Предмет анализе у овом тексту су примери неправилности које су корисници јавних средстава, односно наручиоци чинили у поступцима јавних набавки архитектонских услуга и услуга пројектног планирања, које су утврђене у поступку инспекцијске контроле наменског и законитог коришћења буџетских средстава.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.legeartis.rs%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F01%2F997.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
34
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
Неправилности утврђене у
поступку контроле
Буџетске
инспекције које се односе
на
јавне набавке архитектонских
услуга и услуга пројектног
планирања
Предмет анализе у овом тексту су примери неправилности које
су корисници јавних средстава, односно наручиоци чинили
у поступцима јавних набавки архитектонских услуга и услуга
пројектног планирања, које су утврђене у поступку инспекцијске
контроле наменског и законитог коришћења буџетских средстава.
Дипл. правник Слободанка
Келечевић,
виши буџетски инспектор у
Министарству финансија
Пре почетка
извођења радова на неком
објекту неопходно
је прибавити сву
неопходну
документацију
за добијање
потребних дозвола за изградњу. Обавеза
инвеститора је да, пре добијања потребних
дозвола за градњу, изради и достави техничку
документацију
за изградњу објекта. Из тог
разлога најчешће се ангажују бирои или предузећа
чија је делатност пружање архитектонских
услуга.
Овде је потребно подсетити на то да се Законом
о планирању и изградњи („Сл. гласник
РС”, бр. 72/09, 81/09 – испр., 132/14, 145/14,
83/18, 31/19 и 37/19 – др. закони) уређују услови
и начин уређења простора, уређивање и
коришћење грађевинског земљишта и изградња
објеката, затим вршење надзора над
применом одредаба овог закона, као и друга
питања од значаја за уређење простора, уређивање
и коришћење грађевинског земљишта
и изградњу објеката. Овим законом прописана
је обавеза да се, између осталог, донесу и:
■ Генерални пројекат, који садржи нарочито
податке
о:
макролокацији објекта,
општој
диспозицији објекта,
техничко-
технолошкој
концепцији објекта,
начину обезбеђења
инфраструктуре,
могућим варијантама
просторних и техничких
решења са становишта уклапања у простор,
природним
условима,
процени утицаја на животну средину,
инжењерско-геолошким
и геотехничким
карактеристикама терена са аспекта утврђивања
генералне концепције и оправданости
изградње објекта,
истражним
радовима за израду идејног
пројекта,
заштити природних
и непокретних културних
добара, али и функционалности и рационалности
решења.
■ Идејно решење, које представља
приказ
планиране концепције објекта који се израђује
за потребе прибављања
локацијских
услова,
а може бити и део урбанистичког пројекта за
потребе урбанистичко-архитектонске разраде
локације у складу са прописом којим се ближе
уређује садржина техничке
документације.
Идејним решењем обавезно се приказују само
35
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
подаци неопходни
за издавање локацијских
услова, односно
подаци неопходни
за утврђивање
усклађености са планским
документом,
без разраде техничких
решења.
■ Пројекат за грађевинску дозволу, који се
израђује за потребе прибављања
решења о
грађевинској дозволи у складу са подзаконским
актом којим се ближе уређује садржина
техничке
документације.
Наведеним пројектом
врши се разрада планиране концепције
објекта утврђене идејним решењем на основу
кога су издати локацијски услови, а могућа су
и његова одступања од тог идејног решења у
складу са прописом којим се ближе уређује
садржина техничке
документације.
Пројекат
обавезно садржи и изјаве главног пројектанта,
одговорног пројектанта
и вршиоца техничке
контроле,
којима се потврђује да је
пројекат израђен у складу са локацијским
условима, прописима и правилима струке.
За објекте за које је законом којим се уређује
заштита од пожара прописана обавеза
израде главног пројекта заштите од пожара,
као и прибављање
сагласности на пројекат за
извођење, уз пројекат за грађевинску дозволу
обавезно се прилаже и Елаборат о заштити
од пожара. Поменути елаборат израђује лице
са одговарајућом лиценцом издатом у складу
са прописима којима се уређује заштита од
пожара.
Законом о јавним набавкама („Сл. гласник
РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15 – даље: ЗЈН) у
члану
6. прописано је да се уговором о јавној
набавци услуга сматра и уговор о јавној набавци
чији су предмет:
1. услуге и добра ако процењена вредност
прелази процењену вредност
добара обухваћених
тим уговором;
2. услуге и пратећи радови из члана
5. овог закона
који су неопходни
за извршење уговора,
као што су извођење радова или пројектовање
и извођење радова описаних у Уредби о
класификацији делатности, сектор Ф – Грађевинарство
(„Сл. гласник РС”, број 54/2010),
али и извођење радова на изградњи грађевинског
објекта узетог као целина која испуњава
све економске и техничке
захтеве
наручиоца.
Одредбе овог закона примењују се и на набавке
услуга којe сe непосредно
или посредно
финансирају од стране наручиоца у износу од
преко 50% од вредности
набавке, а за примену
одредаба овог закона у овом случају одговоран
је наручилац који финансира пружање
услуге.
На примеру јавне набавке архитектонских
услуга и јавне набавке пројектног планирања
у наставку ће бити приказане неке неправилности.
ПРИМЕР ЈАВНЕ НАБАВКЕ
АРХИТЕКТОНСКИХ
УСЛУГА
Због израде пројектне документације
неопходне
за испуњење обавеза према надлежним
органима који дају одобрење за изградњу,
уписа у регистар непокретности, добијања
употребне дозволе или потраживања од стране
надлежног
органа рестриктивних оквира
за безбедну
експлоатацију
објекта (противпожарни
услови), односно
због реализације
упутства и препорука о изградњи, изменама и
допунама расположивог пословног простора
и одржавању, према Закону о планирању и изградњи,
потребно је урадити пројекат по којем
би се вршили радови. У зависности од вредности
услуге, инвеститор одлучује да ли ће за
ову услугу спровести поступак јавне набавке.
У датом примеру спроведен је поступак
јавне набавке мале вредности
– архитектонске
услуге.
