Најзначајнија правна решења у новом Закону о изменама и допунама Закона о буџетском систему

У тексту који је пред вама дајемо детаљан преглед новина у буџетском систему које доноси Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему.

Законом о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, број 99/16) стварају се нови услови за унапређење програмске структуре буџета кроз уређивање процеса праћења и извештавања о оствареним учинцима програма, што представља надоградњу система за планирање и израду програмског буџета. Информације о оствареним учинцима програма користе се за унапређење ефективности и ефикасности јавне потрошње, као и за праћење квалитета јавних услуга. Ово унапређење програмске структуре је наставак процеса увођења програмског буџета имајући у виду да је у 2015. години у потпуности напуштен линијски модел буџетирања, сходно члану 112. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15 и 99/16).

Програмски буџет као један од механизама за спровођење програма реформе управљања јавним финансијама, омогућава боље управљање учинком јавне управе, већу одговорност корисника буџета, успостављање снажнијих веза између годишњег буџета, утврђивање приоритетних расхода и издатака и спровођење јавних политика, као и већу транспарентност потрошње.

Програмска класификација се користи за формулисање јавних политика, и одговорности за учинак и његово праћење. Велики проблем програмског буџета, са становишта ове теме и уопште, јесте веза између програмске и организационе – административне структуре, добијена комплексност, недостатак „власништва” и губитак одговорности.

Према Правилнику о буџетским класификацијама, програмска класификација исказује примања и издатке према задацима и активностима корисника буџетских средстава, који се спроводе у циљу ефикасног управљања средствима по предложеним програмима, а који доприносе остварењу стратешких циљева у складу са економском политиком земље.

Праћење и извештавање дају потребне повратне информације руководиоцима органа, министарству надлежном за послове финансија, Влади и Народној скупштини, односно локалном органу управе надлежном за финансије и скупштини локалне власти, о томе да ли се активности директних корисника буџетских средстава спроводе у складу са постављеним циљевима и финансијским планом, као и о томе какав утицај резултат остварен у извештајном периоду има на учинке и средства планирана за наредни период.

Када ове информације буду познате руководиоцима надлежних органа, уколико се утврде одступања, оне омогућавају благовремену измену програмских активности односно пројеката,  или прерасподелу буџетских средстава у наредном периоду у циљу остварења бољих резултата.

Обавезност објављивања извештаја о учинку програма омогућава да и јавност добије увид у резултате остварене кроз буџетску потрошњу.

Треба напоменути да се овим законом предлаже продужење важења привременог режима забране запошљавања код корисника јавних средстава до краја 2017. године, с обзиром на то да је оцењено оправданим очување механизма контролисаног запошљавања, посебно у контексту примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору.

Најзначајнија поједина правна решења у овом закону

1. Појам квоте

Законом је дефинисан појам квоте на нов начин, те квота према члану 1. овог закона представља ограничење потрошње апропријације за одређени период. Утврђивање квота (права на потрошњу за одређени временски период у току фискалне године) корисницима буџетских средстава је од посебног значаја јер им омогућује адекватан распоред преузимања обавеза које се лоцирају у тај временски период у току фискалне године где је то право на потрошњу према утврђеним квотама дозвољено.

Чланом 14. овог закона омогућава се одређивање квоте, односно ограничења потрошње апропријације за различите периоде у току буџетске године, у зависности од ликвидности буџета, и тај члан глас: „Корисници буџетских средстава могу да врше плаћања до висине расхода и издатака који су утврђени квотама за одређени период”.

2. Измене везане за таксе за пружање јавних услуга

Измене везане за члан 17. у Закону о буџетском систему односе се на таксе за пружање јавних услуга од стране корисника јавних средстава. Наведена измена се предлаже с обзиром на то да су важећа решења, у погледу прописивања овлашћења за утврђивање висине такси за јавне услуге које пружају корисници средстава буџета Републике Србије, довела до тога да се висина републичких административних такси прописује различитим подзаконским актима уместо Законом о републичким административним таксама.

 Предложена решења ће допринети унапређењу транспарентности система јавних прихода остварених од такси и обезбеђивању предвидивости трошкова грађанима и привреди, а уједно ће се онемогућити увођење различитих такси за исте списе и радње.

Између осталог, у изменама је уређена могућност да се посебним законом може дати право кориснику јавних средстава који није корисник средстава буџета Републике Србије, да утврди висину таксе за јавну услугу коју пружа. У том случају се мора прибавити сагласност на акт којим се утврђује висина такси.

