Неправилности утврђене у поступку контроле буџетске инспекције: измирење обавеза кад за то није постојао правни основ или кад су плаћања вршена супротно закону

Неправилности утврђене у поступку инспекцијске контроле наменског и законитог коришћења буџетских средстава приказане су на примерима измирења обавеза кад за то није постојао правни основ или кад су плаћања вршена супротно закону или другом пропису.

 

 

Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16 и 113/17 – у даљем тексту: Закон) прописана је одговорност за преузете обавезе, као и управљање преузетим обавезама.

Према Закону, преузимање обавеза представља ангажовање средстава од стране корисника буџетских средстава и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање по основу правног акта, за која се у моменту ангажовања очекује да представљају готовински трошак непосредно или у будућности.

Корисници буџетских средстава приликом извршења буџета пренос и расподелу средстава морају да врше искључиво са апропријације економске класификације на којој су опредељена средства за одређену намену.

Сходно томе, обавезе које преузимају директни односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години.

Корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико Законом није друкчије прописано. Преузете обавезе чији је износ већи од износа средстава предвиђеног буџетом, односно финансијским планом или које су настале у супротности са овим законом или другим прописом, не могу се извршавати на терет консолидованог рачуна трезора Републике Србије, односно локалне власти (члан 56. став 2. и 4. Закона).

Плаћање обавеза представља расход и издатак из буџета и мора да се заснива на рачуноводственој документацији. Правни основ у складу са законом и износ преузетих обавеза, који проистичу из изворне рачуноводствене документације, морају бити сачињени и потврђени у писаној форми пре плаћања обавезе (члан 58. став 1. и 2. Закона).

Законом о буџету Републике Србије за 2018. годину („Сл. гласник РС” број  113/2017) прописано је да се обавезе према корисницима буџетских средстава извршавају сразмерно оствареним приходима и примањима буџета. Ако се у току године приходи и примања буџета смање, расходи и издаци буџета извршаваће се по приоритетима, и то обавезе утврђене законским прописима на постојећем нивоу и минимални стални трошкови неопходни за несметано функционисање корисника буџетских средстава.

Контролом примене напред наведених одредби Закона о буџетском систему утврђено је да су веома честе неправилности приликом преузимања обавеза без правног основа или да су плаћања обавеза вршена супротно Закону или другом пропису.

С обзиром на то да је на примеру утврђених неправилности у обрачуну и исплати плата код буџетских корисника (у 65. броју часописа, из фебруара 2018) размотрена примена члана 54. став 1. Закона, којим је регулисано да буџетски корисници преузимају обавезе у складу са апропријацијом која је одобрена за ту намену у тој буџетској години, у овом тексту предмет анализе биће неправилности уочене у примени одредаба члана 56. ст. 2. и 4. и одредаба члана 58 став 2. Закона.

Уочене неправилности биће приказане на следећим примерима:

 Пример број 1.

 Факултет је рачун број 11 од 28. 5. 2017. године, који је испоставила туристичка агенција, у износу од 91.913,00 динара за авио-карте и смештај у хотелу, платио 30. 5. 2017. године на основу Решења декана број 56 од 29. 5. 2017. године, којим се одобрава исплата у износу од 91.913,00 динара за трошкове смештаја у хотелу и куповина авио-карата на основу овог рачуна. Факултет није дао на увид доказ да је са овом агенцијом закључен уговор о пружању услуга.

Уплатом ових средстава туристичкој агенцији за трошкове превоза и смештаја у иностранству, без претходно закљученог писаног уговора за пружање услуга, поступљено je супротно одредбама члана 56. став 2. Закона о буџетском систему, којима је прописано да корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико Законом није друкчије одређено. На овај начин одговорно лице – декан починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 2.

