Наменско коришћење средстава

Обавеза корисника јавних средстава јесте да средства којима располажу користе законито и наменски, поштујући принципе одговорности, економичности и ефикасности. Обавеза законитог и наменског коришћења средстава утврђена је одредбама Закона о буџетском систему

 

Jавна средства су средства на располагању и под контролом Републике Србије, локалне власти и организација за обавезно социјално осигурање. Законом о буџетском систему („Сл. гласник РСˮ, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14) регулисан је начин стицања и коришћења јавних средстава.

 

Ради правилног управљања и располагања јавним средствима редовно се врши надзор, односно контрола њиховог коришћења. Законом о буџетском систему утврђено је да надзор над коришћењем јавних средстава врши буџетска инспекција у поступку контроле примене закона у области материјално-финансијског пословања и наменског и законитог коришћења средстава.

Законом о буџету, одлукама о буџету и финансијским плановима организација за обавезно социјално осигурање уређују се приходи и примања, расходи и издаци, као и извршавање буџета. Према економској квалификацији, опредељена средства се распоређују за намену за коју ће се користити.

Корисници јавних средстава обезбеђују средства за обављање своје делатности употребом јавних средстава и то стицањем прихода и примања, било обављањем изворних и поверених послова, трансферима из буџета, уступљеним приходима од стране Републике, донацијом, финансијском помоћи у виду пројеката од Европске уније, закупа и сл.

 

Наменски приходи

Законом о буџетском систему дефинисано је да су наменски приходи јавни приходи чије су коришћење и намена утврђени законом. Када говоримо о наменском коришћењу средстава, важно је истаћи да се под тим не мисли само на јавна средства, већ и на средства која су корисници стекли и по другом основу.

У овом тексту посебно издвајамо приходе који припадају јединицама локалне самоуправе, а који су према закону искључиво наменски приходи, имајући у виду да је коришћење ових прихода од посебне важности и да су они законом одређени као наменски приходи који се користе за законом утврђене намене.

Наиме, поред законом утврђених прихода, јединици локалне самоуправе припадају и приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје и приход од накнада за загађивање животне средине остварен на територији јединице локалне самоуправе у складу са законом, који су уступљени приходи од Републике, као и приходи од накнада за заштиту и унапређење животне средине као изворни приход, остварен на њеној територији.

Имајући у виду да су заштита животне средине и побољшање безбедности у саобраћају од велике важности, искључиво је законом одређен начин стицања и коришћења ових прихода, па ћемо објаснити начин њиховог стицања.

Дакле, приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје јесу уступљени приходи Републике и они су извори средстава за унапређење безбедности саобраћаја. Ови приходи су јединици локалне самоуправе уступљени на основу Закона о безбедности саобраћаја на путевима („Сл. гласник РСˮ, бр. 41/09, 53/10, 101/11, 32/13).

Истичемо да је овим законом прописано да средства од новчаних казни изречених у прекршајном поступку, у висини од 70% припадају буџету Републике Србије, а у висини од 30% припадају буџету јединице локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен. Од 30% средстава која припадају јединици локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен, 50% средстава се користи за поправљање саобраћајне инфраструктуре јединице локалне самоуправе на чијој територији је прекршај учињен, а ова средства се користе према програму који доноси надлежни извршни орган јединице локалне самоуправе, на предлог тела за координацију.

Контролом прихода од новчаних казни за саобраћајне прекршаје утврђује се начин стицања и евидентирања овог прихода, као и наменско и законито коришћење средства од наплаћених новчаних казни за прекршаје.

Јединици локалне самоуправе припада приход од накнада за заштиту и унапређење животне средине као изворни приход, остварен на њеној територији. Јединица локалне самоуправе, према одредбама члана 5. Закона о заштити животне средине („Сл. гласник РСˮ, бр. 135/04, 36/09, 72/09 и 43/11), одговорна је за сваку активност којом мења или може променити стање и услове у животној средини, односно за непредузимање мера заштите животне средине у складу са законом.

У складу са чланом 13. Закона о заштити животне средине, јединице локалне самоуправе, у оквиру надлежности утврђених овим и посебним законом, доносе своје планове и програме управљања природним ресурсима и добрима у складу с Националном стратегијом коју доноси Влада и својим специфичностима.

У оквиру својих овлашћења, јединица локалне самоуправе обезбеђује финансирање и остваривање циљева заштите животне средине у складу са овим законом.

Јединица локалне самоуправе стиче приход од накнаде за загађивање животне средине коју плаћа загађивач и од накнаде за загађивање животне средине која се односи на подручја од посебног државног интереса, сходно одредбама Закона о заштити животне средине.

Накнаду за загађивање животне средине, односно врсту загађивања, критеријуме за обрачун накнаде, обвезнике, висину и начин обрачунавања одређује Влада.

