Неке недоумице у новом Закону о општем управном поступку

Следи анализа одредби Закона о општем управном поступку које могу бити спорне у примени.

Као и сваки други закон, и нови Закон о општем управном поступку („Сл. гласник РС”, број 18/16 – у даљем тексту: ЗУП) уноси многе новине у наш правни систем. Притом новину не представља само увођење неког института који до сада наше право није познавало, већ се новином могу сматрати и институти који су и раније постојали у нашем праву, али су у новом ЗУП-у добили другачију, односно унеколико измењену садржину. Ово је нарочито важно имати у виду стога што сваки закон, па и нови ЗУП мора да представља једну кохерентну, заокружену и применљиву целину. Такви се услови, разуме се, постављају и пред материјалноправне прописе, али ЗУП има и једну „обавезу” више: док се усклађеност норми материјалноправних прописа ограничава само на статику правних односа, с обзиром на њихову правну природу, норме ЗУП-а морају да буду усклађене и у погледу динамике његове примене јер је ЗУП процесни закон. Примена норми ЗУП-а подразумева временско трајање поступка одлучивања у управним стварима. Другим речима: ЗУП представља законски процесно-правни оквир, у коме орган који води поступак одлучује у управним стварима. Зато би ЗУП требало да буде добро оруђе у рукама вештог „управаша”, односно службеног лица које води конкретан управни поступак. Службена лица која воде поступак могу боље или слабије познавати неку управну област и то је нормално очекивати, нарочито тамо где исто службено лице води управне поступке из више различитих области. Међутим, правила поступка морају да познају, и то добро, сва службена лица која раде у органима јавне власти на пословима решавања у управним стварима. Другим речима: добро познавање ЗУП-а је најмањи заједнички садржалац за све случајеве ваљаног вођења управних поступака, без обзира на то о ком се нивоу јавне власти ради (органи локалне самоуправе, аутономне покрајине, Републике) и која је материјално правна област у питању. Овде по страни остављамо посебне управне поступке чија се правила примењују у појединим управним областима.

Нови ЗУП је практично тек почео да се примењује и тек ће време које је пред нама показати да ли у њему постоје нејасноће, контрадикторности или други могући разлози који отежавају његову примену. Можда је још увек рано говорити о потешкоћама у примени ЗУП-а јер ће тек пракса показати где се појављују проблеми који отежавају решавање у управним стварима, али је ово право време да се анализирају одредбе за које се може претпоставити или макар наслутити да могу бити спорне у примени. Свакако је корисно ставити под критичку лупу оне одредбе које би службена лица која воде управни поступак могле да ставе пред дилему: како поступити. Нема сумње да ће за неке од тих ситуација управна пракса помоћи у уједначавању става према њима, посебно ако се чешће појављују у управним поступцима, односно уколико постану типичне. Овај рад је конципиран тако да постави питања, а не да понуди одговоре. До одговора ће се доћи даљим и дубљим критичким преиспитивањем норми и применом ЗУП-а. Применљивост процесних норми, без дилеме о томе да ли се поступа исправно, једини је начин на који странке могу остваривати своја материјална права на ваљан начин. Постављањем проблема и остављањем питања отвореним пружиће се могућност за проналажење најбољег решења за конкретне ситуације. Овде ће бити указано на један од могућих проблема у примени овог закона како би се могло размислити о проналажењу адекватног начина за његово превазилажење када до њега дође. Дакле, овде ће се указати на једну потенцијалну нејасноћу, која у пракси може довести до тога да службеном лицу које води поступак неће бити најјасније како да поступи у конкретној ситуацији.