Факултет је уплатио 300.000,00 динара на рачун Н. М. на име рефундације трошкова авио-карата. У поступку инспекцијске контроле правдања ових трошкова дат је на увид допис и копија плана путовања као доказ за правдање трошкова за авио-карте и превоз на име С. В., са ценом карте, датумом путовања и реализацијом. У вези са наведеним плаћањем тражено је да се доставе докази о правдању трошкова. Декан факултета је дана **** доставио писмено образложење у вези са истим, али није пружио доказе о правдању трошкова.

Како у поступку контроле није дат на увид доказ о правдању трошкова, односно није дата на увид документација из које би се могло утврдити по ком основу је факултет сносио наведене трошкове превоза и авио-карата плаћањем обавеза на овај начин, поступљено је супротно одредбама члана 58. став 2. Закона о буџетском систему, којима је прописано да правни основ у складу са законом и износ преузетих обавеза, који проистичу из изворне рачуноводствене документације, морају бити сачињени и потврђени у писаној форми пре плаћања обавезе.

С обзиром на то да се из наведене документације не може утврдити које су услуге извршене и да ли су уопште извршене, плаћањем ових рачуна поступљено је супротно и одредбама члана 71. став 2. Закона о буџетском систему, којима је регулисана одговорност руководиоца корисника буџетских средстава за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација.

Плаћањем обавеза за које правни основ није сачињен и потврђен у писаној форми,  почињен је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 3.

 Општинска управа, као наручилац, и Институт, као извршилац, закључили су Уговор о пружању услуга, предмет: Израда Студије процене утицаја на животну средину. Уговором је констатовано да је наручилац у одговарајућем поступку јавне набавке мале вредности изабрао понуду извршиоца и да је средства за финансирање набавке наведене услуге обезбедио наручилац. Уговорне стране су се сагласиле да укупна цена за израду студије без ПДВ-а износи 2.800.000,00 динара, као и да ПДВ пада на терет наручиоца. Наручилац се обавезао да ће плаћање извршити на рачун извршиоца, авансом у износу од 500.000 динара, у року од 5 дана од дана потписивања уговора, а уплату преосталих уговорених средстава исплатиће по добијању средстава од надлежног министарства према испостављеним ситуацијама или одједном ако услуга буде реализована у потпуности.

Институт је испоставио општинској управи авансни рачун у износу од 590.000,00 динара за израду Студије процене утицаја на животну средину. Рачун је плаћен 24. 1. 2017. године по изводу број 14 у износу од 590.000,00 динара, са рачуна буџета општине.

Институт је за израду наведене студије испоставио општинској управи и коначни рачун, бр. 222 од 12. 7. 2017. године, за исплату износа од 2.714.000,00 динара. Према спецификацији по овом рачуну, укупна вредност извршених радова износи 3.304.000,00 динара (590.000,00 динара аванса + 2.714.000,00 динара по овом обрачуну). Овај рачун је плаћен у износу од 2.714.000,00 динара са рачуна буџета општине.

Како је у поступку контроле утврђено да је наручилац исплатио извршиоцу аванс у износу од 590.000,00 динара и да је уговорена исплата аванса у износу од 500.000,00 динара, као и да није утврђен тачан износ и рок исплате преосталог дела средстава, што је битан елемент уговора, на овај начин поступљено је супротно одредбама члана 71. став 1. и став 2. Закона о буџетском систему, којима је регулисана одговорност функционера односно руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава за преузимање обавеза, њихову верификацију, издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи, издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, као и за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских средстава.

Такође, будући да општина није уговорила да ће извршити уплату преосталих уговорених средстава, односно износа од 2.714.000,00 динара, исплатом овог износа поступљено је супротно и одредбама члана 56. став 2. Закона о буџетском систему, којима је прописано да корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико Законом није другачије прописано, чиме је почињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 4.

Предмет Уговора о пословно-техничкој сарадњи, закљученог 2. 10. 2017. године између факултета МФК и факултета ФУМ, јесте успостављање пословно-техничке сарадње у областима: истраживачки рад и организовање и спровођење стручног усавршавања кадрова, укључујући и могућност усавршавања у иностранству, као и други облици сарадње који се буду јавили, а да су у интересу уговорених страна.

