Новине у законским прописима у вези са прометом нелегалних објеката

Закон о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката и Закон о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи усвојени су „у пакету”, у циљу уређења области изградње објеката и борбе државе против нелегалне градње и промета нелегалних објеката.

 

Након гласних најава које су се у последње време чуле у стручној и правничкој јавности у вези са забраном градње и прометовања нелегалних објеката, недавно је Народна скупштина Републике Србије усвојила Закон о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, бр. 83/2018), као и Закон о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 83/2018). Иако ни Закон о озакоњењу објеката ни Закон о планирању и изградњи немају за предмет уређивање промета непокретности, већ се том тематиком првенствено бави Закон о промету непокретности, чијим је чланом 4а уређен случај промета непокретности изграђених без употребне дозволе, односно оних за које је у току поступак легализације, интересантно је да се законодавац определио да кроз претходно наведене измене закона стане на пут даљој нелегалној градњи објеката и њиховом прометовању. На овај начин одредбе члана 4а Закона о промету непокретности доводе се у сукоб са одредбама Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката, као и Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи, којима се уводи забрана промета нелегалних непокретности. Разрешење ове правне несигурности и сукоба закона могуће би било применом начела римског права – lex posterior derogat legi priori, па на основу тог начела и применом новоусвојених законских измена Закона о озакоњењу објеката и Закона о планирању и изградњи, уз престанак примене одредаба члана 4а Закона о промету непокретности.

Како је у вези са прометом нелегалних (бесправно саграђених) објеката детаљније било речи у претходном броју часописа „Lege artis: Прописи у пракси”, овај текст заправо представља логичан наставак претходног текста, настао на основу новоусвојених законских измена. Иако су Закон о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката и Закон о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи усвојени „у пакету”, у циљу уређења области изградње објеката и борбе државе против нелегалне градње и промета нелегалних објеката, овде ће фокус бити стављен првенствено на усвојене измене Закона о озакоњењу објеката, као основног закона којим се уређује поступак озакоњења – легализације бесправно саграђених објеката, док ће осврт на измене Закона о планирању и изградњи бити само делимичан, имајући у виду да се оне првенствено односе на поступак прибављања и издавања дозвола за градњу и друге редовне процедуре у вези са градњом објеката. Одредбе Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката ступиле су на снагу 6. 11. 2018. године.

Пре свега треба напоменути да усвајање нових измена Закона о озакоњењу објеката јасно говори о томе да до сада важећи текст овог закона није дао очекиване резултате у борби против нелегалне градње, иако је донекле био успешнији од претходних закона који су уређивали ову тематику. С друге стране, измене закона говоре и о препознавању одређених мањкавости претходног текста овог закона од стране државе, као и о њеној спремности да настави борбу за правно уређење области градње. О настојању нашег правног система да спроведе правно сређивање ове области говори чињеница да је Република Србија у неколико наврата покушавала да, доношењем закона којим се уређује ово питање, изврши легализацију бесправних објеката. Прво је донет Закон о посебним условима за издавање грађевинске, односно употребне дозволе за одређене објекте („Сл. гласник РС”, број 16/97) од 1997. године, потом је измењен део Закона о планирању и изградњи из 2003, 2006, 2009. и 2011. године, па је донет Закон о легализацији објеката („Сл. гласник РС”, број 95/13) од 2013. године. Сваки од наведених закона настојао је да се бесправни објекти врате у легалне токове, али су њихови домети били скромни. Према службеним евиденцијама, до ступања на снагу Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, број 96/15) у Републици Србији било је поднето око 771.000 захтева за легализацију, а како је одредбама овог закона прописано да грађевинска инспекција изврши попис свих незаконито изграђених објеката и за исте отпочне поступак по службеној дужности у складу са законом, након пописа евидентирано је и утврђено је да постоји још 1.659.307 незаконито изграђених објеката који до тада нису били евидентирани ни на који начин и за исте није био поднет захтев за легализацију односно озакоњење. Захваљујући Закону о озакоњењу објеката, а узимајући у обзир све пописане незаконито изграђене објекте, као и оне објекте за које су поднети захтеви за легализацију по ранијим законима, први пут је формирана јединствена база незаконито изграђених објеката, која садржи 2.041.936 незаконито изграђених објеката. Према званичним подацима државних органа, највећи део овог броја незаконито изграђених објеката представљају стамбени објекти (чак 50%). Из свега наведеног произлази да је основни разлог за доношење Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката да се омогући ефикасније спровођење озакоњења незаконито изграђених објеката у Републици Србији, затим да се додатно утиче на спречавање незаконите градње, као и на прометовање таквих објеката или делова објеката, али и да се утиче на активност странака у поступку озакоњења.

