Новине од значаја за рад и положај државних службеника садржане су у новим прописима који би требало да унапреде службенички систем у Републици Србији, уједначе радноправни положај свих државних службеника и доследном применом оправдају разлоге због којих се доносе, а посебно уштеде у јавним расходима
У овом броју говорићемо о Изменама и допунама Закона о државним службеницима, закону који је настао као резултат потребе да се надлежност и рад републичких органа у области радних односа уреди на основу члана 97. тач. 8) и 16) Устава Републике Србије.
Новине се запажају у успостављању организованог система стручног усавршавања државних службеника, усклађивању услова за обављање послова у оквиру звања државних службеника на извршилачким радним местима и услова за обављање послова државних службеника на положајима. Потпуну новину представља увођење вршиоца дужности за рад на радном месту које је положајно, до попуне тог радног места.
Радноправни институт постављења на положај у државној управи је јавни интерес и од изузетне је важности за Републику Србију. Ово је значајно и осетљиво питање за државу, али и за грађане који у њој живе.
За државу, јер од квалитетних кадровских решења зависи успех послова који се обављају у државној управи и функционисање свих сегмената власти – извршне законодавне и судске. Добри познаваоци државне управе и послова који се у њој обављају вишеструко су од користи: стручним знањима и способностима доносе одлуке, односно помажу руководиоцима да донесу рационалне и законите одлуке водећи рачуна о ресурсима који су им на располагању. То доноси уштеду финансијских средстава и рационално коришћење људских потенцијала. Људи су вредност и зато их с пажњом треба изабрати приликом селекције, у законито прописаном и спроведеном поступку. За грађане то значи сигурност, ефикасност и једноставније обављање свакодневних послова. С друге стране, професионално, законито и етично поступање запослених, а посебно оних на положајима, улива поверење грађана у државне институције и челникe државе.
И када је одабир кадрова у питању, успостављањем јасних критеријума, правила поступка, рокова, овлашћења, обавеза и одговорности, дискрециона права која стоје на располагању доносиоцима одлука свешће се на реалне оквире који се могу утемељено образложити. У ситуацијама где су правила игре јасна, не постоји бојазан да ће доћи до пада квалитета рада, већ напротив, добиће на значају продуктивност и осећај одговорности. Тиме се олакшава управљање процесом рада и људима, а очекивани резултати неће изостати. При спровођењу конкурсног поступка и одабиру државних службеника на положају о овоме треба посебно водити рачуна. Доношење одлука и руковођење радним процесом треба да буду поверени државном службенику који је пажљиво и непристрасно одабран у законито спроведеном поступку.
О постављењу на положај
Закон о државним службеницима („Сл. гласник РСˮ, бр. 79/05, 81/05 – испр., 83/05 – испр., 64/07, 67/07 – испр., 116/08 и 104/09) садржи одредбе о институту положаја којим је одредио појам, положаје у Влади и осталим државним органима, допуштеност и начин попуњавања радног места.
Сасвим јасно је дефинисан редослед радњи при попуњавању положаја, као и поступак када положај попуњава Влада. Почев од оглашавања конкурса, конкурсне комисије, права учешћа на интерном конкурсу, изборног поступка, овлашћења лица које је надлежно да предложи постављење, односа интерног и јавног конкурса до побијања решења о постављењу и ступању на положај, поступно и јасно прописана су правила којима је регулисано постављење на положајна радна места.
Уредба о спровођењу интерног и јавног конкурса за попуњавање радних места у државним органима („Сл. гласник РСˮ, бр. 41/07 и 109/09) ближе је уредила институте прописане законом и поступак у вези са отпочињањем и оглашавањем како интерног тако и јавног конкурса. Разрађени су изборни поступак, именовање, састав и рад конкурсне комисије, као и обављање послова за конкурсну комисију.
