Овај чланак посвећен је дилемама које су имали тужиоци, судије и адвокати у парницама за накнаду штете од поплава. Њиме желимо, макар и у краћем обиму, да укажемо на то колико је комплексан аспект коришћења водног земљишта, али и какве су чије обавезе и одговорности
Недавне поплаве, које су задесиле Србију и регион, нанеле су велике штете разних врста. Нажалост, било је и ненадокнадиве штете – људских жртава. Можда управо та чињеница на најбољи начин указује на значај система водопривреде, чији је смисао постојања једним делом и одбрана од поплава, као и неопходности његовог очувања и унапређења.
У овом тексту говорићемо о имовинској (материјалној) штети од поплава и њеној накнади. У протеклим поплавама штету су претрпели многи субјекти: држава, јер је оштећен велики број водних и других објеката у својини државе које ваља санирати (електроенергетски објекти, објекти путне привреде и др.), разни привредни субјекти, као и физичка лица.
У нашој судској пракси нису ретке парнице за накнаду штете од поплава. Судске одлуке у споровима за накнаду штете од поплава, међутим, у великој су мери неуједначене. Стиче се утисак да судови, врло често, нису сигурни у то да ли, у конкретном случају, постоји ваљан правни основ за обавезивање на накнаду штете; које чињенице, као правно релевантне, треба да утврде да би донели одлуку и кога би требало да обавежу на плаћање накнаде штете, уколико постоји правни основ за накнаду штете.
Посебно је очигледан тешко разумљив појам и режим коришћења водног земљишта. Питање одређивања висине накнаде штете, које је у другим парницама једно од најтежих, овде се показује као једно од споредних. Ово стога што одређивање правног основа и пасивне легитимације у споровима ове врсте представља тежи део посла будући да је правни режим водног земљишта специфичан и уређен бројним одредбама Закона о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 30/2010 и 93/2012, у даљем тексту: Закон) и подзаконским актима. Тим нормама прописана су понашања субјеката на водном земљишту, како активна тако и пасивна. Права и дужности предузимања или уздржавања од предузимања извесних радњи на водном земљишту подељена су између више субјеката, тако да је неопходно крајње пажљиво сагледати правни положај свакога од њих, да би се могла донети правилна и законита одлука. Овде ће, због ограниченог простора, бити изнети само најважнији сегменти.
Анализа судске праксе показује да тужиоци најчешће туже за накнаду због штете коју поплаве причине њиховим објектима, усевима и засаду. У тим парницама судови врло често пропусте да утврде следеће чињенице:
Да ли је објекат који је претрпео штету од поплава легално изграђен на водном земљишту?
Под термином „легалан објекатˮ подразумева се објекат који је изграђен у складу с важећим прописима. При том, треба имати у виду да објекат изграђен од чврстог материјала на водном земљишту мора да испуњава све услове за изградњу. То значи да он мора да испуњава техничке услове, не само у грађевинском смислу, тј. одредбе Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РСˮ, бр. 72/09…121/12), већ и у погледу чињенице да се налази на водном земљишту, за чије коришћење постоји посебан режим.
Начелно, извођење било каквих радова на водном земљишту, а који могу да утичу на водни режим, мора да буде у складу са управним актом органа надлежног за водопривреду (министарства надлежног за послове водопривреде или органа локалне самоуправе, у зависности од врсте самих радова). Тим актом одлучује се о томе ко, под којим условима, за које намене и до када може да користи водно земљиште. То се, разумљиво, пре свега односи на објекте који се граде у водном земљишту.
