Висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта не зависи од трошкова инфраструктуре, већ од критеријума површине, намене и вредности локације, односно земљишта на коме ће се налазити будући објекат. Уз све учесталије примедбе инвеститора да су накнаде за уређивање грађевинског земљишта превисоке, више је него очигледна неминовност реформе ове накнаде
Накнаду за уређивање грађевинског земљишта први пут је у законодавство Србије увела Влада ФНРЈ 29. 4. 1959. године, када је донета Уредба о привременом начину регулисања учешћа инвеститора у трошковима припреме и комуналног уређења грађевинског земљишта („Сл. лист ФНРЈ”, бр. 19/59 од 13. 5. 1959. године), након чега је уследио и Закон о уређивању и коришћењу грађевинског земљишта („Сл. лист НР Србије”, бр. 12/64). Увођење ове накнаде и накнаде за коришћење грађевинског земљишта у време самоуправне, социјалистичке привреде, суштински различите од стандардне тржишне каква данас постоји у Србији, у том тренутку је представљало покушај уношења одређених елемената тржишних институција у нетржишни амбијент, какав је била социјалистичка привреда.
Нестанак социјалистичке привреде и увођење институција стандардне тржишне привреде у Србији елиминисало је основу за опстанак наведене две накнаде онаквима какве оне јесу, стварајући потребу за проналажењем другачијег система финансирања изградње и одржавања комуналне инфраструктуре.
У тексту који следи размотрићемо тему накнаде за уређивање грађевинског земљишта као парафискалног намета будући да ће, барем према најавама, и после низа одлагања, новим Законом о планирању и изградњи, чији се улазак у скупштинску процедуру очекује до краја 2013. године, и ова област доживети значајне и неопходне промене.
Наиме, важећим Законом о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/2009, 81/2009, 64/2010-УС и 24/2011) под појмом опремања, односно уређења грађевинског земљишта подразумева се изградња објеката комуналне инфраструктуре и изградња и уређење површина јавне намене. Законодавац је предвидео да се финансирање тих радова обезбеђује из средстава остварених од: закупнине за грађевинско земљиште, отуђења грађевинског земљишта, накнаде за уређивање грађевинског земљишта, конверзије права коришћења, односно права закупа и других извора у складу са законом.
Тако се средства од накнаде за уређивање грађевинског земљишта искључиво користе за уређивање грађевинског земљишта и за изградњу и одржавање објеката комуналне инфраструктуре, што у пракси локалних самоуправа није баш увек случај. Закон је даље дефинисао да накнаду за уређивање грађевинског земљишта плаћа инвеститор, те да се њена висина утврђује уговором који са инвеститором закључују јединица локалне самоуправе, односно овлашћено привредно друштво или јавно предузеће, а на основу критеријума и мерила које утврђује јединица локалне самоуправе. Ти критеријуми се односе на степен комуналне опремљености, као и на садржај годишњег програма за уређивање грађевинског земљишта и изградњу и одржавање објеката комуналне инфраструктуре. Даље, уговором се дефинишу међусобни односи у погледу уређивања грађевинског земљишта, висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта, динамика плаћања накнаде, као и обим, структура и рокови за извођење радова на уређивању земљишта. Накнаду плаћају инвеститори пре започињања градње, а на име трошкова инфраструктуре потребних за реализацију објекта. Другим речима, кроз накнаду за уређивање грађевинског земљишта инвеститор обично стиче право на опремање земљишта комуналном и другом инфраструктуром – водовод, канализација, саобраћајнице и паркинзи, зелене површине и сл. У Београду опремање не обухвата електричну енергију, ПТТ мрежу и топлификацију, које се уговарају засебно, док у Новом Саду и електромрежа и топлификација спадају у опремање земљишта.
У Београду, као огледном примеру, висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта одређена је Одлуком о мерилима за утврђивање накнаде за уређивање грађевинског земљишта („Сл. лист града Београда”, бр. 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 и 42/12), по којој су објекти подељени у 4 категорије: за становање, производну и комерцијалну делатност и објекте осталих намена (видети Табелу 1). Осим намене објекта, на висину накнаде утиче и урбанистичка зона којој објекат припада, а ове зоне су у граду Београду утврђене Одлуком о одређивању зона на територији града Београда („Сл. лист града Београда”, бр. 60/09, 45/10 и 54/11), по којој је град Београд подељен на 8 зона и зону специфичних намена.