3. Измена Закона у делу фискалних правила – забрана запошљавања у јавном сектору и повећање плата и пензија

Што се тиче промена у фискалним правилима Закона, односно у члану 27е став 34. који прописује забрану запошљавања код корисника јавних средстава на основу које корисници јавних средстава не могу засновати радни однос са новим лицима ради попуњавања слободних, односно упражњених радних места, промена се односи на важећу забрану у делу трајања забране, односно обе забране важе и у 2017. години. Дакле, овим изменама предлаже се продужење важења привременог режима забране запошљавања код корисника јавних средстава до краја 2017. године, с обзиром на то да је оцењено оправданим очување механизма контролисаног запошљавања, посебно у контексту примене Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, с обзиром да је наведена мера дала изузетне резултате у смањењу обима расхода за плате у буџетима свих нивоа власти, односно у целом јавном сектору.

С обзиром на то да су у 2016. години мере фискалне консолидације које је предузела Влада у претходном периоду са циљем очувања стабилности јавних финансија, дале бољи резултат од очекиваног, оцењено је оправданим и економски одрживим да се у 2016. години повећају пензије и плате запосленима у делу јавног сектора (члан 27е, став 44, 45. и 46).

Што се тиче плата, прописано је да се у 2017. години могу повећати плате запослених у:

– Министарству унутрашњих послова, Министарству одбране, Безбедносно-информативној агенцији, Управи за извршење кривичних санкција – само за државне службенике и намештенике у казнено-поправним установама и правосуђу, осим судија и тужилаца, државних службеника и намештеника који у складу са одредбама Закона о организацији и надлежности државних органа у сузбијању организованог криминала, корупције и других посебно тешких кривичних дела („Сл. гласник РС”, бр. 42/02, 27/03, 39/03, 67/03, 29/04, 58/04 – др. закон, 45/05, 61/05, 72/09, 72/11 – др. закон, 101/11 – др. закон и 32/13), као и Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку за ратне злочине („Сл. гласник РС”, бр. 67/03, 135/04, 61/05, 107/07, 104/09, 101/11 – др. закон и 6/15), остварују право на плату у дуплом износу – за 5%;

– установама основног и средњег образовања и ученичког стандарда за 6%;

– установама високог и вишег образовања и студентског стандарда за 3%;

– научноистраживачкој делатности – истраживачима (осим истраживача који имају радни однос заснован на факултету) и помоћном особљу за 5%;

– установама културе за 5%;

– установама социјалне и здравствене заштите за 5%;

– предшколским установама за 6%.

Повећање пензија и плата из ст. 44. и 45. овог члана вршиће се почев од пензије, односно плате за децембар 2016. године.

4. Обезбеђење услова за унапређење програмске структуре буџета

Члановима 5, 6, 8, 9. и 21. овог закона врши се допуна постојећих одредаба Закона о буџетском систему у циљу обезбеђења услова за унапређење програмске структуре буџета, пре свега кроз увођење обавезе извештавања о оствареним учинцима програма корисника буџетских средстава на свим нивоима власти. Такође, чланом 8. овог закона налаже се директним корисницима буџетских средстава да у предлогу финансијског плана исказују примања по основу закључених споразума о зајму, из којих проистиче директна обавеза за буџет Републике Србије.

 Измена се односи, између осталог, и на то да Образложење буџета треба да  садржи:

1. образложење општег дела буџета; и
2. образложење програмских информација – „Програмске информације из става 5. тачка 2) овог члана садрже описе програма, програмских активности и пројеката корисника буџетских средстава, циљеве који се желе постићи у средњорочном периоду спровођењем програма, програмских активности и пројеката, као и показатеље учинка за праћење постизања наведених циљева. Неки од дефинисаних циљева, односно показатеља учинка програма, програмске активности или пројекта, представљају родно одговорне циљеве, односно родне показатеље којима се приказују и прате планирани доприноси програма, програмске активности или пројекта остваривању родне равноправности.”

Што се тиче програмског извештавања, новина која је везана за јединице локалне самоуправе је у томе што у буџетском календару – са датумом 1. септембар – директни корисници средстава буџета локалне власти достављају предлог финансијског плана локалном органу управе надлежном за финансије за буџетску и наредне две фискалне године, који садржи извештај о учинку програма за првих шест месеци текуће године.

