Употпуњујући систем јавних набавки, донета подзаконска акта омогућавају несметано покретање ових поступака и већи број екстерних контрола које ће пратити и надзирати сâм процес, од његовог планирања, па све до реализације. Упознајмо сваки од ових аката
Примена новог Закона о јавним набавкама, који је ступио на снагу 6. јануара 2013. године („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012, у даљем тексту: Закон), допуњена је новим сетом подзаконских аката и то:
1) Правилником о форми и садржини плана набавки и извештаја о извршењу плана набавки („Сл. гласник РС”, бр. 29/13 од 29. 3. 2013. године);
2) Правилником о обавезним елементима конкурсне документације у поступцима јавних набавки и начину доказивања испуњености услова („Сл. гласник РС”, бр. 29/2013 од 29. 3. 2013. године);
3) Правилником о садржини извештаја о јавним набавкама и начину вођења евиденције о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 29/13 од 29. 3. 2013. године);
4) Правилником о форми и садржини захтева за мишљење о основаности примене преговарачког поступка („Сл. гласник РС”, бр. 29/13 од 29. 3. 2013. године);
5) Правилником о грађанском надзорнику („Сл. гласник РС”, бр. 29/13 од 29. 3. 2013. године);
6) Правилником о форми и садржини кредитног захтева и форми и садржини документације о кредитној способности наручиоца („Сл. гласник РС”, бр. 31/13 од 5. 4. 2013. године); и
7) Правилником о начину доказивања испуњености услова да су понуђена добра домаћег порекла („Сл. гласник РС”, бр. 33/13 од 10. 4. 2013. године).
Од нових законских и подзаконских решења очекује се превентивно деловање у процесу јавних набавки, отклањање узрока корупције, остварење буџетских уштеда, већа буџетска дисциплина у поступку трошења јавних финансија, као и већи број екстерних контрола које ће пратити и надзирати процес јавних набавки, од његовог планирања, па све до реализације.
Нови Закон у члану 51, заједно са подзаконским актом, по први пут утврђује рокове за доношење плана набавки, као и његову обавезујућу форму и садржину. За непоштовање одредби члана 51, у казненим одредбама Закона прописане су новчане казне за наручиоце, као и за одговорно лице наручиоца. Новчаном казном од 200.000 до 1.500.000 динара казниће се за прекршај наручилац ако не донесе план набавки, не достави план набавки и извештај о извршењу плана набавки или ако не поштује правила о сачињавању плана набавки у смислу члана 51. Закона. Казна је прописана и за одговорно лице наручиоца и она износи од 80.000 до 150.000 динара.
Стога је потребно детаљно се упознати са новоустановљеним законским решењима из члана 51. Закона и подзаконским актом који уређује процес планирања.
План набавки је јединствени интерни акт наручиоца који се доноси на почетку буџетске године и у коме су приказани подаци о свим набавкама за којима је наручилац исказао потребу у тој буџетској години, односно планској години, као и за које је обезбедио неопходна финансијска средства. Рок за доношење плана набавки је 31. јануар текуће, планске године, што се може сматрати обавезујућим роком за доношење плана. Имајући у виду да је овај рок протекао до момента ступања на снагу овог Закона, као и да нема ретроактивне примене Закона, то нас ова законска обавеза очекује почетком следеће буџетске године. План набавки који су наручиоци донели са свим својим изменама до 1. априла 2013. године потпуно је валидан за наручиоца у овој буџетској години, јер је донет по прописима који су важили у време његовог доношења, односно мењања.
По новом Закону, план набавки се састоји из два дела, и то: плана јавних набавки и плана набавки на које се закон не примењује. Набавке на које се закон не примењује предвиђене су чланом 7. Закона. Међутим, то су и она плаћања у смислу члана 39. ст. 2. чије су вредности на годишњем нивоу испод 400.000 динара, а односе се на сродна добра, услуге или радове.
По Закону и подзаконском акту, план набавки мора обавезно да садржи следеће податке:
– редни број (јавне) набавке (сваки поступак има свој број у плану набавки);
– предмет (јавне) набавке (кратак опис предмета, може се додати и ознака из општег речника набавки, али то није обавезан елемент);
– износ планираних средстава за јавну набавку без ПДВ-а (први пут је изричито прописано да се све вредности у плану набавки изказују без пореза на додату вредност, за разлику од финансијског плана у коме су вредности са порезом);
– податке о апропријацији (навођење одговарајуће позиције за плаћање, на пример, 426100, 512200 и сл.);
– податке о процењеној вредности (јавне) набавке на годишњем нивоу и укупно;
– врсту поступка или основ за изузеће од примене закона;
– податке о другим процедурама и поступцима у случају јавне набавке из средстава страних кредита;
– оквирни датум покретања поступка;
– оквирни датум очекиваног потписивања уговора;
– оквирни датум реализације уговора;
– податке о централизованој набавци у случају централизације;
– описивање разлога и образложења који оправдавају сваку појединачну набавку са становишта потреба наручиоца;
– навођење метода на основу којих је испитано тржиште и дефинисана процењена вредност;
– навођење других података који су значајни за процес планирања.