Средства остварена од накнаде за загађивање животне средине у висини од 60% прихода јесу приход Републике Србије, а у висини од 40% приход су јединице локалне самоуправе.

Јединица локалне самоуправе стиче приход од накнаде за загађивање животне средине који се односи за подручја од посебног државног интереса. Средства остварена од ове накнаде у висини од 80% приход су буџета Републике Србије, а у висини од 20% приход су јединица локане самоуправе.

Средства од накнаде за загађивање животне средине користе се наменски за заштиту и унапређење животне средине према програмима, односно акционим и санационим плановима који се доносе у складу са овим и посебним законом.

На крају, поменимо и то да накнаду за заштиту и унапређење животне средине својим актом прописује скупштина јединице локалне самоуправе. Овим актом, скупштина јединице локалне самоуправе утврђује висину, рокове, обвезнике, начин плаћања накнаде и олакшице за одређене категорије обвезника плаћања, а у складу с критеријумима за утврђивање накнаде, и највиши износ те накнаде који ближе прописује Влада. На предлог овог акта, надлежни орган јединице локалне самоуправе мора прибавити мишљење надлежног Министарства.

 

Расподела средстава

Директни корисници средстава, на основу Закона о буџету или одлуке о буџету, индиректним корисницима опредељују средства за одређене намене, у складу са законом, као и наменске трансфере за обављање одређених послова у оквиру њиховог изворног или повереног делокруга.

Приликом извршења буџета, корисници буџетских средстава пренос и расподелу средстава морају вршити искључиво са апропријације, економске класификације на којој су опредељена средства за одређену намену.

Непоштовањем апропријација стварају се веће и непланиране обавезе и корисник редовно и у законом прописаном року не измирује рачуне, из чега произлази неодговорно и неефикасно пословање, што повлачи одговорност функционера, односно руководиоца корисника средстава.

Код наменског коришћења средстава веома су честе неправилности, па нешто касније у овом тексту наводимо примере ненаменског трошења средстава који су најчешће уочени у поступку контроле.

Напоменимо и то да се приликом контроле наменског трошења средстава полази од утврђивања начина стицања прихода и примања, и основа стицања прихода и примања, као и тога на који начин је корисник вршио расподелу стечених прихода и примања.

У поступку вршења контроле, у смислу правилности коришћења одобрених и распоређених апропријација по економским класификацијама које припадају контролисаном кориснику за буџетску годину и које су распоредили директни корисник, надлежно министарство у складу са чланом 50. Закона о буџетском систему, а које је у буџетском смислу одговорно за рад индиректног корисника, и врши расподелу средстава индиректним корисницима у оквиру одобрених апропријација и о томе обавештава индиректне кориснике по добијеној сагласности Управе за трезор, контролисани корисник дужан је да о распореду апропријација достави доказ.

Осим тога, индиректни корисник дужан је да докаже да је све пословне промене вршио у складу са распоређеним апропријацијама и да у својим пословним књигама евидентира расходе у складу са распоређеним апропријацијама.

На основу података из књиговодствене евиденције, односно упоређивањем износа пренетих и утрошених средстава по намени (позицији), утврђује се ненаменско коришћење средстава настало на одређеним позицијама расхода (класа 4) или издатака за нефинансијску имовину (класа 5).

Важно је истаћи да приликом утврђивања наменског коришћења средстава није довољно само доказати да је расподела средстава извршена у оквиру опредељене апропријације или да су средства пренета за одређену намену, већ је потребно доказати и да су та средства наменски искоришћена, тако што ће корисник приказати уговор, рачуне, отпремницу, записник о пријему робе, записник о примопредаји обављеног посла по закљученом уговору и др.

Приликом преноса опредељених средстава, индиректни корисници директним корисницима најчешће подносе захтев за пренос средстава. Уз захтев за пренос средстава, у већини случајева, потребно је доставити и другу документацију као доказ за које су потребе неопходна средства и како ће се она користити, у виду финансијског плана, плана рада, закљученог уговора, рачуна и др., како би директни корисник могао пратити да ли ће се пренета, односно додељена средства користити наменски или је корисник већ реализовао неки посао, па је потребно да му се пренесу средства (на пример, у случају кад директни корисник захтева да се спроведе јавна набавка, па по потписаном уговору дозначи индиректном кориснику средства).

У већини случајева индиректни корисници средства у оквиру опредељене апропријације утроше за другу намену, правдајући се да нису имали довољно средстава за измирење неке друге обавезе коју је било потребно измирити, а да се тиме не угрози рад корисника.

 

7 уобичајених примера ненаменског трошења средстава

У наставку текста наводимо уобичајене примере ненаменског коришћења средстава, уз објашњење уочених неправилности.