Да би градио објекат на водном земљишту, инвеститор мора да прибави водна акта. Пре свега, мора да прибави водне услове (чл. 115. и 117. Закона), како би могао да, на основу њих, изради техничку документацију. Уколико је она израђена у складу с водним условима, инвеститор је дужан да прибави водну сагласност (члан 119. Закона), у поступку прибављања грађевинске дозволе. У пракси, има случајева да инвеститор исходује грађевинску дозволу без иједног водног акта. При том је небитно да ли је то пропуст инвеститора, који је по Закону био дужан да прибави водна акта, или органа надлежног за издавање грађевинске дозволе, који је у поступку њеног издавања морао да тражи од инвеститора исходовање водних аката (треба имати у виду и то да велики број општина у Србији нема ни референта за водопривреду!). На овом месту поставља се питање да ли се и у том случају изграђени објекат може сматрати нелегалним? (При том, наравно, узимамо као неспорно да је нелегалан објекат онај који је саграђен без грађевинске дозволе.) Ако се под нелегалним објектом сматра објекат који није изграђен у складу с позитивним прописима, онда нема сумње да се и објекат који има грађевинску дозволу, али нема одговарајућа водна акта, мора сматрати нелегалним. Такав објекат не испуњава услове прописане Законом. Грађевинска дозвола не може да замени водна акта. Напротив, прибављање водних аката један је део процедуре у поступку прибављања грађевинске дозволе. Чак и након завршетка изградње објекта, да би се објекат могао користити, инвеститор је дужан да прибави употребну дозволу, а да би је прибавио, мора да прибави још један водни акт – водну дозволу (члан 127. Закона).
У судској пракси је редак случај да се суд упушта у то да ли неки објекат, изграђен на водном земљишту и који претрпи штету од поплава, има и водна акта. А то би морао да чини. Императивност одредаба Закона налаже му да утврди све релевантне чињенице, па и чињеницу да ли се инвеститор на водном земљишту понашао у складу са Законом. Уколико није, не може се ни очекивати да му суд досуди накнаду штете. Никога од органа надлежних за водопривреду инвеститор није питао да ли на том месту уопште може да се гради објекат, а када је претрпео штету тражи кривца у другоме и покушава да штету због свог противправног понашања наплати од другог. Заправо, питање је да ли би такав оштећени требало у парници да буде активно легитимисан. Наиме, он не може очекивати било какву корист (овде у смислу накнаде штете) због свог противправног понашања. Шта више, изградњом нелегалног објекта у водном земљишту, он је вероватно смањио протицајни профил водотока, услед чега долази до успора приликом наиласка великих вода и плављења околног земљишта. Другим речима, такав инвеститор, који је непромишљеном и противправном градњом пореметио водни режим, не само да не треба да очекује да му суд досуди накнаду штете већ би требало и да одговара за штету коју је причинио другима будући да је његов објекат изграђен на месту на коме је могао проузроковати штету околном земљишту (и свему што се на њему налази: објектима, усевима, шуми и др.) при наиласку великих вода.
У пракси, међутим, није било противтужби којима би се тражила накнада штете од власника нелегалног објекта. Ово вероватно стога што лица која би имала правни интерес за подизање противтужбе, полазе од тога да је тужилац већ довољно кажњен чињеницом да му је у поплави објекат уништен или оштећен. Осим тога, процена утицаја нелегалног објекта на смањење протицајног профила водотока захтевала би дуго и скупо вештачење, јер Закон у члану 133. ст. 1. тач. 2) прописује да је на водном земљишту забрањено градити објекте којима се смањује пропусна моћ корита, што је фактичко питање и мора се утврђивати од случаја до случаја.
Од посебне важности је члан 136. Закона, којим је прописано да је власник, односно корисник објекта на водном земљишту, чијом се изградњом трајно повишава ниво воде природног водотока и повећавају трошкови заштите штетног дејства вода, дужан да изгради додатни систем заштите или накнади повећане трошкове правном лицу које предузима додатне мере заштите од штетног дејства вода, да учествује у одржавању заштитних водних објеката и да учествује у спровођењу одбране од поплава. На тај начин додатно су пооштрени услови за градњу на водном земљишту.
Уместо да се баве питањем да ли је тужиочев објекат легално саграђен, судови, неретко, крену потпуно погрешним путем: утврђују ко је био дужан да уреди водотоке, ко је надлежан за одбрану од поплава, да ли је било пропуста у одржавању водних објеката и сл. Све те чињенице јесу од значаја, али само уколико суд претходно утврди да је инвеститор уопште могао (стекао право) да изгради предметни објекат на месту на којем је претрпео штету од поплава.
Да ли је водно земљиште, осим за изградњу објеката, коришћено у друге сврхе у складу са Законом?
Коришћење водног земљишта налази се под посебним режимом. Ово стога што је очување водног режима од посебне важности у свакој држави. И најстарији сачувани закони садржали су одредбе о водном режиму. Готово неизмењене, многе од њих су у примени и данас. Хамурабијев законик је имао одредбе о поплавама и накнади штете. И њиме је наметана обавеза власнику земљишта на коме је водоток или брана да поступа с посебном пажњом, под претњом накнаде штете суседима. Дакле, сврха очувања водног режима је испред приватних интереса, па и приватне својине.
