Неправилности утврђене контролом коришћења трансферних средстава

Законским прописима регулисано је шта су трансферна средства. У овом тексту приказаћемо поступак контроле коришћења наменских трансфера који су пренети јединици локалне самоуправе, са освртом на најчешће неправилности приликом коришћења ових средстава.

 

Одредбама члана 2. став 1. тачка 44) Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон, 103/15, 99/16, 113/17) утврђено је да су трансферна средства она средства која се из буџета Републике Србије, односно буџета локалне власти преносе буџету на другом нивоу власти, буџету на истом нивоу власти и организацијама за обавезно социјално осигурање, као и између организација за обавезно социјално осигурање за доприносе за осигурање.

Законом о финансирању локалне самоуправе („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 47/11, 93/12 и 83/16) уређује се обезбеђивање средстава јединицама локалне самоуправе за обављање изворних и поверених послова.

Према члану 2. овог закона, наменски трансфер је трансфер који се користи за финансирање одређених функција и издатака, а може бити:

– функционални трансфер – користи се за финансирање издатака у оквиру одређене функције;

– наменски трансфер у ужем смислу – користи се за тачно одређену сврху, односно врсту издатака за коју је трансфер додељен.

Јединици локалне самоуправе са нивоа Републике припадају уступљени приходи и трансфери, а и аутономна покрајина може да додели јединици локалне самоуправе наменски трансфер, што је прописано одредбама члана 34. овог закона.

Република може да обезбеди јединицама локалне самоуправе наменски трансфер за обављање одређених послова у оквиру њиховог изворног или повереног делокруга, а надлежно министарство, односно посебна организација утврђује висину наменског трансфера и критеријуме за његову расподелу по појединим јединицама локалне самоуправе и динамику преноса средстава (наменски трансфер у ужем смислу).

Уредбом о наменским трансферима у социјалној заштити („Сл. гласник РС”, бр. 18/16) утврђује се висина наменског трансфера за финансирање услуга социјалне заштите, затим критеријуми за његову расподелу по појединим јединицама локалне самоуправе, критеријуми за учешће локалне самоуправе и динамика преноса средстава, као и услуге социјалне заштите од посебног значаја за Републику Србију.

У члану 2. ове уредбе прописно је да се у буџету Републике Србије обезбеђују средства за наменске трансфере којима се, у складу са Законом о социјалној заштити и прописима о финансирању локалне самоуправе, финансирају:

– услуге социјалне заштите које, по Закону, финансирају јединице локалне самоуправе, и то у јединицама локалне самоуправе чији је степен развијености испод републичког просека;

– услуге социјалне заштите у јединицама локалне самоуправе на чијој територији имају седиште установе за домски смештај у трансформацији, укључујући и трошкове трансформације тих установа;

– иновативне услуге и услуге социјалне заштите од посебног значаја за Републику Србију.

Услуге социјалне заштите од посебног значаја за Републику Србију јесу услуге којима се врши подршка и допринос очувању природне породице и останку деце у породицама, као и подршка старијим лицима од 65 година у руралним срединама и слабо насељеним местима.

Према члану 9. Уредбе о наменским трансферима у социјалној заштити, средства за наменске трансфере преносе се јединицама локалне самоуправе до 25. у месецу за текући месец, у висини једне дванаестине годишњег утврђеног износа наменског трансфера за расподелу.

Јединице локалне самоуправе дужне су да наменски троше средства од одобрених наменских трансфера.

По завршетку буџетске године јединице локалне самоуправе достављају министарству надлежном за послове социјалне заштите извештаје о утрошку наменских трансфера, и то најдаље до 20. јануара текуће године.

Овом уредбом прописано је да контролу наменског коришћења средстава за наменске трансфере врши буџетска инспекција у складу са законом којим се уређује буџетски систем.

Како наменски трансфери представљају приходе који се користе у складу са утврђеном наменом за коју су пренета корисницима, у наставку текста биће приказан пример неправилног коришћења наменских трансфера и пример у случају наменског коришћења средстава, као и које су неправилности уочене у поступку коришћења.