По новом Закону, план набавки се доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији, искључиво у електронском облику, у року од 10 дана од дана његовог доношења.
Првобитно планирана средства за одређену јавну набавку не могу се повећавати за више од 10%, осим у случају елементарних непогода, хаварија или других ванредних околности које не зависе од воље наручиоца. Ово ограничење нисмо имали у претходним законским решењима, па и овде можемо приметити решеност законодавца да јавне финансије стави под пуну контролу не би ли тиме спречио неконтролисано трошење новца пореских обвезника. Законодавац је предвидео још једно, веома круто, правило у члану 51. Закона, а оно се састоји у томе да се план набавки може мењати у случају ребаланса буџета, односно измена финансијског плана, али тако да све измене буду видљиве у односу на основни план. Све измене, такође, морају бити пропраћене текстуалним образложењем. Према новоусвојеном правилнику, измене и допуне плана набавки достављају се у електронском облику Управи за јавне набавке, односно Државној ревизорској институцији најкасније 10 дана по извршеној измени. И овде можемо уочити да се по новим прописима план набавки не може мењати неограничени број пута, већ само онда када је дошло до ребаланса буџета, односно измена финансијског плана. Међутим, да би се овако круто правило предвиђено Законом донекле ублажило, Правилником о форми и садржини плана набавки и извештаја о извршењу плана прописано је шта се не сматра изменом плана, а што би се могло догодити у току једне буџетске године.
Извештај о извршењу плана представља посебан, потпуно нови правни документ који се до 31. марта текуће планске године, за претходну буџетску годину, доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
Извештај о извршењу плана набавки за претходну буџетску годину садржи следеће податке:
1) податке о наручиоцу;
2) податке о првобитно планираној набавци;
3) податке о измени првобитно планиране набавке;
4) разлог и оправданост измене првобитно планиране набавке;
5) податке о закљученом уговору;
6) анализе и препоруке за унапређење система планирања;
7) друге податке који су битни за процес извршења плана.
Уколико буду имали измене података које се уносе у извештај о извршењу плана до краја ове буџетске године, иако ће се извештај о извршењу плана први пут достављати тек 31. марта 2014. године, наручиоци те податке треба одмах да евидентирају у свом извештају о извршењу плана који ће комплетирати у првом кварталу наредне године. План набавки и извештај о извршењу плана набавки потписује одговорно лице наручиоца.
Сва наведена ограничења представљају позитиван подстрек за представнике наручиоца који учествују у изради плана набавки да са посебном пажњом планирају врсте поступака, као и њихове процењене вредности.
Израду електронске апликације плана и извештаја о извршењу плана очекујемо од Управе за јавне набавке до краја ове буџетске године, чиме ће достављање поменутих докумената бити поједностављено и убрзано. Апликативни софтвер Управе за јавне набавке биће пропраћен и корисничким упутством на интернет страници Управе за јавне набавке. Тако систематизовани подаци на једном месту, код Управе за јавне набавке и Државне ревизорске институције, такође ће омогућити лакше унакрсне контроле онога што је планирано, уговорено и реализовано.
Правилник о обавезним елементима конкурсне документације ближе дефинише обавезну садржину документације по врстама поступака јавних набавки. Из овог подзаконског акта можемо приметити да је модел уговора сада обавезан елемент конкурсне документације и у поступку јавне набавке мале вредности, што по претходном законском решењу није био случај. Такође, у преговарачком поступку јавне набавке прецизирано је обавезно навођење елемената уговора о којима ће се преговарати, као и начина преговарања. Овај правилник прописује и две нове врсте аката који чине обавезне елементе конкурсне документације, и то: Образац трошкова припреме понуде, као и Изјаву о независној понуди потенцијалног понуђача. Сâм правилник ближе је дефинисао и статусне доказе које потенцијални понуђачи морају доставити у понуди како би испунили обавезне услове који су предвиђени Законом. По правилнику, потенцијални понуђач мора да достави следеће доказе којима испуњава услове из члана 75. ст. 1. тачке 1–4) Закона:
- извод из Агенције за привредне регистре;
- уверење суда (основног и вишег), као и извод из казнене евиденције полицијске управе Министарства унутрашњих послова за одговорно лице у правном лицу;
- потврду привредног и прекршајног суда или Агенције за привредне регистре;
- уверење Пореске управе Министарства финансија и привреде, као и уверење надлежне локалне самоуправе о измиреним локалним јавним приходима.