Потребно је истаћи и то да се износи накнаде, наведени у Табели 1, валоризују на месечном нивоу, а по основу званично објављеног показатеља раста потрошачких цена Завода за информатику и статистику, за претходни месец.
Укупан износ наплате накнаде за уређивање грађевинског земљишта у последње две године у Републици Србији значајно је опао с обзиром на то да је грађевинарство као привредна грана највише погођено економском кризом и у овом тренутку износи око 7% укупних фискалних прихода општина и градова у Србији, док је, примера ради, 2005. године наплата накнаде за уређивање грађевинског земљишта износила чак 10,3% укупних прихода.
Занимљиво је поменути и то да се у практично свим одлукама локалних заједница, па и у Одлуци града Београда о мерилима за утврђивање накнаде за уређивање грађевинског земљишта („Сл. лист града Београда”, број 60/09, 6/10, 16/10, 41/10, 45/10, 18/11, 54/11, 17/12 и 42/12), наводи да се накнада обрачунава према стварним трошковима уређења и опремања, али се у пракси, према неписаном правилу, одмах прелази на утврђивање накнаде према потпуно другим критеријумима. Ти критеријуми, као што је горе наведено на примеру града Београда, јесу површина и намена објекта и њихова локација, тако да такав начин обрачуна накнаде, уз примену поменутих критеријума, у ствари представља покушај локалних самоуправа да се кроз накнаду за уређивање грађевинског земљишта оптерети вредност објекта и припадајућег земљишта.
У суштини, веза између вредности локације и трошкова њеног комуналног уређења у начелу не би требало да постоји. Логично је да све локације у граду поседују подједнако добру (или лошу) комуналну и сличну инфраструктуру, али и да су вредности локација међусобно веома различите, зависно од њихове комерцијалне атрактивности – вредност локације нема никакве везе с трошковима њеног опремања комуналном инфраструктуром. Стога је очигледно да накнада не представља само компензацију коју инвеститор плаћа за прошле или будуће трошкове комуналног опремања локације, већ и начин захватања градске ренте.
У том смислу, закључак је да ова врста накнаде представља остатак старих времена, када је требало оправдати њену наплату од стране државе неком противуслугом, па је измишљена накнада за прошле или будуће трошкове инфраструктуре, иако је сасвим јасно да висина накнаде не зависи од њих, већ од неких других критеријума, критеријума површине, намене и вредности локације, односно земљишта на коме ће се налазити будући објекат који немају везе с трошковима инфраструктуре. Таква конструкција није имала много смисла ни у време када је накнада за уређивање настала, а још мање има данас, када су се околности током транзиције промениле.
Осим тога, овде је неопходно истаћи и све учесталије примедбе инвеститора, како домаћих тако и страних, да су накнаде за уређивање грађевинског земљишта које прописују поједине локалне самоуправе превисоке, те да оне ни приближно не одговарају стварним трошковима комуналног опремања што за последицу има поскупљење градње, па самим тим и смањену атрактивност за улагање и нове инвестиције у нашој земљи. такав начин плаћања накнаде, међутим, погодан је за финансије градова, односно локалних самоуправа Србије, будући да градови, односно локалне самоуправе, на овај начин одмах, тј. унапред долазе до новца који им је преко потребан.
Решења у региону
На основу свега наведеног, више је него очигледна неминовност реформе накнаде за уређивање грађевинског земљишта, те је на овом месту корисно размотрити постојећа решења из региона, тачније како је ово питање решено у Хрватској и Словенији.
Наиме, у Хрватској, по основу тамошњег Закона о комуналном господарству, прописано је да се комунална инфраструктура финансира из комуналног доприноса, накнаде за прикључење, цене услуге, буџета јединице локалне самоуправе, накнаде за концесију и других извора утврђених посебним законом.
