Одговорност за реализацију Уговора о јавним набавкама – примери уочених неправилности приликом инспекцијске контроле

Приликом реализације уговора након спроведеног поступка јавне набавке, односно Уговора о јавној набавци, уочене су одређене неправилности које ће бити предмет анализе у овом тексту.

Уводни део

У циљу наменског и законитог коришћења средстава наручилац је дужан да набавку добара, радова и услуга изврши на правилан и законит начин, тј. онако како је прописано одредбама Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/2012, 14/2015 и 68/2015).

Закључивањем Уговора о јавној набавци поступак набавке је окончан и приступа се реализацији закљученог уговора. Од понашања уговорних страна, тј. од наручиоца и извршиоца зависи да ли се Уговор реализовао у складу са Законом и уговореним одредбама.

Подсетник: Да би извршио набавку на законит начин, наручилац припрема конкурсну документацију у складу са чланом 61. Закона о јавним набавкама, па је, сходно том члану, у конкурсној документацији дужан да, измећу осталог, утврди врсту, техничке карактеристике (спецификације), квалитет, количину и опис добара, радова или услуга, затим начин спровођења контроле и обезбеђивања гаранције квалитета, рок извршења, место извршења или испоруке добара, евентуалне додатне услуге и сл., као и техничку документацију и планове, образац цене и др., зависно од врсте поступка и природе предмета јавне набавке, дакле елементе које ће садржати Уговор о јавној набавци.

Овде треба истаћи да су Законом о јавним набавкама (члан 115. Закона) прописане измене током трајања уговора, тако да након закључења Уговора о јавној набавци наручилац може да повећа обим предмета набавке без спровођења поступка јавне набавке, с тим да вредност Уговора може да се повећа максимално до 5% од укупне вредности првобитно закљученог уговора, при чему укупна вредност повећања Уговора не може да буде већа од вредности из члана 39. став 1. овог закона, тј. од 5.000.000,00 динара. Такође, након закључења Уговора о јавној набавци наручилац може да дозволи промену цене и других битних елемената Уговора из објективних разлога, који морају бити јасно и прецизно одређени у конкурсној документацији и Уговору о јавној набавци, односно предвиђени посебним прописима. Променом цене, у смислу овог члана, не сматра се усклађивање цене са унапред јасно дефинисаним параметрима у Уговору и конкурсној документацији.

Уочени су случајеви у којима после закључења Уговора о јавној набавци  уговорне стране закључе Анекс Уговора супротно одредбама претходно наведеног члана, затим да се не поштују одредбе закљученог уговора, најчешће приликом плаћања, односно измиривања уговорене обавезе, тако да се плаћање изврши пре уговореног рока, као и случајеви у којима се плаћање изврши у складу са уговореним роком, али понуђач – извршилац Уговора делимично или у целости није испунио своју уговорену обавезу и др.

Одговорна лица за реализацију Уговора

За реализацију Уговора о јавној набавци одговоран је руководилац, односно функционер наручиоца. Његова одговорност произлази из одредаба члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему, као и из одредаба члана 56. став 2. и члана 58. ставови 1. и 2. истог закона.

Одредбама члана 71. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему прописано је да је функционер, односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран за преузимање обавеза и њихову верификацију, затим за издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи и издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, као и за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација.

Одредбама члана 56. став 2. Закона о буџетском систему прописано је да корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта.

Одредбама члана 58. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему прописано је да се расход и издатак из буџета заснива на рачуноводственој документацији, као и да правни основ у складу са законом и износ преузетих обавеза, који проистичу из изворне рачуноводствене документације, морају бити сачињени и потврђени у писаној форми пре плаћања обавезе.

Повредом претходно наведених одредаба чл. 71. ставови 1. и 2, чл. 56. став 2. и чл. 58. ставови 1. и 2. Закона о буџетском систему одговорно лице чини прекршај из члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему.

Одредбама члана 103. став 1. тачка 4) Закона о буџетском систему прописано је да ће се за ове прекршаје одговорно лице корисника буџетских средстава, одговорно лице корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање или друго одговорно лице казнити новчаном казном од 10.000 до 2.000.0000 динара.