 

Пример 1:

На основу одлуке о додели средстава за суфинансирање пројекта „Санитарна депонија” Општини су додељена средства у износу од 259.317.380,00 динара за пројектне активности наведене у пријави за суфинансирање пројекта, тј. за извођење радова, што у односу на укупну вредност пројекта (1.271.828.215,00 динара) процентуално износи 20,39%. Фонд за заштиту животне средине и Општина су, ради реализације ове одлуке, закључили 8. 3. 2017. године Уговор о суфинансирању пројекта „Санитарна депонија”. Овим уговором Фонд се обавезао да ће пројекат суфинансирати у износу од 259.317.380,00 динара, што чини 20,39% укупне вредности пројекта. Одобрена средства су бесповратна, а реализоваће се у периоду 2017/2018. године. У погледу исплате средстава уговорено је да ће се исплате вршити директно на рачун корисника средстава према следећој динамици: износ од 129.658.690,00 динара (50% додељених средстава Фонда) у 2017. години, у року од 15 дана од дана потписивања Уговора, затим износ од 103.726.952,00 динара (40% додељених средстава Фонда) у 2018. години, по достављању захтева за уплату средстава, као и износ од 25.931.738,00 динара (10% додељених средстава Фонда) по усвајању завршног извештаја.

Рок реализације пројекта је 2017/2018. година, с тим да је, ако се пројекат из објективних разлога не реализује у овом року, корисник средстава дужан да поднесе образложени захтев за продужетак рока реализације. Фонд има право надзора наменског коришћења средстава и извршења уговорних права и обавеза, а корисник средстава је обавезан да Фонду доставља кварталне извештаје о реализацији пројекта, са пратећом документацијом из које могу да се утврде реализоване активности и утрошена средства.

Фонд и Општина су дана 15. 6. 2017. године закључили Анекс I Уговора од 8. 3. 2017. године, којим су основни уговор изменили у складу са одлуком Управног одбора о изменама и допунама одлуке од 2. 3. 2017. године.

Средства у износу од 129.658.690,00 динара пренета су са рачуна Капитални наменски трансфери у корист општина на рачун извршења буџета Општине дана 24. 3. 2017. године.

Контролом је утврђено да је Општина ненаменски утрошила средства наменског трансфера за суфинансирање пројекта „Санитарна депонија” у износу од 574.000,00 динара, која су  уплаћена у корист Предузећа за консултантске услуге по фактури, а на основу уговора који је Општина у 2016. години закључила са поменутим предузећем.  Предмет наведеног уговора су консултантске услуге на изради студије за изградњу регионалне депоније у Општини, ради прибављања финансијских средстава од стране међународних финансијских институција, чија је цена уговорена у износу од 3.245.000,00 динара.

Ненаменско коришћење средстава, које повлачи прекршајну одговорност одговорног лица корисника буџетских средстава из члана 103. став 1. тачка 4. Закона о буџетском систему у вези са чланом 71. истог закона, огледа се у томе што обавеза потиче из периода који је претходио закључењу Уговора о суфинансирању пројекта „Санитарна депонија” између Општине и Фонда за заштиту животне средине, као и што сврха Уговора – прибављање финансијских средстава од стране међународних финансијских институција, која иначе није реализована – није предмет наведеног уговора о суфинансирању.

Пример 2:

Према подацима из књиговодствене евиденције, приходи евидентирани на конту 733154 – Текући наменски трансфери у ужем смислу од Републике у корист нивоа општина – остварени су у укупном износу од 1.500.000,00 динара.

Ова средства су дозначена на основу Уговора о спровођењу пројекта закљученог између Министарства, као финансијера, и Општине.

Предмет Уговора је финансирање реализације локалног пројекта одобреног у оквиру конкурса Министарства намењеног најсиромашнијим општинама, чији је циљ подстицање и развој услуга социјалне заштите, побољшање њиховог квалитета и побољшање материјалног статуса најугроженијих категорија становништва. Назив пројекта је „Подршка за старе и особе са инвалидитетом”.

Уговорне стране су констатовале да се Уговор закључује поводом позива за подношење пројеката за финансирање дневних услуга у заједници: дневни боравак, помоћ у кући, свратиште и друге услуге које подржавају боравак корисника у породици и непосредном окружењу, као и услуга подршке за самосталан живот: становање уз подршку, персонална асистенција, обука за самосталан живот и друге врсте подршке неопходне за активно учешће корисника у друштву, а у оквиру конкурса за локалне самоуправе који је спровело Министарство. Трајање финансирања по овом уговору је период од 8 месеци, а уговорени износ новчаних средстава за финансирање реализације овог пројекта износи 1.500.000,00 динара у бруто износу.

На рачун буџета Општине пренета су средства у износу од 1.500.000,00 динара.

Општина је поднела Министарству образац за пријаву на конкурс за пројекте локалних самоуправа, у којем се наводи да се овим пројектом наставља и унапређује услуга помоћи у кући, и то услуге геронто-домаћица, мобилног кућног мајстора и пружање психосоцијалне подршке кроз индивидуалне разговоре, саветовање и сагледавање тренутног стања и потреба корисника, као и да ће се превоз ангажованих сарадника вршити возилом Општине које је намењено за потребе подршке и помоћи.