Новоусвојеним изменама Закона о озакоњењу објеката пре свега су прецизирани предмет и поступак озакоњења, па је прописано на које се објекте не односи овај закон, а то су:

– објекти изграђени без грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу у складу са прописима по којима у време изградње није била прописана обавеза прибављања грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу, у складу са прописима којима се уређује упис права својине на непокретностима;

– објекти за које је издато решење о грађевинској дозволи, а користе се без издатог решења о употребној дозволи, међутим, предмет озакоњења јесте објекат изграђен на основу грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, на ком је приликом извођења радова одступљено од издате грађевинске дозволе, односно одобрења за изградњу и потврђеног главног пројекта, а за који није могуће издати решење о измени решења о грађевинској дозволи у складу са одредбама закона којим се уређује изградња објеката, при чему, ако је, такође, у поступку легализације издато решење о грађевинској дозволи, али не и решење о употребној дозволи, такав поступак се окончава у складу са одредбама овог закона, односно надлежни орган доноси решење о озакоњењу, без спровођења поступка прописаног овим законом, и то само у случајевима када нису вршене никакве измене на објекту, изузев текућег одржавања;

– објекти изграђени односно реконструисани у случајевима када је инвеститор изградио/реконструисао објекат позивајући се на своје право на објекту или земљишту на коме је објекат изграђен, противно циљу због кога је то право законом установљено или признато, односно супротно циљу решења или другог појединачног акта којим је утврђено право у складу са законом, а нарочито у случају када инвеститор изгради објекат трајног карактера на земљишту које му је дато на привремено коришћење и/или на основу решења донетог у складу са прописима којима се уређује постављање монтажних објеката;

– објекти који се, у смислу закона којим се уређује одбрана, сматрају војним објектима, односно објекти који се, у смислу закона којим се уређује рударство, сматрају рударским објектима, постројењима и уређајима.

Значајне промене усвојене су у вези са одредбама којима се прецизира обавеза утврђивања објекта на сателитском снимку, органом надлежним за контролу и омогућавање увида у сателитски снимак, као и децидирано време изградње објеката који могу бити предмет озакоњења. Тако, члан 6. Закона сада гласи:

Предмет озакоњења је објекат за који је поднет захтев за легализацију, у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, до 29. јануара 2014. године и који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године.

Захтеви и пријаве за легализацију објеката поднети до 29. јануара 2014. године сматрају се захтевима у смислу овог закона.

            Предмет озакоњења је и објекат за који није поднет захтев за легализацију у складу са раније важећим законом којим је била уређена легализација објеката, а који је видљив на сателитском снимку територије Републике Србије из 2015. године, за који је надлежни грађевински инспектор донео решење о рушењу у складу са одредбама Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, број 96/15).

У случају да грађевински инспектор није донео решење о рушењу из става 3. овог члана, а предметни објекат је видљив на сателитском снимку из 2015. године, такав објекат може бити предмет озакоњења у складу са одредбама овог закона.

Провера видљивости на сателитском снимку обавезна је за све објекте који су предмет озакоњења у складу са овим законом.

Проверу постојања објеката на сателитском снимку за објекте из ст. 1, 3. и 4. овог члана спроводи орган надлежан за послове озакоњења објеката.