Тако је Законом и подзаконским актима предвиђено да се из ових средстава финансира грађење објеката и уређаја комуналне инфраструктуре и набавка опреме за снабдевање питком водом, одводња и прочишћавање отпадних вода, снабдевање гасом, снабдевање топлотном енергијом, као и набавка опреме за превоз путника, одржавање чистоће, одлагање комуналног отпада и тржнице на мало.
Комунални допринос, који би по аналогији представљао нашу накнаду за уређивање грађевинског земљишта, обрачунава се у складу са запремином, односно по m3 (просторном метру) грађевине која се гради на грађевинској парцели, а код грађевине која се уклања, због грађења нове грађевине или када се постојећа грађевина дограђује или надограђује, комунални допринос се обрачунава на разлику у запремини у односу на претходну грађевину.
Јединична вредност комуналног доприноса за обрачун по m3 грађевине која се гради одређује се за поједине зоне у граду, односно општини. Та је вредност највиша за прву зону и не може бити виша од 10% просечних трошкова градње m3 еталонске грађевине у Републици Хрватској, а тај податак објављује министар у чијем је делокругу комунална привреда.
Што се прикључка тиче, представничко тело јединице локалне самоуправе доноси одлуку о прикључењу на комуналну инфраструктуру за снабдевање питком водом, одвод отпадних и атмосферских вода, снабдевање гасом, снабдевање топлотном енергијом.
Власник грађевинске парцеле, односно власник објекта дужан је прикључити своју грађевину на комуналну инфраструктуру за снабдевање питком водом и одвод отпадних вода и том приликом плаћа цену стварних трошкова и утрошеног материјала на извођењу комуналног прикључка непосредно извођачу радова на прикључењу, на основу уговора и рачуна за извршени посао. истим Законом, међутим, прописано је да висина накнаде за прикључење по поједином прикључку за потребе становања не може бити већа од просечне месечне бруто плате у Републици Хрватској за претходну годину.
Тако пример града Загреба најбоље одсликава разлику у односу на град Београд, а у вези с висином накнаде. Наиме, градском Одлуком о комуналном доприносу, град Загреб је прописао да се комунални допринос креће између 20 и 180 куна (2,62–23,61 евра) по метру кубном. Такође, чланом 13. Одлуке прописано је да се обвезник комуналног доприноса, физичко лице, које гради стамбени објекат за властите потребе, запремине до 300 m3, на сопствени захтев може ослободити плаћања комуналног доприноса, зависно од односа висине просечног прихода по члану обвезниковог породичног домаћинства за претходну годину и висине просечне месечне исплаћене нето плате по запосленом у правним лицима Републике Хрватске у истом периоду, а умањење износи од 50% до 100%.
У Словенији се комунално опремање земљишта налази у надлежности локалних заједница. Изузетак чине дистрибуција електричне струје (у надлежности државе) и концесиони објекти (гас, ИТ инфраструктура) и системи комуникација, које граде приватне компаније.
Изградња и одржавање комуналне инфраструктуре финансира се из средстава општинских буџета. Већи део тих средстава прикупља се наплаћивањем комуналне таксе од инвеститора. Ова такса је надокнада локалној заједници за већ изграђену инфраструктуру и ону предвиђену плановима и прорачунским документима (програмима) у року од најмање две године. Удео комуналне таксе у локалним буџетима износи просечно 5–15%. У време економске кризе, која је нарочито погодила грађевински сектор, приход од комуналних такси локалних заједница је у опадању.
Методологија за обрачун ове таксе прецизно је прописана законом и правилницима. У Словенији се Просторним планом локалне заједнице одређују мерила и услови за изградњу. Детаљни просторни план уређује специфична грађевинска подручја где се очекује интензивна изградња. Основ за обрачун комуналне таксе је тзв. генерални Програм комуналног опремања грађевинског земљишта, који се односи на територију општине. Програм се припрема на основу закона, правилника о мерилима за одређивање комуналне таксе, правилника о просечним трошковима опремања и на основу Уредбе о садржају програма опремања грађевинског земљишта.