Чланом 15. став 2. ЗУП-а прописано је да је орган дужан да омогући приступ информацијама од јавног значаја, у складу са Законом. Ово је једно од нових начела управног поступка; ранији закони о општем управном поступку уопште га нису познавали. Ставом 2. истога члана прописано је да се тајни и лични подаци штите у управном поступку, у складу са Законом. Дакле, овим начелом је ЗУП установио дужност органа који води поступак да омогући приступ информацијама од јавног значаја, у складу са одредбама посебног закона којим је уређена та материја, али и да штити тајне и личне податке, у складу са одредбама посебног закона. Овде ваља приметити да се могућност приступа информацијама од јавног значаја одредбама овог члана ЗУП-а не ограничава само на странку (сасвим је разумљиво да она то право има већ самим тим што учествује у текућем управном поступку као странка; дакле, има процесну улогу једног од главних субјеката у њему), већ и на друге учеснике у поступку, па чак и на лица која у текућем управном поступку нису имала никакву улогу, односно нису ни учествовала у поступку. Заправо, ово начело има посебан значај управо за заинтересована лица, јер она нису учесници у поступку, али из неког разлога захтевају приступ информацији/информацијама до којих је дошао орган који води поступак. Посебан закон којим је уређена материја слободног приступа информацијама од јавног значаја (и на који упућује одредба ЗУП-а из члана 15. став 1) јесте Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја („Сл. гласник РС”, број 120/04, 54/07, 104/09 и 36/10). Према одредби из члана 2. став 1. тог закона, инфoрмaциja oд jaвнoг знaчaja jeстe инфoрмaциja кojoм рaспoлaжe oргaн jaвнe влaсти, нaстaлa у рaду или у вeзи сa рaдoм oргaнa jaвнe влaсти, сaдржaнa у oдрeђeнoм дoкумeнту, a oднoси сe нa свe oнo o чeму jaвнoст имa oпрaвдaн интeрeс дa знa. Чланом 4. истог закона прописано је да се смaтрa дa oпрaвдaни интeрeс jaвнoсти дa знa пoстojи увeк кaдa сe рaди o инфoрмaциjaмa кojимa рaспoлaжe oргaн влaсти, а кoje сe oднoсe нa угрoжaвaњe oднoснo зaштиту здрaвљa стaнoвништвa и живoтнe срeдинe, a aкo сe рaди o другим инфoрмaциjaмa кojимa рaспoлaжe oргaн влaсти, смaтрa сe дa пoстojи oпрaвдaни интeрeс jaвнoсти дa знa, oсим aкo oргaн влaсти дoкaжe супрoтнo. Ова одредба јасно казује да је установљена законска претпоставка у корист постојања оправданог интереса (тако гласи и наднаслов члана 4) лица које поднесе захтев за приступ информацији од јавног значаја да ту информацију сазна. Оно не мора да доказује тај правни интерес; напротив, на органу који води поступак јесте и дужност да докаже да у конкретном случају то лице нема оправдан правни интерес да сазна предметну информацију. Притом, дa би сe нeкa инфoрмaциja смaтрaлa инфoрмaциjoм oд jaвнoг знaчaja, ниje битнo дa ли je извoр инфoрмaциje oргaн jaвнe влaсти или кoje другo лицe, ниje битaн нoсaч инфoрмaциja (пaпир, трaкa, филм, eлeктрoнски мeдиjи и сл.) нa кoмe сe нaлaзи дoкумeнт кojи сaдржи инфoрмaциjу, дaтум нaстaнкa инфoрмaциje, нaчин сaзнaњa инфoрмaциje, нити су битнa другa сличнa свojствa инфoрмaциje (члан 2. став 2. истог закона). Такође, чланом 9. је прописано у којим случајевима оргaн влaсти нeћe трaжиoцу oмoгућити oствaривaњe прaвa нa приступ инфoрмaциjaмa oд jaвнoг знaчaja – уколико би се тиме угрозило неко од важних добара: живoт, здрaвљe, сигурнoст, прaвoсуђe, oдбрaнa зeмљe, нaциoнaлнa и jaвнa бeзбeднoст, eкoнoмскa дoбрoбит зeмљe и тajнa. Најзад, чланом 16. став 1. тог закона прописано је да је орган власти дужан да, без одлагања, а најкасније у року од 15 дана од дана пријема захтева, тражиоца обавести о поседовању информације, стави му на увид документ који садржи тражену информацију, односно изда му или упути копију тог документа. Копија документа је упућена тражиоцу даном напуштања писарнице органа власти од кога је информација тражена.