Председник
Општине
донео је Одлуку
о покретању поступка јавне набавке мале
вредности
за набавку архитектонских
услуга
укупне
процењене вредности
2.990.000,00
динара без ПДВ-а. У Одлуци се наводи да је
јавна набавка предвиђена у Плану набавки
за текућу буџетску годину на позицији број
1.2., као и да су средства обезбеђена
у Финансијском
плану на конту
5114. и Одлуком
о буџету. Такође, утврђени су рокови за припрему
конкурсне документације,
подношење
понуда, отварање понуда, доношење одлуке о
додели уговора и закључење уговора.
Комисија за јавну набавку наручиоца сачинила
је Записник о отварању понуда за
јавну набавку мале вредности
за набавку
архитектонских
услуга укупне
процењене
вредности
2.990.000,00 динара без ПДВ-а, у
којем је констатовано, између осталог, да је
критеријум за доделу уговора најнижа пону36
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
ђена цена, као и да су благовремено пристигле
понуде четири понуђача.
Констатовано је и да су уочени недостаци
понуде: докази из члана
77. Закона о јавним
набавкама и конкурсне документације
о испуњености
услова из чл. 75. и 76. Закона о јавним
набавкама и конкурсне документације,
као и остали захтевани
обрасци и документи
који нису достављени
код једног
понуђача,
и то да у моделу уговора нису парафиране
нити печатиране све стране, што је била обавеза
понуђача сходно
одредбама конкурсне
документације.
У Извештају о стручној
оцени понуда
Комисија за јавну набавку архитектонских
услуга у поступку јавне набавке мале вредности
констатовала је да су три понуђача
доставила сву тражену документацију
и испуњавају
све услове предвиђене конкурсном
документацијом
из чл. 75. и 76. Закона о јавним
набавкама, тако да су понуде у складу са
свим захтевима
наручиоца из Техничке
спецификације
предмета
јавне набавке, тј. прихватљиве
су у смислу члана
3. став 1. тачка
33) Закона о јавним набавкама. Уз то, једна
понуда је оцењена као неприхватљива у смислу
члана
3. став 1. тачка 33) Закона о јавним
набавкама, па је на основу члана
107. став 1.
истог закона одбијена јер понуђач у моделу
уговора није парафирао нити печатирао све
стране уговора, што је била обавеза понуђача
сходно
одредбама конкурсне документације.
На основу прегледа и изложених чињеница,
а у складу са чланом
107. став 3. Закона
о јавним набавкама, Комисија наручиоца за
јавну набавку архитектонских
услуга констатовала
је после стручне
оцене понуда да је
понуда понуђача „ПБ” прихватљива и са најнижом
понуђеном ценом, па је предложила да
се донесе одлука о додели уговора наведеном
понуђачу под условима из понуде, при чему
је укупна
понуђена цена без ПДВ-а 7.944,00
динара, односно
9.532,80 динара са ПДВ-ом,
као и да ће понуђач предметне
услуге испоручивати
без подизвођача.
Одлуком о додели уговора додељен је уговор
понуђачу „ПБ”, чија је понуда оцењена
као прихватљива и са најнижом понуђеном
ценом у оквиру јавне набавке архитектонских
услуга.
На увид је дато Обавештење о закљученом
уговору о јавној набавци у поступку јавне набавке
мале вредности
– архитектонских
услуга,
уговорене вредности
2.990.000,00 динара
без ПДВ-а.
Уговором о набавци архитектонских
услуга,
који је закључен између Општине,
као наручиоца,
и „ПБ”, као добављача,
утврђено је
да је предмет
Уговора пружање архитектонских
услуга, тј. услуга израде и достављања
техничке
документације
за потребе наручиоца
у свему према достављеној
понуди добављача
и Техничкој
спецификацији предмета
јавне набавке и обрасцу понуде, који су у прилогу
и чине саставни део Уговора.
Овим уговором дефинисано је да уговорну
цену чине јединичне
цене предметних
услуга
из прихваћене понуде добављача
и утврђене
потребе за вршење предметних
услуга које
дефинише наручилац. Укупна
уговорна вредност
износи до 2.990.000,00 динара без ПДВ-а,
односно
3.588.000,00 динара са ПДВ-ом на
годишњем нивоу. Цене су фиксне
током читавог
периода трајања уговора, а наручилац
није у обавези да искористи укупна
средства.
Уговорено је да ће се плаћање вршити у складу
са расположивим средствима наручиоца,
односно
плаћања у текућој буџетској години
вршиће се до нивоа средстава обезбеђених
финансијским
планом за текућу буџетску годину
за ове намене. За обавезе плаћања које
доспевају по овом уговору у наредној
буџетској
години наручилац ће вршити плаћање
добављачу
по обезбеђивању
финансијских
средстава усвајањем финансијског
плана за
наредну
буџетску годину.
Добављач
се обавезује да предметне
услуге
врши према потребама и динамици утврђеној
од стране наручиоца, као и да је, уколико техничка
документација
коју је добављач
доставио
наручиоцу садржи недостатке
констатоване
од стране овлашћеног лица наручиоца, добављач
обавезан да исте отклони
у најкраћем
могућем року о свом трошку,
као и да достави
наручиоцу исправну техничку
документацију.
Уговорено је да се сматра да је извршена адекватна
услуга када овлашћено лице наручиоца
изврши квалитативну контролу
техничке
документације,
што се потврђује записником
који потписују овлашћена лица наручиоца и
37
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
добављача.
Уколико добављач
не испуни обавезе
предвиђене било којом одредбом овог
уговора, наручилац има право на раскид истог
једностраном
изјавом воље, као и на надокнаду
евентуално
проузроковане штете настале
непоступањем добављача
у складу са уговорним
одредбама, у износу од 10% од укупне
уговорне
вредности
без ПДВ-а.
Наручилац се обавезује да у року од двадесет
дана од дана пријема исправно испостављене
фактуре и одговарајућег документа
којим се потврђује да су услуге извршене
(записник, извештај о извршеним услугама и
слично)
изврши плаћање на рачун добављача.