Програм комуналног опремања је технички елаборат који усваја општинско веће и којим се одређују основе за:
1) обрачун комуналне таксе за постојећу комуналну опрему, и
2) обрачун комуналне таксе за будућу комуналну опрему предвиђену просторним планом и Нацртом развојног плана (као саставног дела годишњег буџета локалне заједнице за предстојећи средњорочни период).
На овај начин израчуната, вредност комуналне таксе за сваку врсту комуналног опремања и за све врсте изградње обрачунава се по m2 грађевинског земљишта. Територија општине се дели на подручја различитог квалитета и квантитета комуналне опреме. Иако је методологија обрачуна прописана, висина комуналне таксе није иста или слична у свим општинама, што зависи од разних фактора. Основни циљ уједначавања мерила за обрачун ове таксе јесте спречавање неконтролисане субурбанизације.
Комунална такса наплаћује се на захтев инвеститора, пре издавања грађевинске дозволе, на основу решења општинског органа. Поступак се води у складу са законом о управном поступку, а на основу програма опремања и правилника. Локалне заједнице које нису усвојиле програм комуналног опремања таксу могу обрачунати на основу правилника о просечним трошковима комуналног опремања (који садржи ниже вредности од реалних). Комунална такса се израчунава помоћу формуле утврђене правилником. При том се узима у обзир површина објекта и земљишта у одређеном односу. Комунална такса наплаћује се и за повећање површина постојећих објеката. Код већих инвестиција, такса се може плаћати у ратама. У случају када се усваја програм за допунску градњу јавне инфраструктуре, власници постојећих објеката добијају решења по службеној дужности на основу којих врше уплату.
Оцењује се да комунална такса у буџетима локалних заједница у Словенији представља између 5% и 15% прихода буџета (просечно око 10%). Због кризе која је проузроковала смањен обим инвестиција, у последње две године овај приход је у опадању.
На крају, илустрације ради, занимљив је податак да се у локалним заједницама у околини Љубљане комунална такса, односно накнада за просечну индивидуалну зграду креће између 8.000 и 20.000 евра.
Уместо закључка
Разматрање будућности накнаде за уређивање грађевинског земљишта у Републици Србији, односно њене реформе, заснива се на упоредној анализи различитих опција које стоје на располагању за финансирање развоја комуналних делатности, односно финансирања изградње капиталних објеката система комуналне инфраструктуре.
У пракси постоје три основна механизма финансирања инвестиција ове врсте и један помоћни. Наиме, реч је о утврђивању накнаде коју плаћа инвеститор, затим кроз цену пружене услуге, буџетско финансирање и путем зајмова.
Накна коју плаћа инвеститор требало би да буде једнака стварним трошковима за повећање капацитета комуналне инфраструктуре које генерише нови објекат, те у том смислу накнада не треба да служи за покривање текућих, односно оперативних трошкова пружања комуналних услуга, укључујући амортизацију. Ти трошкови треба да се покривају из цене услуге, тамо где та цена може да се наплати (приватна добра), односно из локалног буџета (јавна добра). У том случају инвеститор сноси оне трошкове које он ствара што га даље подстиче да буде што ефикаснији.
Слабост овог вида финансирања изградње и одржавања комуналне инфраструктуре, међутим, јесте неопходност постојања стручне и ефикасне администрације на локалном нивоу с обзиром на то да примена накнаде, ни прецењене ни потцењене у односу на стварне трошкове инвеститора, захтева постојање јасних и прецизних планова развоја инфраструктуре и дефинисаних трошкова изградње тог капацитета, а након тога и неопходност праведног алоцирања трошкова на новоизграђене објекте.
Даље, буџетско финансирање, као могући облик финансирања комуналне инфраструктуре, посебно као самостални облик финансирања, не представља праведно решење с обзиром на то да би у том случају трошкове које ствара инвеститор сносили порески обвезници, како они у том граду односно локалној самоуправи тако и генерално порески обвезници у земљи у целини, услед постојања трансфера средстава из централног буџета у оне локалне.
Иако и цена услуге као механизам финансирања комуналне инфраструктуре доводи до субвенционисања инвеститора, односно нових корисника, буџетско финансирање доводи до далеко веће дисперзије оних који субвенционишу инвеститоре. Такође, поставља се питање и транспарентности овог начина финансирања с обзиром на то да порески обвезници не знају токове, односно усмеравања порезом прикупљених средстава.