Уговором је регулисано да, у циљу реализације овог уговора, МФК прихвата да обезбеди и омогући коришћење пословног простора у свом власништву: учионице, канцеларије, ходници и мокри чворови у објекту укупне површине свих просторија 1673,25 m², као и да су услови коришћења пословног простора регулисани Анексом број 1 овог уговора. На име услуга дефинисаних овим уговором ФУМ се обавезује да МФК-у плати накнаду у виду месечног паушала према Анексу 2 овог уговора, као и да ће овај износ платити до 10. у месецу за претходни месец.

МФК и ФУМ закључили су и Анекс бр. 1. уз Уговор о пословно-техничкој сарадњи  и Анекс бр. 2 уз Уговор о пословно-техничкој сарадњи.

Анексом бр. 2 уз Уговор о пословно-техничкој сарадњи уговорне стране су се споразумеле да ће МФК омогућити ФУМ-у коришћење додатног пословног простора, осим простора дефинисаног у Уговору, који се налази у објекту „Д”, а не угрожава наставу. Уговорне стране су се сагласиле да месечна накнада у виду паушала по Уговору и у анексима Уговора од 2. 10. 2017. године износи нето 28.000,00 динара без ПДВ-а, што треба да плати ФУМ на жиро рачун МФК-а.

Предмет Уговор о давању на коришћење школског простора, закљученог 16. 11. 2017. године између основне школе, као даваоца простора, и факултета, као корисника простора, јесте давање на коришћење просторија основне школе укупне површине 450 m².

Уговорено је да се корисник обавезује да, на име коришћења просторија које су предмет овог уговора, уплаћује школи месечну надокнаду у износу од 60.000,00 динара са ПДВ-ом.

Неправилности у закључивању ових уговора и плаћања уговорене закупнине огледају се у следећем:

Законом о буџету Републике Србије за 2017. годину, чланом 18, прописано је да директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије, буџета локалне власти, осим организација за обавезно социјално осигурање, који користе пословни простор и покретне ствари којима управљају други корисници јавних средстава, намирују само трошкове по том основу.

Уколико у случајевима из става 1. овог члана плаћање трошкова није могуће извршити на основу раздвојених рачуна, корисник који управља јавним средствима врши плаћање, а затим директни односно индиректни корисник из става 1. овог члана врши одговарајућу рефундацију насталих расхода. Рефундација из става 2. овог члана сматра се начином извршавања расхода у складу са Законом о буџетском систему .

Факултет и основна школа су индиректни корисници буџетских средстава, те из наведене законске одредбе произлази да факултет, као корисник средстава буџета, односно као индиректни корисник буџета Републике, није у обавези да плаћа трошкове коришћења пословног простора, односно закуп, факултету и основној школи који су такође индиректни корисници средстава буџета Републике, већ само трошкове који су настали коришћењем пословног простора (ел. енергија, грејање и др.).

Исплатом ових средстава поступљено је супротно одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему, којима је прописано да преузете обавезе које су настале у супротности са овим законом или другим прописом не могу да се исплаћују на терет рачуна трезора, што повлачи одговорност одговорног лица из члана 71. став 1. Закона о буџетском систему. На овај начин почињен је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 5.

Начелник општинске управе донео је одлуку којом се одобрава накнада трошкова у јавном саобраћају за долазак и одлазак са рада до висине стварних трошкова превоза, према евиденцији о доласцима, запосленима М. М. и  В. Р.

Како доказ на основу чега је донета ова одлука није дат на увид, достављена је потврда којом се потврђује да се запослени М. М. налази у радном односу у општинској управи и да од дана заснивања радног односа општинска управа уплаћује допринос за пензијско и инвалидско осигурање ПИО Фонду седишта општинске управе, као и да је здравствено осигуран према месту пребивалишта, општина Х. Х., и да је пребивалиште запосленог место С. С., општина Х. Х. Накнада трошкова у јавном и међуградском саобраћају за долазак и одлазак са рада именованом се исплаћује до висине стварних трошкова превоза према евиденцији о доласцима.