Неправилности у овом случају огледа-
ју се у следећем: у Уговор о јавној набавци
архитектонских
услуга није унета укупна
понуђена цена, која према извештају Ко-
мисије за јавну набавку архитектонских
услуга
износи 7.944,00 динара без ПДВ-а,
односно
9.532,80 динара са ПДВ-ом, већ само
укупна
уговорна вредност,
која износи
до 2.990.000,00 динара без ПДВ-а, односно
3.588.000,00 динара са ПДВ-ом на годишњем
нивоу, што је битан недостатак поменутог
уговора.
Дакле, предметни
уговор није закључен у
складу са понуђеном ценом, коју је прихва-
тила Комисија за јавну набавку архитектонских
услуга, па је потписивањем истог
предcедник
Општине
поступио супротно
одредбама члана
71. ст. 1. и 2. Закона о бу-
џетском систему.
ПРИМЕР ЈАВНЕ НАБАВКЕ УСЛУГА
ПРОЈЕКТНОГ ПЛАНИРАЊА
Одлуком о покретању поступка набавке
мале вредности,
која је обликована у две партије,
покреће се поступак за јавну набавку
мале вредности
услуга – пројектно планирање
за потребе наручиоца. Укупна
процењена
вредност
јавне набавке је 1.900.000,00 динара
без ПДВ-а, при чему за партију 1 – Доград-
ња процењена вредност
износи 1.000.000,00
динара без ПДВ-а, док за партију 2 – Доград-
ња и уређење процењена вредност
износи
900.000,00 динара без ПДВ-а.
Решењем о образовању Комисије за јавну
набавку мале вредности
образована је комисија
од три члана
и три заменика чланова,
која је саставила Записник о отварању понуда
и констатовала да су благовремено примљене
три понуде.
Наручилац је једном
понуђачу упутио захтев
за додатним појашњењима за партију 1
– Доградња због неуобичајено ниске цене понуђене
за ту партију. У захтеву
се наводи да је
дата неуобичајено ниска цена за приближно
1600 m2 простора за доградњу, која је предвиђена
партијом 1, а значајно одступа у односу
на тржишно
упоредиву цену и изазива сумњу
наручиоца у могућности извршења јавне
набавке у складу са понуђеним условима. У
складу са чланом
93. став 3. Закона о јавним
набавкама, наручилац захтева
од понуђача
детаљно образложење свих саставних делова
цене, као и да се јасно представи структура
цене и иста евентуално
оправда, а нарочито у
погледу изабраних техничких
решења и изузетно
повољних услова који понуђачу стоје на
располагању за извршење уговора за услуге
које нуди.
Поменути понуђач доставио је наручиоцу
појашњење ниже цене, у којем наводи да је
цена формирана на основу пројектног задатка,
као и да током формирања цене нису имали
квадратуру објекта који је предмет
јавне
набавке за ову партију, што није био случај
за другу партију. Како цена израде техничке
документације
може да се формира на основу
квадратуре објекта и времена потребног за
израду, с обзиром на то да није имао податак
о површини за реконструкцију, цена је формирана
на основу времена потребног за израду
документације.
Уз то, понуђач располаже
довољним кадровским
и пословним капацитетом,
као и референцама пројектованих
објеката високоградње у земљи и иностранству
да за предвиђено време може да изради
предметну
техничку
документацију
на законом
прописани начин.
У Извештају о стручној
оцени понуда за
партију 1 – Доградња Комисија за јавну набавку
констатовала је да је понуда овог понуђача
одбијена због неуобичајено ниске цене, наводећи
да је Комисија, анализирајући појашњење
понуђача због понуђене ниске цене,
заузела став да у свом одговору понуђач није
дао појашњење на тражено. Наиме, он није
38
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
јасно представио структуру цене по пројектима
и начин на који је формирао коначну
цену у понуди, а дата цена није оправдана ни
на један начин – ни употребом неких посебних
техничких
решења, ни посебним погодностима
које понуђачу стоје на располагању,
нити било којим другим параметром који
ће овако ниску цену која значајно одступа
од тржишно
упоредиве цене оправдати. Уз
то, Комисија је констатовала да не прихвата
став да понуђач није располагао подацима
о траженој квадратури, с обзиром на то да
је представник понуђача обишао локацију.
Даље се наводи да је приликом израде финансијског
плана, плана набавке и одређивања
процењене вредности
набавке наручилац
испитивањем тржишта дошао до цене услуга
пројектног планирања између 9 и 11 евра по
m2, уз сагледавање још виших цена по ценовнику
Инжењерске коморе Србије и њихове
препоруке о минималним ценама услуга ове
врсте. Неуобичајена цена носи ризик за наручиоца
да уговор не буде извршен, нарочито у
случају да је понуђач погрешно
разумео сложеност
предметне
јавне набавке или није узео
у обзир све разлике везане за пружање услуге
која је предмет
јавне набавке. Последица тога
може да буде да понуђач неће бити у стању
да изврши уговор, а наручилац би у том случају
морао да спроведе нови поступак јавне
набавке за услуге које понуђач није извршио,
што би био губитак времена и настанак нових
трошкова
које би сносио наручилац. Осим
тога, изабрани понуђач на основу ниске цена
понуде током извршења уговора може да покуша
да од наручиоца наплати додатне трошкове
и захтева
увећану накнаду
и исплату
која није обухваћена уговором, а може и да
запрети да ће раскинути уговор ако се наручилац
не сагласи са тим. Уз то, постоји и ризик
да пружене услуге буду нижег квалитета
него што је прописано.
Комисија за јавну набавку је на основу
стручне
оцене понуда, применом критеријума
најнижа понуђена цена, констатовала да
је најповољнија понуда понуђача „ПБ” и предложила
његов избор.
У Извештају о стручној
оцени понуда за
партију 2 – Доградња и уређење Комисија за
јавну набавку констатовала је да су поднете
понуде два понуђача, као и да је понуда понуђача
„ПБ” одбијена као неприхватљива
јер понуђена цена прелази износ процењене
вредности
јавне набавке. Комисија за јавну
набавку је на основу стручне
оцене понуда,
применом критеријума најнижа понуђена
цена, констатовала да је најповољнија понуда
понуђача „П” и предложила његов избор.