У савременом праву, вероватно најбројнија ограничења и забране у погледу коришћења приватне својине односе се управо на водни режим. Та ограничења и забране налажу свима, па и свакодобним власницима земље која има функцију водног земљишта, да се понашају тако да не нарушавају природни или водним актима успостављени водни режим. При том, од посебне је важности Глава VI. Закона, која носи наслов Забране, ограничење права и обавезе власника и корисника водног земљишта и водних објеката. Њоме су прописане забране и ограничења императивног карактера које се односе не само на невласнике већ и на власнике водног земљишта, затим радње трпљења, али се власницима, односно корисницима налаже и предузимање извесних радњи. Водно земљиште, као водно добро, може да се користи само у складу са одредбама Закона.
Када има основа за одговорност туженог у парницама за накнаду штете од поплава?
Поплаве су природни догађаји, стога би судови требало врло опрезно да посежу за одлукама којима усвајају тужбене захтеве. Ни много развијеније земље од наше, које улажу неупоредиво више новца у објекте и системе за одбрану, нису решиле проблем поплава. Услед климатских промена, још већи изазови тек нас очекују у будућности. Зато се може очекивати и више штете, па и више парница за накнаду штете.
Досадашња судска пракса показује да тужиоци, неретко, не разликују две потпуно различите ситуације:
1) У једном броју парница, тужиоци туже државу и траже накнаду штете јер се поводе за тим да постоји Закон о коришћењу средстава за санацију и заштиту од елементарних непогода („Сл. гласник РСˮ, бр. 50/1992), којим је прописано да се средства за санацију и заштиту од елементарних непогода обезбеђују у буџету Републике (члан 2), па очекују да ту пронађу основ за одговорност државе за штету. Овим законом, међутим, не накнађује се штета лицима, појединцима која су претрпела штету у елементарној непогоди (поплави), већ држава (односно Фонд за санацију и заштиту од елементарних непогода), преко јединице локалне самоуправе, помаже да се санира штета коју су претрпела правна и физичка лица.
Поступак помоћи државе прописан је тим законом: држава одобрава средства помоћи на захтев општине на чијој се територији догодила елементарна непогода већег обима, под условом да општина поднесе Влади извештај о процени штета од елементарних непогода. Наведена средства се користе као учешће у реализацији финансијског програма санације, за изградњу стамбених објеката који су уништени елементарним непогодама и др. Дакле, правна и физичка лица, која су претрпела штету, обраћају се општини (односно њеној комисији за процену штете од елементарне непогоде) и пријављују штету, а не држави. Држава нема обавезу да исплати пун износ настале штете, већ висина средстава која ће уплатити општини зависи од расположивих средстава Фонда, обима и структуре штета и економске развијености општине.
Наведене одредбе, дакле, прописују посебан механизам помоћи државе у случају елементарне непогоде, али он ни у ком случају не значи обавезу државе да појединцима накнади штету према општим правилима грађанског права о накнади штете; ту се, заправо, и не ради о накнади штете.
У овогодишњим поплавама, држава је брзо реаговала и обезбедила средства за помоћ општинама које су претрпеле штету, тако да су најугроженији, преко својих општина, у првом реду добили средства за изградњу или санацију стамбених објеката, како би имали елементарне услове за живот.
2) Накнада штете од поплава у судском поступку према правилима грађанског права редован је начин накнаде штете, уколико се оштећени и штетник не договоре о накнади вансудским путем.
Опште правило грађанског права, када је у питању накнада штете, прописује да је штету дужан да накнади онај ко је другоме причини, уколико не докаже да је штета настала без његове кривице (члан 154. ст. 1. Закона о облигационим односима, „Сл. лист СФРЈˮ, бр. 29/1978…). Штета може да се причини не само чињењем већ и нечињењем.
Када је у питању штета која настане услед поплава, у судској пракси је било тужби за накнаду и због чињења и због нечињења (пропуштања), при чему је спорова друге врсте било више. У овим парницама, лица која су претрпела штету од поплава туже Републику Србију, надлежно јавно водопривредно предузеће (у даљем тексту: JВП), јединицу локалне самоуправе и друштвено водопривредно предузеће, неретко и више њих заједно. То суду намеће потребу да изврши анализу правног положаја сваког од ових (простих) супарничара и покуша да утврди да ли постоји основ за одговорност за причињену штету у погледу неког од тужених. Има и спорова против правних и физичких лица.