Важно је да се овде истакне да, пропуштањем своје дужности, која је установљена наведеним одредбама, зависно од неправилности одговорно лице и кривично може да одговара, сходно одредбама Кривичног законика („Сл. гласник РС”, бр. 85/2005, 88/2005 – испр., 107/2005 – испр., 72/2009, 111/2009, 121/2012, 104/2013, 108/2014 и 94/2016).

У наставку текста уследиће приказ неправилности које се најчешће јављају.

            Пример 1:

Контролисани субјект је, након спроведеног поступка јавне набавке мале вредности, закључио уговор чији је предмет адаптација дела просторија.

Уговорено је да ће се набавка извршити у свему према понуди – предрачуну понуђача по цени од 2.826.663,45 динара, са ПДВ-ом, као и да ће се цена исплатити на следећи начин: авансно 50%, а остатак од 50% по успешно окончаним радовима и извршеном техничком пријему. Понуђач се обавезао да ће радове извршити у року не дужем од 30 календарских дана од дана уплате аванса.

Уговорне стране су се сагласиле да ће све спорове и разлике у тумачењу овог уговора решавати првенствено у духу разумевања и пријатељских односа, а у случају да је неспоразум немогуће решити договором, уговорена је надлежност суда.

Уплата аванса у износу од 2.826.663,45 динара извршена је сагласно уговору, а радови би требало да буду завршени најкасније до краја те године јер се понуђач обавезао да ће радове извршити у року не дужем од 30 календарских дана од дана уплате аванса.

Понуђач – извођач радова испоставио је наручиоцу коначни рачун, са приложеном спецификацијом изведених радова по Уговору о јавној набавци. На рачуну се налази печат и потпис лица које је по Уговору именовано за лице одговорно за праћење реализације уговора, као и печат наручиоца и потпис одговорног лица наручиоца, којим се потврђује да су радови извршени у складу са понудом.

Извођач радова није испунио своју уговорну обавезу, односно није извршио радове у року од 30 календарских дана од дана уплате аванса.

Одговорно лице је пропуштањем своје дужности, која је установљена одредбама члана 71. став 2. Закона о буџетском систему, којим је регулисана одговорност руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава за закониту, наменску, економичну и ефикасну употребу буџетских апропријација, починило прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. истог закона, и то зато што није предузело одговарајући поступак пред судом, чија је надлежност уговорена ради заштите интереса наручиоца, због кашњења завршетка радова дуже од једне године у односу на уговорени рок извођача радова са којим је наручилац закључио предметни уговор, након спроведеног поступка јавне набавке чији је предмет био адаптација дела просторија.

            Пример 2:

Уговором о пружању услуга са одабраним понуђачем уговорена је цена услуга у износу од 1.934.020,00 динара, са обрачунатим ПДВ-ом. У периоду од 1. 1. 2017. до 31. 12. 2017. године добављач је по основу закљученог уговора наручиоцу испоставио фактуре у укупном износу од 3.568.957,09 динара, са ПДВ-ом, који је знатно већи од уговореног.

Контролом улазних рачуна пружаоца услуга у 2017. години констатовано је да у фактурама које су биле обухваћене контролом није било могуће утврдити да ли су материјал и резервни делови фактурисани у складу са ценовником пружаоца услуга. Наиме, у радним налозима приложеним уз фактуре нема ознака шифри материјала и резервних делова, а исти се ни по опису нису могли пронаћи у приложеном ценовнику.

Упоредивост фактурисаних износа са ценовницима неопходна је зато што је предметним уговором одређено да је наручилац, као корисник услуге, обавезан да делове и њихову уградњу плати према испостављеној фактури пружаоца услуге, по ценовнику који је достављен у понуди.

Такође нису састављани ни записници о примопредаји, који су предвиђени Уговором и представљају основ за остварење права корисника услуга на рекламације у уговореном гарантном року.

Одобравањем исплата по рачунима у којима није могуће утврдити исправност фактурисаног износа, а такође и без записника о примопредаји, чије је састављање уговорено ради заштите интереса наручиоца, одговорно лице корисника средстава починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. Закона о буџетском систему, у вези са чланом 56. став 2. и чланом 58. ставови 1. и 2. истог закона.

 

            Пример 3:

Наручилац је са Агенцијом за пројектовање закључио Уговор за израду пројекта за доградњу објекта на дан 5. 4. 2017. године, као са изабраним понуђачем, извршиоцем услуге, после спроведеног поступка јавне набавке.