Донета је Одлука о додели уговора у поступку
јавне набавке мале вредности.
Уговор за партију 1 закључен је између
наручиоца и понуђача – вршиоца услуге.
Предмет
овог уговора је набавка услуга израде
пројектне документације
за потребе
наручиоца, у свему према спецификацији
из конкурсне документације
наручиоца. У
члану
2. Уговора понуђач – извршилац услуге
обавезује се да за потребе наручиоца израду
пројектне документације
изврши у свему
према спецификацији / пројектном задатку
из конкурсне документације
и у складу са
понудом, а све према важећим техничким
прописима, стандардима и нормативима из
ове области.
Уговор, партија 2 – Доградња и уређење,
закључен је између наручиоца и понуђача –
извршиоца услуге. Предмет
овог уговора је
набавка услуга израде пројектне документације
за потребе наручиоца, у свему према
спецификацији из конкурсне документације
наручиоца. Понуђач – извршилац услуге обавезује
се да за потребе наручиоца израду пројектне
документације
изврши у свему према
спецификацији / пројектном задатку
из конкурсне
документације
и у складу са понудом,
а све према важећим техничким
прописима,
стандардима и нормативима из ове области.
Сачињен је Записник о извршеној примопредаји
пројеката за доградњу, у којем је
дана 14. 5. 2018. године констатовано да је
на основу закљученог уговора испоручилац
пројекта предао наручиоцу израђене пројекте
за доградњу. У складу са уговором биће поднети
захтеви
за издавање свих неопходних
дозвола за извођење радова. Констатовано је
и да су документацију,
у складу са Уговором,
примила одговорна лица наручиоца.
Записником о извршеној примопредаји
пројекта за доградњу и уређење дана 25. 4.
2018. године констатовано је да је на основу
39
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
закљученог уговора испоручилац „П” предао
наручиоцу израђене пројекте за доградњу и
уређење, као и да ће у складу са уговором бити
поднети
захтеви
за издавање свих неопходних
дозвола за извођење радова. Констатовано је
и да су документацију,
у складу са Уговором,
примила одговорна лица наручиоца.
На аналитичкој картици конта
511451 –
Пројектна документација
за период 1. 1. 2018
– 31. 12. 2018. евидентирана
је уплата од 11. 4.
2018. године у износу од 1.000.000,00 динара
по изводу број 67, као и уплата од 1. 6. 2018. године
у износу од 900.000,00 динара, извод број
102, тако да је салдо 1.900.000,00 динара.
Неправилности у описаном поступку јавне
набавке огледају се у следећем:
За партију 1 – Доградња: Одлуком о покретању
поступка, конкурсном документацијом
нити Уговором – Пројектно планирање није
утврђено за које објекте се израђује про-
јектна документација,
тако да правни основ
за настанак овог уговора није довољно јасан.
Потписивањем овог уговора, при чему у истом
није уговорено за које се објекте ради
предметна
пројектна документација,
одговорно
лице повредило је одредбе члана
71.
став 2. Закона о буџетском систему. Поред
тога, није доказано да је процењена вредност
јавне набавке заснована на спроведеном истраживању
тржишта предмета
јавне набавке,
нити о томе постоје докази и белешке,
што није у складу са чланом
64. став 3. Закона
о јавним набавкама, чиме је поступљено
супротно члану
57. Закона о буџетском
систему.
На основу Уговора – Пројектно планирање,
за партију 2 – Доградња и уређење, који је
закључен 10. 4. 2018. године са агенцијом „П”,
испостављена
је фактура 11. 4. 2018. године за
израду пројектне документације
у свему према
Уговору – Пројектно планирање, партија
2 – Доградња и уређење, на износ од 900.000,00
динара. Дана 11. 4. 2018. године плаћено је овој
агенцији 900.000,00 динара, извод број 67.
Одредбама члана
6. Уговора – Пројектно
планирање, партија 2 – Доградња и уређење,
регулисано је да се плаћање врши уплатом на
рачун понуђача – извршиоца услуге у року од
четрдесет пет дана од дана завршетка
и пре-
даје пројектне документације
наручиоцу, као
и предаје исправне рачуноводствене исправе
– фактуре. чланом
7. истог уговора утврђено
је да је рок за израду пројектне документације
тридесет календарских
дана од дана закључења
уговора.
Имајући у виду наведене одредбе Уговора,
наручилац није могао да изврши плаћање
обавезе по овом уговору 11. 4. 2018. године,
односно
други дан од дана закључења уговора,
јер је предметни
уговор закључен 10. 4.
2018. године, а Записник о извршеној примопредаји
пројекта за доградњу и уређење
састављен
је 25. 4. 2018. године. На овај
начин поступљено је супротно одредбама
члана
56. став 2. Закона о буџетском си-
стему, којима је прописано да корисници
буџетских
средстава преузимају обавезе на
основу писаног уговора или другог правног
акта, уколико законом није другачије одре-
ђено.
Одредбама члана
56. став 2. Закона о буџетском
систему прописано је да корисници
буџетских
средстава преузимају обавезе на
основу писаног уговора или другог правног
акта, уколико законом није друкчије
прописано.
Одредбама члана
71. став 1. Закона о буџетском
систему прописано је да је функционер,
односно
руководилац директног
односно
индиректног корисника буџетских
средстава одговоран за преузимање обавеза,
њихову верификацију, издавање налога за
плаћање које треба извршити из средстава
органа којим руководи и издавање налога за
уплату средстава која припадају буџету, као
и за давање података о извршеним плаћањима
и оствареним приходима и примањима.
Ставом 2. истог члана
одређено је да је функционер,
односно
руководилац директног
односно
индиректног корисника буџетских
средстава одговоран за закониту, наменску,
економичну
и ефикасну употребу буџетских
апропријација.
Одредбама члана
103. став 1. тачка 4) Закона
о буџетском систему прописана је новчана
казна од 10.000 до 2.000.000 динара за одговорно
лице корисника буџетских
средстава
ако у поступку извршења буџета не поштује
одредбе чланова
49–61, члана
71. и 72. став 1.