Правилником о стручним оспособљеностима, знањима и вештинама које се проверавају у изборном поступку, начину њихове провере и мерилима за избор на радна места (792 број 06-00-4/2006-01 од 19. јула 2006. године) одређено је какве се стручне способности, знања и вештине вреднују у изборном поступку при спровођењу конкурса за попуну извршилачких радних места и положаја у министарствима, посебним организацијама, органима управе у саставу министарстава, службама Владе и др., начин на који се проверавају стручне способности, знања и вештине и мерила за избор на радна места.
У смислу прописаног, положај је радно место на којем државни службеник има овлашћења и одговорности везане за вођење и усклађивање рада у државном органу. Положај се стиче постављењем од Владе или другог државног органа или тела (члан 33. Закона о државним службеницима).
Влада поставља на положај помоћнике министра, секретаре министарстава, директора органа управе у саставу министарства, помоћника директора органа управе у саставу министарства, директора посебне организације, заменика и помоћника директора посебне организације, директора службе Владе, заменика и помоћнике директора службе Владе, заменика и помоћника Генералног секретара Владе, Републичког јавног правобраниоца и заменика управног округа. Закон о изменама и допунама Закона о државним службеницима уноси новину која се односи на то да начелника управног округа више не поставља Влада.
[signoff]
Поновљен пропуст
Поставља се једно значајно питање које је важно за окончање поступка избора на положајно радно место. Реч је о року у ком је руководилац дужан да одлучи да ли ће предлог кандидата доставити Влади на одлучивање. Овај рок није био прописан законом. Нажалост, то није учињено ни Изменама и допунама Закона, а то би било корисно прописати, јер ће тиме дискреционо право руководиоца о томе да ли ће предложити кандидата бити ограничено роком.
То је првенствено у државном интересу, а затим и у интересу лица које се пријавило на конкурс. Великим протеком времена за решавање о кандидату релативизује се сâм поступак спровођења процедуре избора. На страни руководиоца разлози за то су велики обим посла, као и могући интерни и екстерни изазови којима је изложен.
И поред тога, расписивање јавног конкурса додатно обавезује државу да озбиљно и ефикасно решава о кадровским питањима. Када Служба за управљање кадровима прими све пријаве на конкурс, Конкурсна комисија спроводи озбиљан изборни поступак, при чему се врши и писмена провера способности, знања и вештина. С кандидатима који су на писменој провери с најбољим резултатом испунили прописана мерила за избор, обавља се и усмени разговор. Мерила за избор прописује Високи службенички савет. Дакле, у питању је озбиљно ангажовање запослених у службама Владе и стручњака из одређених области, као што су универзитетски професори, а све ради избора најбољег кандидата за положајно радно место.
У пракси се дешава да кандидати који су предложени за постављење немају никакву информацију о даљем току и исходу поступка. Тако је, нажалост, питање постављења на положај спровођењем конкурса на законом прописан начин постало скоро недостижан циљ. На овом месту поставља се и питање какав је доживљај кандидата који су конкурисали на јавни конкурс који је држава расписала за положајно радно место. То су углавном кандидати са озбиљним радним, стручним и каријерним кретањем. За оне који су радили у државној управи, то није велико изненађење. Свеједно, чињеница да се јављају на конкурс говори у прилог томе да својим радним ангажовањем, провереним способностима и знањем желе да унапреде рад државне управе. За оне који долазе из других сфера радног ангажовања, оваква ситуација је тешко разумљива. Оправдано, јер оно што је смисао положајних радних места на првом месту јесте одговорност за обављање послова који су под лупом свих грађана Републике Србије, као и међународне заједнице. Зато би било корисно да руководиоци који Влади Србије предлажу кандидата, с дужном пажњом размотре све аспекте постављења на положаје, као и последице недоношења, односно доношења одлука о томе. Уз дискреционо овлашћење и образложени предлог службама које су спроводиле конкурс и наравно у што краћем року, јер то јесте јавни интерес.
