Обавеза плаћања накнаде за одводњавање и пракса Управног суда

У јавности се појавила полемика у вези са обавезом плаћања ове накнаде. Аутор овог текста коментарише и пресуде Управног суда, донете у тој области.

Обављање водне делатности је у савременом свету делатност од посебног интереса за сваку земљу. Оно је регулисано бројним законским и подзаконским прописима, у првом реду стога што је вода као епифеномен повезана са разноврсним корисницима јер служи за задовољавање многобројних и различитих потреба. Правни односи у које ступају јавноправни и приватноправни субјекти поводом воде, у свакој земљи имају изузетан значај, једнак значају који има вода као један од основних предуслова живота. Стога је Закон о водама („Сл. гласник РС”, бр. 30/10, 93/12 и 101/16 – у даљем тексту: ЗОВ) којим се уређује водни режим, један од „системских” закона, уколико се под тим појмом подразумева пропис који задире у велики број друштвених (самим тим и правних) односа. Одиста, овај закон је својеврсна тачка везивања, не само када је у питању живот и здравље људи, већ и многе друге области: животна средина, пољопривреда, изградња објеката, пловидба, енергетика, туризам, спорт и рекреација итд. Безмало да и нема области људског живота и рада у којој правни субјекти (физичка и правна лица) не ступају у правне односе поводом воде.

С друге стране, овај закон је „системски” у још једном смислу: њиме се успоставља један систем који је у свакој држави од посебне важности – систем водопривреде. Он традиционално обухвата три целине: коришћење вода, заштиту вода и заштиту од (штетног дејства) вода. Није претерано рећи да систем водопривреде, поред војске и полиције, представља најважнији систем за очување живота и имовине у свакој земљи. У неким земљама се о једном делу водних објеката стара управо војска. Дакле, вода и водни објекти су у рангу објеката од значаја за безбедност земље.

Заштита од штетног дејства вода дели се на заштиту од спољних вода (заштита од поплава) и заштиту од унутрашњих вода (одводњавање). Претпоставке за ефикасно функционисање система за заштиту од штетног дејства вода су најпре свест о његовом значају и вредности, затим добра опремљеност (кадровска и материјална) и добра организација и координација и на крају постојање стабилног извора финансирања.

Овај рад је посвећен заштити од унутрашњих вода и накнади која се плаћа за одводњавање. С обзиром на то да се системима за одводњавање штити имовина правних и физичких лица, јасно је да они који имају користи од те заштите, бенефицијари, морају да учествују у сношењу трошкова изградње и одржавања система за одбрану од унутрашњих вода. Својевремено се висина накнаде за одводњавање пољопривредног земљишта одређивала на различите начине, углавном према роду жита на оном делу пољопривредног земљишта на коме су се градили системи за одводњавање. Данас се, како и ЗОВ у члану 171. прописује, висина накнаде за одводњавање пољопривредног земљишта одређује према површини и класи земљишта, пољопривредној култури и друго. Под тим „и друго” треба разумети катастарски приход који је у сада важећем ЗОВ-у предвиђен као могући критеријум према коме се може одредити висина накнаде за одводњавање. Поређења ради, према раније важећем Закону о водама („Сл. гласник РС”, бр. 46/91, 53/93 и 54/96), у члану 101. став 1. накнада за одводњавање пољопривредног и шумског земљишта обрачунавала се и плаћала на основу катастарског прихода, односно по јединици површине.

Посебан разлог за писање овог чланка налазим у чињеници да се у јавности појавила полемика у вези са обавезом плаћања ове накнаде, а додатну конфузију су унеле и пресуде Управног суда својим неуједначеним ставовима и погрешном интерпретацијом прописа у погледу правне природе ове обавезе.