овог закона.
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
Неправилности утврђене у
поступку контроле
Буџетске
инспекције које се односе
на
јавне набавке архитектонских
услуга и услуга пројектног
планирања
Предмет анализе у овом тексту су примери неправилности које
су корисници јавних средстава, односно наручиоци чинили
у поступцима јавних набавки архитектонских услуга и услуга
пројектног планирања, које су утврђене у поступку инспекцијске
контроле наменског и законитог коришћења буџетских средстава.
Дипл. правник Слободанка
Келечевић,
виши буџетски инспектор у
Министарству финансија
Пре почетка
извођења радова на неком
објекту неопходно
је прибавити сву
неопходну
документацију
за добијање
потребних дозвола за изградњу. Обавеза
инвеститора је да, пре добијања потребних
дозвола за градњу, изради и достави техничку
документацију
за изградњу објекта. Из тог
разлога најчешће се ангажују бирои или предузећа
чија је делатност пружање архитектонских
услуга.
Овде је потребно подсетити на то да се Законом
о планирању и изградњи („Сл. гласник
РС”, бр. 72/09, 81/09 – испр., 132/14, 145/14,
83/18, 31/19 и 37/19 – др. закони) уређују услови
и начин уређења простора, уређивање и
коришћење грађевинског земљишта и изградња
објеката, затим вршење надзора над
применом одредаба овог закона, као и друга
питања од значаја за уређење простора, уређивање
и коришћење грађевинског земљишта
и изградњу објеката. Овим законом прописана
је обавеза да се, између осталог, донесу и:
■ Генерални пројекат, који садржи нарочито
податке
о:
макролокацији објекта,
општој
диспозицији објекта,
техничко-
технолошкој
концепцији објекта,
начину обезбеђења
инфраструктуре,
могућим варијантама
просторних и техничких
решења са становишта уклапања у простор,
природним
условима,
процени утицаја на животну средину,
инжењерско-геолошким
и геотехничким
карактеристикама терена са аспекта утврђивања
генералне концепције и оправданости
изградње објекта,
истражним
радовима за израду идејног
пројекта,
заштити природних
и непокретних културних
добара, али и функционалности и рационалности
решења.
■ Идејно решење, које представља
приказ
планиране концепције објекта који се израђује
за потребе прибављања
локацијских
услова,
а може бити и део урбанистичког пројекта за
потребе урбанистичко-архитектонске разраде
локације у складу са прописом којим се ближе
уређује садржина техничке
документације.
Идејним решењем обавезно се приказују само
35
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
подаци неопходни
за издавање локацијских
услова, односно
подаци неопходни
за утврђивање
усклађености са планским
документом,
без разраде техничких
решења.
■ Пројекат за грађевинску дозволу, који се
израђује за потребе прибављања
решења о
грађевинској дозволи у складу са подзаконским
актом којим се ближе уређује садржина
техничке
документације.
Наведеним пројектом
врши се разрада планиране концепције
објекта утврђене идејним решењем на основу
кога су издати локацијски услови, а могућа су
и његова одступања од тог идејног решења у
складу са прописом којим се ближе уређује
садржина техничке
документације.
Пројекат
обавезно садржи и изјаве главног пројектанта,
одговорног пројектанта
и вршиоца техничке
контроле,
којима се потврђује да је
пројекат израђен у складу са локацијским
условима, прописима и правилима струке.
За објекте за које је законом којим се уређује
заштита од пожара прописана обавеза
израде главног пројекта заштите од пожара,
као и прибављање
сагласности на пројекат за
извођење, уз пројекат за грађевинску дозволу
обавезно се прилаже и Елаборат о заштити
од пожара. Поменути елаборат израђује лице
са одговарајућом лиценцом издатом у складу
са прописима којима се уређује заштита од
пожара.
Законом о јавним набавкама („Сл. гласник
РС”, бр. 124/12, 14/15 и 68/15 – даље: ЗЈН) у
члану
6. прописано је да се уговором о јавној
набавци услуга сматра и уговор о јавној набавци
чији су предмет:
1. услуге и добра ако процењена вредност
прелази процењену вредност
добара обухваћених
тим уговором;
2. услуге и пратећи радови из члана
5. овог закона
који су неопходни
за извршење уговора,
као што су извођење радова или пројектовање
и извођење радова описаних у Уредби о
класификацији делатности, сектор Ф – Грађевинарство
(„Сл. гласник РС”, број 54/2010),
али и извођење радова на изградњи грађевинског
објекта узетог као целина која испуњава
све економске и техничке
захтеве
наручиоца.
Одредбе овог закона примењују се и на набавке
услуга којe сe непосредно
или посредно
финансирају од стране наручиоца у износу од
преко 50% од вредности
набавке, а за примену
одредаба овог закона у овом случају одговоран
је наручилац који финансира пружање
услуге.
На примеру јавне набавке архитектонских
услуга и јавне набавке пројектног планирања
у наставку ће бити приказане неке неправилности.
ПРИМЕР ЈАВНЕ НАБАВКЕ
АРХИТЕКТОНСКИХ
УСЛУГА
Због израде пројектне документације
неопходне
за испуњење обавеза према надлежним
органима који дају одобрење за изградњу,
уписа у регистар непокретности, добијања
употребне дозволе или потраживања од стране
надлежног
органа рестриктивних оквира
за безбедну
експлоатацију
објекта (противпожарни
услови), односно
због реализације
упутства и препорука о изградњи, изменама и
допунама расположивог пословног простора
и одржавању, према Закону о планирању и изградњи,
потребно је урадити пројекат по којем
би се вршили радови. У зависности од вредности
услуге, инвеститор одлучује да ли ће за
ову услугу спровести поступак јавне набавке.
У датом примеру спроведен је поступак
јавне набавке мале вредности
– архитектонске
услуге.