Предмет овог уговора је набавка услуге израде пројектне документације за потребе наручиоца, у свему према спецификацији из конкурсне документације наручиоца. Понуђач – извршилац услуге обавезао се да за потребе наручиоца изради пројектну документацију и да је заврши у свему према спецификацији/пројектном задатку из конкурсне документације и у складу са понудом, а према важећим техничким прописима, стандардима и нормативима из ове области.

Укупно уговорена цена исказана је у динарима, у висини од 1.000.000,00 динара, са ПДВ-ом, као у понуди.

Уговорено је да се плаћање врши уплатом на рачун понуђача – извршиоца услуге у року од 45 дана од дана завршетка и предаје пројектне документације наручиоцу, као и предаје исправне рачуноводствене исправе – фактуре.

Уговорени рок за израду пројектне документације износи 30 календарских дана од дана закључења Уговора. Извршилац услуге обавезао се да послове изврши у складу са одредбама Закона о планирању и изградњи и другим важећим законима, прописима и стандардима који важе за ову врсту посла, квалитетно и уз строго поштовање професионалних правила своје струке, као и да поступи у складу са наведеним обавезама и писменим инструкцијама наручиоца.

Записник о извршеној примопредаји пројекта за доградњу саставила је комисија наручиоца услуге и у истом констатовала да је пројекат предат овој комисији на дан 8. 6. 2017. године.

Извршилац услуге – Агенција за пројектовање испоставила је фактуру 6. 4. 2017. године за израду пројектне документације у свему према Уговору, на износ од 1.000.000,00 динара. Дана 6. 4. 2017. године овој агенцији плаћено је 1.000.000,00 динара.

Како је претходно наведено, одредбама предметног уговора регулисано је да се плаћање врши уплатом на рачун понуђача – извршиоца услуге у року од 45 дана од дана завршетка и предаје пројектне документације наручиоцу, као и предаје исправне рачуноводствене исправе – фактуре, а да је рок за израду пројектне документације 30 календарских дана од дана закључења Уговора.

Имајући у виду наведене одредбе Уговора, наручилац није могао да изврши плаћање извршиоцу посла 6. 4. 2017. године, односно другог дана од дана закључења Уговора, јер је предметни уговор закључен 5. 4. 2017. године, а записник о извршеној примопредаји пројекта за доградњу састављен је 8. 6. 2017. године.

На овај начин поступљено је супротно одредбама члана 56. став 2. Закона о буџетском систему, а одговорно лице починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. Закона о буџетском систему.

 

            Пример 4:               

Уговором о набавци архитектонских услуга утврђено је да је предмет Уговора пружање архитектонских услуга, тј. услуга израде и достављања техничке документације за потребе наручиоца, у свему према достављеној понуди добављача и техничкој спецификацији предмета јавне набавке и обрасцу понуде, који су у прилогу и саставни су део Уговора.

Дефинисано је да уговорну цену чине јединичне цене предметних услуга из прихваћене понуде добављача и утврђене потребе за вршењем предметних услуга које дефинише наручилац, а укупна уговорна вредност износи до 3.000.000,00 динара са ПДВ-ом, на годишњем нивоу, при чему су цене фиксне током читавог периода трајања Уговора.

Плаћање ће се вршити у складу са расположивим средствима наручиоца, односно плаћања у 2017. години вршиће се до нивоа средстава обезбеђених Финансијским планом за 2017. годину за ове намене, а за обавезе плаћања које доспевају по овом уговору у 2018. години наручилац ће вршити плаћање добављачу по обезбеђивању финансијских средстава усвајањем Финансијског плана за 2018. годину.

Уговорено је да се сматра да је услуга адекватно извршена када овлашћено лице наручиоца изврши квалитативну контролу техничке документације, што се потврђује записником који потписују овлашћена лица наручиоца и добављача.

Наручилац се обавезао да у року од 20 дана од дана пријема исправно испостављене фактуре и одговарајућег документа којим се потврђује да су услуге извршене (записник, извештај о извршеним услугама и слично), изврши плаћање на рачун добављача.

У Уговор није унета понуђена цена, исказана у понуди понуђача, која према извештају Комисије за јавну набавку архитектонских услуга износи 1.000.000,00 динара са ПДВ-ом, већ укупна уговорна вредност, која износи до 3.000.000,00 динара са ПДВ-ом, на годишњем нивоу, а одговара процењеној вредности јавне набавке.

