Јавне службе дужне су да донесу Правилник о систематизацији, усклађен са одредбама Закона о систему плата запослених у јавном сектору и одредбама Закона о запосленима у јавним службама, до 24. 3. 2018. године, тако да ће у наставку уследити упутство како да се сачини квалитетан правилник.
Народна скупштина Републике Србије дана 14. 12. 2017. године усвојила је Закон о запосленима у јавним службама, који је 17. 12. 2017. године објављен у „Службеном гласнику Републике Србије” бр. 113/17 (у даљем тексту: Закон). Закон је ступио на снагу 25. 12. 2017. године, дакле осмог дана од дана објављивања, али је почетак примене истог одложен за 1. 1. 2019. године. Међутим, одређене одредбе примењују се од дана ступања на снагу Закона, а међу њима су и оне које се тичу Правилника о организацији и систематизацији послова у јавним службама (у даљем тексту: Правилник), о чему ће у наставку текста бити речи.
До сада се у погледу регулисања радних односа у јавним службама примењивао директно Закон о раду као системски закон у области радних односа. Наведени закон препознаје специфичности радних односа у јавним службама имајући у виду да у члану 2. прописује да се његове одредбе примењују и на запослене у државним органима, органима аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе. Међутим, због великих специфичности права, обавеза и одговорности из радног односа у јавним службама, донет је закон који на посебан начин уређује те односе, док Закон о раду остаје lex generalis.
У смислу Закона, јавним службама сматрале би се оне јавне службе које су основане у форми установе од стране Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе (општина, град, али и градска општина), па се Закон неће примењивати на оне јавне службе које су исти оснивачи основали у форми јавног предузећа и привредног друштва, односно одредбе Закона неће се примењивати на запослене у јавним предузећима и привредним друштвима основаним у оним областима у којима се оснивају јавне службе. Такође, одредбе Закона неће се примењивати на запослене у јавним службама (без обзира на то у којој форми послују) за које је Законом или актом надлежног органа у складу са Законом предвиђена обавезна приватизација.
У члану 159. Закона постављени су одређени важни рокови за јавне службе у нашој држави. Наиме, јавне службе су дужне да донесу Правилник, усклађен са одредбама закона којим се уређује систем плата у јавном сектору (Закон о систему плата запослених у јавном сектору, „Сл. гласник РС”, бр. 18/2016, 108/2016 и 113/2017) и са одредбама Закона, у року од 90 дана од дана ступања на снагу овог закона, дакле до 24. 3. 2018. године. Уз то, дужне су и да у року од 30 дана од дана ступања на снагу Правилника донесу решења којим се утврђују називи радних места чије послове запослени обављају у складу са називима из Правилника. Овим решењима се по сили закона мењају одредбе уговора о раду које се односе на називе послова које запослени обављају. Решењем не може да се врши премештај запослених на друге послове код послодавца. Поред тога, јавне службе су у обавези да пријаве податак о радним местима из решења из става 2. овог члана у Регистар запослених, изабраних, именованих и постављених лица у јавном сектору у року од 30 дана од дана њиховог доношења.
Приликом доношења новог правилника послодавац је дужан да поштује начела рационалности, функционалности и ефикасности (члан 31. Закона).
Начело рационалности односи се на организациону структуру јавне службе, па законодавац налаже да организациона структура буде економична, уз најмање могуће трошкове за ефикасно, стручно и успешно вршење послова из надлежности јавне службе. Иако је дефинисано на генералан начин, ово начело има и један егзактнији елемент у погледу организационе структуре јавне службе, конкретно у погледу броја руководилаца унутрашњих организационих јединица. Број руководилаца унутрашњих организационих јединица јавне службе, укључујући и директора јавне службе, не може бити већи од 20% укупног броја запослених. Дакле, јавне службе треба да имају у виду наведено ограничење приликом доношења новог правилника, нарочито оне јавне службе које имају разгранату/сегментирану унутрашњу организацију и већи број унутрашњих организационих јединица.
Начело функционалности подразумева општу обавезу да се вршење послова на свим радним местима организује тако да се оствари потпуна ангажованост свих извршилаца према сложености и обиму послова. У смислу наведеног, реализација начела функционалности могла би, примера ради, да обухвати и мере које су прописане Законом о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору, као што су: укидање или обједињавање појединих послова који нису обухваћени неопходним функцијама организационих облика који обављају послове из делокруга органа; смањивање величине и промена структуре организационих јединица у циљу успостављања ефикасније управљачке структуре и смањења трошкова; планирање увођења информационо-комуникационих технологија у одређене административне послове; обједињавање заједничких административно-техничких и логистичких послова за више организационих облика (заједничко техничко одржавање, централизација јавних набавки, заједнички финансијски и административни послови и др.); укидање организационих облика којима се не остварују функције јавних политика.
