Ново законско решење у вези с претварањем права коришћења у право својине на грађевинском земљишту

Вишедеценијски проблем који је задавао главобољу инвеститорима у Републици Србији, а посебно инвеститорима у грађевинској и сродним индустријама, коначно би могао да буде решен. Реч је о нерешеним проблемима права грађења на земљишту у државној својини, прецизније, о тешкоћама у прибављању грађевинске дозволе на земљишту које није у својини инвеститора, већ на њему инвеститор поседује право коришћења

 

За прибављање грађевинске дозволе ради реализовања конкретног пројекта, инвеститору је од 2009. године до доношења предметног закона било потребно да на земљишту има право својине, што због бројних препрека на које ћемо указати у овом тексту није било могуће. Како би решила постојећи проблем, Народна скупштина Републике Србије је 16. јула 2015. године донела Закон о претварању права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду („Сл. гласник РС”, бр. 64/15, у даљем тексту: Закон), који је 28. јула 2015. године ступио на снагу.

 

Дугоочекивани Закон је за свој првенствени циљ имао усклађивање постојећег стања у пракси са Уставом Републике Србије. Наиме, Устав Републике Србије из 2006. године, у односу на ранија уставна решења, не препознаје категорију права коришћења грађевинског земљишта као уставну категорију. Независно од тога, један од предлога о којем се разматрало пре доношења Закона био је задржавање постојећег права коришћења, те препознавање права коришћења као права једнаког праву својине у смислу прописа којим се уређује планирање и изградња и сходно томе могућности прибављања грађевинске дозволе на основу права коришћења, какав је случај и био заступљен у пракси до 2009. године. Од овог решења се одустало, између осталог и због тога што би било неопходно изменити Устав, како смо појаснили, и одлучено је да право коришћења не може бити основ за стицање права својине у будућности. Једно од решења које се предлагало било је и увођење права грађења у домаћи правни систем и изједначавање права грађења с правом својине у сврху прибављања грађевинске дозволе. И од овог решења се одустало, првенствено због тога што право грађења никада у новијој српској правној легислативној историји није било део правног система Републике Србије.

Даље, Закон о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 81/09 – испр., 64/10 – Одлука УС, 24/11, 121/12, 42/13 – Одлука УС, 50/13 – Одлука УС, 98/13 – Одлука УС, 132/14 и 145/14, у даљем тексту: Закон о планирању и изградњи), који је измењен крајем прошле године, у члану 102. ст. 9. изузео је одређене категорије лица од опште прописаног правила да се право коришћења претвара у право својине без накнаде, те се чекало на доношење Закона како би конверзија права коришћења у право својине и за категорије лица која могу вршити конверзију права коришћења у право својине уз накнаду била могућа.

Подаци Пореске управе Републике Србије и Агенције за реституцију, који су садржани у образложењу предлога Закона, илустративно приказују да се укупна површина грађевинског земљишта на коме су као носиоци права коришћења на земљишту уписана лица која су то право стекла у поступку приватизације и стечаја, процењује на око 5.310,42 ha, у процењеној вредности од 1.429,04 милиона евра према просечним тржишним вредностима грађевинског земљишта. У ову бројку улази и квалитетно земљиште у великим урбанистичким срединама, које и представља највећи интерес инвеститора. Стога је јасно колика је била реална потреба за доношењем Закона, имајући у виду количину грађевинског земљишта од општег и појединачног интереса и његову вредност.

Немогућност претварања права коришћења грађевинског земљишта у право својине за ова лица није представљала само проблем инвеститорима и њиховој правној сигурности улагања у Републику Србију, већ су и локалне самоуправе оваквим стањем ствари биле лишене накнада које би инвеститори инкасирали у буџет на основу изградње. Последице су се огледале и у стању у привредним гранама које подржавају грађевинску индустрију, а које су се налазиле у фази стагнације услед смањења инвестиција. Морамо напоменути да је по нашем мишљењу битан фактор у стагнирању грађевинске индустрије представљала и економска криза због које је смањена потражња за становима у изградњи. Отклањањем правних препрека за конверзију права коришћења грађевинског земљишта у право својине омогућиће се да макар правни статус земљишта буде решен, ако се већ законским решењима не може утицати на економске прилике које умногоме зависе и од глобалних кретања. Поред тога, ефекти доношења Закона требало би да донесу послове запосленима у привреди, пре свега у геодетској индустрији која игра битну улогу, на првом месту код премера парцела подобних за градњу.