Дакле, из овако постављеног права јавности на приступ информацијама од јавног значаја у Закону о слободном приступу информацијама од јавног значаја, на који упућује ЗУП, лице које тражи од органа јавне власти (па и од органа који води управни поступак) неку информацију коју може садржати неки документ, не мора да доказује свој правни интерес за то, чак не мора ни да га учини вероватним, што се сматра најнижим степеном доказаности у праву.

Међутим, чланом 64. став 6. ЗУП-а прописано је да право на разгледање списа, у складу са одредбама тог члана, осим странке, има и заинтересовано лице које докаже свој правни интерес. Ставом 9. истога члана прописано је да се одредбама тог члана не дира у остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја садржаним у документима који чине списе. Из овакве императивне норме произлази да не постоји законска претпоставка о постојању правног интереса на страни заинтересованог лица које тражи разгледање списа, већ оно мора да докаже постојање тог правног интереса.

Имајући у виду наведене одредбе из члана 64. ст. 6–9. ЗУП-а, као и претходно наведене одредбе Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, намећу се бројна питања: како треба да поступи службено лице које води управни поступак када добије захтев заинтересованог лица да му стави на увид документ који садржи тражену информацију/информације, односно да му изда или упути копију документа/докумената који су део списа предмета, јер то практично представља увид у списе предмета, односно разгледање списа предмета. Да ли ће службено лице од заинтересованог лица тражити да докаже свој правни интерес или неће тражити доказивање правног интереса? Шта значи формулација из последњег става тог члана, према којој се одредбама из претходних ставова тог члана „не дира у остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја садржаним у документима који чине списе”? Да ли то значи да заинтересовано лице може да исходује увид у списе само уколико се позове на Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, али не и на ЗУП, или та одредба значи да заинтересовано лице може да тражи само информацију из документа која се налази у списима предмета, али нема право да тражи да разгледа списе или да добије копију тог документа (који спада у списе предмета) у коме се налази тражена информација, иако по Закону о слободном приступу информацијама од јавног значаја има право да му се изда копија документа? Притом узимамо као неспорно да се не ради о случајевима у којима оргaн влaсти нeћe трaжиoцу oмoгућити oствaривaњe прaвa нa приступ инфoрмaциjaмa oд jaвнoг знaчaja из члана 9. Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, нити се ради о тајним и личним подацима, што је материја уређена Законом о тајности података („Сл. гласник РС”, број 104/09) и Законом о заштити података личности („Сл. гласник РС”, бр. 97/08 и 107/12), већ разматрамо само случајеве у којима нема сметњи те врсте. Дакле, није јасно на који начин би службено лице требало да поступи у конкретној ситуацији, а да не ускрати заинтересованом лицу право на увид у списе нити да прекрши норму ЗУП-а. Додатну забуну у већ нејасну ситуацију уноси одредба из следећег члана 65. став 1. ЗУП-а, према којој орган може од заинтересованог лица да затражи да у писаном облику или усмено образложи свој правни интерес. Ова одредба је постојала и у старом закону, у члану 70 став 3. Међутим, док је у том закону она још и имала смисла јер, по том закону, заинтересовано лице (треће лице, како га назива стари закон) није морало да докаже постојање свог правног интереса за разгледање списа, већ само да га учини вероватним (члан 70. став 2. старог закона), у ЗУП-у је оваква одредба под знаком питања. Наиме, спорно је да ли је оваква одредба уопште требало да нађе место у ЗУП-у, као што је нејасно и у ком тренутку службено лице које води поступак по ЗУП-у, може да тражи од заинтересованог лица да образложи свој правни интерес – пре него што заинтересовано лице докаже постојање правног интереса или након тога. Било би тешко правном логиком објаснити ситуацију у којој би орган тражио да заинтересовано лице образложи постојање свог правног интереса за разгледање списа (и тиме омогућио приступ информацијама) пре него што то заинтересовано лице докаже постојање свог правног интереса. Чему онда накнадно доказивање постојања тог правног интереса? Међутим, још је теже прихватити да орган може да тражи образложење постојања правног интереса након што треће лице докаже његово постојање. Јасно је да је, самим тим што је постојање тог правног интереса доказано, оно и образложено. Чему онда образлагање већ доказаног правног интереса? Дакле, из постављене дилеме може да се закључи да се не може поступити ни на један од та два једино могућа начина. Намеће се закључак да је ова одредба преузета из старог закона без вођења рачуна о томе да је у ЗУП-у измењен контекст у коме ће се та одредба налазити и примењивати. Она има своје оправдање тамо где се тражи образложење тврдње о постојању правног интереса, ако његово постојање треба да се учини вероватним (што је, како је напред речено, најнижи степен доказаности), али губи смисао тамо где закон тражи да постојање правног интереса буде доказано, као што је то случај са ЗУП-ом. Тиме што је треће лице доказало да има правни интерес за разгледање списа, престаје потреба за његовим образлагањем јер је отклоњена свака неизвесност у погледу његовог постојања. И обрнуто: зашто би заинтересовано лице најпре образлагало постојање свог правног интереса, када ионако мора да докаже његово постојање? Какав процесни значај би имало образложење постојања правног интереса ако не буде доказано његово постојање, како је прописано ЗУП-ом? Очигледно никакав. Дакле, приликом примене члана 64. и 65. ЗУП-а могућа је двострука нејасноћа: прво, да ли ће службено лице које води управни поступак тражити од заинтересованог лица да докаже свој правни интерес да разгледа списе или неће тражити доказивање правног интереса, и друго, да ли ће и када тражити од заинтересованог лица да образложи свој правни интерес. Ово стога што ЗУП у члану 65. став 1. не обавезује орган на то, већ прописује да орган „може” (дакле, не мора!) тражити од заинтересованог лица да образложи свој правни интерес. У сваком случају, биће занимљиво видети како ће се ове одредбе примењивати у пракси. Овде треба додати и то да су из године у годину све чешћа обраћања заинтересованих лица органима јавне власти у погледу тражења информација од јавног значаја, па и оних информација које су настале у току разноразних управних поступака. Захтеве за приступ информацијама подносе физичка лица, али и разна удружења, невладине организације и други. У пракси нису ретки ни случајеви злоупотребе права на тражење информација, што је последица установљене законске претпоставке о постојању правног интереса заинтересованог лица на приступ информацијама од јавног значаја, и то представља посебан проблем органима јавне власти којима такви захтеви буду постављени.