[/signoff]
Конкурс
Руководилац органа у којем треба да се попуни положајно радно место о томе одлучује решењем, које затим доставља Служби за управљање кадровима и Високом службеничком савету. Положај се увек попуњава постављењем.
Када Влада попуњава положај интерни конкурс је обавезан. У осталим државним органима јавни конкурс се може одмах спровести.
Измене и допуне Закона о државним службеницима сада прописују да је за рад на положају, поред прописаних услова за запослење, потребно испунити и додатне услове: да кандидат има стечено високо образовање на основним академским студијама у обиму најмање 240 еспб бодова, мастер академским студијама, специјалистичким академским студијама, специјалистичким струковним студијама, односно на студијама у трајању од најмање 4 године или специјалистичким студијама на факултету и најмање 9 година радног искуства у струци.
Постоји један изузетак од правила да се ради попуњавања положаја спроводи интерни или јавни конкурс. Наиме, када државни службеник већ обавља послове на које је био постављен, после протека времена на које је постављен, без интерног или јавног конкурса поново може бити постављен на исти положај. То никако не подразумева аутоматско продужење мандата, већ одлуку Владе о томе. Ово је логично решење јер, сходно члану 76. Закона, државном службенику престаје рад на положају протеком времена на који је постављен и то је недвосмислено прописана норма. Дакле, након истека мандата, Влада доноси утврђујуће решење којим се констатује разлог за престанак рада на положају, као и дан кад је престао рад на положају. Престанак рада на положају утврђује се решењем у року од 8 дана од наступања разлога због којих је рад на положају престао.
Против овако донетог решења није допуштена жалба, али се може покренути управни спор. Наравно, уколико се распише конкурс, како интерни тако и јавни, то правило престаје да важи за државног службеника коме је истекао мандат. Дакле, то лице мора да се пријави на конкурс уколико жели да буде легитимни кандидат у конкурсном поступку за попуњавање тог положајног радног места.
Какав је радноправни статус тог лица? Оно може бити премештено у истом органу на друго радно место за које испуњава услове, уколико такво постоји, а ако не постоји – остаје нераспоређено. У тој ситуацији сва права из радног односа државни службеник остварује у државном органу чији је руководилац донео решење да је државни службеник нераспоређен. Уколико у року од два месеца не буде премештен у други државни орган, том државном службенику престаје радни однос.
Оглашавање конкурса и поступак
У случају када се расписују интерни или јавни конкурс, а положај попуњава Влада, Служба за управљање кадровима надлежна је за њихово оглашавање, а Конкурсна комисија спроводи изборни поступак. За сваки конкретан случај, именује је Високи службенички савет из својих редова и међу стручњацима за одређену област, од којих један од чланова може бити државни службеник из државног органа из којих се положај попуњава. Ово је добро законско решење, јер то лице располаже знањима из делокруга рада органа и унутрашње организације с њеним специфичностима, што би требало да буде од значаја у спровођењу поступка избора кандидата.
Када је реч о самом поступку, интерни конкурс започиње тако што онај ко је надлежан да Влади предложи кандидата за постављење на положај доноси решење о попуњавању положаја интерним конкурсом и доставља га Служби за управљање кадровима уз одговарајуће прилоге. Служба оглашава интерни конкурс у року од 8 дана од када је примила решење о попуњавању положаја интерним конкурсом, са свим подацима потребним за оглашавање. Оглас садржи податке о органу, радном месту, месту рада, условима и трајању рада на положају, стручној оспособљености, знањима и вештинама које се вреднују у изборном поступку и начину њихове провере, рок за подношење пријаве, име и презиме лица које ће давати потребна обавештења о интерном конкурсу, адресу на коју се подносе пријаве, датум оглашавања, доказе које је потребно приложити уз пријаву и који државни службеници, кад је то законом одређено, имају право да учествују на интерном конкурсу, као и податак из којих органа државни службеници могу да учествују на интерном конкурсу за попуњавање положаја. Пријаве се подносе у року од 8 дана од дана оглашавања интерног конкурса.