Треба напоменути да је Министарство финансија унапредило Упутство за припрему програмског буџета за 2017. годину, које је дистрибуирано општинама и градовима половином новембра, и то у погледу обавезе праћења и извештавања о циљевима и индикаторима – дефинисања врста програмских активности и одређивања код којих врста програмских активности није потребно дефинисати циљеве и индикаторе. Министарство финансија је у сарадњи са СКГО припремило униформну програмску структуру за ЈЛС, која се примењује у изради одлуке о буџету јединица локалне самоуправе за 2017. годину, а ревидирана је и садржи 17 програма уместо досадашњих 15, као и низ измена на нивоу програмских активности са сходно усклађеним шифрама.

5. Новине у Упутству за припрему одлуке о буџету локалне власти

Што се тиче Упутства за припрему одлука о буџету локалне власти, овим изменама закона мењан је члан 36. према коме Министарство доставља локалној власти Упутство за израду одлуке о буџету локалне власти.

Ово Упутство садржи:

1) основне економске претпоставке и смернице за припрему одлуке о буџету локалне власти;

2) методологију израде одлуке о буџету локалне власти;

3) методологију израде предлога финансијског плана корисника средстава буџета локалне власти;

4) услове за укључивање капиталних пројеката у буџет локалне власти.

Уколико одлука о буџету локалне власти буде супротна смерницама из Упутства у делу којим се локалној власти дају смернице за планирање укупног обима прихода, масе средстава за плате, броја запослених и субвенција у одлуци о буџету, министар може привремено обуставити пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица, до момента док се одлука о буџету не усклади са Упутством.

Такође, у члану 40. додаје се тачка 8. која прописује да Упутство за припрему буџета локалне власти, осим наведеног у овом члану, треба да садржи и начин на који ће се исказати програмске информације.

6. Измене везане за спровођење принудне наплате

Члановима 15. и 16. овог закона предвиђа се брисање појединих одредаба члана 56. Закона о буџетском систему, које се односе на принудну наплату, и њихово прописивање новим чланом 56а. Увођењем појединих индиректних корисника буџетских средстава (судови, тужилаштва и др.) у систем извршења буџета Републике Србије, стекли су се услови за измену члана 56. Закона о буџетском систему, на тај начин што би се дефинисао начин извршења принудне наплате и за ове кориснике, с обзиром на то да имају другачији третман у систему за извршење буџета Републике Србије од директних корисника буџетских средстава. Наиме, индиректни корисници немају годишње апропријације утврђене у буџету појединачно за сваког индиректног корисника буџетских средстава, као што је то случај са директним корисницима, већ се њихове годишње апропријације налазе у оквиру главе у буџету која обједињује све индиректне кориснике одређене врсте (виши судови, основни судови, прекршајни судови, тужилаштва и друго). Из тог разлога није могуће да се извршење принудне наплате обавља на исти начин као за директне кориснике буџетских средстава.

Ту је, дакле, прописано да извршавање налога достављених од стране Народне банке Србије – принудну наплату, у оквиру система консолидованог рачуна трезора, када је дужник корисник јавних средстава – спроводи Управа за трезор.

Принудна наплата која се односи на корисника буџетских средстава, а у основ за принудну наплату је наведен рачун извршења буџета, може се спровести до износа 50% укупног обима средстава опредељеног том буџетском кориснику, односно тој врсти индиректних корисника буџетских средстава, на терет његових апропријација, а преко апропријације која је намењена за ову врсту расхода, чије ће се извршење обављати сукцесивно, према динамици извршења буџета (квоте).

Код директног корисника буџетских средстава код кога је искоришћена укупна годишња апропријација за извршење принудне наплате, Управа за трезор врши преусмеравање средстава умањењем друге одговарајуће апропријације за износ који треба извршити принудним путем.

На начин из става 3. овог члана Управа за трезор поступа и у случају када је укупна годишња апропријација за извршење принудне наплате опредељена министарству надлежном за послове одбране искоришћена, а то министарство достави Управи за трезор предлог износа штете који је потребно платити по основу закљученог вансудског поравнања или извршног решења.

Код индиректног корисника буџетских средстава који плаћање врши преко система извршења буџета Републике Србије, код кога је искоришћена укупна годишња апропријација за извршење принудне наплате, директни корисник који је у буџетском смислу одговоран за тог индиректног корисника буџетских средстава, умањује апропријацију намењену за ову врсту расхода у оквиру главе у буџету Републике Србије која се односи на ту врсту индиректних корисника буџетских средстава, а повећава апропријацију намењену за ову врсту расхода конкретног индиректног корисника буџетских средстава на чији терет се извршава принудна наплата.

Код корисника јавних средстава који плаћање не врше преко система извршења буџета, принудна наплата се извршава на терет подрачуна ако нису изузети од блокаде.