За доказ под тачком 1. није битна старост документа, док остали докази не могу бити старији од два месеца пре отварања понуда, а доказ под тачком 3. мора бити издат након објаве позива за подношење понуда на Порталу јавних набавки или мора бити издат након слања, односно упућивања позива за подношење понуда од стране наручиоца, у случају да се спроводи поступак у коме је дозвољено упућивање позива ради обезбеђења конкуренције.
Правилник о садржини извештаја о јавним набавкама уређује кварталне извештаје и евиденције о јавним набавкама. Извештаји се квартално достављају Управи за јавне набавке, до десетог у месецу по истеку квартала. Очекује се адекватна електронска апликација извештаја о јавним набавкама са одговарајућим корисничким упутством уз могућност њеног преузимања са Портала Управе за јавне набавке. Извештај за други квартал мора бити достављен на новој електронској апликацији Управе за јавне набавке. Извештај се доставља у електронској форми, чиме се умногоме убрзава сâм процес достављања. Тромесечни извештај о јавним набавкама потписује овлашћено лице наручиоца.
Правилник о форми и садржини захтева за мишљење о основаности примене преговарачког поступка је потпуно нови правилник који је први пут уредио форму и садржину акта којим се наручиоци обраћају Управи за јавне набавке са захтевом да им одобри примену преговарачког поступка. Овај подзаконски акт осмишљен је са циљем да се и у овом случају убрза процедура, те да се Управи за јавне набавке омогући да неуредне и непотпуне захтеве наручиоца у што мањем броју враћа на допуну и уређење. Писмени захтев наручиоца мора садржати:
– основне податке о наручиоцу;
– основне податке о предмету набавке;
– основне податке о правном основу за примену преговарачког поступка;
– податке о понуђачу;
– образложење;
– доказе којима се потврђују наводи из образложења; и
– потпис одговорног лица.
Правилник о грађанском надзорнику регулише услове и критеријуме за именовање грађанског надзорника, као и начин његовог рада.
Грађански надзорник се именује оном наручиоцу који је планирао поступак јавне набавке чија је процењена вредност преко милијарду динара без ПДВ-а. Пре него што Управа за јавне набавке именује грађанског надзорника, наручилац не може да покрене такав поступак јавне набавке, а то значи да не може да донесе одлуку о покретању поступка. Грађански надзорник може бити истакнути стручњак из области јавних набавки или стручњак из области која је у вези са предметом конкретне јавне набавке, удружење које је основано са циљем да се бави јавним набавкама, спречавањем корупције или сукоба интереса у складу са Законом.
Када утврди да је у поступку јавних набавки дошло до неправилности, грађански надзорник о томе одмах обавештава наручиоца са захтевом да се неправилности отклоне. Уколико то није могуће, грађански надзорник је овлашћен да поднесе захтев за заштиту права, као и да обавести орган који врши надзор над пословањем тог наручиоца, надлежне државне органе, као и општу јавност. У случају оконачања поступка јавне набавке, грађански надзорник је дужан да одбору Народне скупштине надлежном за финансије и Управи за јавне набавке поднесе извештај о спроведеном поступку јавне набавке. Рок за подношење извештаја је 20 дана од дана закључења уговора о јавној набавци или доношења одлуке о обустави поступка.
Како би се постигла транспарентност и у области ове нове екстерне контроле, извештај ће бити објављен на интернет страници Управе за јавне набавке и страници наручиоца чији је поступак надгледан.
Грађански надзорник, по Закону, нема право на награду за свој рад.
Правилник о форми и садржини кредитног захтева и форми и садржини документације о кредитној способности наручиоца ближе дефинише поступке јавних набавки у којима се прибављају финансијске услуге кредита.
Уместо техничке спецификације, наручиоци прописују кредитни затев који садржи:
– основне податке о наручиоцу који се задужује;
– податке о правном основу задуживања;
– податке о крајњем кориснику кредита, ако исти нема сопствену кредитну способност;
– податке о ставарној намени кредита.
Уколико се подиже кредит за финансирање неког иневестиционог пројекта, поред наведених података, кредитни захтев мора да садржи и:
– рок коришћења кредита;
– период почека;
– план повлачења транши кредита;
– износ кредита у домаћој валути без пореза;
– прецизну динамику отплате кредита; и
– инструменте обезбеђења кредита.
У конкурсној документацији, наручилац може понудити више различитих средстава финансијског обезбеђења кредита, као што су, на пример, хипотека, јемство другог кредитно способног правног лица, ручна залога на покретним стварима и сл.