У овом случају неправилност приликом реализације Уговора огледа се у томе што је одговорно лице закључило Уговор по већој цени него што је садржавала понуда, односно у томе што Уговор није закључен у складу са понуђеном ценом коју је прихватила Комисија за јавну набавку, па је тако поступљено супротно одредбама Закона о јавним набавкама и обезвређен је поступак јавне набавке, чиме су уговорени и већи трошкови.

На овај начин одговорно лице поступило је супротно одредбама члана 71. ст. 1. и 2. Закона о буџетском систему и починило је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. истог закона.

 

            Пример 5:

Наручилац је, као купац, закључио са испоручиоцем, као продавцем, Уговор о испоруци 14 комада товне јунади укупне тежине 4.900 kg. Продавац се обавезао да, у складу са важећим прописима и овим уговором, купцу испоручи добра по врсти, количини, цени, квалитету и роковима, као и да купац преузме и плати испоручена добра.

Укупна вредност Уговора са ПДВ-ом износи 2.000.000,00 динара. Цене подразумевају испоруку у складиште крајњег примаоца, фиксне су и не могу да се мењају до коначне реализације Уговора.

Исплата испоручених добара врши се у року од 8 дана од дана квантитативног пријема средстава у складиште крајњег примаоца.

Продавац је издао фактуру за испоручена добра – товна јунад 2960 kg, при чему у фактури није наведена количина добара. Такође је и у пријемници добара у магацину наведена само тежина, без количине купљених добара.

Купац је наведену фактуру у року платио, а да није имао примедбе на исту у смислу да није испостављена у складу са Уговором.

Плаћањем ове фактуре, која није испостављена у складу са Уговором, као и због недостатка доказа у којој су количини предметна добра испоручена, без обзира на тежину, почињен је прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. Закона о буџетском систему, у вези са чланом 71. став 1. истог закона.

 

            Пример 6:

Наручилац је са понуђачем закључио Уговор о пружању услуга сервисирања, редовног одржавања и поправке службених возила после спроведеног поступка јавне набавке.

Предмет овог уговора су услуге редовног сервисирања у складу са захтевима произвођача путничког моторног возила, затим одржавања путничких моторних возила ван редовног сервиса (по потреби), ванредног сервисирања (поправки) службених путничких моторних возила и извођење аутомеханичарских радова, као и аутолакирерске и аутолимарске услуге.

Понуђач се обавезао да, уколико очекивана цена конкретне интервенције прелази износ од 30.467,60 динара, са обрачунатим порезом на додату вредност, прибави сагласност извршиоца за конкретну интервенцију.

Процењена вредност Уговора износи 750.000,00 динара, без обрачунатог ПДВ-а, односно 885.000,00 динара, са обрачунатим ПДВ-ом. Уговорена цена за сваку извршену услугу израчунава се на основу цене за конкретну услугу која је наведена у понуди, односно норматива који ће се примењивати за све врсте услуга које нису специфициране понудом, цене нових резервних делова и потрошног материјала. Цене наведене у понуди фиксне су најмање три месеца, а након тога могу се, уз сагласност уговорних страна, мењати Анексом Уговора, само на основу месечног коефицијента раста цена на мало, који се званично објављује од стране Републичког завода за статистику, с тим да евентуално кориговање цена може бити извршено само до износа на одговарајућој буџетској апропријацији.

Понуђач није у понуди навео да ће делимично извршење набавке поверити подизвођачу, што је наручилац захтевао у конкурсној документацији од понуђача.

Међутим, понуђач је наручиоцу испоставио рачуне на основу извршених  радова од стране друге ауто-куће. Ове рачуне наручилац је уредно платио иако није имао правни основ за то, односно није закључио уговор са том ауто-кућом нити је са понуђачем уговорено да ће радове вршити и подизвођач.

Плаћање ових рачуна извршено је супротно Уговору о пружању услуга сервисирања, редовног одржавања и поправке службених возила, чиме је поступљено супротно одредбама члана 56. став 2. Закона о буџетском систему, којим је прописано да корисници буџетских средстава преузимају обавезе на основу писаног уговора или другог правног акта, уколико Законом није друкчије прописано, а почињен је и прекршај из члана 103. став 1. тачка 4. истог закона.