Неправилности обрачуна и исплате плата

Ауторка је раније, у броју 63/2017, писала о функцији буџетске инспекције, њеној надлежности и овлашћењима, а овом приликом настојаће да прикаже неправилности утврђене у поступку инспекцијске контроле коришћења буџетских средстава, на примеру обрачуна и исплате плата.

 

Да подсетимо, Законом о буџетском систему („Сл. гласник РСˮ, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – исправка, 108/2013, 142/2014, 68/2015, 103/2015, 99/2016 – у даљем тексту: Закон) утврђена је обавеза корисника јавних средстава да ова средства користе законито и наменски, као и казнена одговорност за непоступање у складу са одредбама овог закона.

Законом  о буџету, одлукама о буџету и финансијским плановима организација за обавезно социјално осигурање уређују се приходи и примања, расходи и издаци, као и извршавање буџета. Опредељена средства се, према економској квалификацији, распоређују за намене за које ће се користити.

Преузимање обавеза

Корисници буџетских средстава извршење буџета, односно пренос и расподелу средстава морају да врше искључиво са апропријације економске класификације на којој су опредељена средства за одређену намену.

Сходно томе, обавезе које преузимају директни односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години, што је прописано чланом 54. став 1. Закона о буџетском систему. Изузетно од става 1. овог члана, корисници из става 1. овог члана могу преузети обавезе по уговору који се односи на капиталне издатке и захтева плаћање у више година, на основу предлога министарства надлежног за послове финансија, односно органа надлежног за послове финансија, уз сагласност Владе, надлежног извршног органа локалне власти, односно управног одбора организације за обавезно социјално осигурање, за обавезе које се финансирају из средстава обавезног социјалног осигурања, и то у случају преузимања обавеза по уговору само за капиталне пројекте, у складу са предвиђеним средствима из прегледа планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две буџетске године у општем делу буџета за текућу годину, односно финансијском плану организације за обавезно социјално осигурање, укључујући и потребна средства до завршетка капиталних пројеката, односно након три фискалне године.

Осим што корисници буџетских средстава преузимају обавезе које морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години, приликом преузимања обавеза мора се поштовати и законитост.

Кроз пример обрачуна и исплате плата биће објашњен случај обавезе која је преузета у складу са апропријацијом, али није извршена у складу са одговарајућим законом.

Обрачун и исплата плата државних службеника

Законом о платама државних службеника и намештеника („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 63/06 – испр., 115/06 – испр., 101/07, 99/10, 108/13 и 99/14 – у даљем тексту: Закон) уређују се плате, накнаде и друга примања државних службеника и намештеника.

Увођењем платних група (13 платних група) овим законом прописан је нов начин обрачуна плата државних службеника и намештеника у односу на  Закон о платама у државним органима и јавним службама.

Из тог разлог неопходно је осврнути се на неке одредбе Закона о платама државних службеника и намештеника. У том кратком осврту треба се подсетити да се плата државних службеника и намештеника састоји од основне плате и додатка на плату и да се у плату урачунавају порези и доприноси који се плаћају из плате.

Средства за плате државних службеника и намештеника обезбеђују се у буџету Републике Србије.

Основна плата одређује се множењем коефицијента са основицом. Основица је јединствена и утврђује се за сваку буџетску годину Законом о буџету Републике Србије. Коефицијент се одређује тако што се свако радно место сврстава у једну од 13 платних група. У свакој платној групи у коју су сврстана извршилачка радна места постоји осам платних разреда. Платни разреди изражавају напредовање на истом извршилачком радном месту под условима који су одређени овим законом.

У члану 13. Закона утврђени су коефицијенти за положај, који се одређују према платној групи у којој се налази положај, као и коефицијенти за извршилачко радно место, који се одређују према платном разреду платне групе у којој се налази извршилачко радно место.

Одредбама члана 42. Закона прописано је да се коефицијенти за радна места намештеника одређују тако што се свако радно место намештеника сврстава у једну од шест платних група, тако да платна група одговара врсти у коју је радно место разврстано у Правилнику о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у државном органу. У члану 43. истог закона одређени су коефицијенти за радно место намештеника према платној групи у којој се радно место налази.

Коефицијент се одређује решењем, како је прописано одредбама члана 14. Закона, као и да се решењем о коефицијенту одређује платна група у којој се налази радно место, број платног разреда и висина коефицијента.

Важно је истаћи да је Законом дата могућност напредовања државног службеника у виши платни разред, што је утврђено одредбама члана 16. став 1. Закона. Наиме, овим чланом Закона прописано је у којим условима државни службеник може да напредује у виши платни разред, а применом овог члана дата је могућност увећања коефицијента, односно увећања плате запосленом.