 

Основна законска решења

Лица којима Закон пружа могућност конверзије права коришћења у право својине на грађевинском земљишту уз накнаду су:

1) лица која су била или јесу привредна друштва и друга правна лица која су приватизована на основу закона којима се уређује приватизација, стечајни и извршни поступак, као и њихови правни следбеници у статусном смислу;

2) лица – носиоци права коришћења на неизграђеном грађевинском земљишту у државној својини које је стечено ради изградње у складу са раније важећим законима којима је било уређено грађевинско земљиште до 13. маја 2003. године или на основу одлуке надлежног органа;

3) лица чији је положај одређен законом којим се уређује спорт, као и удружења;

4) друштвена предузећа, носиоци права коришћења на грађевинском земљишту, и

5) лица на која се примењују одредбе прописа Републике Србије и билатералних међународних уговора којима се уређује спровођење Анекса Г Споразума о питањима сукцесије („Сл. лист СРЈ – Међународни уговори”, бр. 6/02).

 

Закон је додатно предвидео две ситуације у којима неће доћи до његове примене. Прописано је да предмет конверзије не може бити грађевинско земљиште које је посебним законом одређено као земљиште које се не може отуђити из јавне својине, односно земљиште на коме је у складу с планским документом предвиђена изградња објеката, односно јавних површина у складу са Законом о планирању и изградњи, као и објеката јавне намене у јавној својини по основу посебних закона.

Такође, Закон се не примењује на имовину купљену у поступку јавног оглашавања, по тржишним условима, која обухвата право својине на објекту с припадајућим правом коришћења на изграђеном грађевинском земљишту у складу са посебним законом, а пре закључења уговора о куповини имовине, односно дела имовине привредног друштва или другог правног лица у складу са одредбама закона којим се уређује приватизација, до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи, као ни имовину која је по окончаном поступку приватизације теретним правним послом стечена од субјекта приватизације, до дана ступања на снагу Закона о планирању и изградњи, која обухвата право својине на објектима и право коришћења на грађевинском земљишту.

Предмет конверзије представља катастарска парцела изграђеног или неизграђеног грађевинског земљишта, а сâм захтев за конверзију може се поднети за једну или више катастарских парцела које се налазе на територији једне јединице локалне самоуправе. Закон је предвидео и ситуацију када је на једној катастарској парцели изграђено више објеката различитих власника. У том случају се пре подношења захтева за конверзију спроводи као обавезан поступак за развргнуће сукорисничке заједнице прописан чланом 106. Закона о планирању и изградњи, након чега се може даље приступити конверзији. Овај поступак се спроводи једноставно уколико постоји сагласност власника постојећег земљишта за парцелацију.

Уколико то није случај, приступа се ванпарничном поступку пред надлежним судом како би се утврдило који део грађевинског земљишта припада ком власнику, а тај поступак може трајати дужи временски период и тиме успорити и сâм поступак конверзије.

Поступак конверзије се формално покреће захтевом упућеним надлежном државном органу тј. органу надлежном за имовинскоправне послове на чијој територији се налази грађевинско земљиште које је предмет захтева за конверзију. Уколико је лице одређено Законом већ поднело захтев за конверзију у складу с ранијим законским решењима, у обавези је да поднесе нови захтев у складу са одредбама Закона. Закон је предвидео и транзиторни период од 12 месеци од дана ступања на снагу Закона у којем носиоци права коришћења на грађевинском земљишту могу поднети захтев за добијање грађевинске дозволе, након чега ће носиоци права коришћења претходно морати да приступе конверзији права коришћења грађевинског земљишта у право својине, па тек потом моћи да захтевају добијање грађевинске дозволе.

 

Накнада за конверзију права коришћења у право својине

Када је реч о самој накнади која се плаћа за конверзију, прописано је да она представља тржишну вредност земљишта у моменту подношења захтева за конверзију, у складу са Законом. Ова законска одрeдба не представља израз воље доносиоца Закона, већ представља практично потврђивање истог става Уставног суда Републике Србије израженог у одлуци која је објављена у „Сл. гласнику РСˮ, бр. 98/13.

Даље је у члану 3. Закона одређен орган који одлучује о висини накнаде за конверзију у складу са Законом, прописом којим се одређује порез на имовину, тј. орган јединице локалне самоуправе надлежан за имовинскоправне односе, и прописане су процедуре за утврђивање накнаде. На решење овог органа може се у другом степену изјавити жалба Министарству финансија које ће потом донети коначну одлуку, која након тога искључиво може бити предмет побијања пред Управним судом.

У појединим случајевима прописаним посебним законом, Комисија за контролу државне помоћи може умањити накнаду за конверзију. У питању је случај када се утврди да се грађевинско земљиште налази на територији недовољно развијене јединице локалне самоуправе, као и случај када лице достави судску одлуку којом се утврђује да је имало трошкове прибављања права коришћења на катастарској парцели за коју је поднет захтев за конверзију. Осим тога, накнада се неће обрачунавати у односу на земљиште које служи за редовну употребу објекта, што се утврђује према подацима из катастра непокретности.