Општина, као носилац пројекта, и пружалац услуге закључили су 15. 5. 2017. године Уговор о реализацији пројекта. Предмет овог уговора је реализација пројекта „Сервиси подршке за старе и особе са инвалидитетом”.

Према овом уговору пројекат ће бити реализован у периоду од 15. 5. 2017. до 28. 12. 2017. године. Уговором је утврђено да вредност пројекта који финансира носилац пројекта из средстава добијених од стране Министарства износи 1.500.000,00 динара, док учешће Општине износи 380.000,00 динара, тако да укупна вредност пројекта износи 1.880.000,00 динара; затим да су обавезе пружаоца услуга да реализује пројекат онако како је то описано у предлогу пројекта, да средства пројекта користи наменски и да поднесе носиоцу пројекта целовит програмски и финансијски извештај о реализацији пројекта, који садржи опис садржаја и тока реализације пројекта и опис резултата остварених реализацијом пројекта, као и извештај о утрошку средстава по наменама за које су средства одобрена.

У поступку контроле извршен је увид у месечни наративни извештај за период 15. мај 2017 – 14. јун 2017. године, са списком ангажованих лица (5 лица) и списком корисника (39 корисника). На увид је дат и финансијски извештај – табеларни приказ утрошених средстава за пројектне активности (људски ресурси – особље ангажовано на реализацији пројектних активности, трошкови пројектних активности – превоз за све особе ангажоване на пројекту, набавка електронске опреме, одржавање возила и др.) и трошкови локалне канцеларије пројекта.

Контролом преноса средстава извршен је увид у налоге за књижење и изводе, као доказе о пренетим средствима. Средства су пренета на основу решења наредбодавца, председника општине.

Пренос средстава је књижен на конту 481941 – Дотације осталим удружењима грађана, на којем је у 2017. години исказано укупно 4.648.857,61 динар.

У току контроле није дат на увид доказ да је Општина, као носилац пројекта, прихватила ове извештаје. Такође, пружалац услуга није доставио валидну рачуноводствену и другу документацију за правдање ових трошкова (нису достављени потписани уговори са ангажованим лицима, фактуре и друга документација на основу које би могла да се прати тачност финансијског извештаја за извршене услуге).

Преносом средстава на основу непотпуне документације, односно потребне документације која прати извршене услуге, као и доказа да ли су услуге извршене, односно да ли су сва средства наменски искоришћена, одговорно лице није поступило у складу са одредбама члана 71. Закона о буџетском систему, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Такође, у поступку контроле утврђено је да је Општина закључила Уговор о реализацији пројекта укупне вредности пројекта 1.880.000,00 динара, без претходно спроведеног поступка јавне набавке мале вредности.

Према одредбама члана 39. став 1. Закона о јавним набавкама, јавна набавка мале вредности, у смислу овог закона, јесте набавка чија процењена вредност није већа од 5.000.000 динара, при чему ни укупна процењена вредност истоврсних добара на годишњем нивоу није већа од 5.000.000 динара, а према ставу 2. истог члана, наручиоци нису обавезни да примењују одредбе овог закона на набавке чија процењена вредност није већа од 500.000 динара, уколико ни укупна процењена вредност истоврсних набавки на годишњем нивоу није већа од 500.000 динара. У Прилогу 1, тачка 25. Закона о јавним набавкама, утврђено је да су социјалне услуге предмет јавне набавке услуга.

Сходно наведеним одредбама Закона о јавним набавкама, а с обзиром на то да је Општина закључила предметни уговор у вредности од 1.880.000,00 динара, она је била дужна и да спроведе поступак јавне набавке мале вредности за ове услуге.

Закључивањем претходно наведеног уговора, а да није спроведен поступак јавне набавке мале вредности, поступљено је супротно одредбама члана 57. Закона о буџетском систему, којима је прописано да уговори о набавци добара, финансијске имовине, пружања услуга или извођењу грађевинских радова, које закључују директни и индиректни корисници буџетских средстава, морају бити закључени у складу са прописима који регулишу јавне набавке. На овај начин почињен је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример 3:

Министарство и Општина закључили су Уговор о бесповратном коришћењу средстава за подршку развоја месних заједница у 2017. години, за суфинансирање објекта на подручју месне заједнице корисника средстава у износу од 2.900.000,00 динара. Уговорне стране су се сагласиле да се Општини изврши уплата целокупног одобреног износа након потписивања Уговора, у складу са динамиком по којој се врши плаћање Управе за трезор, а Општина је дужна да одобрена средства користи за реализацију наведене намене, уз спровођење законом предвиђених поступака, као и да, уколико одобрена средства не користи наменски или их не користи у складу са законским прописима, Министарство има право да једнострано раскине поменути уговор. У случају да до тога дође, Општина је дужна да укупан износ одобрених средстава одмах врати на рачун Министарства.