Председник
Општине
донео је Одлуку
о покретању поступка јавне набавке мале
вредности
за набавку архитектонских
услуга
укупне
процењене вредности
2.990.000,00
динара без ПДВ-а. У Одлуци се наводи да је
јавна набавка предвиђена у Плану набавки
за текућу буџетску годину на позицији број
1.2., као и да су средства обезбеђена
у Финансијском
плану на конту
5114. и Одлуком
о буџету. Такође, утврђени су рокови за припрему
конкурсне документације,
подношење
понуда, отварање понуда, доношење одлуке о
додели уговора и закључење уговора.
Комисија за јавну набавку наручиоца сачинила
је Записник о отварању понуда за
јавну набавку мале вредности
за набавку
архитектонских
услуга укупне
процењене
вредности
2.990.000,00 динара без ПДВ-а, у
којем је констатовано, између осталог, да је
критеријум за доделу уговора најнижа пону36
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
ђена цена, као и да су благовремено пристигле
понуде четири понуђача.
Констатовано је и да су уочени недостаци
понуде: докази из члана
77. Закона о јавним
набавкама и конкурсне документације
о испуњености
услова из чл. 75. и 76. Закона о јавним
набавкама и конкурсне документације,
као и остали захтевани
обрасци и документи
који нису достављени
код једног
понуђача,
и то да у моделу уговора нису парафиране
нити печатиране све стране, што је била обавеза
понуђача сходно
одредбама конкурсне
документације.
У Извештају о стручној
оцени понуда
Комисија за јавну набавку архитектонских
услуга у поступку јавне набавке мале вредности
констатовала је да су три понуђача
доставила сву тражену документацију
и испуњавају
све услове предвиђене конкурсном
документацијом
из чл. 75. и 76. Закона о јавним
набавкама, тако да су понуде у складу са
свим захтевима
наручиоца из Техничке
спецификације
предмета
јавне набавке, тј. прихватљиве
су у смислу члана
3. став 1. тачка
33) Закона о јавним набавкама. Уз то, једна
понуда је оцењена као неприхватљива у смислу
члана
3. став 1. тачка 33) Закона о јавним
набавкама, па је на основу члана
107. став 1.
истог закона одбијена јер понуђач у моделу
уговора није парафирао нити печатирао све
стране уговора, што је била обавеза понуђача
сходно
одредбама конкурсне документације.
На основу прегледа и изложених чињеница,
а у складу са чланом
107. став 3. Закона
о јавним набавкама, Комисија наручиоца за
јавну набавку архитектонских
услуга констатовала
је после стручне
оцене понуда да је
понуда понуђача „ПБ” прихватљива и са најнижом
понуђеном ценом, па је предложила да
се донесе одлука о додели уговора наведеном
понуђачу под условима из понуде, при чему
је укупна
понуђена цена без ПДВ-а 7.944,00
динара, односно
9.532,80 динара са ПДВ-ом,
као и да ће понуђач предметне
услуге испоручивати
без подизвођача.
Одлуком о додели уговора додељен је уговор
понуђачу „ПБ”, чија је понуда оцењена
као прихватљива и са најнижом понуђеном
ценом у оквиру јавне набавке архитектонских
услуга.
На увид је дато Обавештење о закљученом
уговору о јавној набавци у поступку јавне набавке
мале вредности
– архитектонских
услуга,
уговорене вредности
2.990.000,00 динара
без ПДВ-а.
Уговором о набавци архитектонских
услуга,
који је закључен између Општине,
као наручиоца,
и „ПБ”, као добављача,
утврђено је
да је предмет
Уговора пружање архитектонских
услуга, тј. услуга израде и достављања
техничке
документације
за потребе наручиоца
у свему према достављеној
понуди добављача
и Техничкој
спецификацији предмета
јавне набавке и обрасцу понуде, који су у прилогу
и чине саставни део Уговора.
Овим уговором дефинисано је да уговорну
цену чине јединичне
цене предметних
услуга
из прихваћене понуде добављача
и утврђене
потребе за вршење предметних
услуга које
дефинише наручилац. Укупна
уговорна вредност
износи до 2.990.000,00 динара без ПДВ-а,
односно
3.588.000,00 динара са ПДВ-ом на
годишњем нивоу. Цене су фиксне
током читавог
периода трајања уговора, а наручилац
није у обавези да искористи укупна
средства.
Уговорено је да ће се плаћање вршити у складу
са расположивим средствима наручиоца,
односно
плаћања у текућој буџетској години
вршиће се до нивоа средстава обезбеђених
финансијским
планом за текућу буџетску годину
за ове намене. За обавезе плаћања које
доспевају по овом уговору у наредној
буџетској
години наручилац ће вршити плаћање
добављачу
по обезбеђивању
финансијских
средстава усвајањем финансијског
плана за
наредну
буџетску годину.
Добављач
се обавезује да предметне
услуге
врши према потребама и динамици утврђеној
од стране наручиоца, као и да је, уколико техничка
документација
коју је добављач
доставио
наручиоцу садржи недостатке
констатоване
од стране овлашћеног лица наручиоца, добављач
обавезан да исте отклони
у најкраћем
могућем року о свом трошку,
као и да достави
наручиоцу исправну техничку
документацију.
Уговорено је да се сматра да је извршена адекватна
услуга када овлашћено лице наручиоца
изврши квалитативну контролу
техничке
документације,
што се потврђује записником
који потписују овлашћена лица наручиоца и
37
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
добављача.
Уколико добављач
не испуни обавезе
предвиђене било којом одредбом овог
уговора, наручилац има право на раскид истог
једностраном
изјавом воље, као и на надокнаду
евентуално
проузроковане штете настале
непоступањем добављача
у складу са уговорним
одредбама, у износу од 10% од укупне
уговорне
вредности
без ПДВ-а.
Наручилац се обавезује да у року од двадесет
дана од дана пријема исправно испостављене
фактуре и одговарајућег документа
којим се потврђује да су услуге извршене
(записник, извештај о извршеним услугама и
слично)
изврши плаћање на рачун добављача.
Неправилности у овом случају огледа-
ју се у следећем: у Уговор о јавној набавци
архитектонских
услуга није унета укупна
понуђена цена, која према извештају Ко-
мисије за јавну набавку архитектонских
услуга
износи 7.944,00 динара без ПДВ-а,
односно
9.532,80 динара са ПДВ-ом, већ само
укупна
уговорна вредност,
која износи
до 2.990.000,00 динара без ПДВ-а, односно
3.588.000,00 динара са ПДВ-ом на годишњем
нивоу, што је битан недостатак поменутог
уговора.