Закон предвиђа одређене модалитете када је у питању исплата накнаде за конверзију. Уколико се накнада за конверзију исплаћује одједном, лице које подноси захтев за конверзију има попуст од 30% на укупну цену конверзије. Уколико, с друге стране, то лице не исплаћује накнаду одједном, има право да накнаду за конверзију измири у 60 месечних рата. У случају „одложеног” плаћања надлежном државном органу, односно јединици локалне самоуправе или територијалне аутономије, мора се пружити одговарајуће средство обезбеђења које гарантује сигурност наплате накнаде за конверзију.

 

Средство обезбеђења може се пружити у виду:

а) неопозиве банкарске гаранције,

б) хипотеке, или

в) регистроване бездржавинске залоге на покретним стварима.

 

Наведена средства обезбеђења могу се обезбедити било појединачно, било скупно, све док њихова кумулативна вредност задовољава потребе обезбеђења исплате целокупне накнаде за конверзију.

Неопозива банкарска гаранција која се пружа мора бити издата од пословне банке с трајањем од најмање годину дана и гласити на укупан износ недоспелих рата у моменту издавања банкарске гаранције. Гаранција мора предвиђати право корисника гаранције да је може реализовати у пуном износу уколико најкасније 30 дана пре истека гаранције налогодавац (лице на које се примењује Закон) не обезбеди нову банкарску гаранцију. Такође, у последњој години исплате месечних рата, банкарска гаранција мора бити издата на рок који је дужи за три месеца од дана доспећа последње рате накнаде за конверзију.

У случају пружања хипотеке, она се може засновати на објекту који вреди најмање 30% више од укупног износа недоспелих рата у корист Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе. У случају обезбеђивања бездржавинске залоге нису предвиђени посебни услови које би пружалац залоге требало да испуни, али је сâм закон на основу ког се врши упис заложног права у регистар предвидео строге и детаљне услове како регистрације тако и намирења.

Овако строги услови пружања средстава обезбеђења плаћања накнаде за конверзију јесу новина у нашем законодавству и њихов циљ је гарантовање максималне сигурности за Републику Србију да ће накнада заиста бити исплаћена.

 

Право дугорочног закупа грађевинског земљишта

Као алтернативу конверзији права коришћења грађевинског земљишта у право својине Закон је предвидео право закупа појединачних катастарских парцела грађевинског земљишта које власник земљишта закључује са корисником. У смислу прописа о планирању и изградњи, закупац земљишта се изједначава са власником, те несметано може прибавити грађевинску дозволу, уз испуњавање осталих услова које Закон о планирању и изградњи прописује. Циљ овог законског решења је омогућавање корисницима грађевинског земљишта којима у складу са пословним плановима није потребно право својине на земљишту, да уз знатно мање формалности и у реалним оквирима нижи износ накнаде прибаве грађевинско земљиште и граде на њему.

Овом решењу се прибегло јер је законодавац проценио да је оно, поред тога што је економски исплативо, већ и препознато у домаћој правној пракси. Такође, рокови за закључење уговора о закупу грађевинског земљишта релативно су кратки у односу на дужину трајања процесуирања осталих решења која су се јавила приликом доношења Закона.

Закон је предвидео да се Уговор о закупу грађевинског земљишта закључује искључиво на 99 година. С обзиром на правне ефекте закупа на прибављање грађевинске дозволе и дужину његовог трајања, те правну природу закупа и генералну интровертност Републике Србије, односно локалне самоуправе или територијалне аутономије као закуподавца, овакав дугорочни закуп се по својим ефектима изједначава с правом својине на грађевинском земљишту. Уз уговор о закупу обавезно се достављају и средства обезбеђења измирења на исти начин као када је реч о конверзији. Како би висина закупнине била усклађена са макроекономским ефектима, уговор о закупу обавезно садржи начин усклађивања висине закупа са индексом потрошачких цена у Републици Србији, према објављеним подацима органа надлежног за послове статистике.

Висина закупнине одређује се тако што се износ тржишне вредности непокретности подели на 99 година, а тако добијени износ представља износ годишње закупнине. С обзиром на то да Закон омогућава плаћање накнаде за конверзију у 60 месечних рата, закупцу је знатно повољније да исти износ исплати у 99 година, с тим што након тих 99 година он неће аутоматски стећи право својине, већ ће морати да изврши конверзију права коришћења у право својине и плати одговарајућу накнаду.

Закон предвиђа да се по упису права својине закупца непокретности може извршити конверзија права коришћења у право својине. На закупцу је избор да ли ће наставити да плаћа закуп или ће у том случају преузети право власништва и исплатити накнаду за конверзију. Уколико дође до конверзије, даном правноснажности решења о конверзији престаје да важи уговор о закупу.