На решења грађевинског инспектора из става 3. овог члана не примењују се одредбе Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, број 96/15), односно рушење објекта или дела објекта може да се спроведе по коначном решењу којим се захтев за озакоњење одбија или одбацује, у складу са одредбама овог закона.

Сателитски снимак из става 1. овог члана мора бити доступан на увид грађанима у електронском облику код органа надлежног за издавање решења о озакоњењу, надлежној грађевинској инспекцији, као и у надлежној служби за катастар непокретности према месту где се непокретност налази.

Предмет озакоњења је и објекат за који је поднет захтев у складу са Законом о посебним условима за упис права својине на објектима изграђеним без грађевинске дозволе („Сл. гласник РС”, бр. 25/13, 145/14 и 96/15), за које поступак није правоснажно окончан.

Сви објекти изграђени без издатог решења о грађевинској дозволи или решења о одобрењу извођења радова после 27. новембра 2015. године нису предмет озакоњења у складу са одредбама овог закона и надлежни грађевински инспектор за те објекте доноси решење о рушењу, које је извршно даном доношења, у складу са Законом о планирању и изградњи.

Из формулације наведених одредби јасно произлази да је уведена законска обавеза органа који одлучује у поступку озакоњења да утврди постојање предметног објекта на сателитском снимку Републике Србије из 2015. године, Укратко, по слову закона, постојање објекта на наведеном сателитском снимку услов је без ког није могуће озаконити објекат. Прописујући овај услов, законодавац је заправо желео да стане на пут даљој градњи бесправних објеката и да ограничи поступак озакоњења „само” на оне бесправне објекте који су видљиви на сателитском снимку Републике Србије из 2015. године и то најкасније на дан  27. 11. 2015. године.

За досадашње одредбе члана 7. Закона о озакоњењу законодавац је сматрао или да су исцрпљене или пак да успоравају поступак рушења објеката који не могу бити озакоњени, мењајући наведени члан Закона тако да сада гласи: Решење о рушењу објекта, донето од стране грађевинског инспектора на основу пописа и евиденције незаконито изграђених објеката у складу са одредбама Закона о озакоњењу објеката („Сл. гласник РС”, број 96/15), не извршава се до коначности решења којим се одбија или одбацује захтев за озакоњење у поступку покренутом на основу решења о рушењу.

Приликом писања овог члана, али и многих других одредаба Закона, законописац је очигледно дао предност начелу ефикасности поступка у односу на начело правне сигурности, дајући примат коначности решења у односу на његову правоснажност. Како и поступак озакоњења објеката представља једну врсту управног поступка, то је за одговор на питања о коначности и правоснажности решења потребно консултовати норме Закона о општем управном поступку, према којима је коначно оно решење против ког не може да се изјави жалба, док je правоснажно оно решење против ког не може да се изјави жалба нити да се покрене управни спор. Везивање за тренутак коначности уместо за тренутак правоснажности решења законодавац је прописао не само приликом спровођења решења о рушењу објекта, већ и када су у питању нека друга решења, нпр. приликом достављања решења о одлуци по захтеву за озакоњење грађевинској инспекцији или служби за катастар непокретности и сл. Једини разлог за овакав став може бити жеља да се убрза поступак по коначним решењима, уместо чекања да решење постане правоснажно, што је у пракси некада знало и прилично да потраје, чиме су незаконити градитељи добијали на времену и неретко прометовали нелегалне објекте на штету стицалаца тих објеката.

Дакле, када је у питању решење о рушењу нелегалних објеката, више неће морати да се чека да решење којим се захтев за озакоњење одбија или одбацује постане правоснажно, већ ће нелегални објекти одмах по коначности тог решења моћи да буду срушени. Истини за вољу, може да се тумачи да овакво законско решење ствара правну несигурност, с обзиром на то да против коначног решења може да се поднесе тужба Управном суду, односно да се покрене управни спор, па да у њему Управни суд оспорено решење може да поништи и да мериторно реши управну ствар, као и да, теоријски, постоји могућност да објекат буде срушен на основу коначног решења, а да исто Управни суд поништи. И поред наведеног, ово законско решење је у духу природе овог закона јер ипак не треба заборавити да се он примењује на објекте који су изграђени мимо законских процедура, као и да негативна одлука у поступку озакоњења у највећем броју случајева неће бити неоснована. У претходно наведеном теоријском примеру власнику нелегалног објекта свакако би остало на располагању право да захтева накнаду штете због рушења објекта.