Најпре, ваља знати да од укупног земљишног фонда Србије, без Косова и Метохије, обрадиву површину (различитог квалитета) чини око 4,5 милиона хектара. Одводњавањем је обухваћено око 2 милиона хектара на којима се налази око 390 система за одводњавање, са преко 24.000 km каналске мреже, 210 већих и неколико десетина мањих црпних станица, укупног капацитета 543 m³/s и 252 гравитациона испуста. На најугроженијим земљиштима у алувијалним равнима Тисе, Бегеја и Тамиша густина каналске мреже је 10–14 m/hа, са хидромодулом одводњавања између 1,0 и 1,6 l/s по hа. На површинама у приобаљу Дунава каналисаност износи око 10,6 m/hа, са хидромодулом од 0,5 до 1,0 l/s по hа, док је каналска мрежа на површинама на лесним терасама са хидромодулом 0,5 l/s по hа. Хоризонтална цевна дренажа изграђена је на око 66.000 hа, а најзаступљенија је у Банату, нешто мање у Бачкој, а најмање на водном подручју Мораве. (Извор: „Стратегија управљања водама на територији Републике Србије до 2034. године” у „Сл. гласнику РС” број 3/17).

Из наведених, макар и овако оскудних података, види се да се ради о једном комплексном систему. Без претеривања се може рећи да у неким деловима Републике Србије (посебно у Војводини) без система за одводњавање нормалан живот не би био могућ – унутрашње воде би угрозиле објекте, усеве, шуме и др., укратко велики део површина би био под водом. Отуда је врло важно знати да систем за одводњавање мора несметано да функционише. У противном, штете су несагледиве.

Чланом 169. ЗОВ-а прописано је да се накнада за одводњавање плаћа за уређење водног режима земљишта на мелиорационом подручју, односно делу мелиорационог подручја, одвођењем сувишних вода системима за одводњавање којима управља јавно водопривредно предузеће (у даљем тексту: ЈВП). Том одредбом је установљена законска обавеза плаћања накнаде за одводњавање за све власнике односно кориснике који имају земљиште у оквиру мелиорационог подручја. Мелиорациона подручја су одређена Правилником о одређивању мелиорационих подручја и њихових граница („Сл. гласник РС”, број 38/11), тако да је крајње једноставно утврдити да ли неко земљиште припада мелиорационом подручју или не припада. Обавезу плаћања накнаде имају сва физичка и правна лица, укључујући и општине, јавна предузећа чији је оснивач држава или јединица локалне самоуправе, као и други субјекти. Ratio legis прописивања овакве обавезе је јасан: свако ко има користи од одводњавања, било да је оно непосредно или посредно, мора да сноси трошкове изградње и одржавања мелиорационог система. Средствима која се од те накнаде прикупе, гради се и одржава мелиорациони систем. Притом ваља знати да одводњавање може бити двојако: непосредно и посредно. Непосредним одводњавањем се системом канала и/или цевном дренажом одводи сувишна вода са површина које се штите од унутрашњих вода. За разлику од њега, посредним одводњавањем се системом канала омогућава отицање воде са земљишта које је угрожено унутрашњим водама, тако да не долази до превлаживања и поплава.

Закон о водама у члану 170. прецизира да је обвезник плаћања накнаде за одводњавање власник, односно корисник:

1) пољопривредног, шумског и грађевинског земљишта;

2) објекта, односно простора намењеног за обављање привредне и друге делатности, изузев ако је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације;

3) стамбеног објекта, изузев ако је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације;

4) саобраћајне инфраструктуре (путеви, железнице, луке, пристаништа, аеродроми и друго), изузев ако је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације или на други начин;

5) добара у општој употреби (паркови, тргови, улице и друго), изузев ако је одвођење вода уређено системом атмосферске канализације или на други начин.

Дакле, овом одредбом је побројано шта се све штити мелиорационим системом од унутрашњих вода, због чега се и плаћа накнада за одводњавање. Изузетак од правила по коме се накнада за одводњавање плаћа за свако земљиште унутар мелиорационог подручја, прописана је у члану 173. ЗОВ-а: накнада за одводњавање не плаћа се за грађевинско земљиште под пословним и стамбеним објектима, ако се плаћа накнада за одводњавање за пословни, односно стамбени објекат, као ни за пољопривредно земљиште за које се плаћа накнада за коришћење воде за наводњавање. Оба изузетка имају своје оправдање. Први је мотивисан намером да се избегне удвајање обавезе плаћања накнаде за објекат и земљиште под њим, а други изузетак отклања логичну противуречност која би постојала уколико би неко плаћао накнаду за одводњавање исте воде за коју је већ платио накнаду за наводњавање, јер би се тада радило о својеврсном дуплирању обавезе, што је неоправдано и недопустиво. Овде треба поменути и то да је по одлуци Владе, чланом 194. ЗОВ-а, предвиђена могућност ослобађања од обавезе плаћања накнаде за одводњавање ако је проглашена елементарна непогода, али само за власнике/кориснике пољопривредног, грађевинског и шумског земљишта.