Контрола исплате накнаде за превоз на посао и са посла у 2017. години за запосленог извршена је увидом у поједине аутобуске карте којима је запослени правдао трошкове превоза и налог за исплату путних трошкова доласка и повратка са посла радника који станују изван зоне градског саобраћаја.

Извршен је увид у: аутобуску карту издату 23. 1. 2017. године, 07:14:18, превозника С. С., на којој је назначено време поласка 07.21, одредиште ХМ, врста карте: редовна пов. (-20%) одлазна, цена 1.730,00 динара, стан. услуга 30,00 динара, цена укупно: 895,00 динара; аутобуску карту превозника С. С., издату 23. 1. 2017. године, 07:14:18, одредиште ХМ–ХХ, врста карте: редовна пов. (-20%) повратна, цена укупно: 865,00 динара, преко које је стављен (печат) датум 23-01-14-1640; аутобуску карту ХМ–ХХ, превозник С. С., датум 23. 1. 17, време 16.40, резерв. 140,00, укупно дин. и перонска карта С. С. 30,00 динара.

Према наведеном, накнада за превоз за долазак на рад и за одлазак са рада није исплаћивана у складу са одредбама члана 3. Уредбе о накнади трошкова и отпремнини државних службеника и намештеника („Сл. гласник РС”, бр. 98/07 – пречишћен текст, 84/14 и 84/15), којима је прописано да се трошкови превоза за долазак на рад и за одлазак са рада накнађују у висини цене месечне претплатне карте у градском, приградском, односно међуградском саобраћају.

Плаћањем накнада за превоз за долазак на рад и одлазак са рада поступљено је супротно одредбама члана 56. став 4. Закона о буџетском систему, којима је прописано да преузете обавезе које су настале у супротности са овим законом или другим прописом не могу да се исплаћују на терет рачуна трезора, што повлачи одговорност одговорног лица из члана 71. став 1. Закона о буџетском систему, чиме је учињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 6.

Добављачу Д. П. дана 18. априла 2017. године општина је уплатила износ од 300.000,00 динара и износ од 250.000,00 динара по фактури број 119 од 14. априла 2017. године и фактури број 120 од 14. априла 2017. године, за консалтинг услуге, услуге штампања и копирања. У вези са овим расходом нису на увид стављени докази (записници о примопредаји материјала, отпремнице, пријемнице, извештаји о извршеним услугама консалтинга) или било који други документ на основу кога би се недвосмислено могло закључити да су фактурисане и плаћене услуге по овим фактурама заиста и извршене.

Ове фактуре и плаћање фактура није евидентирано у књиговодственој евиденцији.

Одредбама члана 58. став 1. Закона о буџетском систему прописано је да се расход и издатак из буџета заснива на рачуноводственој документацији. Одредбама става 2. истог члана прописано је да правни основ у складу са законом и износ преузетих обавеза, који проистичу из изворне рачуноводствене документације, морају бити сачињени и потврђени у писаној форми пре плаћања обавеза.

У случају који је описан није постојао правни основ да се исплата изврши, што је супротно одредбама члана 58. став 2. Закона о буџетском систему, а у вези је са чланом 71. став 1. и 2. истог закона, чиме је учињен прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Пример број 7.

У поступку контроле измиривања евидентираних обавеза методом случајног узорка извршен је увид у рачуне које је Ф. Ф. испоставио институту за испоручену робу, и то: рачун број 407. од 26. 6. 2017. године у укупном износу од 3.000.000,00 динара, рачун број 448. од 1. 8. 2017. године у укупном износу од 880.728,40 динара и рачун број  73. од 11. 4. 2017. године у укупном износу од 2.043.292,80 динара.

Контролом плаћања ових рачуна утврђено је да су на књиговодственој картици евидентирана плаћања из којих се види да рачуни нису плаћани у укупном фактурисаном износу, што се види из примера плаћања рачуна број 407 од 26. 6. 2017. године.