Једна од новина у Закону је и то што је подносилац захтева за озакоњење објекта сада у обавези да, по утврђивању испуњености услова за озакоњење, достави и доказ да је за предметни објекат поднео пријаву за утврђивање пореза на имовну, уколико се о томе не води службена евиденција.

Када је у питању одређивање органа надлежног за одлучивање у поступку озакоњења, значајну новину представљају одредбе којима се допуњује чл. 12. Закона, које гласе: Градови који у свом саставу имају градске општине могу поверити спровођење поступка озакоњења градским општинама у складу са одредбама статута те јединице локалне самоуправе.

Статутом јединице локалне самоуправе одређују се објекти за које решење о озакоњењу може донети градска општина у саставу града, односно Града Београда.

Ова законска новина превасходно ће имати примену у Граду Београду, чији су управни органи и највише затрпани предметима у вези са поступцима озакоњења. Претпоставља се да је интенција законодавца и овде била да се побољша ефикасност поступка и да се сви започети предмети што раније окончају, тако што ће се надлежност за одлучивање у поступцима озакоњења објеката са једног градског органа делегирати на више органа градских општина. Друго је питање да ли ће општински органи бити у могућности да организационо одговоре овом задатку, као и да ли ће поступак „пресељења” већ започетих предмета са градског органа на органе градских општина изискивати више труда и времена него што би то био случај да је по њима наставио да поступа градски орган.

Законску новину представљају и одредбе које прописују да ако привредно друштво или друго правно лице које је израдило извештај о затеченом стању објекта, у извештај о затеченом стању објекта унесе нетачне податке, односно не прикаже стварно стање и степен завршености објекта, орган надлежан за озакоњење покреће поступак за одузимање лиценце за одговорно лице. Иако на први поглед нема ништа необично у овим законским одредбама, чињеница да је законодавац имао потребу да посебно нагласи одговорност стручних лица која израђују извештаје о затеченом стању објекта за нестручно поступање, много говори о примени одредаба досадашњег текста Закона и о оправданости потребе за његовим изменама.

У жељи да што више ограничи промет нелегалних објеката, као и да утиче на власнике таквих објеката да активно учествују у поступку озакоњења, измењене су и одредбе члана 39. став 1. Закона, тако да гласе: Ако објекат који је привремено прикључен на електроенергетску мрежу, гасну мрежу и мрежу електронских комуникација или мрежу даљинског грејања, водовод и канализацију, не буде озакоњен у складу са овим законом, грађевински инспектор је дужан да без одлагања, а најкасније у року од три дана по добијању акта из члана 38. став 2. овог закона, примерак тог акта достави јавном предузећу, јавном комуналном предузећу, привредном друштву или предузетнику који је привремено прикључио објекат на своју мрежу, односно инфраструктуру. Уз то су додате и одредбе чл. 41. Закона, које одређују да ће се новчаном казном од 1.500.000 до 3.000.000 динара казнити за привредни преступ јавно предузеће, јавно комунално предузеће, привредно друштво или друго правно лице, које објекат који је у поступку озакоњења прикључи на мрежу, односно инфраструктуру.

Ове законске одредбе свакако ће утицати на власнике нелегалних објеката да узму активног учешћа у поступку, али, што је можда још и важније, утицаће и на потенцијалне купце нелегалних непокретности да додатно размисле пре него што коначно одлуче да закључе правни посао куповине таквих непокретности, а све како не би куповали објекте за које може постојати могућност да буду порушени.