У својој понуди, понуђач мора навести за које се средство финансијског обезбеђења кредита определио. Осим тога, понуђач не може мењати елементе садржане у кредитном захтеву наручиоца, те они на идентичан начин морају бити садржани и у понуди кредита, као и у крајњем уговору о кредиту. И на страни наручиоца, међутим, постоји ограничење, а оно се односи на постављене услове у самом кредином захтеву. У кредитном захтеву, наручилац не може наводити дискриминишуће услове који би одговарали само тачно одређеном понуђачу, већ треба да води рачуна да је кредитни захтев постављен тако да се њиме може обезбедити ефективна конкуренција на тржишту финансијских услуга.
Уз кредитни захтев, наручилац подноси и документацију о својој кредитној способности, у шта спадају:
– подаци о наручиоцу;
– оснивачки акт;
– статут;
– одлука о задуживању;
– мишљење Министарства финансија и привреде о задуживању наручиоца;
– одлука о покретању поступка јавне набавке кредита;
– подаци о завршном рачуну буџета;
– план буџета за текућу годину, будуће пројекције буџета у периоду отплате кредита.
У складу са овим Правилником, јавна предузећа, као наручиоци, морају доставити и додатну документацију, и то:
– акте о оснивању, регистрацији, матични број и ПИБ;
– податке о унутрашњој организацији предузећа;
– опис претежне делатности предузећа;
– податке о висини капитала и структуру власништва;
– преглед имовине;
– политику утврђивања и наплате тарифе;
– финансијске извештаје за последње две фискалне године са мишљењем овлашћеног ревизора; и
– бизнис план који ће покрити најмање период отплате кредита.
Правилник о начину доказивања испуњености услова да су понуђена добра домаћег порекла упућује потенцијалне понуђаче који нуде добра домаћег порекла како да остваре право на преференцијални третман у односу на друга понуђена добра која нису произведена на тржишту Републике Србије. Овај повлашћени положај добара домаћег порекла, иако је у супротности са бројним међународним директивама, ипак се дозвољава земљама које се налазе у транзиционом процесу не би ли се на неки начин побољшала њихова домаћа производња. Стога је и нови Закон задржао императивне норме које дају предност домаћим понуђачима, када су у питању радови и услуге, односно које дају предност домаћим производима када су у питању јавне набавке добара. Сâм Правилник је утврдио да се доказ о домаћем пореклу добара мора поднети уз понуду у поступку јавне набавке. Доказ (уверење) издаје Привредна комора Србије на писмени захтев подносиоца, а захтев се може поднети писмено у оригиналу или у електронском облику уношењем података у образац који се може преузете на интернет порталу Привредне коморе Србије. Уколико се захтев подноси у електронском облику, он мора бити оверен квалификованим електронским потписом овлашћеног лица у складу са Законом о електронском документу Републике Србије („Службени гласник РС”, бр. 51/09). Ако се захтев подноси писмено, он мора бити насловљен на адресу Привредна комора Србије, Центар за услуге и посредовање, улица Ресавска број 13–15, Београд. Рок за издавање уверења је петнаест радних дана од дана пријема комплетне документације.
Додатна документација коју је неопходно приложити уз сâм захтев за издавање уверења ближе је дефинисана Упутством о условима, начину и поступку издавања уверења о домаћем пореклу робе у поступцима јавних набавки објављеном у „Службеном гласнику РС”, бр. 120/2012.
Уместо закључка
Подзаконска акта о којима смо говорили у овом тексту употпунила су систем јавних набавки и омогућила несметано покретање поступака јавних набавки по новом Закону. Очекујемо да и остала подзаконска акта, а која предвиђа нови Закон, спискови, упутства и модели буду објављени најкасније до краја ове буџетске године, чиме ће бити олакшана примена и осталих законских решења у систему јавних набавки.
[signoff]
ШТА СЕ НЕ СМАТРА ИЗМЕНОМ ПЛАНА?
Изменом плана не сматра се промена врсте поступка. На пример, наручилац је планирао јавну набавку рачунарске опреме у отвореном поступку. Након отварања понуда, добио је две понуде које су неприхватљиве, па је пo истеку жалбених рокова покренуо преговарачки поступак са објављивањем позива за допуну понуда како би их понуђачи учинили прихватљивим. Таква промена врсте поступка не евидентира се у плану јавних набавка, будући да се не сматра изменом плана, али се мора евидентирати у извештају о извршењу плана јавних набавки. Осим тога, ни промена правног основа за изузеће од примене закона, као ни промена свих оквирних рокова у плану набавки, не сматрају се изменом плана и не евидентирају се у њему, већ се то чини у извештају о извршењу плана.
[/signoff]