Дакле, предметни
уговор није закључен у
складу са понуђеном ценом, коју је прихва-
тила Комисија за јавну набавку архитектонских
услуга, па је потписивањем истог
предcедник
Општине
поступио супротно
одредбама члана
71. ст. 1. и 2. Закона о бу-
џетском систему.
ПРИМЕР ЈАВНЕ НАБАВКЕ УСЛУГА
ПРОЈЕКТНОГ ПЛАНИРАЊА
Одлуком о покретању поступка набавке
мале вредности,
која је обликована у две партије,
покреће се поступак за јавну набавку
мале вредности
услуга – пројектно планирање
за потребе наручиоца. Укупна
процењена
вредност
јавне набавке је 1.900.000,00 динара
без ПДВ-а, при чему за партију 1 – Доград-
ња процењена вредност
износи 1.000.000,00
динара без ПДВ-а, док за партију 2 – Доград-
ња и уређење процењена вредност
износи
900.000,00 динара без ПДВ-а.
Решењем о образовању Комисије за јавну
набавку мале вредности
образована је комисија
од три члана
и три заменика чланова,
која је саставила Записник о отварању понуда
и констатовала да су благовремено примљене
три понуде.
Наручилац је једном
понуђачу упутио захтев
за додатним појашњењима за партију 1
– Доградња због неуобичајено ниске цене понуђене
за ту партију. У захтеву
се наводи да је
дата неуобичајено ниска цена за приближно
1600 m2 простора за доградњу, која је предвиђена
партијом 1, а значајно одступа у односу
на тржишно
упоредиву цену и изазива сумњу
наручиоца у могућности извршења јавне
набавке у складу са понуђеним условима. У
складу са чланом
93. став 3. Закона о јавним
набавкама, наручилац захтева
од понуђача
детаљно образложење свих саставних делова
цене, као и да се јасно представи структура
цене и иста евентуално
оправда, а нарочито у
погледу изабраних техничких
решења и изузетно
повољних услова који понуђачу стоје на
располагању за извршење уговора за услуге
које нуди.
Поменути понуђач доставио је наручиоцу
појашњење ниже цене, у којем наводи да је
цена формирана на основу пројектног задатка,
као и да током формирања цене нису имали
квадратуру објекта који је предмет
јавне
набавке за ову партију, што није био случај
за другу партију. Како цена израде техничке
документације
може да се формира на основу
квадратуре објекта и времена потребног за
израду, с обзиром на то да није имао податак
о површини за реконструкцију, цена је формирана
на основу времена потребног за израду
документације.
Уз то, понуђач располаже
довољним кадровским
и пословним капацитетом,
као и референцама пројектованих
објеката високоградње у земљи и иностранству
да за предвиђено време може да изради
предметну
техничку
документацију
на законом
прописани начин.
У Извештају о стручној
оцени понуда за
партију 1 – Доградња Комисија за јавну набавку
констатовала је да је понуда овог понуђача
одбијена због неуобичајено ниске цене, наводећи
да је Комисија, анализирајући појашњење
понуђача због понуђене ниске цене,
заузела став да у свом одговору понуђач није
дао појашњење на тражено. Наиме, он није
38
LEGE ARTIS ● ПРОПИСИ У ПРАКСИ ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ
јасно представио структуру цене по пројектима
и начин на који је формирао коначну
цену у понуди, а дата цена није оправдана ни
на један начин – ни употребом неких посебних
техничких
решења, ни посебним погодностима
које понуђачу стоје на располагању,
нити било којим другим параметром који
ће овако ниску цену која значајно одступа
од тржишно
упоредиве цене оправдати. Уз
то, Комисија је констатовала да не прихвата
став да понуђач није располагао подацима
о траженој квадратури, с обзиром на то да
је представник понуђача обишао локацију.
Даље се наводи да је приликом израде финансијског
плана, плана набавке и одређивања
процењене вредности
набавке наручилац
испитивањем тржишта дошао до цене услуга
пројектног планирања између 9 и 11 евра по
m2, уз сагледавање још виших цена по ценовнику
Инжењерске коморе Србије и њихове
препоруке о минималним ценама услуга ове
врсте. Неуобичајена цена носи ризик за наручиоца
да уговор не буде извршен, нарочито у
случају да је понуђач погрешно
разумео сложеност
предметне
јавне набавке или није узео
у обзир све разлике везане за пружање услуге
која је предмет
јавне набавке. Последица тога
може да буде да понуђач неће бити у стању
да изврши уговор, а наручилац би у том случају
морао да спроведе нови поступак јавне
набавке за услуге које понуђач није извршио,
што би био губитак времена и настанак нових
трошкова
које би сносио наручилац. Осим
тога, изабрани понуђач на основу ниске цена
понуде током извршења уговора може да покуша
да од наручиоца наплати додатне трошкове
и захтева
увећану накнаду
и исплату
која није обухваћена уговором, а може и да
запрети да ће раскинути уговор ако се наручилац
не сагласи са тим. Уз то, постоји и ризик
да пружене услуге буду нижег квалитета
него што је прописано.
Комисија за јавну набавку је на основу
стручне
оцене понуда, применом критеријума
најнижа понуђена цена, констатовала да
је најповољнија понуда понуђача „ПБ” и предложила
његов избор.
У Извештају о стручној
оцени понуда за
партију 2 – Доградња и уређење Комисија за
јавну набавку констатовала је да су поднете
понуде два понуђача, као и да је понуда понуђача
„ПБ” одбијена као неприхватљива
јер понуђена цена прелази износ процењене
вредности
јавне набавке. Комисија за јавну
набавку је на основу стручне
оцене понуда,
применом критеријума најнижа понуђена
цена, констатовала да је најповољнија понуда
понуђача „П” и предложила његов избор.
Донета је Одлука о додели уговора у поступку
јавне набавке мале вредности.