Поступак контроле

Контрола обрачуна и исплате плате државним службеницима врши се са аспекта  примене наведених одредаба Закона о платама државних службеника и намештеника, увидом у финансијску и другу документацију субјекта контроле (нпр. уговор у раду, решење, одлука о распоређивању и др.), с циљем да се утврди у којем износу су за период контроле пренета средства за плате из буџета Републике Србије и у којем су укупном износу исказани расходи за плате, као и, методом случајног одабира, увидом у платни лист, тј. обрачунски лист за поједине запослене, изводе, решења о утврђивању коефицијента и др., како је вршен обрачун и исплата плата.

Уколико се у поступку контроле утврде неправилности и незаконитости приликом обрачуна и исплате плата, контролисаном субјекту налажу се одређене мере у циљу исправке грешака и примене законских одредби.

У поступку контроле расхода за плате утврђује се да ли је контролисани субјект утрошио средства у висини средстава која су му пренета за ову намену, као и начин на који је утврђен и обрачунат коефицијент запосленом.

С обзиром на то да овим законом нису прописане казнене одредбе, а да се контрола врши на основу Закона о буџетском систему, то се на основу Закона о буџетском систему за утврђене неправилности изричу санкције контролисаном субјекту налагањем мера, доношењем решења и подношењем пријава надлежном суду, односно тужилаштву против одговорног лица контролисаног субјекта, везано за прекршене одредбе Закона о платама државних службеника и намештеника.

Уколико се утврди да је контролисани субјект исплатио средства за плате у већем износу него што су му пренета односно дозвољена, одговорно лице чини прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, због повреде одредаба члана 56. став 4. овог закона. Наиме, одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему прописано је да преузете обавезе чији је износ већи од износа средстава предвиђених буџетом, односно финансијским планом или које су настале у супротности са овим законом или другим прописом, не могу да се извршавају на терет консолидованог рачуна трезора Републике Србије, односно локалне власти.

Применом ове одредбе Закона контролисаном субјекту се налаже да незаконито и више утрошена средства врати на рачун извршења буџета Републике Србије.

Важно је поменути да се, зависно од висине незаконито утрошених средстава, одређује и врста одговорности одговорног лица.

Наиме, Кривичним закоником („Сл. гласник РС”, бр. 85/2005, 88/2005 – испр. 107/205 – испр., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 и 108/2014), чланом 362а, прописано је да одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања, које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казниће се новчаном казном или затвором до једне године.

Како из напред наведеног произлази, осим што је дужно да за незаконито исплаћене плате више исплаћена средства врати у буџет, одговорно лице одговара, зависно од висине више исплаћених средстава, у прекршајном или кривичном поступку.

У складу са тим неопходно је истаћи да је одредбама члана 71. став 1. и 2. Закона о буџетском систему прописана одговорност функционера односно руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава, тј. да је функционер односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран за преузимање обавеза, њихову верификацију, издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи и издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, као и да је одговоран за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација.

С обзиром на то да је контролом примене овог закона уочено да се најчешће неправилности јављају приликом утврђивања коефицијената по основу напредовања државних службеника у виши платни разред, као и да су на овај начин повређене одредбе члана 58. став 1. и 2. Закона о буџетском систему, којима је прописано да се расход и издатак из буџета заснива на рачуноводственој документацији и да, у складу са Законом, правни основ и износ преузетих обавеза, који проистичу из рачуноводствене документације, морају бити сачињени у писаној форми пре плаћања обавезе, то ће у наредном делу текста бити објашњено у чему се састоје ове неправилности утврђене у поступку контроле, као и које су њихове правне последице.

Примери неправилности

Пример бр. 1: Решењем је утврђено напредовање, а није коефицијент

Државном службенику је решењем одређено звање референта. Одредбама члана 42. Закона о државним службеницима прописано је да се у звању референта раде административни послови и да државни службеник мора да има завршену средњу школу. У члану 13. овог закона за звање референта одређена је XII платна група, први платни разред и коефицијент у висини од 1,55.

Приликом обрачуна плате овом државном службенику правилно је примењена основица за обрачун и исплату плата.

Државном службенику решењем је одређен коефицијент у висини од 1,55, XII платна група.

Међутим, у обрачунском/платном листу уочене су неправилности у примењеном коефицијенту, у смислу примене члана 13. Закона о платама државних службеника и намештеника. Наиме, приликом обрачуна и исплате плате државном службенику обрачуната је плата по коефицијенту 1,71, а у другом случају по коефицијенту  1,79, односно по XII платној групи, трећи односно пети платни разред, а не 1,55, како је то одређено решењем.