У систему накнаде за одводњавање посебан значај има одредба из члана 191. ЗОВ-а, којом је прописано да Влада утврђује висину накнада за воде. При томе је чланом 171. став 3. истог закона прецизирано да је основ за утврђивање висине накнаде за одводњавање годишњи обрачун трошкова управљања и одржавања система за одводњавање. Влада сваке године доноси уредбу о висинама накнада за воде (у оквиру ње је и висина накнаде за одводњавање за свако мелиорационо подручје понаособ).

С обзиром на то да велики број субјеката (физичких и правних лица) има непокретности на мелиорационом подручју, законодавац је морао да поједностави поступак вршења обрачуна и задужења за плаћање накнаде за одводњавање. Наиме, када су у питању правна лица, обвезници накнаде се броје десетинама хиљада, док је физичких лица – обвезника накнаде више од милион. Обрачун и задужење, као поверене послове, за све обвезнике врше ЈВП-а у складу са одредбом из члана 192. став 3. ЗОВ-а. До 1. јануара 2017. године обрачун и задужења за физичка лица вршила је Пореска управа. Како би решења о обавезивању могла бити донета за сваког обвезника понаособ, сем наведених елемената неопходан је још један: подаци о површини и култури земљишта, односно подаци о објекту за који се плаћа накнада. Зато је ЗОВ у члану 193. прописао да је организација надлежна за вођење евиденције о непокретностима и правима на њима дужна да ЈВП-у, на његов захтев а без накнаде, доставља ажурне податке о земљишту и власницима, односно корисницима земљишта и других непокретности, ради утврђивања износа и наплате накнаде за одводњавање, као и да је орган који обавља послове утврђивања и обрачуна висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта у јединици локалне самоуправе, дужан да ЈВП-у, на његов захтев а без накнаде, доставља податке о површини стамбеног и пословног простора, ради утврђивања износа и наплате накнаде за одводњавање. Тиме је цео процес обавезивања на плаћање накнаде за одводњавање заокружен: постоји законски основ, одређена су мелиорациона подручја, Влада је донела одлуку о висини накнаде, ЈВП од надлежне службе за катастар непокретности, односно од органа који обавља послове утврђивања и обрачуна висине накнаде за коришћење грађевинског земљишта у јединици локалне самоуправе, прибавља податке о површини земљишта, катастарском приходу и објектима, и на једном месту има све елементе за доношење решења о обавезивању на плаћање накнаде за одводњавање.