Процесна ситуација која је овде анализирана, показује колико је важно имати прецизне одредбе у прописима који садрже процесне норме. Свако упућивање на други закон мора бити јасно и изведено до краја, не сме да оставља сумњу или ствара дилему. Зато је врло неопходно пажљиво писати законске норме, посебно норме процесне природе јер оне „оживе” у поступку који регулишу, постану механизам чије функционисање мора да буде глатко и несметано. Те норме морају да буду јасне и службеном лицу које води поступак, али и странкама и другим учесницима у поступку. Најзад, оне морају да буду и терминолошки усклађене тако да на идентичан начин прописују исте процесне ситуације. Притом се не ради ни о каквом инсистирању на перфекционизму у легислативи (коме свакако треба тежити), већ о разложном захтеву да се исте процесне ситуације појмовно одреде на идентичан начин. То отклања сваку сумњу у погледу њихове правне природе и води у правну сигурност. Наведено се може илустровати управо примером из ЗУП-а. У скоро свим члановима који регулишу ту материју, у ЗУП-у налазимо да се жалба изјављује „против решења”. У старом закону је то било доследно спроведено, без иједног изузетка. Међутим, у ЗУП-у ипак има изузетака, па срећемо другачију формулацију: жалба се изјављује „на решење” (рецимо у чл. 115. став 4. или 202. став 3). Можда су ова одступања занемарљива и не производе никакве практичне последице, али она ипак показују са колико пажње и прецизности морају да се пишу правне, посебно законске норме. Уосталом, како од органа јавне власти који ће, поступајући по одредбама ЗУП-а, водити огроман број појединачних управних поступака, може да се очекује да у својим управним актима користе исту терминологију за означење идентичних процесних ситуација, ако ни сам законодавац у томе није био доследан?