Додељена бесповратна средства у износу од 2.900.000,00 динара дозначена су на рачун буџета Општине изводом број 203. од 20. 10. 2017. године и иста су евидентирана на књиговодственој картици конта 733251 – Капитални наменски трансфери од Републике у корист нивоа општина.

Контролом наменског коришћења ових средстава утврђено је да је Општина средства користила за изградњу објекта у месној заједници. Наиме, Општина, као инвеститор, и извођач радова закључили су Уговор о извођењу радова на изградњи објекта у месној заједници. Уговорено је да укупну цену чине цена извођења радова наведених у техничким спецификацијама, односно у предмеру радова, у износу од 4.156.416,00 динара, као и порез на додату вредност у износу од 831.283,20 динара, тако да укупна уговорена цена износи 4.987.699,20 динара. Уговорена цена је фиксна.

Приликом утврђивања динамике и начина плаћања предметних радова уговорено је да ће извођачу радова исплата уговорног износа бити извршена по испостављеним привременим ситуацијама и окончаној ситуацији сачињеној на основу оверене грађевинске књиге изведених радова и јединичних цена из усвојене понуде и потписаној од стране стручног надзора у року од 20 дана од дана пријема оверене ситуације. Комплетну документацију неопходну за оверу привремене ситуације – листове грађевинске књиге, одговарајуће атесте за уграђени материјал и набавку опреме и другу документацију – извођач радова је обавезан да достави стручном надзору који ту документацију чува до примопредаје и коначног обрачуна, у супротном се неће извршити плаћање тих позиција, што извођач признаје без поговора.

Уговором је утврђено да је рок за завршетак извођења радова 36 календарских дана од дана закључења Уговора и да овај рок не обухвата додатни рок од 10 календарских дана од добијања извештаја вршиоца стручног надзора, при чему у том року извођач радова има обавезу да поступи по примедбама стручног надзора.

Извођач радова се обавезао да приликом потписивања Уговора достави детаљан динамички план извођења радова по појединачним позицијама. Уколико корисник утврди да извођач радова не прати динамику извршења посла и уколико, након писаног упозорења, у року од 5 дана од дана уручења поменутог упозорења не констатује да је кашњење у реализацији посла надокнађено, инвеститор има право да раскине Уговор, уведе другог извођача радова у посао и изврши наплату менице за добро извршење посла. У овом случају трошкови ангажовања другог извођача радова падају на терет првог извођача радова.

Контролом реализације овог уговора извршен је увид у I – привремену ситуацију на изградњи објекта у вредности од 1.787.658,00 динара (вредност радова по ситуацији 1.489.715,00 + 297.943,00 динара, ПДВ 20%), са спецификацијом радова: земљани радови у износу од 83.450,00 динара, бетонски радови у износу од 806.815,00 динара, зидарски радови у износу од 598.966,00 динара, армирачки радови у износу од 20.000,00 динара – која је потписана и оверена од извођача радова, надзорног органа и инвеститора. Средства у износу од 1.787.658,00 динара плаћена су извођачу радова 20. 10. 2017. године, извод број 172, књижено налогом број 173. од 20. 10. 2017. године.

II – привремена ситуација на изградњи објекта у месној заједници испостављена је 25. 10. 2017. године, са рекапитулацијом радова: земљани радови у износу од 83.450,00 динара, бетонски радови у износу од 806.815,00 динара, зидарски радови у износу од 579.450,00 динара, армирачки радови у износу од 20.000,00 динара, тесарски радови у износу од 432.600,00 динара, покривачки радови у износу од 159.000,00 динара, столарски радови у износу од 881.300,00 динара и лимарски радови у износу од 84.640,00 динара, при чему је потписана и оверена од извођача радова, надзорног органа и инвеститора. Вредност радова по овој ситуацији износи 3.047.255,00 динара, наплаћено I – привременом ситуацијом 1.489.715,00 динара, остало је за наплату по овој ситуацији 1.557.540,00 динара, ПДВ од 20%, у износу од 311.508,00 динара, што укупно за наплату по овој ситуацији износи 1.869.048,00 динара.

Окончану ситуацију на изградњи објекта извођач радова испоставио је 12. 3. 2018. године. Вредност радова по овој ситуацији износи 4.156.416,00 динара, при чему је од тога наплаћено I – привременом ситуацијом 1.489.715,00 динара, II – привременом ситуацијом 1.557.540,00 динара, па за наплату по овој ситуацији остаје 1.109.161,00 динар, са ПДВ-ом од 20%, у износу од 221.832,20 динара, што укупно за наплату по овој ситуацији износи 1.330.993,20 динара.