По истеку рока за подношење пријава, конкурсна комисија прегледа пријаве с доказима и саставља листу кандидата међу којима се спроводи изборни поступак. Тако сачињену листу кандидата потписују сви чланови конкурсне комисије. Изборни поступак се спроводи међу оним кандидатима који испуњавају услове за рад на радном месту које се попуњава и који, кад је то законом одређено, имају право да учествују на конкурсу. По окончаном изборном поступку, конкурсна комисија сачињава листу од највише 3 кандидата који су с најбољим резултатом испунили мерила прописана за избор. Ову листу кандидата конкурсна комисија доставља руководиоцу надлежном да Влади предложи кандидата за постављење на положај. Руководилац није дужан да Влади предложи кандидата за постављење на положај, али јесте дужан да о разлозима за то обавести Високи службенички савет и службу за управљање кадровима.
Када је у питању јавни конкурс, он се спроводи онда када интерни конкурс није успео. Прописано је да конкурс није успео ако конкурсна комисија утврди да ниједан од кандидата који је учествовао у изборном поступку није испунио мерила прописана за избор.
Новину, предвиђену Изменама и допунама Закона, представља околност да јавни конкурс оглашава орган државне управе који попуњава радно место на својој интернет презентацији, на интернет презентацији Службе за управљање кадровима, на порталу е-управе, на огласној табли, интернет презентацији и периодичном издању огласа националне службе за запошљавање. Ово је добро законско решење будући да омогућује транспарентност. Оглашавање у „Службеном гласнику Републике Србијеˮ и у неком дневном јавном гласилу које излази на целој територији Републике Србије није прописано.
Рок за подношење пријава на јавни конкурс не може бити краћи од 8 дана, а тече од наредног дана од када је конкурс оглашен у периодичном издању огласа националне службе за запошљавање. Овај рок одређује онај ко је надлежан да предложи кандидата за постављење на положај, а поступак је исти као и код интерног конкурса. Кандидатима, међу којима се спроводи изборни поступак за попуњавање положаја, доставља се писмено обавештење о томе кад почиње изборни поступак, најмање 8 дана пре дана отпочињања изборног поступка. Јавни конкурс који се спроводи после неуспелог интерног конкурса, по правилу спроводи конкурсна комисија која је спроводила и интерни конкурс.
Законску новину представља и околност да у изборном поступку, уколико није другачије прописано, орган државне управе може слободно да бира начин обавештавања кандидата, водећи рачуна о његовој правној заштити, економичном трошењу средстава, јавности обавештавања и једноставности поступка. Кратка и хитна обавештења могу да се дају и телефоном или на други погодан начин, о чему се сачињава службена белешка. Остало је недоречено о којим радњама у изборном поступку и о каквим обавештавањима је реч, што у пракси може да изазове велике проблеме. Рокови за обавештавање кандидата нису прописани, а то може да доведе до одуговлачења изборног поступка и до злоупотребе дискреционих овлашћења.
У пракси се догађало да Комисија непримерено дуго поступа по пријавама, будући да закон и подзаконски акти нису прописали управо рок у ком је Комисија дужна да поступа. Баш из тог разлога, поступак може да траје нерационално дуго, а у пракси је забележено да је трајао и дуже од 5 месеци.
Јавни конкурс
Када је реч о јавном конкурсу који се односи на положајна радна места, он започиње тако што руководилац органа, односно онај ко је надлежан да Влади предлаже кандидата за постављење на положај, Служби за управљање кадровима доставља обавештење о томе да интерни конкурс није успео. Након спроведеног изборног поступка, конкурсна комисија доставља листу за избор оном ко је надлежан да предложи кандидата за положај, при чему он може да обави додатни усмени разговор с кандидатима с листе. Уз листу за избор, конкурсна комисија доставља и записник о свом раду.