Да законодавац има намеру да што брже стане на пут промету нелегалних објеката и њиховој даљој изградњи види се и из новоусвојених законских одредби, које прописују да ће, ако у року од пет година од дана ступања на снагу овог закона објекат који је предмет озакоњења не буде озакоњен, надлежни орган донети решење којим се захтев одбија. Иако је и овим одредбама законодавац вероватно желео да поспеши ефикасност поступка легализације бесправно саграђених објеката у Републици Србији, мора се признати да оне делују и сувише оптимистично, нарочито када се има у виду велики број нелегалних објеката, као и дужина трајања досадашње борбе нашег правног система са проблемом нелегалне градње.

Одредбе које су изазвале највише пажње у стручној и широј јавности и које се односе на забрану прометовања неозакоњених објеката заправо су нормиране само једним чланом и то чланом 28. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката, којим је прописано следеће: Надлежни орган за озакоњење дужан је да за све објекте који су у поступку озакоњења по службеној дужности достави органу надлежном за послове државног премера и катастра потврду да је објекат у поступку озакоњења, у циљу уписа забране отуђења за те објекте у виду забележбе, у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона. Нормативну занимљивост представља чињеница да је ова забрана нормирана само једним чланом закона, баш као што се и правни основ за прометовање нелегалних објеката налази само у одредбама члана 4а Закона о промету непокретности, као што је и поменуто на почетку овог текста. Међутим, много битнија од начина нормирања ових одредби јесте њихова суштина, односно начин на који ће се оне примењивати. С обзиром на то да је овим чланом на један посредан начин прописана обавеза служби за катастар непокретности да врше упис забране отуђења за објекте за које им надлежни орган за озакоњење достави потврду да су у поступку озакоњења, јавља се много недоумица у вези са тим како ће се ове одредбе спроводити. Пре свега, упада у очи то да законодавац ништа не каже о самом поступку и овлашћењима за доношење одлуке о упису забране отуђења одређених непокретности, па из језичког тумачења ове одредбе произлази да је доношење одлуке о забрани отуђења поверено органу надлежном за послове државног премера и катастра, који је надлежан и да упише забележбу те забране. Поставља се питање законитости, па и уставности ове одредбе, с обзиром на то да у нашем правном систему забрана отуђења непокретности представља привремену меру, као меру обезбеђења, као и да о доношењу те мере одлучује суд, а све то у складу са одредбама Закона о извршењу и обезбеђењу. Имајући у виду да орган надлежан за послове државног премера и катастра по својој природи представља управни орган, спорно је да ли он на основу ове законске одредбе може да има овлашћење за доношење одлуке о забрани отуђења непокретности. Оно што је такође спорно у вези са овим одредбама јесте и да ли ова забрана производи дејство по самом закону (ex lege) или тек по упису забележбе у теретни лист листа непокретности, односно поставља се питање да ли упис ове забележбе има конститутивно или декларативно дејство. Већ је речено да су забране отуђења непокретности, као привремене мере, ЗИО-ом прописане на потпуно другачији начин, па је тешко замислити на који би се начин ове одредбе могле аналогно применити у циљу тумачења дејства забране отуђења и правне природе забележбе ове забране према Закону о озакоњењу објеката. Ова спорна питања већ се постављају у пракси, јер на просто питање о томе да ли је дозвољено прометовати одређени нелегални објекат, тренутно можда не би било могуће дати прецизан и потпуно неспоран одговор.

На овом месту следи кратак осврт на одредбе Закона о изменама Закона о планирању и изградњи, које су већ поменуте на почетку овог текста. Тако је одредбама члана 106, ставови 2. и 3. овог закона, прописано следеће:

Забрањује се располагање свим објектима или деловима објекта изграђених после ступања на снагу закона којим се уређује озакоњење објеката, без издате грађевинске дозволе или решења из члана 145. овог закона.

За објекте из става 2. овог члана надлежни грађевински инспектор, након извршеног инспекцијског надзора, доноси решење о уклањању објекта или посебног дела објекта, у складу са одредбама овог закона, и то решење по службеној дужности доставља одмах служби за катастар непокретности на чијој територији се налази предметна непокретност, у циљу уписа забележбе о забрани располагања тог објекта.