Предметним решењем руководиоца на основу којег је извршен обрачун плате, запосленом је одређено напредовање за два платна разреда, у звање референт, XII платна група, трећи односно пети платни разред, али није утврђен коефицијент, те је на основу овог решења државном службенику вршен обрачун плате по коефицијенту у висини од 1,71, односно 1,79.

Решења о напредовању донета су на основу члана 16. став 1. Закона о платама државних службеника и намештеника, којим је прописано да државни службеник коме је две године узастопно одређена оцена „нарочито се истиче”, напредује за два платна разреда. Међутим, одредбама члана 14. Закона о платама државних службеника и намештеника прописано је да се коефицијент одређује решењем, као и да се решењем о коефицијенту одређује платна група у којој се налази радно место, број платног разреда и висина коефицијента.

Сходно наведеним прописима, обрачун и исплата плате нису могли да се врше на основу решења којим је одређено напредовање државног службеника у виши платни разред, а да није одређена висина коефицијента.

С обзиром на то да државном службенику плата није обрачуната на основу решења којим је утврђен коефицијент, већ на основу решења којим је одређено напредовање у виши платни разред, поступљено је супротно одредбама члана 13. Закона о платама државних службеника и намештеника.

Пример бр. 2: Решењем је утврђен коефицијент, а није донето решење о  напредовању

Државном службенику је решењем утврђен коефицијент 1,71, XII платна група, трећи платни разред. У овом случају није правилно примењена одредба члана 16. Закона о платама државних службеника и намештеника јер за државног службеника није донето решење о напредовању сходно члану 16. став 1. овог закона. Дакле, државном службенику је одређен виши коефицијент, тј. 1,71, а да истом није издато решење о напредовању.

Обрачунавајући плате на напред наведени начин, поступљено је супротно одредбама члана 13, 14. и 16. Закона о платама државних службеника и намештеника, а исплатом тако обрачунатих плата поступљено је супротно одредбама члана 56. став 2. и 4. Закона о буџетском систему.

Контролисаном субјекту је записником о контроли предложено да уплати на рачун Извршења буџета Републике Србије, број 840-1620-21, средства у износу више исплаћених плата појединим запосленима. Овде је потребно указати и на то да постоји право на примедбе на записник о контроли, које контролисани субјект може поднети у року од осам дана од дана уручења записника, на које се инспектор изјашњава.

Уколико контролисани субјект не поступи по налогу у одређеном року, издаје се решење којим се налаже враћање ових средстава. Решење је коначно и против њега може да се покрене управни спор, при чему тужба којом је покренут управни спор не задржава извршење овог решења.

Уколико одговорно лице није предузело Законом потребне мере како би извршило поврат средстава, учињен је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему, у вези са чланом 56. став 2. и 4. овог закона.

Непоштовањем одредаба члана 54. став 1, члана 56. став 2. и 4. и члана 71. став 1. и 2. Закона о буџетском систему почињен је прекршај одговорног лица корисника буџетских средстава, утврђен одредбама члана 103. став 1 тачка 4) Закона о буџетском систему.

Обрачун и исплата плата у јединицама локалне самоуправе

Начин утврђивања плата, додатака, накнада и осталих примања изабраних, постављених и запослених лица у органима и организацијама локалне самоуправе уређен је Законом о платама у државним органима и јавним службама („Сл. гласник РС”, бр. 34/2001, 62/2006 – др. закон, 63/2006 – испр. др. закона, 116/2008 – др. закони, 92/2011, 99/2011 – др. закон, 10/2013, 55/2013, 99/2014 и 21/2016 – у даљем тексту: Закон).

Овим законом одређено је да се плате изабраних, именованих и постављених лица и запослених у јавним службама утврђују на основу: основице за обрачун плата, коефицијента, додатка на плату и обавеза које запослени плаћа по основу пореза и доприноса за обавезно социјално осигурање из плате, у складу са Законом.

Основну плату изабраних, именованих и постављених лица и запослених чини производ основице, коефицијента и корективног коефицијента.

Чланом 3. Закона одређено је да основицу за обрачун плата утврђује Влада Републике Србије. Чланом 4. Закона прописано је да коефицијент изражава сложеност послова, одговорност, услове рада и стручну спрему. Коефицијент садржи и додатак на име накнаде за исхрану у току рада и регреса за коришћење годишњег одмора.

Коефицијенти за обрачун и исплату плата изабраних, постављених и запослених лица у органима локалне самоуправе регулисани су чланом 9. Закона о платама у државним органима и јавним службама и актом Владе донетим на основу овог закона, односно Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима, коју је донела Влада Републике Србије.