Руководилац, односно друго надлежно лице, доноси одлуку о томе да ли ће предложити кандидата за постављење Влади. Они нису дужни да Влади предложе кандидата за постављење на положај, али су у том случају дужни да о разлозима обавесте Високи службенички савет и Службу за управљање кадровима. Новина предвиђена Изменама и допунама Закона огледа се у прописивању рока од 30 дана за обавештење надлежних о разлозима за такву одлуку. Ово је добро решење, јер се поступак брзо завршава, а кандидати извештавају о исходу поступка, што представља коректно и озбиљно поступање.
Однос интерног и јавног конкурса
Нови закон предвидео је да интерни конкурс није успео ако Влади није предложен кандидат за постављење на положај или ако Влада није поставила предложеног кандидата у року од 30 дана од достављања предлога, о чему се обавештава Служба за управљање кадровима (СУК).
Уколико ни после јавног конкурса не буде предложен кандидат за постављење на положај или Влада не постави предложеног кандидата, СУК оглашава нови јавни конкурс наредног дана од пријема обавештења да јавни конкурс није успео.
Када је у питању разрешење државног службеника на положају, разлози за разрешење могу бити следећи: уколико му радни однос престане због осуде на казну затвора од најмање шест месеци, због коначног решења којим му је изречена дисциплинска казна престанка радног односа, коначног решења којим је оцењен оценом не задовољава, као и из других разлога предвиђених општим прописима о раду којима се уређује престанак радног односа независно од воље запосленог и воље послодавца.
Осим тога, државни службеник се разрешава с положаја ако орган или тело надлежно за његово постављење прихвати јавну препоруку Заштитника грађана за његово разрешење, односно ако прихвати иницијативу за разрешење на основу мере јавног објављивања препоруке за разрешење коју изрекне Агенција за борбу против корупције. Предвиђено је да се државни службеник који руководи државним органом разрешава с положаја и када орган или тело надлежно за његово постављење утврди да је у време његовог руковођења дошло до озбиљног поремећаја у раду државног органа којим руководи или до нарушавања поверења јавности у тај државни орган.
Стручно усавршавање
У Изменама и допунама Закона о државним службеницима, стручно усавршавање је на озбиљан начин дефинисано као право и дужност државних службеника да стичу знања и вештине за извршавање послова радног места у складу с потребама државног органа, уз установљену обавезу руководиоца да омогући државном службенику стручно усавршавање у складу с програмима стручног усавршавања.
Програми за усавршавање дефинисани су као општи и посебни. Општи се усклађују с потребама органа државне управе и служби владе, док програме посебног стручног усавршавања доноси руководилац за сваку годину у односу на посебне потребе државног органа. Служба за управљање кадровима задужена је за стручно усавршавање државних службеника у складу с програмима општег усавршавања, изузев обука из области Европске уније, које у складу са својим делокругом организује и спроводи Служба Владе за координацију послова Владе у процесу приступања Европској унији.
Значајну новину Измена Закона чини стручно усавршавање стажирањем, које подразумева да када државни службеник буде упућен на стручно усавршавање путем стажирања остварује сва права из радног односа у државном органу из којег је упућен на стажирање. Уговором се уређују права и обавезе државног службеника на стажирању, а он је у обавези да по окончању стажирања остане на раду у том или другом државном органу двоструко дуже од времена проведеног на стажирању и то најмање годину дана.
Корисно и рационално решење јесте то што је државни службеник у обавези да уколико не остане на раду у државном органу у прописаном трајању, једнократно врати све трошкове стажирања исплаћене из буџета Републике Србије.
Уколико је законом предвиђен и посебан стручни испит као услов за запослење приправника на радним местима с посебним дужностима и овлашћењима, он је услов за заснивање радног односа на неодређено време, уколико за то постоји кадровски план и одговарајуће радно место.
Кодекс понашања државних службеника
По нашем мишљењу, од посебне важности јесте чињеница да Измене посвећују пажњу Кодексу понашања државних службеника, прописујући обавезу органа државне управе и службе владе да Високом службеничком савету достављају потребне податке и информације неопходне за праћење примене кодекса понашања државних службеника и унапређење правила етичког поступања државних службеника.