У вези са цитираним одредбама овог закона важе исте примедбе, претходно изнете у вези са одредбама члана 28. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката. Разлика је у томе што се одредбама члана 106. Закона о изменама Закона о планирању и изградњи уводи забрана располагања новоизграђеним објектима, изграђеним после ступања на снагу Закона о озакоњењу објеката.

Враћајући се на тему са почетка овог текста, односно на истовремено егзистирање одредби члана 4а Закона о промету непокретности, којима се уређује могућност промета неозакоњених објеката, као и одредби члана 28. Закона о изменама и допунама Закона о озакоњењу објеката и члана 106. Закона о изменама Закона о планирању и изградњи, којима се уводе забране отуђења неозакоњених објеката, а након поређења наведених одредби, јасно је да постоји широко поље за различита тумачења у вези са њиховом применом. Овде ће бити изнето једно правно становиште чијом би се применом можда могло доћи до одговора о (не)дозвољености промета објеката који нису озакоњени у тренутку када у правном систему егзистирају наведене законске одредбе. Тако, с обзиром на постојање одредби члана 4а Закона о промету непокретност, који прописује обавезу јавног бележника да, након што утврди да је предмет уговора о промету непокретности објекат или посебан део зграде за који није издата употребна дозвола или у погледу кога је у току поступак легализације, о томе упозори уговорнике, као и на постојање претходно цитираних одредби о забрани отуђења, а све док постоје наведене одредбе Закона о промету непокретности и све док се не упише забележба забране отуђења, одређене непокретности које су неозакоњене и даље могу бити предмет правног промета. Наравно, да би се утврдила могућност промета нелегалних непокретности, било би потребно да се утврди да ли је иста видљива на сателитском снимку Републике Србије и да ли је објекат изграђен пре 27. 11. 2015. године, као и да ли је за предметну непокретност уписана забележба забране отуђења непокретности. Дакле, одлука о промету непокретности које нису озакоњене свакако више не спада у област дискреционе одлуке власника тих непокретности или њихових потенцијалних купаца, већ је у сваком конкретном случају промета нелегалних непокретности потребно утврдити низ околности како би се установило да ли је такав промет дозвољен и да ли је у складу са законским одредбама.

Ова правна несигурност и могућност за широко тумачење законских одредби могли би се, на пример, регулисати брисањем члана 4а Закона о промету непокретности и прецизирањем одредби Закона о озакоњењу објеката које се односе на забрану отуђења непокретности.

Из свих наведених законских новина јасно произлази намера законодавца да се оконча дуготрајна борба са увођењем нелегалних грађевинских објеката у легалне токове, као и да се стане на пут правној несигурности услед промета таквих објеката. Иако су унете бројне промене у циљу побољшања ефикасности те борбе, утисак је да је пропуштено да се унесу и друге законске измене у циљу масовнијег учешћа власника нелегалних објеката у поступку озакоњења. На пример, поступак озакоњења посебних делова објекта који се налазе у нелегалним стамбеним зградама, у ситуацијама када су инвеститори таквих објеката пренели право својине на тим посебним деловима, а не желе да узму учешће у поступку озакоњења, представља озбиљну тешкоћу за власнике посебних делова. Како би се у овој ситуацији озаконио неки посебан део, потребно је да се пре тога озакони сам објекат, а с обзиром на незаинтересованост инвеститора тог објекта за поступак озакоњења, поставља се питање да ли и на који начин власници посебних делова могу сами да учествују у поступку озакоњења објекта. Законским регулисањем овог и неких других спорних питања из примене Закона о озакоњењу постигао би се бољи ефекат него што ће, рецимо, петогодишњим законским роком предвиђеним за окончање свих поступака озакоњења у Републици Србији.

У сваком случају остаје да се види у којој мери и на који начин ће се примењивати законске измене које су обрађене у овом тексту, а у наредном периоду вероватно могу да се очекују нове законске одредбе у циљу даљег сужавања поља деловања за нелегалну градњу, као и у циљу прецизнијег регулисања промета нелегалних објеката.