Новине у Закону о изменама и допунама Закона о јавној својини

Одредбе Закона о јавној својини које су промењене крајем децембра 2017. године, предмет су детаљне анализе аутора.

Закон о јавној својини („Сл. гласник РС”, бр. 72/11, 88/13, 105/14, 104/16 – др. закон и 108/16) још једном је крајем 2017. године измењен и допуњен. Закон о изменама и допунама Закона о јавној својини објављен је у „Службеном гласнику РС” број 113/17 од 17. децембра 2017. године (у даљем тексту: Закон), а ступио је на снагу већ сутрадан, односно 18. децембра 2017. године. Разлог за то што је тако брзо ступио на снагу (као и за то што је предложен за усвајање по хитном поступку) лежи у томе што је рок за подношење накнадног захтева за упис права јавне својине аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и права својине јавних предузећа и друштва капитала, у јавну евиденцију из члана 82a став 2. Закона о јавној својини, истицao 31. децембра 2017. године. Законом је тај рок продужен до 31. децембра 2020. године, с обзиром на ноторну чињеницу да многи од субјеката на које се односи тај рок нису спровели поступак уписа права својине на непокретностима које користе, те је било неопходно продужење наведеног рока.

У наставку ће уследити преглед најважнијих измена и допуна наведеног закона, настао применом методолошког приступа према коме основу овог прегледа чине одредбе Закона о јавној својини, које се мењају или допуњују одговарајућим одредбама Закона. Другим речима: ова анализа се базира на одредбама Закона о јавној својини у које се уносе измене и допуне (осим, разуме се, уколико се не ради о новим члановима које основни текст није имао), а не на одредбама Закона које уносе те измене или допуне. Методолошки приступ се у овом случају чини целисходнијим, ако ни због чега другог, бар због тога што ће у пречишћеном тексту Закона све измене и допуне наћи своје место у одговарајућим одредбама основног текста Закона. Притом се под изразом „основни текст Закона” подразумева текст Закона о јавној својини пре ступања на снагу Закона, а то значи са свим изменама и допунама учињеним до тада.

Најпре, следећи разлоге из образложења предложених измена и допуна Закона о јавној својини, може се закључити да су они садржани у „потреби да се отклоне недостаци који су уочени у досадашњој примени Закона о јавној својини, прецизирањем појединих одредаба и побољшањем постојећих законских решења, као и у потреби да се уреди питање располагања и коришћења одређених имовинска права у својини носиоца права јавне својине” (из образложења Предлога закона о изменама и допунама Закона о јавној својини). У материјалноправном смислу, ово су више него ваљани разлози за измене и допуне Закона о јавној својини. Пажљивом анализом одредаба закључује се да је један број измена Закона мотивисан још једним, условно речено, формалноправним разлогом: његовим се одредбама усклађују одредбе са законима и другим прописима који су донети или измењени и допуњени у међувремену, односно од ступања на снагу основног текста Закона о јавној својини. Рецимо, у том циљу је на више места у Закону назив „Републичко јавно правобранилаштво” замењен називом „Државно правобранилаштво”, чиме је извршено усклађивање са Законом о правобранилаштву („Сл. гласник РС”, бр. 55/14), којим је прописано да је Државно правобранилаштво државни орган који предузима правне радње и користи правна средства ради остваривања и заштите имовинских права и интереса Републике Србије, а обавља и друге послове одређене Законом (члан 5. став 1). Исто тако, усклађивање је извршено и изменама члана 64. Закона о јавној својини. Наиме, Акционим планом за спровођење Националне стратегије за борбу против корупције у Републици Србији за период 2013–2018. године („Сл. гласник РС”, број 79/13), у оквиру вођења јединствене евиденције непокретности у јавној својини, прописана је обавеза Републичке дирекције за имовину Републике Србије да успостави евиденцију о имовини у јавној својини и њеним корисницима кроз израду и редовно ажурирање потпуне евиденције о имовини у јавној својини и њеним корисницима и њено објављивање. Такође, Стратегија реформе јавне управе у Републици Србије („Сл. гласник РС”, бр. 9/14 и 42/14) прописује обавезу Републичкој дирекцији за имовину да води јединствену евиденцију непокретности у јавној својини као јавну и електронску базу података, осим за непокретности за посебне намене. Дакле, све наведене обавезе које су садржане у тим стратешким документима, морале су да буду прописане Законом јер у нашем правном систему једино законом и могу да се пропишу обавезе, па су у том смислу одговарајуће измене и допуне Закона о јавној својини биле неопходне јер се ради о материји која је уређена управо тим Законом, како је наведено у члану 1. У поменуту групу разлога за измене и допуне може да се подведе и допуна у члану 8. Закона о јавној својини. Том допуном се, поред правног режима грађевинског и пољопривредног земљишта, као и шума и шумског земљишта, у погледу којих основни текст Закона упућује на посебне законе, додаје и правни режим водног земљишта. Ово је свакако важна допуна Закона о јавној својини. Наиме, као што су правни режими грађевинског земљишта, пољопривредног земљишта и шума и шумског земљишта уређени посебним прописима, на шта је упућивала одредба из члана 8. Закона о јавној својини, тако је било нужно да се и у погледу водног земљишта, чији правни режим није регулисан Законом о јавној својини, упути на посебан закон. Тај посебни закон којим је уређен правни режим водног земљишта јесте Закон о водама („Сл. гласник РС”, бр. 30/10, 93/12 и 101/16), у коме је у члану 8. дефинисан појам водног земљишта, док је у члановима који следе прописан режим управљања водним земљиштем у јавној својини, давање у закуп водног земљишта у јавној својини, установљење права службености на водном земљишту у јавној својини и друго. Врло је важно имати у виду правни режим водног земљишта, нарочито зато што се у нашој земљи, због хидрографских карактеристика, велики број катастарских парцела налази у близини текућих или стајаћих вода. Из тих разлога поменуте парцеле или њихови делови имају статус водног земљишта, за које важе посебна правила коришћења и разне обавезе, забране и ограничења, и то не само када се ради о водном земљишту у јавној својини, већ и када је у питању земљиште у приватној својини, почевши од одбране од поплава, изградње објеката и извођења радова у водном земљишту, па све до одлагања отпада, испуштања отпадних вода, сађења, сејања и коришћења пестицида у пољопривреди и друго.