На пример, исплате по рачуну број 407 од 26. 6. 2017. године евидентиране су у 2014. години, и то: 16. 1. 2018. године по изводу број 8 у износу од 601.984,00 динара, 31. 1. 2018. године по изводу број 24 у износу од 200.000,00 динара, 8. 1. 2018. године по изводу број 10 у износу од 1.000.000,00 динара, 12. 1. 2018. године по изводу број 26 у износу од 400.000,00 динара, 100.000,00 динара и 100.000,00 динара, 19. 1. 2018. године изводом број 29 у износу од  1.000.000,00 динара, 22. 1. 2018. године изводом број 51 у износу од 296.032,00 динара.

За претходно наведене рачуне нису пружени на увид налози за плаћање, тако да не може да се утврди да ли је плаћање извршено како је евидентирано у књиговодственој евиденцији, јер евиденција није формирана на бази веродостојне документације.

Плаћањем обавеза на овај начин поступљено је супротно одредбама члана 58. став 2. Закона о буџетском систему, чиме је учињен прекршај по члану 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Треба истаћи да се у овим и сличним случајевима записником о контроли, као мером, предлаже поврат незаконито исплаћених средстава у буџет, односно на рачун контролисаног буџетског корисника. Уколико контролисани субјекат не поступи по предложеној мери из записника, буџетски инспектор који је вршио инспекцијску контролу доноси решење да се изврши поврат незаконито или ненаменски утрошених средстава.

Решење је коначно и против њега може да се покрене управни спор, што значи да контролисани субјекат нема право жалбе на ово решење. Уколико контролисани субјекат покрене управни спор, тужба којом је покренут управни спор не задржава извршење решења.

Важно је подсетити да приликом плаћања морају да се поштују рокови за измирење обавеза у складу са Законом о роковима измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама. Рок за измирење обавеза дужника из јавног сектора, односно плаћање се врши у року предвиђеном чланом 4. овог закона, који уређује рок за измирење новчаних обавеза између јавног сектора и привредних субјеката, односно између субјеката јавног сектора.

ЗАКЉУЧАК

Законом о буџетском систему прописана је одговорност за преузете обавезе, као и управљање преузетим обавезама.

Корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико Законом није друкчије прописано. Преузете обавезе чији је износ већи од износа средстава предвиђеног буџетом, односно финансијским планом или које су настале у супротности са овим законом или другим прописом, не могу се извршавати на терет консолидованог рачуна трезора Републике Србије, односно локалне власти.

Плаћање обавеза представља расход и издатак из буџета и мора да се заснива на рачуноводственој документацији. Правни основ у складу са законом и износ преузетих обавеза, који проистичу из изворне рачуноводствене документације, морају бити сачињени и потврђени у писаној форми пре плаћања обавезе.

Решењем се налаже поврат средстава у износу у којем је плаћена обавеза, супротно одредбама Закона о буџетском систему.

Преузимањем и плаћањем обавеза, супротно одредбама Закона о буџетском систему, одговорно лице чини прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) овог закона.

Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописано је да ће се за ове прекршаје одговорно лице корисника буџетских средстава, одговорно лице корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање или друго одговорно лице казнити новчаном казном од 10.000 до 2.000.0000 динара.

Важно је подсетити да је одредбама члана 362а Кривичног законика („Сл. гласник РС”, бр. 85/2005, 88/2005 – испр., 107/2005 – испр., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014 и 94/2016) утврђена одговорност за ненаменско коришћење буџетских средстава, тј. да ће се одговорно лице корисника буџетских средстава или одговорно лице у организацији обавезног социјалног осигурања, које створи обавезе или на терет рачуна буџета одобри плаћање расхода и издатака преко износа од милион динара у односу на износ утврђен буџетом, финансијским планом или актом Владе којим се утврђује износ средстава позајмице, казнити новчаном казном или затвором до једне године.