Из наведених карактеристика накнаде за одводњавање може се закључити да се код накнаде за одводњавање заправо и не ради о класичној накнади за учињену услугу, већ је у питању својеврсна дажбина sui generis. Накнада за одводњавање је законска обавеза која постоји независно од пружене услуге одводњавања. За разлику од других накнада које представљају новчани еквивалент за учињену услугу, у вези са накнадом за одводњавање обавеза настаје ipso facto – самим тим што се нека површина земљишта налази у границама мелиорационог подручја, сматра се да је услуга одводњавања извршена. Такав је став изражен у Одлуци Уставног суда Републике Србије, У- бр. 141/00 од 23. 1. 2003: „Уставни суд је закључио да је у конкретном случају реч о накнади као обавезној дажбини, а не о накнади која се плаћа за извршену услугу, односно обављене радове” (подвукао аутор). Идентичан став је заузео и Врховни суд Србије у више пресуда, од којих овде, примера ради, наводим следећи: „По оцени овог суда правилно је у управном поступку утврђено чињенично стање према коме је тужилац корисник непокретности које су по поседовним листовима тачно наведене како по површини, катастарском приходу, тако и по култури, те је правилном применом наведених законских одредаба донео одлуку као у диспозитиву оспореног решења. Нису основани наводи тужиоца да се шума и шумско земљиште не налазе у мелиорационом подручју, те да шумама и није потребно одводњавање, с обзиром на то да је чланом 100. наведеног закона изричито прописано да се накнада за одводњавање плаћа за мелиорациона подручја која се непосредно, односно посредно одводњавају, и с обзиром на то да се наведене непокретности неспорно налазе у мелиорационом подручју” (Пресуда Врховног суда, У. 2649/02 од 18. 9. 2002. године). Идентичан је био и став Управног суда у бројним пресудама: 5-У.200/10(2007) од 11. 3. 2010. године, 11У 934/11 од 6. 12. 2012. године, IIIУ. 15746/15 од 18. 3. 2016. године, итд. Из образложења једне од тих пресуда издвајам: „Из списа предмета произлази да је првостепени орган на основу података из поседовних листова и листова непокретности утврдио да је тужилац корисник земљишта назначене површине и катастарског прихода, при чему земљиште припада мелиорационом подручју које се посредно одводњава, што се види из Одлуке о одређивању мелиорационих подручја и њихових граница, па се неосновано у тужби указује да у проведеном поступку није правилно утврђено са коликом површином земљишта располаже тужилац, као и да ли се земљиште налази у мелиорационом подручју” (Пресуда Управног суда, 13У.19960/10 (2009) од 25. 2. 2011. године).

Међутим, у последње време све је више пресуда Управног суда у којима судска већа заузимају потпуно супротан став у погледу ове накнаде. Таквим пресудама Управни суд поништава решења зато што се из првостепеног решења не види да ли је одводњавање извршено, колики су трошкови управљања и одржавања система за одводњавање, који се објекти одржавају или су одржавани, колики је удео обвезника накнаде у односу на те трошкове и слично.

Из оваквих пресуда се може закључити да суд није разумео правну природу накнаде за одводњавање, нити је узео у обзир целину норми које регулишу ову специфичну накнаду. Свој став судска већа заснивају на одредби из члана 171. став 3. ЗОВ-а, којом је прописано да је основ за утврђивање висине накнаде за одводњавање годишњи обрачун трошкова управљања и одржавања система за одводњавање, али та одредба сама за себе наводи на погрешан траг. Ово стога што суд превиђа одредбу из члана 191. ЗОВ-а којом је прописано да Влада утврђује висину накнада за воде. Дакле, трошкови одржавања система за одводњавање и сви други трошкови у вези са одводњавањем од значаја су само приликом доношења уредбе Владе. Када Влада донесе уредбу за текућу годину и утврди висине накнада за воде, а у оквиру њих и висине накнаде за одводњавање, ЈВП мора по њој да поступа и доноси решења о обрачуну и задужењу према висини коју је за свако мелиорационо подручје утврдила Влада. Ако Управни суд својом пресудом тражи да ЈВП у свом решењу наведе да ли је одводњавање извршено, колики су трошкови управљања и одржавања система за одводњавање, који се објекти одржавају или су одржавани, колики је удео обвезника накнаде у односу на те трошкове и сл., он заправо налаже да ЈВП одреди другачију висину накнаде за одводњавање, различиту од оне коју је утврдила Влада, на шта ЈВП није овлашћено. Зато су овакве пресуде de iure неизвршиве. Приликом доношења решења ЈВП не може да занемари уредбу Владе којом је утврђена висина накнаде за одводњавање. Истине ради, треба рећи и то да се у једном броју решења ЈВП-а у диспозитиву погрешно наводи да се „овим решењем утврђује накнада за одводњавање за обвезника”, што је вероватно и навело Управни суд на погрешан пут јер је утврђивање висине накнаде везано за трошкове одводњавања и функционисање система. Како је напред речено, ЈВП је овлашћено само да изврши обрачун и задужење, али не и да утврди висину накнаде за одводњавање. Дакле, овакве формулације из диспозитива решења ЈВП-а су погрешне и то свакако ваља исправити.