[signoff]
Вршилац дужности
Значајну новину у односу на досадашњи закон представља институт постављења вршиоца дужности до именовања државног службеника на положајно радно место. Уколико испуњава услове за рад на положају који су одређени Законом о изменама и допунама Закона о државним службеницима и Правилником о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места у државном органу, вршилац дужности се поставља на шест месеци без интерног или јавног конкурса. Оглашавање интерног или јавног конкурса за попуњавање положаја сада се оглашава у року од 30 дана од дана постављења вршиоца дужности. Уколико би се догодило да се расписани конкурс не оконча постављењем на положај, статус вршиоца дужности може се продужити најдуже још 3 месеца. Вршиоцу дужности који је постављен из реда државних службеника мирују права и обавезе из радног односа у органу из којег је постављен.
[/signoff]
Понашање државних службеника уређено је Кодексом понашања државних службеника, као скуп друштвених правила понашања која проистичу из својства службеног лица (државног службеника).
Утврђивањем и поштовањем јединствених и јасних стандарда понашања, запослени у јавним службама чувају углед и достојанство службе и јачају однос поверења грађана у њих. Законом о државним службеницима прописана су основна начела деловања државних службеника.
Начело законитости је основно начело које захтева поступање у складу с правним нормама, са Уставом, законима, другим прописима и правилима струке. Поштовање овог начела посебно долази до изражаја када су органима државне управе законима дата овлашћења да одлуке доносе дискреционо, по слободној оцени. Тада се мора водити рачуна да донета одлука буде сразмерна циљу ради којег је поступак вођен.
Начело непристрасности и политичке неутралности подразумева да службеник у свом раду према свима мора поступати једнако и без изражавања и заступања својих политичких уверења.
Од значаја су и начело одговорности за законит, стручан и делотворан рад и начело забране дискриминације, односно обавеза једнаког поступања према свима приликом одлучивања, без обзира на расну, верску, полну, националну или политичку припадност или неко друго лично својство.
Начело које није изричито прописано, али које је неопходно у поступању државних, односно полицијских службеника, јесте начело правичности, јер се његовом применом препознају моралне вредности државних службеника. Наиме, према члану 3. Кодекса понашања државних службеника („Сл. гласник РСˮ, бр. 29/2008): „Државни службеник је дужан да се понаша на начин који доприноси очувању и подстицању поверења јавности у интегритет, непристрасност и ефикасност органаˮ.
Сва ова начела примењују се уз сразмерно поштовање интереса појединца и јавног интереса.
Закон о државним службеницима је заштиту достојанства државних службеника подигао на ниво начела њиховог деловања. Члан 6. ст. 2. предвиђа да „нико не сме вршити утицај на државног службеника да нешто чини или не чини супротно прописимаˮ. Члан 7. говори о забрани повлашћивања или ускраћивања државном службенику и његовим правима и дужностима, посебно због расне, верске, полне, националне или политичке припадности или због неког другог личног својства. О једнакој доступности радних места говори се у члану 9, о напредовању и стручном усавршавању у члану 10, те о једнаким могућностима напредовања и награђивања у члану 11.
Доношењем Закона о спречавању злостављања на раду („Сл. гласник РСˮ, бр. 36/10), заокружен је и употпуњен систем заштите достојанства на раду. Овај закон и пратећи подзаконски акт, Правилник о правилима понашања послодаваца и запослених у вези с превенцијом и заштитом од злостављања на раду („Сл. гласник РСˮ, бр. 62/10), значајни су прописи, са запаженом применљивошћу у области антидискриминаторске политике.
Уместо закључка
Доношењем и усаглашавањем законских решења Република Србија је поставила чврсту основу за њихову доследну примену, а кроз уважавање примене Кодекса понашања државних службеника, службенички систем биће знатно унапређен, а јавни интерес задовољен.