Поступак контроле

Контрола обрачуна и исплате плата изабраних, постављених и запослених лица у органима локалне самоуправе врши се са аспекта примене наведених одредаба Закона о платама у државним органима и јавним службама и Уредбе о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима, увидом у финансијску и другу документацију субјекта контроле, првенствено увидом у Одлуку о буџету, како би се утврдило да ли су и у којем износу том одлуком опредељена средства за плате за ту буџетску годину, као и увидом у напред наведену документацију, а у циљу утврђивања законитости и правилности обрачуна и исплате плата.

Најчешће утврђене неправилности приликом обрачуна и исплате плата јесу увећане основице, али и увећани коефицијенти. Наиме, уочено је да општине својим актима прописују на који начин ће се увећати основица за обрачун плата или увећање коефицијената, супротно наведеним прописима.

Пример бр. 1: Решењем је правилно утврђен коефицијент, али није основица

Запосленима је вршен обрачун и исплата плата на основу решења о утврђеном коефицијенту за обрачун и исплату плате. Наведеним решењима одређени су коефицијенти како је то прописано Законом о платама у државним органима и јавним службама и Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима.

Међутим, приликом обрачуна и исплате плата запослених основица није правилно примењена, односно примењено је увећање основице од 10% за све запослене, што је на исплатним листићима означено као „стимулација”.

Пример бр. 2: Увећана исплата на основу корекције обрачуна

Обрачун и исплата плата вршени су на основу решења начелника општинске управе којим је утврђено да се обрачун и исплата плата врши у складу са прописаним коефицијентима, основицом и припадајућим минулим радом, као и да треба да се изврши корекција обрачунатог износа по основу квалитета, резултата рада, уштеда и рационализације у функционисању локалне самоуправе.

Увећање овако обрачунате зараде по основу квалитета, резултата рада, уштеда и рационализације у функционисању локалне самоуправе вршило се у висини од 80% за запослене раднике и за постављена лица.

Пример бр. 3: Увећање плате по основу одговорности и сложености послова

На основу решења општинског већа, које је донето на основу Правилника о звањима, занимањима и платама постављених и запослених лица, одређено је да се коефицијенти за обрачун и исплату плата изабраних лица увећавају за 30% по основу одговорности и сложености послова.

Обрачунавајући плате на напред наведени начин, поступљено је супротно одредбама члана 2. и 5. Закона о платама у државним органима и јавним службама. Исплатом увећаних плата поступљено је супротно одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему, којима је регулисано да преузете обавезе које су настале у супротности са овим законом или другим прописом, не могу да се извршавају на терет консолидованог рачуна трезора локалне власти, као и да средства исплаћена по овом основу треба вратити у буџет.

На овај начин одговорно лице корисника буџетских средстава починило је прекршај утврђен одредбама члана 103. став 1 тачка 4) Закона о буџетском систему.

 

ЗАКЉУЧАК:

Обрачун и исплату плата корисници буџетских средстава морају да врше у складу са важећим прописима, односно у складу са Законом о платама државних службеника и намештеника и Законом о платама у државним органима и јавним службама, као и у складу са Уредбом о коефицијентима за обрачун и исплату плата именованих и постављених лица и запослених у државним органима

Интерним актом буџетски корисник не може да утврди „стимулацију”, обрачун плате по основу квалитета, резултата рада и уштеда или по основу одговорности и сложености послова, односно не може да увећа цену рада или коефицијента и да на тај начин обрачунава и исплаћује плате супротно Закону.

Незаконит обрачун и исплата плата санкционисани су одредбама Закона о буџетском систему.

Кривичним закоником („Сл. гласник РС”, број 85/2005, 88/2005 – испр., 107/205 – испр., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013 и 108/2014), чланом 362а, утврђена је одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да ће се одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања, које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казнити новчаном казном или затвором до једне године.

Непоштовањем одредаба члана 54. став 1, члана 56. став 1. и 4. и члана 71. став 1. и 2. Закона о буџетском систему почињен је прекршај одговорног лица корисника буџетских средстава, утврђен одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописана је новчана казна од 10.000 до 2.000.000 динара за одговорно лице корисника буџетских средстава ако не поштује одредбе чланова 49–61, члана 71. и члана 72. став 1. овог закона у поступку извршења буџета.

Из наведеног произлази да, уколико се обрачун и исплата плата не врше у складу са Законом, одговорна лица одговарају у прекршајном или кривичном поступку, зависно од висине износа утрошених средстава.