У наставку ће бити указано на измене и допуне које се, условно речено, не сврставају у формалноправне.

Најпре, у члан 13. Закона о јавној својини унета је важна новина, према којој се одредбе Закона које се односе на прибављање, коришћење и располагање непокретним стварима, односно средствима у јавној својини, сходно примењују и на прибављање, коришћење и располагање другим имовинским правима, под условом да је то у складу са општим прописима којима је уређена материја прибављања, коришћења и располагања другим имовинским правима. Исто тако, и одредбе о поступку давања у закуп и коришћења непокретних ствари у јавној својини сходно се примењују и када је у питању поступак уступања искоришћавања других имовинских права, према садржини предвиђеној општим прописима који уређују друга имовинска права. Дакле, овим допунама изједначен је правни режим ствари и других имовинских права и упућено је на примену појединачних посебних закона који регулишу различита друга имовинска права, као и на одредбе Закона о јавној својини, кроз формулацију „ако нешто друго није одређено овим или другим законом”.

Допуњен је и члан 16. Закона о јавној својини тако што је свим већ наведеним случајевима у којима над одређеним добрима не може да се спроведе принудно извршење, додата и одредба према којој предмет принудног извршења не могу да буду ни удели односно акције које јавна предузећа и привредна друштва чији је власник Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, поседују у привредним друштвима, осим уколико постоји сагласност власника – Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе – за успостављање залоге на наведеним уделима односно акцијама. Ratio legis ове допуне вероватно треба тражити у чињеници да се ради о субјектима који обављају делатност од општег интереса, па би принудним извршењем над уделима или акцијама јавних предузећа и привредних друштава чији је власник Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, могло доћи до привременог или трајног прекида у вршењу тих услуга. Међутим, уколико се власник са тим сагласи, нема сметњи да се над наведеним уделима и акцијама успостави залога у корист повериоца на тим уделима односно акцијама. Поред тога, допуном је прописана и забрана принудног извршења за покретне и непокретне ствари које користе здравствене установе из Плана мреже здравствених установа. Ова допуна је разумљива стога што би принудно извршење на имовини здравствених установа ишло на штету пацијената којима наведене установе пружају здравствене услуге, чиме би се нарушио систем здравствене заштите.