Један део стручне јавности сматра да ће овакво решење погодовати искључиво страним инвеститорима који буду имали довољно новца да плаћају закупнину, а да ће с друге стране омогућити тим истим инвеститорима да путем института закупа по знатно нижој цени добију земљиште за своје потребе. Правно гледајући, овакви ставови немају утемељење јер Закон предвиђа једнак поступак конверзије за сва лица којима даје то право, а на тим лицима је да обезбеде потребна новчана средства за плаћање накнаде за конверзију.

 

Уместо закључка

Закон представља само полазну основу за решавање проблема који смо навели на самом почетку текста, а који за своју основну функцију има повећање инвестиција у Републици Србији ради оживљавања разноврсних привредних делатности. Закон се доноси у тренутку када је Република Србија изменама Закона о приватизацији одлучила да убрзо оконча стечајеве над привредним друштвима над којима Агенција за приватизацију има надлежност, остављајући нешто дужи рок за окончање стечајева за привредна друштва од стратешког интереса.

Један од разлога незаинтересованости инвеститора за наведена привредна друштва управо је био нерешен правни статус државног земљишта на коме је постојало право коришћења. Могућност конверзије коју Закон уводи требало би да пружи позитиван сигнал инвеститорима да ће, уколико изврше куповину наведених привредних друштава у стечају, моћи да рачунају на сигурну могућност грађења на земљишту у државној својини у случају постојања права коришћења. С друге стране, Закон не третира ситуације у којима на земљишту на коме постоји право коришћења постоје споредна стварна права, као што је случај с правом службености пролаза, те ће се такве ситуације решавати из аспекта општих прописа.

Истовремено са доношењем Закона дошло је и до измена и допуна Закона о хипотеци којима су решени бројни проблеми који су годинама представљали проблем страним и домаћим улагачима, као и другим учесницима на тржишту. Ова и друге промене представљају позитивни сигнал ка измени постојећег стања, те овај текст завршавамо у нади да ће се тај тренд и наставити. Остаје да се у будућности сагледају ефекти Закона, те да се након тога дâ потпун одговор на питање да ли је заиста и успостављен економски циљ његовог доношења.

 

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #1

Одредбе Закона не ограничавају права стечена у складу са Законом о враћању одузете имовине и обештећењу („Сл. гласник РС”, бр. 72/11, 108/13 и 142/14) и Законом о враћању (реституцији) имoвине црквама и верским заједницама („Сл. гласник РС”, бр. 46/06). На овај начин је законодавац, наше је мишљење, желео да постави примат ових закона над Законом и фаворизује подносиоце захтева за реституцију у односу на лица која буду желела да приступе конверзији уз накнаду. Иако техника израде закона предвиђа да закон не може садржати негативне одредбе, те на такав начин утврдити приоритет једног закона у односу на други, мишљења смо да је законодавац ову одредбу могао јасније и прецизније да конструише јер би, бојимо се, оваква каква јесте могла да представља предмет различитог тумачења у погледу њене примене.

[/signoff]

 

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #2

Приликом доношења Закона поставило се питање да ли институт умањења накнаде за конверзију представља дозвољену државну помоћ из аспекта како домаћег тако и европског законодавства. Након спроведене анализе, процењено је да је конкретним предвиђањем законских решења избегнут ефекат недозвољене државне помоћи, те да се приступ предвиђен Законом има сматрати правно дозвољеним.

Одустало се и од решења да накнада за конверзију буде једнако одређена за све грађевинско земљиште у Републици Србији. Везивање накнаде за тржишну вредност земљишта је по нашем мишљењу логичније решење, а како грађевинском земљишту у Републици Србији цена варира у односу на локацију и када би накнада била једнака дошли бисмо у ситуацију да се у руралним срединама плаћа виша накнада за конверзију од тржишне вредности земљишта, а у урбаним знатно виша, при чему би земљиште које је предмет Закона неоправдано било искључено из тржишне утакмице.

[/signoff]

 

[signoff]

КОМЕНТАР АУТОРА #3

Правни проблем који се јавио доношењем Закона јесте његова делимична ретроактивност. Законом се практично умањују права оних лица која су у прошлости прибављала грађевинску дозволу на основу права коришћења грађевинског земљишта, тако што им се налаже конверзија овог периода у право својине уз остављање прелазног периода од 12 месеци. На овај начин се умањују већ стечена права лица која су грађевинску дозволу стекла на основу ранијег законског решења. Имајући у виду и то да су ранија законска решења била у колизији са уставним решењем из 2006. године, упитно је да ли се решењем чија је уставност спорна може доћи до решења противуставног стања. У наредном временском периоду видећемо да ли ће Уставни суд Републике Србије ценити уставност овог решења и на који начин ће то бити учињено уколико до оцене уставности и дође.

[/signoff]