докаже да његов законски заступник и он у периоду од претходних пет година од дана истека рока за подношење понуда односно пријава нису правоснажно осуђени, осим ако правоснажном пресудом није утврђен други период забране учешћа у поступку јавне набавке, за:

(1) кривично дело које је извршио као члан организоване криминалне групе и кривично дело удруживање ради вршења кривичних дела;

(2) кривично дело злоупотреба положаја одговорног лица, кривично дело злоупотреба у вези са јавном набавком, кривично дело примање мита у обављању привредне делатности, кривично дело давање мита у обављању привредне делатности, кривично дело злоупотреба службеног положаја, кривично дело трговина утицајем, кривично дело примање мита и кривично дело давање мита; кривично дело превара, кривично дело неосновано добијање и коришћење кредита и друге погодности, кривично дело превара у

обављању привредне делатности и кривично дело пореска утаја; кривично дело тероризам, кривично дело јавно подстицање на извршење терористичких дела, кривично дело врбовање и обучавање за вршење терористичких дела и кривично дело терористичко удруживање; кривично дело прање новца, кривично дело финансирање тероризма; кривично дело трговина људима и кривично дело заснивање ропског односа и превоз лица у ропском односу;

2) привредни субјект не докаже да је измирио доспеле порезе и доприносе за обавезно социјално осигурање или да му је обавезујућим споразумом или решењем, у складу са посебним прописом, одобрено одлагање плаћања дуга, укључујући све настале камате и новчане казне;

3) утврди да је привредни субјект у периоду од претходне две године од дана истека рока за подношење понуда односно пријава повредио обавезе у области заштите животне средине, социјалног и радног права, укључујући колективне уговоре, а нарочито обавезу исплате уговорене зараде или других обавезних исплата, укључујући и обавезе у складу с одредбама међународних конвенција које су наведене у Прилогу 8. овог нацрта закона;

4) постоји сукоб интереса у смислу овог закона, који не може да се отклони другим мање драстичним мерама;

5) утврди да је привредни субјект покушао да изврши непримерен утицај на поступак одлучивања наручиоца или да дође до поверљивих података који би могли да му омогуће предност у поступку јавне набавке или је доставио обмањујуће податке који могу да утичу на одлуке које се тичу искључења привредног субјекта, избора привредног субјекта или доделе уговора.

Наручилац факултативно може да предвиди у конкурсној документацији да ће искључити привредног субјекта ако у било ком тренутку поступка јавне набавке:

1) утврди да је привредни субјект у стечају, да је неспособан за плаћање или је у поступку ликвидације, да његовом имовином управља стечајни (ликвидациони) управник или суд, да је у аранжману погодбе са повериоцима, да је престао да обавља пословну делатност или је у било каквој истоврсној ситуацији која произлази из сличног поступка према националним законима и прописима;

2) утврди да је правоснажном пресудом или одлуком другог надлежног органа утврђена одговорност привредног субјекта за тежак облик непрофесионалног поступања, који доводи у питање његов интегритет, у периоду од претходне три године од дана истека рока за подношење понуда односно пријава, осим ако правоснажном пресудом или одлуком другог надлежног органа није утврђен други период забране учешћа у поступку јавне набавке;

3) утврди да је одлуком надлежног органа за заштиту конкуренције утврђено да је привредни субјект вршио договоре са другим привредним субјектима у циљу нарушавања конкуренције у периоду од претходне три године од дана истека рока за подношење понуда;

4) утврди да постоји нарушавање конкуренције због претходног учешћа привредног субјекта у припреми поступка набавке, која не може да се отклони другим мање драстичним мерама;

5) утврди да привредни субјект у периоду од претходне три године од дана истека рока за подношење понуда није испуњавао обавезе из раније закључених уговора о јавној набавци или раније закљученог концесионог уговора, чија је последица била раскид тог уговора, наплата средства обезбеђења, накнада штете или друга слична санкција;

6) утврди да је привредни субјект у поступцима јавних набавки у периоду од претходне три године од дана истека рока за подношење понуда доставио неистините податке потребне за проверу одсуства основа за искључење или критеријума за избор привредног субјекта или да није био у стању да достави доказе о испуњености критеријума за квалитативни избор привредног субјекта уколико је, као средство доказивања, користио изјаву из члана 118. овог нацрта закона.

Осим тога, оно што су по важећем Закону о јавним набавкама додатни услови за учешће у поступку јавне набавке, то су по Нацрту критеријуми за избор привредног субјекта. Ове критеријуме наручилац може да одреди у конкурсној документацији и они се односе на испуњеност услова за обављање професионалне делатности; финансијски и економски капацитет и технички и стручни капацитет.

Постављени критеријуми се доказују изјавом на стандардном обрасцу који уређује Канцеларија за јавне набавке, о чему је већ било речи.

Новина је и то да наручилац додељује уговор економски најповољнијој понуди на основу једног од следећих критеријума:

– цене;

– трошка ефикасности, као што је нпр. трошак животног циклуса;

– односа цене и квалитета, односно односа трошка и квалитета који се оцењује на основу критеријума, укључујући квалитативне, еколошке и/или социјалне аспекте, повезане са предметом уговора о јавној набавци.

Поступак заштите права такође је унапређен одредбама Нацрта овог закона. Рокови су скраћени где год је то било могуће и отклоњене су досадашње правне празнине. Уколико подносилац захтева не уплати таксу за улагање захтева за заштиту права, такав захтев се одбацује решењем, без позивања на допуну као што је то данас случај. Таксе за улагање захтева за заштиту права мање су у појединим случајевима и крећу се у распону од 80.000 динара до највише 1.200.000 динара.

Скраћен је рок за покретање управног спора против одлука Републичке комисије, па уместо досадашњих 30 износи 15 дана од дана пријема одлуке Републичке комисије.

Нацртом је такође предвиђено да ће се већина подзаконских аката донети до почетка примене новог закона, као и да ће одредбе које се односе на комуникацију електронским средствима почети да се примењују када се испуне одређени технички услови, а најкасније 1. јуна 2020. године.

Прекршајни поступци из ове области и у првом степену враћају се у надлежност прекршајним судовима, па ће ове предмете преузети надлежни прекршајни судови од Републичке комисије за заштиту права у року од 30 дана од дана почетка примене Закона.

У ишчекивању предлога овог закона може да се закључи да се очекује нов и модеран Закон о јавним набавкама, усклађен са европским нормама из ове области и националним законодавством.