С друге стране, пресуде суда у којима се поништавају решења стога што не садрже податке о томе да ли је одводњавање извршено, колики су трошкови управљања и сл., de facto су неизвршиве зато што се трошкови одводњавања не могу доводити у однос са појединим (појединачним) обвезницима накнаде јер се ни одводњавање не врши појединачно. Због тога се нигде у свету не врши обрачун на тај начин, већ једино и искључиво у односу на мелиорациони систем.

Иако је систем за одводњавање изузетно важан, у исто време је и веома рањив. Такав је пре свега због чињенице да се од накнада за одводњавање прикупља недовољно средстава. Проценат наплате је различит од једног до другог мелиорационог подручја, али је укупно узев мали. Додатна средства су такође скромна. Можда се ово најбоље може видети кроз извод из програма ЈВП-а „Воде Војводине” за 2017. годину: На подручју АП Војводине због могуће велике превлажености земљишта изграђен је 331 систем за одводњавање. Њима се одводњава 2.121.781 ha. Системи обухватају 20.703 km канала, 160 црпних станица капацитета преко 350 m³/s и преко 16.000 објеката на каналској мрежи (мостови, пропусти, уставе и сл.). За 100% одржавања у 2017. години по нормативима су потребна средства од 3,69 милијарди динара, чиме би се обезбедио законски прописан минимум радова који обезбеђује одржавање и заштиту подручја од поплава од унутрашњих вода, уз услов да се претходно изврше сви заостали радови у последњих 25 год. Програм радова за 2017. годину темељи се на висини процењеног убира накнаде за одводњавање и износи 1,238 милијарди динара, што је 34% од потребног обима радова редовног одржавања на годишњем нивоу (када се обједине сва планирана средства и од других извора финансирања, проценат је 59% у односу на потребан обим радова) и недовољно за адекватну заштиту од унутрашњих вода пољопривредних површина и осталих добара на водном подручју. Посебно треба напоменути чињеницу да недовољан обим радова траје од 1992. године.

Дакле, може се уочити велики проблем недостатка средстава за минимум неопходних радова и тај проблем постоји деценијама уназад. Чини се да би било боље решење да приходи од накнаде за одводњавање поново буду приход ЈВП-а, како је било прописано ранијим Законом о водама из 1991. године, а не приход буџета, како је по сада важећем ЗОВ-у. Очигледно је да држава мора да улаже много више средстава у одржавање овог система јер су накнаде недовољне. Једна озбиљна анализа би показала колике би биле штете од нефункционисања система за одводњавање, па би то могао да буде подстрек за другачији однос према овом проблему. С друге стране, пресуде Управног суда које на погрешан начин третирају обавезу плаћања накнаде за одводњавање и без упоришта у прописима поништавају решења којима се задужују обвезници накнаде, такође смањују укупна средства која се прикупљају у сврху одржавања и функционисања система за одводњавање.