Члан 26. Закона о јавној својини допуњен је зато што је основни текст Закона садржао само одредбу којом је било прописано шта се сматра располагањем стварима у јавној својини, при чему њом нису била обухваћена и друга права. Таква одредба је свакако могла да се сматра „недостатком”, како је наведено у образложењу разлога за измену и допуну Закона, јер је изостављен цео један сет других права, од којих су свакако најважнија имовинска права. Како су та „друга права” изостала у основном тексту Закона, додат је нови став којим је прецизирано шта обухвата располагање другим имовинским правима титулара права јавне својине, и то на идентичан начин као и када се ради о стварима у јавној својини. Предложеном допуном прописано је да Република Србија, аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе располажу другим имовинским правима у складу са начином, овлашћењима и могућностима прописаним појединачним законима који уређују област различитих других имовинских права.

Уважавајући чињеницу да у пракси постоје специфичности у погледу начина, услова и поступка прибављања, располагања и управљања појединим врстама ствари и другим имовинским правима, допуњен је члан 27. Закона о јавној својини у смислу да аутономна покрајина, односно јединица локалне самоуправе својом одлуком може ближе да уреди начин, услове и поступак прибављања, располагања и управљања стварима које су у јавној својини аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе или на њима имају посебна својинска овлашћења, као и начин, услове и поступак прибављања, располагања и управљања другим имовинским правима у вези са којима имају одговарајућа права, у складу са Законом и подзаконским актима. На тај начин аутономна покрајина и јединице локалне самоуправе кроз свој акт (одлуку) могу да изразе (али не морају) те специфичности и да их уреде на целисходнији начин, уз услов да те одлуке буду у складу са Законом и подзаконским актима. Није на одмет да се овде подсети и на одредбу из члана 4. став 2. Закона о јавној својини, према којој одредбе посебних закона којима се уређује режим ствари у јавној својини, не могу бити у супротности са овим законом. Дакле, ако је законодавац прописао да одредбе посебних закона којима се уређује режим ствари у јавној својини, не могу бити у супротности са овим законом, онда то афортиори важи и за одлуке аутономне покрајине, односно јединице локалне самоуправе, којима се ближе уређују начин, услови и поступак прибављања, располагања и управљања стварима које су у јавној својини.

С обзиром на то да је у члан 26. унео одредбу о располагању другим правима (поред располагања стварима, што је садржао основни текст Закона, како је већ речено), законодавац је морао да буде доследан и да ту промену спроведе и кроз друге одредбе, па је стога измењен и члан 35. Закона о јавној својини. Том изменом Влади је дато овлашћење да ближе регулише: услове прибављања и отуђења непокретности непосредном погодбом, поступке јавног надметања, односно прикупљања писмених понуда, давање у закуп ствари у јавној својини, односно прибављање и уступање искоришћавања других имовинских права, према садржини одређеној општим прописима који регулишу поједина имовинска права.

Члан 37. Закона о јавној својини такође је измењен одредбом према којој Државно правобранилаштво, поред мишљења на уговоре о прибављању и отуђењу непокретности у јавној својини Републике Србије, што је садржао основни текст Закона, даје мишљења и на уговоре о размени и преносу права јавне својине на непокретностима са Републике Србије на друге носиоце права јавне својине. Овде би могла да буде дата напомена, односно могло би да се брани становиште да је један део ове допуне сувишан. Наиме, с обзиром на то да размена непокретности представља два истовремена отуђења непокретности, а да је већ у основном тексту члана 37. било прописано да је за уговор о отуђењу непокретности у јавној својини Републике Србије потребно мишљење Државног правобранилаштва (тадашњег Републичког јавног правобранилаштва), можда није ни требало да се допуњава овај члан одредбом према којој је и за уговоре о размени непокретности у јавној својини Републике Србије потребно мишљење Државног правобранилаштва, јер је та обавеза већ прописана у вези са отуђењем непокретности у јавној својини Републике Србије.

И измена члана 45. ст. 1. и 2. Закона о јавној својини очигледно је мотивисана намером законодавца да нормира не само режим стицања ствари већ и стицања права. Наиме, тим чланом је у основном тексту прописана могућност стицања права својине на непокретним стварима од стране јавних предузећа и друштва капитала чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе. Изменом тог члана омогућено је да јавна предузећа и друштва капитала чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина или јединица локалне самоуправе, постану једини искључиви носиоци других имовинских права која чине део или укупан капитал тих правних лица.