Ту се може приметити једна правилност, као последица специфичности ове врсте спорова: субјекти с јавноправним овлашћењима тужени су углавном због нечињења (неодржавање водотока и канала, неизвођење радова на регулацији водотока и подизања насипа и сл.), док су правна и физичка лица углавном тужена због радњи чињења (извођење радова у водотоку који су проузроковали плављење, затрпавање одводних канала, због чега је онемогућен оток воде, изградња потпорног зида на једној обали, услед чега је вода плавила другу обалу и сл.).
а) Када су у питању радње чињења у водотоку, као узрок настанка штете од поплава, тада ваља знати да је за те радње инвеститор био дужан да прибави водна акта (члан 117. ст. 1. тач. 30) Закона). Уколико је предузео било коју радњу без прибављеног водног акта, он одговара за штету другом лицу уколико дође до поплаве (и постоји узрочна веза између учињене радње и наступеле последице), али не може од другог тражити накнаду за штету коју је причинио на својој имовини, како је већ поменуто.
Уколико је, међутим, инвеститор прибавио водна акта и радове на водном земљишту изводио у складу с тим актима, али је ипак приликом поплаве дошло до штете, поставља се питање да ли постоји основ одговорности за насталу штету и ко би могао да буде одговоран?
Следећи законску процедуру издавања водних аката, тешко би се одговорност за штету могла приписати органу који је издао водни акт, уколико су били испуњени услови за његово издавање. Овде би се пре могло поставити питање евентуалне одговорности пројектанта. Наиме, водном сагласношћу, чије је прибављање услов за добијање водне дозволе, утврђује се да је техничка документација урађена у складу с водним условима (члан 119. ст. 1. Закона). Дакле, пројектант мора пројектом да докаже да објекат или радови на водном земљишту неће реметити водни режим. У ту сврху, он мора да узме у обзир све параметре и податке од значаја за извођење предметних радова и/или изградњу објекта, да прибави податке о количинама воде у предметном водотоку у току године, да изврши хидролошке прорачуне и др. Закон му посебно налаже (члан 118. ст. 4) да прибави мишљења Републичког хидрометеоролошког завода и надлежног јавног водопривредног предузећа, а по потреби може тражити мишљење и неког другог субјекта. Дакле, пројектант има велику одговорност приликом израде пројекта, јер је одговоран за пројектно решење које је урадио. Зато мора да уради пројекат с посебном пажњом; због лошег пројекта штету може да претрпи не само инвеститор већ и трећа лица.
б) У судској пракси, највећи број парница за накнаду штете од поплава односи се на тужбе против органа јавне власти због нечињења (пропуштања). Зато ћемо њима и посветити посебну пажњу.
Када неко претрпи штету од поплава, природно је да размишља о томе да ли има право да од некога тражи да му накнади штету. Сасвим је логично, такође, да своје право на накнаду штете заснује на нечијој обавези да се стара о томе да до поплаве не дође. У том тражењу правног основа за накнаду, као и субјекта, од кога би тражио накнаду штете, оштећени мора поћи од прописа којима је уређен сектор вода, односно од Закона. Чланом 227. Закона, прописано је да ранији Закон о водама („Сл. гласник РСˮ, бр. 46/91 … 101/05) престаје да важи, осим одредаба чл. 81–96, а то су одредбе којима је уређена делатност јавног водопривредног предузећа. Чланом 82. тог Закона, прописано је да ЈВП, између осталог: газдује водним ресурсима, одржава и реконструише водне објекте, организује и спроводи одбрану од поплава и др. Та одредба је, међутим, само начелног карактера. Из ње се види једино да је ЈВП онај субјект система водопривреде у чију надлежност спада обављање водне делатности, која обухвата и послове који се односе на одбрану од поплава. Али, даљим одредбама прописано је на који се начин реализује обавеза ЈВП-а: за сваку годину, ЈВП доноси програм радова, на који сагласност даје оснивач.