Коначно, начело ефикасности подразумева организацију рада са оптималним бројем запослених који омогућава ефикасно извршавање послова.
Потребно је имати у виду да су сва ова начела у ствари начела која су прописана и Законом о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору. У смислу наведеног, може да се очекује да је у поступку рационализације броја запослених (у складу са одлукама из 2015. и 2017. године) јавна служба свела број запослених и организациону структуру на оптимални ниво, односно да приликом израде новог правилника не би требало да буде значајнијих потешкоћа у погледу примене прописаних критеријума. Као практичан проблем може да се појави наведено ограничење у погледу максималног броја руководилаца унутрашњих организационих јединица.
Оно што у 2018. години остаје као извесно ограничење у раду јавних служби јесте тзв. забрана запошљавања у јавном сектору до краја 2018. године. Наиме, у многим организационим облицима у јавном сектору (па и јавним службама) број запослених на неодређено време мањи је од максимално дозвољеног броја (који би уједно требало да представља и оптималан број запослених), а како у 2018. години без посебне сагласности неће бити могућ пријем у радни однос на неодређено време, могло би да дође до друге врсте проблема, односно до ситуације да јавна служба ради са мањим бројем запослених од оптималног броја пошто не може да попуни слободна и упражњена радна места (одлазак у пензију, отказ од стране запосленог) пријемом у радни однос на неодређено време без посебне сагласности.
Што се тиче овлашћења за доношење Правилника, чланом 32. Закона прописано је следеће: „Правилник доноси директор јавне службе уз претходно прибављену сагласност органа управљања, осим ако законом којим се уређује рад јавне службе није другачије одређено, и након затраженог мишљења репрезентативног синдиката код послодавца.” Дакле, овлашћење за доношење акта о систематизацији примарно је уређено посебним законима који уређују рад јавне службе (нпр. Закон о основама система образовања и васпитања, Закон о култури, Закон о здравственој заштити, Закон о социјалној заштити итд.). Уколико посебним законом није прописано ништа, примењује се члан 32. Закона и Правилник доноси директор уз претходно прибављену сагласност органа управљања. Такође, пре него што се донесе нови правилник потребно је затражити мишљење репрезентативног синдиката у јавној служби. Мишљење синдиката није обавезујуће, али је обавезно да се оно прибави.
Чланом 30. Закона уређена је материја која се односи на сам правилник, односно на елементе које овај акт мора да садржи и начин на који се радна места из Каталога радних места уносе у Правилник. Најпре, Правилник садржи следеће обавезне елементе:
– организационе делове у јавној служби;
– радна места у организационим деловима, као и радна места за која се, као посебан услов, предвиђа познавање језика и писама националне мањине који је у службеној употреби на територији јединице локалне самоуправе у којој се налази седиште јавне службе, односно њене организационе јединице;
– опис послова који се обављају на радним местима;
– одређење стручне спреме, односно образовања потребног за обављање послова радног места;
– број извршилаца;
– друге посебне услове за рад на тим пословима.
Законодавац полази од тога да радно место јесте одређење за назив посла који се обавља код послодавца и даје следеће инструкције у погледу уношења назива радног места у Правилник:
Назив радног места уноси се у Правилник према називима одређеним актом Владе, дакле у складу са Каталогом радних места. У складу са чланом 1. Уредбе о Каталогу радних места, овом уредбом утврђују се попис радних места, њихови општи/типични описи и захтеви за њихово обављање у јавним службама у области здравства, просвете, социјалне заштите, културе, спорта, туризма, у организацијама обавезног социјалног осигурања и у другим јавним службама које је основала Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, које су директни или индиректни корисници буџета у складу са прописима о буџетском систему. Јавне службе/организациони облици из наведених области имају законску обавезу да одговарајуће називе радних места преузму из Каталога радних места.
У Правилник ће се унети назив оног радног места из Каталога радних места чији типичан опис посла највише одговара опису послова датом у Правилнику. Овде треба имати у виду да Каталог радних места није замена за постојеће акте о систематизацији радних места, већ представља списак радних места који ће бити оквир послодавцима приликом израде сопствених правилника.
Правилником могу да се предвиде посебни услови за обављање одређених послова и додатна знања/способности, али може и да се дâ потпунији опис послова и задатака које запослени обавља на свом радном месту.