Како смо већ рекли, у поступку доношења решења о обавезивању на плаћање накнаде ЈВП прибавља потребне податке од надлежне службе за катастар непокретности, која је дужна да исте достави без накнаде. Овде се може појавити једно занимљиво питање: уколико се догоди да се подаци из поседовних листова не слажу са подацима на терену, односно уколико се фактичко стање у погледу тога ко је власник/корисник земљишта за које треба одредити накнаду за одводњавање, разликује од стања које постоји у евиденцији службе за катастар непокретности, како треба да поступи надлежно ЈВП при доношењу решења о одређивању накнаде за одводњавање. На пример, уколико власник отуђи земљиште за које је годинама уназад плаћао накнаду за одводњавање, али та промена власништва (отуђење земљишта) не буде извршена у евиденцији надлежне службе за катастар непокретности, поставља се питање кога треба да обавеже јавно водопривредно предузеће на плаћање накнаде. С једне стране, Закон о општем управном поступку у члану 8. налаже да се у поступку морају утврдити правилно и потпуно све чињенице и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења (одлучне чињенице). То би значило обавезу органа који води поступак да утврди да ли је дошло до промене власника/корисника земљишта на мелиорационом подручју за које доноси решење о обрачуну и задужењу. Међутим, с друге стране, власник који је отуђио предметно земљиште такође има законску обавезу из члана 117. став 1. Закона о државном премеру и катастру („Сл. гласник РС”, бр. 72/09, 18/10, 65/13,), којом је прописано да је ималац права на непокретности дужан да у року од 30 дана од настанка промене поднесе захтев за спровођење промене Служби. Штавише, за непоступање по тој обавези је чланом 185. став 1. тачка 3. истог закона прописано да ће се физичко лице које у прописаном року не пријави насталу промену на непокретности, казнити за прекршај новчаном казном од 10 до 50 хиљада динара. Остављајући по страни запрећену казну, остаје питање како треба да поступи ЈВП. Дакле, постоји и обавеза ЈВП-а да прикупи чињенице, али и обавеза физичког лица да пријави промену власништва/корисништва, при чему су обе ове обавезе једнаке по снази јер су обе законске обавезе. По логици ствари (од које свакако не треба да бежи ни правна логика) исправно би било да ЈВП на плаћање накнаде обавеже лице које је у надлежној служби за катастар непокретности уписано као власник/корисник непокретности. Више је разлога за овакав став. Прво, одредбом из члана 193. Закона о водама прописано је да је организација надлежна за вођење евиденције о непокретностима и правима на њима дужна да ЈВП-у, на његов захтев а без накнаде, доставља ажурне податке о земљишту и власницима, односно корисницима земљишта и других непокретности, ради утврђивања износа и наплате накнаде за одводњавање. Из ове одредбе произлази да је ЈВП приликом доношења решења о обрачуну и задужењу дужно да чињенично стање заснује на подацима надлежних служби РГЗ-а (катастра). При томе на ажурност података директно утиче понашање обвезника накнаде: уколико он не пријави промену надлежној служби за катастар непокретности, подаци неће бити ажурни. С друге стране, да је обвезник накнаде испунио своју законску обавезу и пријавио насталу промену надлежној служби, питање исправности решења ЈВП-а у погледу чињеничног стања не би се ни постављало. Најзад, оправдано се може поставити питање због чега би требало наградити обвезника накнаде који није извршио своју законску обавезу, која уз то иде њему у прилог јер ће га промена у надлежној служби катастра ослободити обавезе плаћања накнаде за одводњавање. Овде ваља приметити и то да је заснивање решења ЈВП-а на подацима који су добијени од РГЗ-а, у складу и са начелом поуздања у земљишне књиге. Дакле, у конкуренцији две законске обавезе, приликом доношења решења о обавезивању на плаћање накнаде за одводњавање, ЈВП треба да се поузда у податке које добије од надлежне службе РГЗ-а, а на обвезнику накнаде је терет доказивања да се фактичко стање разликује од тих података. Овакав начин разрешења спорне ситуације има још један бенефит: у већој мери ће се ускладити подаци из евиденције непокретности са фактичким стањем. Наиме, опште је познато да су у Републици Србији врло чести случајеви неслагања ових података, при чему су разлози за неслагање различити: није спроведен оставински поступак, није извршена промена у евиденцији непокретности након пуноважно закљученог правног посла и сл. Предложено поступање би унеколико могло да поправи такво неповољно стање.

Овај чланак има за циљ да баци барем трачак светла на проблем који је већ неко време актуелан код нас, стварајући два супротстављена блока. С једне стране, у време опште беспарице и ниског животног стандарда обвезници накнаде за одводњавање, посебно физичка лица, доживљавају ту обавезу као додатни атак на већ истањени породични буџет, неретко без утиска да за новац који су уплатили на име накнаде за одводњавање нису добили никакву корист. Није боља ситуација ни у погледу правних лица као обвезника накнаде. С друге стране, међутим, средства која се прикупе од накнада и обезбеде из других извора нису ни близу минимума неопходног за функционисање система за одводњавање, тако да ЈВП-а којима је поверено управљање системима за одводњавање (а видели смо да су то заиста велики системи) имају нерешив проблем одржања тог система у функционалном стању. Нема сумње у то да нам је овај систем неопходан, те би стога ваљало да сви они који су на било који начин укључени у његово постојање и функционисање, разумеју његово место, улогу и значај, и, ако и не доприносе његовом очувању, да га барем, макар и несвесно, не нарушавају.