Уколико је као дужник наведен рачун извршења буџета локалне власти, рок за почетак извршења таквих решења је пет дана од дана уноса решења.

Принудном наплатом не могу се теретити апропријације намењене за финансирање плата и пензија, за отплату дуга и датих гаранција, за извршавање расхода и издатака из средстава донација, и за финансирање учешћа Републике Србије у спровођењу финансијске помоћи Европске уније, као ни апропријације које се финансирају из финансијске помоћи Европске уније када су иста дата на управљање Републици Србији.

7. Измене везане за садржај Завршног рачуна

Изменама се мења и садржај Завршног рачуна. Наиме, у члану 79. Закона о буџетском систему, ради прецизнијег уређења садржаја завршног рачуна који се саставља за буџет Републике Србије, буџете локалних власти и организација за обавезно социјално осигурање, даје се овлашћење министру да уреди садржај годишњег финансијског извештаја о извршењу буџета, годишњег финансијског извештаја о извршењу плана организација за обавезно социјално осигурање, као и годишњег консолидованог финансијског извештаја Републичког фонда за здравствено осигурање.

Завршни рачун буџета садржи:

1) годишњи финансијски извештај о извршењу буџета који садржи годишњи извештај о учинку програма са додатним напоменама, објашњењима и образложењима;

2) извештај екстерне ревизије.

Завршни рачун организација за обавезно социјално осигурање садржи:

1) годишњи финансијски извештај о извршењу плана организација за обавезно социјално осигурање, као и годишњи консолидовани финансијски извештај Републичког фонда за здравствено осигурање, са додатним напоменама, објашњењима и образложењима;

2) извештај екстерне ревизије.

Годишњи финансијски извештаји морају бити у складу са буџетском класификацијом, с тим да се финансијски резултат у тим извештајима утврђује сагласно међународним рачуноводственим стандардима за јавни сектор – готовинска основа.

Форму и садржај годишњих финансијских извештаја, додатних напомена, објашњења и образложења уређује министар.

8. Остале новине везане за измене Закона

Чланом 11. овог закона прописује се обавеза за надлежне органе да закон, односно одлуку о буџету са образложењем објављују на интернет страницама. На исти начин објављиваће се и ребаланс буџета, закон о завршном рачуну буџета Републике Србије, односно одлука о завршном рачуну буџета локалне власти. Тиме би се широј јавности учиниле доступним програмске информације, као и све друге релевантне информације о јавној потрошњи. Ова одредба односи се и на одлуку о буџету локалне власти, као и на ребаланс буџета и завршни рачун буџета.

Члановима 12. и 13. овог закона извршена је измена чланова 50. и 51. Закона о буџетском систему, с обзиром на то да је у току поступак увођења индиректних корисника буџетских средстава у систем извршења буџета, који имају обавезу да као и директни корисници буџетских средстава достављају планове за извршење буџета.

Ту се, наиме, мења рок од 15 дана на рок од 30 дана од дана ступања на снагу закона, односно одлуке о буџету. Директни корисници буџетских средстава који су у буџетском смислу одговорни за индиректне кориснике буџетских средстава, врше расподелу средстава индиректним корисницима у оквиру својих одобрених апропријација и о томе обавештавају сваког индиректног корисника по добијеној сагласности Управе за трезор, односно трезора локалне власти. Финансијски планови индирекнтих корисника буџетских средстава се усклађују, као и раније, у року од 45 дана од дана доношења Одлуке о буџету локалне власти.

Чланом 17. овог закона прецизирају се одредбе члана 59. Закона о буџетском систему, које се односе на повраћај средстава у случају непостојања правног основа за плаћање, с обзиром на то да се у том случају не врши умањење апропријације већ извршеног расхода, односно издатка. Наиме, овде је прописано да ако се средства врате у истој фискалној години у којој је плаћање извршено, за износ враћених средстава умањује се извршени расход или издатак одговарајуће апропријације корисника буџетских средстава коме је извршен повраћај, а ако се средства врате у наредној фискалној години, увећава се општи приход буџета.

Даље, значајнија измена ЗОБС-а је у томе што се мењају одредбе везане за утврђивање укупног износа текуће буџетске резерве (члан 20 Закона). Дефинисано је да се текућа буџетска резерва може определити највише до 4% укупних прихода и примања од продаје нефинансијске имовине за буџетску годину.