Уговор за партију 1 закључен је између
наручиоца и понуђача – вршиоца услуге.
Предмет
овог уговора је набавка услуга израде
пројектне документације
за потребе
наручиоца, у свему према спецификацији
из конкурсне документације
наручиоца. У
члану
2. Уговора понуђач – извршилац услуге
обавезује се да за потребе наручиоца израду
пројектне документације
изврши у свему
према спецификацији / пројектном задатку
из конкурсне документације
и у складу са
понудом, а све према важећим техничким
прописима, стандардима и нормативима из
ове области.
Уговор, партија 2 – Доградња и уређење,
закључен је између наручиоца и понуђача –
извршиоца услуге. Предмет
овог уговора је
набавка услуга израде пројектне документације
за потребе наручиоца, у свему према
спецификацији из конкурсне документације
наручиоца. Понуђач – извршилац услуге обавезује
се да за потребе наручиоца израду пројектне
документације
изврши у свему према
спецификацији / пројектном задатку
из конкурсне
документације
и у складу са понудом,
а све према важећим техничким
прописима,
стандардима и нормативима из ове области.
Сачињен је Записник о извршеној примопредаји
пројеката за доградњу, у којем је
дана 14. 5. 2018. године констатовано да је
на основу закљученог уговора испоручилац
пројекта предао наручиоцу израђене пројекте
за доградњу. У складу са уговором биће поднети
захтеви
за издавање свих неопходних
дозвола за извођење радова. Констатовано је
и да су документацију,
у складу са Уговором,
примила одговорна лица наручиоца.
Записником о извршеној примопредаји
пројекта за доградњу и уређење дана 25. 4.
2018. године констатовано је да је на основу
39
ЈАВНЕ НАБАВКЕ И БУЏЕТИ LEGE ARTIS ● ЈАНУАР 2020.
закљученог уговора испоручилац „П” предао
наручиоцу израђене пројекте за доградњу и
уређење, као и да ће у складу са уговором бити
поднети
захтеви
за издавање свих неопходних
дозвола за извођење радова. Констатовано је
и да су документацију,
у складу са Уговором,
примила одговорна лица наручиоца.
На аналитичкој картици конта
511451 –
Пројектна документација
за период 1. 1. 2018
– 31. 12. 2018. евидентирана
је уплата од 11. 4.
2018. године у износу од 1.000.000,00 динара
по изводу број 67, као и уплата од 1. 6. 2018. године
у износу од 900.000,00 динара, извод број
102, тако да је салдо 1.900.000,00 динара.
Неправилности у описаном поступку јавне
набавке огледају се у следећем:
За партију 1 – Доградња: Одлуком о покретању
поступка, конкурсном документацијом
нити Уговором – Пројектно планирање није
утврђено за које објекте се израђује про-
јектна документација,
тако да правни основ
за настанак овог уговора није довољно јасан.
Потписивањем овог уговора, при чему у истом
није уговорено за које се објекте ради
предметна
пројектна документација,
одговорно
лице повредило је одредбе члана
71.
став 2. Закона о буџетском систему. Поред
тога, није доказано да је процењена вредност
јавне набавке заснована на спроведеном истраживању
тржишта предмета
јавне набавке,
нити о томе постоје докази и белешке,
што није у складу са чланом
64. став 3. Закона
о јавним набавкама, чиме је поступљено
супротно члану
57. Закона о буџетском
систему.
На основу Уговора – Пројектно планирање,
за партију 2 – Доградња и уређење, који је
закључен 10. 4. 2018. године са агенцијом „П”,
испостављена
је фактура 11. 4. 2018. године за
израду пројектне документације
у свему према
Уговору – Пројектно планирање, партија
2 – Доградња и уређење, на износ од 900.000,00
динара. Дана 11. 4. 2018. године плаћено је овој
агенцији 900.000,00 динара, извод број 67.
Одредбама члана
6. Уговора – Пројектно
планирање, партија 2 – Доградња и уређење,
регулисано је да се плаћање врши уплатом на
рачун понуђача – извршиоца услуге у року од
четрдесет пет дана од дана завршетка
и пре-
даје пројектне документације
наручиоцу, као
и предаје исправне рачуноводствене исправе
– фактуре. чланом
7. истог уговора утврђено
је да је рок за израду пројектне документације
тридесет календарских
дана од дана закључења
уговора.
Имајући у виду наведене одредбе Уговора,
наручилац није могао да изврши плаћање
обавезе по овом уговору 11. 4. 2018. године,
односно
други дан од дана закључења уговора,
јер је предметни
уговор закључен 10. 4.
2018. године, а Записник о извршеној примопредаји
пројекта за доградњу и уређење
састављен
је 25. 4. 2018. године. На овај
начин поступљено је супротно одредбама
члана
56. став 2. Закона о буџетском си-
стему, којима је прописано да корисници
буџетских
средстава преузимају обавезе на
основу писаног уговора или другог правног
акта, уколико законом није другачије одре-
ђено.
Одредбама члана
56. став 2. Закона о буџетском
систему прописано је да корисници
буџетских
средстава преузимају обавезе на
основу писаног уговора или другог правног
акта, уколико законом није друкчије
прописано.
Одредбама члана
71. став 1. Закона о буџетском
систему прописано је да је функционер,
односно
руководилац директног
односно
индиректног корисника буџетских
средстава одговоран за преузимање обавеза,
њихову верификацију, издавање налога за
плаћање које треба извршити из средстава
органа којим руководи и издавање налога за
уплату средстава која припадају буџету, као
и за давање података о извршеним плаћањима
и оствареним приходима и примањима.
Ставом 2. истог члана
одређено је да је функционер,
односно
руководилац директног
односно
индиректног корисника буџетских
средстава одговоран за закониту, наменску,
економичну
и ефикасну употребу буџетских
апропријација.
Одредбама члана
103. став 1. тачка 4) Закона
о буџетском систему прописана је новчана
казна од 10.000 до 2.000.000 динара за одговорно
лице корисника буџетских
средстава
ако у поступку извршења буџета не поштује
одредбе чланова
49–61, члана
71. и 72. став 1.
овог закона.