Тим програмом предвиђено је који ће радови бити изведени у току године. Приликом израде програма, ЈВП узима у обзир износ расположивих средстава, потребе за одређеном врстом радова (на пример, чишћење водотока, изградња објеката за одбрану од поплава, санација или реконструкција и сл.) или динамиком радова (на пример, наставак радова на неком водотоку, започетих претходне године), процену приоритета и неопходности интервенције на неком водотоку и друго.
Делатност коју обавља ЈВП од општег је интереса. Када је реч о одбрани од поплава, ваља знати да Влада доноси Општи план за одбрану од поплава, за период од пет година, министарство надлежно за послове водопривреде доноси Оперативни план одбране од поплава за период од једне године за водотоке I реда, а јединица локалне самоуправе за водотоке II реда. Одлуком о утврђивању Пописа вода I реда („Сл. гласник РСˮ, бр. 83/10) таксативно је наведено који су водотоци I реда, с тим што сви други (ненаведени) водотоци представљају водотоке II реда.
Оно што је посебно важно знати јесте околност да се поменути планови доносе за водотоке на којима постоје заштитни водни објекти. Изузетно, на потезима водотока, на којима не постоје заштитни водни објекти, а на водотоку се може благовремено спровести одбрана од поплава, уколико је то технички и економски оправдано, и ти потези водотока могу бити обухваћени Оперативним планом (члан 55. ст. 2. тач. 1) Закона).
[signoff]
Систем водопривреде Републике Србије
Ваља напоменути да у систему водопривреде Републике Србије постоје три ЈВП: ЈВП „Србијаводеˮ, чији је оснивач Република, ЈВП „Воде Војводинеˮ, које је основано одлуком Скупштине АП Војводина, и ЈВП „Београдводеˮ, чији је оснивач Скупштина Града Београда.
[/signoff]
ЈВП организује и спроводи одбрану од поплава на водотоцима I реда, а јединица локалне самоуправе на водотоцима II реда. Дакле, уколико је штета од поплава настала на водотоку I реда, на коме нема заштитних објеката, не може се утврдити одговорност ЈВП-а нити се оно може обавезати на накнаду штете. А управо највећи број тужби за накнаду штете од поплава чине тужбе против ЈВП-а, и то на водотоцима на којима нема заштитних водних објеката. Када, међутим, штета настане на водотоку на ком има заштитних објеката, то још увек не значи да је ЈВП одговорно за насталу штету. Наиме, због начина на који је Законом устројен поступак обављања водне делатности, како је напред описано, одговорност ЈВП-а могла би да дође у обзир само уколико су заштитни објекти били лоше, нестручно одржавани. Дакле, само уколико је стање објекта такво да се може говорити о долозном понашању или грубој непажњи ЈВП-а.
Овде ваља имати у виду општепознату чињеницу да, због недостатка средстава, неки објекти дуго нису чишћени, санирани, реконструисани… Може ли се у таквим околностима утврдити да постоји одговорност ЈВП-а? Да ли је ЈВП одговорно због неизвођења радова на неком водотоку услед недостатка средстава за одржавање објеката, може ли му се та чињеница приписати у кривицу или крајњу непажњу? Очигледно је да не може. ЈВП у свом раду мора да се креће у оквирима средстава које је добио од оснивача Програмом радова и оно не сме користити та средства у друге сврхе. У противном би се радило о ненаменском трошењу средстава. Дакле, ЈВП не само да није имало обавезу да изврши неке радове на водотоку који није био обухваћен Програмом радова већ није ни смело да то учини. О тој чињеници судови морају посебно да воде рачуна.
Уместо закључка
Овај чланак посвећен је дилемама које су имали тужиоци, судије и адвокати у парницама за накнаду штете од поплава. Њиме смо желели, макар и у краћем обиму, да укажемо на то колико је комплексан аспект коришћења водног земљишта, какве су чије обавезе и одговорности.
Надамо се да ће судови лакше моћи да сагледају положај сваког од субјеката који се пред њима појаве у парницама за накнаду штете, јер понашање тих субјеката на водном земљишту пре настанка штете од поплава умногоме одређује мериторну одлуку суда по тужбама за наступелу штету.
Како то и у природи бива, кад наиђе, вода на површину изнесе и оно чега је и раније било, али се није видело. На суду је да пажљиво прикупи све чињенице које су у поплави испливале и од њих сачини мозаик законите судске одлуке.