У Закон о јавној својини је после члана 77. додат нови члан 77а, којим се обавезује надлежни орган за упис права на непокретности да ex lege и ex officio изврши упис права јавне својине јединице локалне самоуправе на непокретностима из члана 72. став 5. алинеја 3. Закона (непокретности у општој употреби: улице, тргови, јавни паркови; непокретности које користе установе и друге организације чији је оснивач јединица локалне самоуправе, односно месна заједница и комуналне мреже). Овакво решење може да се узме као ваљано и корисно јер не оставља никакву сумњу у погледу онога што је до сада у пракси врло често представљало проблем: правни основ за упис непокретности, покретање поступка за упис, субјекти овлашћени за подношење захтева за упис и друго.

Измењен је и члан 78. став 4. Закона о јавној својини одредбом према којој ће се усвојити захтев за упис права јавне својине аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе на непокретностима из члана 72. овог закона, ако је уз захтев или накнадно органу надлежном за упис достављена потврда Агенције за реституцију да за ту непокретност није поднет захтев за враћање одузете имовине у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Сл. гласник РС”, бр. 72/11, 108/13, 142/14 и 88/15 – УС). Ова измена је последица чињенице да је рок за подношење захтева за враћање одузете имовине Агенцији за реституцију истекао 3. марта 2014. године. Наведеном изменом практично је прописано да се потврда о томе да за непокретност која ће се уписати као јавна својина није поднета пријава неће тражити од Дирекције за имовину, према одредбама Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине („Сл. гласник РС”, бр. 45/05 и 72/11 – др. закон), већ ту потврду, у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу, треба да изда Агенција за реституцију.

Имајући у виду чињеницу да је рок за подношење захтева за враћање одузете имовине Агенцији за реституцију, прописан одредбом из члана 42. став 1. Закона о враћању одузете имовине и обештећењу („Сл. гласник РС”, бр. 72/11, 108/13, 142/14 и 88/15 – одлука УС), истекао 3. марта 2014. године, измењен је члан 78. став 4. основног текста Закона о јавној својини. Том изменом прописано је да се потврда о томе да за непокретност која ће се уписати као јавна својина није поднета пријава неће тражити од Дирекције за имовину, према одредбама Закона о пријављивању и евидентирању одузете имовине („Сл. гласник РС”, бр. 45/05 и 72/11 – др. закон), већ ту потврду, у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу, треба да изда Агенција за реституцију.

У Закон о јавној својини, у члан 81, поред постојећег, уведени су и нови прекршаји предвиђени за одговорно лице у органу Републике Србије, аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, али и прекршаји за правно лице. Прекршајне санкције које се прописују јесу новчане казне у распону и границама предвиђеним Законом о прекршајима („Сл. гласник РС”, бр. 65/13, 13/16 и 98/16 – одлука УС).

У члану 85. после става 1. додат је нови став 2, који даје овлашћење Дирекцији за имовину да, по претходно прибављеном мишљењу Државног правобранилаштва, може накнадно да дâ сагласност, у смислу члана 8а Закона о средствима у својини Републике Србије, на уговор о прибављању непокретности у државну својину закључен до дана ступања на снагу Закона, ако су за пуноважност тог уговора испуњени сви прописани услови, осим постојања сагласности Дирекције, и ако су обавезе по таквом уговору у потпуности извршене.

Најзад, треба поменути и то да је чланом 18. Закона унета једна важна одредба о тзв. временском важењу Закона, и то у погледу започетих поступака принудног извршења, односно поступака који су у току. Наиме, том одредбом је прописано да од дана ступања на снагу Закона (а он је, како је претходно наведено, ступио на снагу 18. децембра 2017. године) не може да се спроведе започето принудно извршење на предметима који по овом закону не могу да буду предмет принудног извршења. Наведена одредба се односи и на допуне члана 16. Закона о јавној својини, о којима је већ било речи.

Генерално узевши, стиче се утисак да се ове измене и допуне Закона о јавној својини у већој мери баве правима, за разлику од ранијег текста Закона који је, пре свега, нормирао правни режим ствари, посебно непокретности. То је, разуме се, квалитативни помак напред јер је концепт својине (па и јавне својине) непотпун ако се сведе само на правни режим прибављања, управљања и располагања стварима. Само се по себи разуме да и многа права, пре свега имовинска, имају велики значај за титуларе права јавне својине, због чега је и разумљиво да су у већој мери и обиму она нашла своје место у изменама и допунама Закона којима је посвећен овај чланак.