Члановима 23, 24, 25. и 29. овог закона врши се прецизирање појединих одредаба Закона о буџетском систему, а с обзиром на то да буџетска инспекција врши инспекцијску контролу потрошње јавних средстава. Чланом 26. овог закона прописано је да решење буџетске инспекције буде коначно и да се против њега може покренути управни спор, с тим што поднета тужба нема суспензивно дејство. На овај начин обезбедиће се ефикасније спровођење налога буџетске инспекције, посебно у делу који се односи на повраћај ненаменских и незаконито утрошених средстава у буџет, док се чланом 27. овог закона обезбеђује интегритет буџетског система кроз давање овлашћења локалној власти да обуставља пренос средстава из буџета контролисаним субјектима (у висини незаконито и ненаменски утрошених средстава) у случају непоступања по решењу службе за буџетску инспекцију.

Наиме, уколико корисници буџетских средстава из члана 85. став 1. тач. 1), 2) и 3) и став 3. тач. 1) и 2) овог закона не поступе по коначном решењу службе за буџетску инспекцију, надлежни извршни орган локалне власти може издати налог да им се обустави пренос средстава буџета у текућем периоду, осим средстава за плате, у висини ненаменски и незаконито утрошених средстава која су им – по коначном решењу службе за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно службе за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе – наложена да врате.

Чланом 28. овог закона прописано је да се програм буџетске инспекције сачињава на основу пријава, представки, приговора и захтева за вршење контроле пристиглих од органа, организација, правних и физичких лица, а у циљу обезбеђивања објективности при одабиру субјеката контроле.

Члановима 30–35. овог закона врши се измена појединих одредаба Закона о буџетском систему којима се уређује рад Фискалног савета. Између осталог, врши се терминолошка измена назива руководиоца стручне службе Фискалног савета, што је у складу са међународном праксом и упоредиво је са већином других фискалних савета у државама чланицама Европске уније.

С обзиром на то да је досадашња пракса показала да у оквиру Фискалног савета постоји превелики јаз у професионалном напредовању запослених између економиста – почетника и специјалних саветника који обављају најкомпликованије фискалне анализе, предлаже се увођење позиције фискалног аналитичара као „међупозиције” приликом професионалног напредовања запослених који су превазишли знања и вештине млађих сарадника, али још увек нису овладали искуством и знањима која се очекују од специјалних саветника. Поред тога, прописује се начин утврђивања броја фискалних аналитичара, њихов радноправни статус, плата и друга примања и права.

Чланом 36. овог закона врши се измена постојећег члана 93. Закона о буџетском систему, који уређује делокруг рада Управе за трезор. Мења се члан 93б Закона о буџетском систему, тако што се предлаже да Управа за трезор врши централизовани обрачун примања запослених, изабраних, постављених и ангажованих лица код директних и индиректних корисника буџетских средстава Републике Србије, изузев Војнобезбедносне агенције, Војнообавештајне агенције и Безбедносно-информативне агенције и њеног индиректног корисника. Дакле, према члану 93б став 1. сада „Управа за трезор врши централизовани обрачун примања запослених, изабраних, постављених и ангажованих лица код директних и индиректних корисника буџетских средстава Републике Србије, изузев Војнобезбедносне агенције, Војнообавештајне агенције и Безбедносно-информативне агенције и њеног индиректног корисника.”

Чланом 38. овог закона прописано је да рок застарелости за покретање прекршајног поступка за прекршаје из чл. 103, 103а и 103б буде пет година, што је у складу са чланом 84. Закона о прекршајима, који предвиђа да се за прекршаје из области јавних прихода и финансија може посебним законом прописати дужи рок застарелости од три године, с тим што не може бити дужи од пет година.

Чланом 39. овог закона предвиђа се рок за напуштање линијског модела буџетирања од стране корисника организација за обавезно социјално осигурање.

Надаље, чланом 41. овог закона обухваћена је важна одредба којом се прописује да се, изузетно и у 2017. години, преусмеравање апропријације може вршити у износу до 10% вредности апропријације чија се средства умањују, због прилагођавања корисника буџетских средстава на програмски модел буџетирања.

Чланом 42. овог закона прописан је продужетак рока из члана 43. став 2. Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 73/10, 93/12, 142/14 и 103/15), с обзиром на то да је Акционим планом за спровођење Програма реформе јавних финансија планиран рок за примену међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор (ИПСАС) до 2020. године.

Чланом 43. овог закона дат је рок за иницирање допуна Закона о републичким административним таксама, како би се њиме прописале таксе за све јавне услуге које пружају корисници средстава буџета Републике Србије.

Члан 44. овог закона прописује да се одредбе овог закона које се односе на извештавање о учинку програма, примењују почев од 1. јануара 2017. године, док последњи члан овог закона прописује његово ступање на снагу.