На крају, стиче се утисак да би у смислу ефикасности, транспарентности, праведности, нових инвестиција и привредног раста и административне једноставности у области уређивања грађевинског земљишта и изградњи и одржавању објеката комуналне инфраструктуре, понајпре комбинација сва три механизма донела жељене резултате. правилно балансирање ова три механизма, међутим, захтева опсежну стручну анализу, због чега се намеће закључак да посао законодавца у реформи накнаде за уређивање грађевинског земљишта која следи неће бити нимало лак.
Табела 1: Висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта у Београду
| Висина накнаде за уређивање грађевинског земљишта у Београду | ||||||||||||||
| СТАНОВАЊЕ | ||||||||||||||
| Накнада | Екстра зона | прва зона (екстра)* | друга | трећа | четврта | пета | шеста | седма | осма | зона специфичних намена | ||||
| Магистрална мрежа | 24.325 | 10.425 (16.217) | 9.034 | 7.646 | 5.999 | 4.449 | 3.114 | 1.558 | 468 | 5.999 | ||||
| Примарна и секундарна мрежа | 19.901 | 8.529 (13.267) | 7.393 | 6.254 | 2.987 | 2.290 | 1.603 | 801 | 240 | 2.987 | ||||
| Укупно: | 44.226 | 18.954 (29.484) | 16.427 | 13.900. | 8.986 | 6.739 | 4.717 | 2.359 | 708 | 8.986 | ||||
| КОМЕРЦИЈАЛНА ДЕЛАТНОСТ | ||||||||||||||
| Накнада | Екстра зона | прва зона (екстра)* | друга | трећа | четврта | пета | шеста | седма | осма | зона специфичних намена | ||||
| Магистрална мрежа | 51,239 | 25.347 (34.160) | 17.879 | 13.112 | 10.947 | 8.189 | 5.732 | 2.867 | 860 | 10.947 | ||||
| Примарна и секундарна мрежа | 19.901 | 8.529 (13.267) | 7.393 | 6.254 | 2.987 | 2.290 | 1.603 | 801 | 240 | 2.987 | ||||
| Укупно: | 71.140. | 33.876 (47.427) | 25.272 | 19.366 | 13.934 | 10.479 | 7.335 | 3.668 | 1.100 | 13.934 | ||||
| ПРОИЗВОДНА ДЕЛАТНОСТ | ||||||||||||||
| Накнада | Екстра зона | прва зона | друга | трећа | четврта | пета | шеста | седма | осма | зона специфичних намена | ||||
| Магистрална мрежа | 51.239 | 25.347 | 17.879 | 13.112 | 8.874 | 6.355 | 4.449 | 2.225 | 680 | 8.874 | ||||
| Примарна и секундарна мрежа | 19.901 | 8.529 | 7.393 | 6.254 | 2.987 | 2.290 | 1.603 | 801 | 240 | 2.987 | ||||
| Укупно: | 71.140. | 33.876 | 25.272 | 19.366 | 11.861 | 8.645 | 6.052 | 3.026 | 908 | 11.861 | ||||
| ОБЈЕКТИ ОСТАЛЕ НАМЕНЕ | ||||||||||||||
| Накнада | Екстра зона | прва зона | друга | трећа | четврта | пета | шеста | седма | осма | зона специфичних намена | ||||
| Магистрална мрежа | 24.325 | 7.063 | 5.266 | 4.794 | 4.992 | 2,436 | 1,705 | 853 | 256 | 4,992 | ||||
| Примарна и секундарна мрежа | 19.901 | 8.529 | 7.393 | 6.254 | 2.987 | 2.290. | 1,603 | 801 | 240 | 2,987 | ||||
| Укупно: | 44.226 | 15.592 | 12.659 | 11.048 | 7.979 | 4,726 | 3,308 | 1,654 | 496 | 7,979 | ||||
| Напомена: Износи су у динарима по квадратном метру. *Прва зона има своју екстра зону | ||||||||||||||
| Извор: Дирекција за грађевинско земљиште и изградњу Београда Ј.П. | ||||||||||||||