 

Пример #1

Опис ситуације: Индиректном кориснику пренета су средства из министарства за материјалне трошкове по тачно утврђеним наменама. Прегледом је утврђено да је корисник из тих средстава платио рачуне за адвокатске услуге јер није имао опредељених средстава за те услуге, а да за испостављене рачуне за услуге комуникација није измирио све рачуне.

Уочене неправилности: Ненаменско коришћење буџетских средстава састојало се у томе што су новчана средства која су у складу са одлуком о трансферу средстава министарства пренета за тачно одређену намену с рачуна извршења буџета Републике Србије, на рачун редовног пословања индиректног корисника, утрошена за другу намену у оквиру текућих расхода и издатака за нефинансијску имовину. На овај начин поступљено је супротно одредбама члана 56. ст. 4. Закона о буџетском систему, којима је прописано да се преузете обавезе чији је износ већи од износа средстава предвиђеног буџетом, односно финансијским планом или које су настале у супротности са овим законом или другим прописом, не могу извршавати на терет консолидованог рачуна трезора Републике Србије, односно локалне власти.

 

Пример #2

Опис ситуације: Корисник је закључио уговор са Институтом за услуге истраживања земљишта, као специјализоване услуге. Плаћање ових услуга требало је извршити са економске класификације 424 – Специјализоване услуге. Плаћање је извршено са економске класификације 423 – Услуге по уговору, из разлога што, како је контролом утврђено, кориснику нису распоређена средства за економску класификацију 424 – Специјализоване услуге.

 Уочене неправилности: На овај начин је поступљено супротно одредбама члана 54. ст. 1. Закона о буџетском систему, којима је прописано да обавезе које преузимају директни, односно индиректни корисници буџетских средстава и организације за обавезно социјално осигурање, морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у буџетској години.

 

Пример #3

Опис ситуације: Корисник је спровео поступак јавне набавке опреме, чије се финансирање врши из средстава донације, и средства су као донација опредељена у буџету. Након спроведеног поступка, међутим, наручилац је донео одлуку којом обуставља поступак због промене стања на економској позицији предвиђеној за плаћање финансијских обавеза за ову намену.

 Уочене неправилности: Имајући у виду да се средства која су обезбеђена за ову јавну набавку не могу користити за другу намену, доношењем одлуке о обустави поступка због промене стања на економској позицији предвиђеној за плаћање финансијских обавеза овакве намене, поступљено је супротно одредбама члана 71. ст. 2. Закона о буџетском систему, којима је регулисана одговорност функционера, односно руководиоца директног, односно индиректног корисника буџетских средстава за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских средстава.

 

Пример #4

Опис ситуације: Јединица локалне самоуправе – општина, у својим књигама је правилно евидентирала приход, на конту 743324 – приходи од новчаних казни за саобраћајне прекршаје. Одлуком о буџету ови приходи су опредељени Јавном предузећу за изградњу.

 Уочене неправилности: Контролом наменског коришћења ових средстава, увидом у налог за пренос и извод, утврђено је да су с рачуна Општинске управе пренета ова средства Јавном предузећу, по захтеву за пренос средстава за текуће поправке и одржавање опреме за саобраћај, односно за испоруку саобраћајних знакова. Јавно предузеће је, уз захтев за пренос средстава, доставило уговор закључен између тог предузећа и предузећа које се бави испоруком сигнализације. Није, међутим, дата документација из које би се утврдило да ли је јавно предузеће наменски и законито утрошило пренета средства из средстава од наплаћених новчаних казни за прекршаје, односно није доставило програм рада, није доставило извештај и документацију о утрошку пренетих средстава. Такође, општина не поседује документацију којом јавно предузеће доказује да су уговори на основу којих су пренета средства с рачуна Општинске управе реализовани, односно валидну књиговодствену и другу документацију о наменском трошењу пренетих средстава (на пример, евиденцију о утрошку средстава, привремене ситуације, фактуре, списак улица у којима је постављена сигнализација, број саобраћајних знакова, цене, записник о пријему и др.).

Будући да је пренос ових средстава одобрило одговорно лице у општини, оно је било дужно да предузме одговарајуће мере ради утврђивања наменског и законитог коришћења пренетих средстава. Преносом средства на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена, одговорно лице није поштовало одредбе члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему.