Конкретно, Каталог радних места садржи општи/типичан опис послова на појединим радним местима, а обавеза послодавца не састоји се у томе да дословно преузме све опште/типичне послове из Каталога радних места, већ да, на основу описа послова, на конкретном радном месту у својој јавној служби идентификује радно место у Каталогу радних места чији типичан опис послова највише одговара конкретном радном месту и опису послова код послодавца. На тај начин послодавац ће конкретном радном месту у јавној служби доделити одговарајући назив радног места из Каталога радних места.
У погледу критеријума типичног описа посла, приликом примене Уредбе о каталогу радних места може доћи и до следеће ситуације: да се према опису посла у Правилнику на једном радном месту обављају послови који одговарају типичним описима послова два или више радних места из Каталога радних места.
У наведеном случају законодавац поставља следеће правило: „Ако се према опису посла у Правилнику на једном радном месту обављају послови који одговарају типичним описима послова два или више радних места из акта Владе, у Правилник се уноси назив оног радног места из акта Владе чији се послови обављају претежним делом радног времена.” Дакле, ради се о принципу претежности, па из наведене ситуације произлази да треба преузети назив оног радног места из Каталога радних места чији типични опис послова запослени обавља највећим делом свог радног времена (претежни послови).
Уз претходно наведену могућа је и ситуација да радно место запосленог, поред типичног описа радног места из Каталога радних места, подразумева и руковођење унутрашњом организационом јединицом, а у Каталогу радних места није одређено радно место са описом руковођења. У наведеном случају законодавац поставља следеће правило: „На радним местима која, поред типичних описа послова из акта Владе, обухватају и руковођење унутрашњом организационом јединицом у складу са организацијом рада код послодавца, а у акту Владе није одређено радно место са описом руковођења које одговара опису посла који се обавља код послодавца, у Правилник се, поред назива радног места из акта Владе, уноси и назив везан за руковођење (шеф службе, начелник одељења и др.).”
Дакле, послодавац је у обавези да у свом правилнику преузме називе радних места из оних делова Каталога који се односе на основну делатност и генеричка радна места, али је могуће да називу из Каталога дода и други назив у циљу прецизнијег одређивања послова радног места (нпр. рачуноводствени референт – благајник). Такође, послодавац у Правилнику одређује потребну врсту образовања, односно захтевано научно, стручно или уметничко поље, прецизира минимално утврђене додатне услове, као нпр. знање једног страног језика, а за одређено радно место, у складу са својим специфичностима, може да утврди и неке додатне услове поред оних предвиђених у Каталогу.
Опис послова конкретног радног места у акту о систематизацији представља опис радњи, задатака и задужења на овом радном месту. Примарна обавеза послодавца је да опис послова утврди у складу са потребама јавне службе, имајући у виду типичне описе послова у Каталогу радних места, који и јесу полазна основа за послодавца (дужан је да их има у виду) приликом дефинисања послова и задатака на конкретном радном месту у јавној служби. Основни критеријум јесу потребе јавне службе, односно послови дефинисани у акту о систематизацији морају да буду у вези са типичним описима послова из Каталога радних места, јер у супротном не би било могуће препознавање ових радних места у Каталогу радних места и додељивање радном месту одговарајућег назива.
Опис послова не би требало да буде кратак и сумаран, већ напротив. Послодавцу иде у корист да пропише тачне обавезе и дужности својих запослених, те да наведе све те дужности. Цео опис посла из Правилника треба да буде идентично наведен и у уговору о раду запослених који раде на тим пословима. Овде не би требало да буде одступања. Оно што је од обавеза наведено у систематизацији – треба да стоји и у уговору о раду.
Такође, није у складу са прописима ни навођење, најчешће последње, тачке сваког могућег описа посла, што често видимо у пракси, која гласи: „И обавља све друге послове по налогу директора, у складу са потребама послодавца” и томе слично. Домаћи судови су се више пута изјаснили да су овакве одредбе Правилника незаконите јер и сам Закон о раду наводи да се у Правилнику наводи опис послова, односно у уговору о раду – опис послова које запослени треба да обавља. Из тог разлога обавезно је да се пропише затворен круг тачно одређених обавеза и дужности, а не да се оставља отворен скуп и простор арбитрарности. Зато се и саветује да опис послова буде што детаљнији, што користи и послодавцима јер могу да се позову на тачне обавезе запослених, односно на неку од прецизних дужности које запослени можда одбија да обавља или је лоше обавља.
У складу са Законом, саставни део Правилника јесте и одређење стручне спреме, односно образовања потребног за обављање послова радног места. У погледу тога законодавац даје следеће инструкције: у Правилнику се стручна спрема, односно образовање запосленог одређује навођењем врсте и нивоа (или степена) образовања, при чему на истом радном месту могу да буду одређена највише два узастопна нивоа односно степена образовања; у Правилнику стручна спрема, односно образовање, као и потребни услови за рад на радном месту морају да одговарају стручној спреми, односно образовању и условима за рад који су прописани Каталогом радних места, при чему послодавац у Правилнику може потпуније да одреди захтевани ниво и врсту образовања, као и да утврди друге услове за рад потребне на том радном месту.
Дакле, Каталог радних места фактички садржи минималне услове у погледу стручне спреме и образовања запосленог и потребних услова за рад. Послодавац је овлашћен да „потпуније одреди” ниво и врсту образовања, примера ради наводећи да је потребно да захтевани ниво и степен образовања буду из одређене стручне или научне области.
Као што је већ речено, врста и степен стручне спреме, односно образовања свакако су битни елементи Правилника. Послодавац је у обавези да пропише и врсту и степен стручне спреме за сваки од послова. Уставни суд је у Одлуци ИУо број 173/2013 од 18. 12. 2014. године (објављена у „Службеном гласнику Републике Србије” бр. 17/2015) навео следеће: „Како је у конкретном случају, као захтевани услов за обављање послова утврђених оспореним одредбама, Правилником прописан само степен стручне спреме, а не и врста стручне спреме, Уставни суд је оценио да су оспорене одредбе у делу у коме су утврђени услови за вршење послова несагласне са законом.”
У погледу врсте стручне спреме ваља водити рачуна да се она наведе у свом правом облику, а не генерално. Наиме, врста стручне спреме је: медицинска струка, правна струка, економска струка и тако даље. Иако је уобичајено, није у складу са прописима навођење облика „свака врста стручне спреме”, „друштвене науке”, „природне науке”. Врста мора да буде одређена. Ово ипак представља проблем одређеном броју послодаваца јер постоји права разноликост по питању реалних врста стручних спрема лица која раде на једним истим пословима, нпр. на пословима возача постоје 3 извршиоца, при чему је један завршио гимназију, други лингвистику, а трећи филозофију. Постоји нада да ће законодавац у будућим изменама одговарајућих закона ближе уредити могућности по том питању и дати простор послодавцима да пропишу врсту стручне спреме на општији начин, макар изузетно, мада се не уочавају сметње да се већ сада пропишу алтернативне врсте стручне спреме за одређене послове, поготову ако су блиске.
На радним местима на којима се послови обављају према нормативима рада у складу са посебним законом којим се уређује рад јавне службе (нпр. школе, предшколске установе), број извршилаца утврђује се тако што се број запослених изражава нормом непосредног рада. За остала радна места у Правилнику број извршилаца утврђује се према броју запослених, независно од тога да ли раде пуно или непуно радно време.
Нема сметњи да послодавац Правилником прокламује и неке основне принципе којих запослени морају да се држе у раду, попут тога да је запослени дужан да савесно обавља послове на којима ради, да рационално користи оруђа и средства рада, да се придржава прописаног радног времена, да се према имовини послодавца односи са пажњом доброг домаћина, да чува углед послодавца итд. Наравно, овде се не ради о прописивању одговорности запослених за непоштовање радне дисциплине, јер се то уређује другим актима.
Још један елемент јесте начелно прописивање да неки послови могу да се обављају са непуним радним временом или да се одређени послови обављају само са непуним радним временом, те да ће послодавац запослене обавештавати о могућностима преласка са једног режима рада на други.
Прелазне и завршне одредбе Правилника треба да садрже одредбу да се њим ван снаге ставља претходни Правилник о организацији и систематизацији послова (навести његов деловодни број и датум доношења) само у случају да је постојао такав правилник. Последња одредба је ступање на снагу, а то је осмог дана од дана објављивања на огласној табли послодавца.
Нема сметњи да после места за потпис и печат органа који доноси Правилник стоји и кратак текст или службена белешка у коју се уноси датум објављивања на огласној табли послодавца и датум ступања на снагу (унапред се израчуна осми дан од дана истицања на огласној табли). Потребно је онда да се доносилац Правилника потпише и да печатира општи акт и после тог дела текста.
Када се иначе врше измене и допуне правилника, поред правилника о изменама и допунама, јавна служба може да донесе и пречишћени текст правилника (није обавезно) јер је много једноставније имати целовит акт и тако пратити његов ток и норме. Наиме, бројне измене и допуне без састављања пречишћеног текста могу касније да доведу до одређене конфузије и грешака, које евентуално могу да воде и ка кршењу права запослених у јавној служби и интервенције инспекције рада и надлежног суда по тужби запосленог.
Оставите одговор
Жао нам је, да би поставили коментар, морате бити пријављени.