 

Пример #5

Опис ситуације: Јединица локалне самоуправе остварила је приход од накнаде за загађивање животне средине коју уплаћује загађивач на њеном подручју. Програмом коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на њеној територији, на који је претходну сагласност и измене дало надлежно министарство, а који је донела скупштина општине, дефинисано је да су субјекти надлежни за његово спровођење јавна предузећа, с којима је закључен уговор ради регулисања међусобних права и обавеза у вези с додељеним средствима Буџетског фонда. Одлуком о буџету за текућу годину, укупно планирана средства Буџетског фонда за заштиту животне средине распоређују се корисницима, односно јавним предузећима с којима је закључен уговор преко којих ће се вршити реализација уговора, а из средстава додељених Буџетском фонду. Пренос ових средстава корисницима, врши се на основу њихових захтева достављених Буџетском фонду. Контролом преноса ових средстава корисницима, обухваћена је рачуноводствена и друга документација (уговори, фактуре, оверене ситуације, изводи, решења о плаћању и трансфери средстава буџета, захтеви за плаћање и трансфер и друга приложена документација), односно докази за правдање трошкова, које су доставила јавна предузећа надлежна за спровођење Програма коришћења средстава Буџетског фонда за финансирање програма и планова за финансирање заштите животне средине на територији јединице локалне самоуправе.

Уочене неправилности: Контролом коришћења ових средстава уочене су неправилности приликом измиривања уговорних обавеза према јавном предузећу, преко кога се реализују обавезе заштите животне средине у складу са законом. Наиме, у поступку контроле достављене – приложене документације, на основу које је извршена исплата с рачуна, уочене су неправилности у смислу да документација за правдање трошкова није потпуна и валидна, да није достављен рачуноводствени и други документ о врсти, количини и месту – локацији постављених добара која служе за унапређење и заштиту животне средине, записник о примопредаји добара или радова или да достављени записник о примопредаји не прати податке из фактуре или оверених ситуација, да исти нису потписани ни оверени од уговарача, надзорног органа или именоване комисије о пријему робе или радова, да испостављене фактуре или ситуације о извршеним услугама, односно записник о примопредаји нису контролисани у смислу да ли је и када посао обављен, да ли је цена на основу одобреног ценовника за предметну услугу, да ли је донет ценовник и др.

Преносом средства на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена, одговорно лице није поштовало одредбе члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему.

 

Пример #6

Опис ситуације: Јединици локалне самоуправе додељена су средства за суфинансирање санације депоније. То је наменски трансфер за обављање одређених послова у оквиру њиховог изворног или повереног делокруга, а на основу Уговора о суфинансирању за санацију депоније на територији јединице локалне самоуправе. Корисник средстава, јединица локалне самоуправе, обавезала се да предмет уговора реализује у току текуће године.

Уочене неправилности: У поступку контроле утврђено је да овај уговор није реализован у току текуће године, како је уговорено, односно санација није урађена у уговореном року, или у неким случајевима санација уопште није урађена, што повлачи одговорност одговорног лица из члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему.

 

Пример #7

Опис ситуације: Јединици локалне самоуправе додељена су средства за суфинансирање израде техничке документације и санација депоније, у одређеном проценту у односу на укупну вредност пројекта, а на основу Уговора о суфинансирању овог пројекта, којим се обухвата израда техничке документације за санацију депоније и извођење радова који су неопходни за санацију. Уговорено је да ће се одобрена средства реализовати у одређеном периоду.

 Уочене неправилности: Средства у уговореном периоду нису утрошена у складу са уговором, односно утрошена су за другу намену (набавка других добара или услуга), која није предмет овог уговора. На овај начин, ненаменски су коришћена пренета средства што повлачи одговорност одговорног лица из члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему.

 

Уместо закључка

Приликом извршења буџета, корисници буџетских средстава пренос и расподелу средстава морају вршити искључиво са апропријације, економске класификације на којој су опредељена средства за одређену намену. Ненаменским коришћењем средстава корисник увећава своје обавезе које не може измиривати у року, што доводи до лошег пословања и до кршења законских прописа.

Ненаменско коришћење средстава санкционисано је одредбама Закона о буџетском систему. Непоштовањем напред наведених одредаба члана 54. ст. 1, члана 56. ст. 4, члана 58. ст. 1. и 2. и члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему почињен је прекршај одговорног лица корисника буџетских средстава, утврђен одредбама члана 103. ст. 1. тач. 4) Закона о буџетском систему. Напомињемо да је одредбама члана 103. ст. 1. тач. 4) Закона о буџетском систему прописана новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара за одговорно лице корисника буџетских средстава ако не поштује одредбе чл. 49–61. и чл. 71. и 72. ст. 1. овог закона у поступку извршења буџета.

Кривичним закоником („Сл. гласник РСˮ, бр. 85/05, 88/05 – испр. 107/05 – испр. 72/09, 111/09, 121/12, 104/13 и 108/14), чланом 362а, утврђена је одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да ће се одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања, које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казнити новчаном казном или затвором до једне године.

Из наведеног произлази да ненаменским коришћењем расположивих средстава одговорна лица одговарају у прекршајном или кривичном поступку, зависно од висине износа утрошених средстава.

Према томе, закључак је да су корисници јавних прихода дужни да средства користе одговорно и наменски у складу са законом.