Закон о општем управном поступку представља општи закон, па на његову супсидијарну или сходну примену упућују многи посебни закони који уређују поступак у одређеним правним областима.
Закон о општем управном поступку („Сл. гласник РС” бр. 18/2016), који је почео да се примењује од 1. 6. 2017. године, представља основни закон који се примењује у поступању у свим управним стварима. Поједина питања управног поступка могу да се уреде посебним законима, али под следећим условима: ако је то у појединим областима неопходно, ако је такво уређивање у сагласности са основним начелима одређеним основним законом и ако се тиме не смањује ниво заштите права и правних интереса странака, зајемчених основним законом.
Питање примене других прописа на поједине односе који се уређују одређеним прописом може бити решено, сагласно Јединственим методолошким правилима за израду прописа („Сл. гласник РС”, бр. 21/2010), као супсидијарно или сходно, зависно од тога да ли се други пропис примењује директно (непосредно) или употребом аналогије. Ако се прописом предвиђа потреба непосредне примене другог прописа на поједине односе који се уређују тим прописом, говори се о супсидијарној примени другог прописа. Ако се прописом предвиђа потреба примене другог прописа употребом аналогије, реч је о сходној примени другог прописа. Као што је речено, Закон о општем управном поступку представља општи закон, па на његову супсидијарну или сходну примену упућују многи посебни закони који уређују поступак у одређеним правним областима.
Супсидијарна примена закона подразумева примену оних одредби општег закона које нису у супротности са посебним законом, односно примену општег закона само у оним сегментима који посебним законом нису уређени.
Сходна примена закона подразумева примену само оних одредаба другог закона које одговарају правној природи поступка који је уређен матичним законом. Те одредбе се не примењују дословно, већ сходно – примерено – аналогно.
Притом треба имати у виду да наведено представља израз начела која датирају још их римског права: lex specialis derogat legi generali (посебни закон дерогира општи) и les posterior derogat legi praevii (закон који следи дерогира претходни).
Законом о пореском поступку и пореској администрацији („Сл. гласник РС”, бр. 80/2002… 15/2006), који је обухватан, али не и свеобухватан процесни закон, уређено је вођење пореског поступка (утврђивање, наплата и контрола јавних прихода), али је и, поред тога, одредбом члана 3. став 2. тог закона прописано да се „ако овим законом није друкчије прописано, порески поступак спроводи по начелима и у складу са одредбама закона којим се уређује општи и управни поступак.” Дакле, у овом случају се Закон о општем управном поступку примењује супсидијарно и представља lex generalis, док Закон о пореском поступку и пореској администрацији представља lex specialis.
Међутим, истим законом је у члану 3. став 3. прописана и сходна примена Закона о општем управном поступку, и то на следећи начин: „У поступку који води Пореска управа у вези са издавањем и одузимањем овлашћења, одобрења, дозвола, сагласности и др., применом закона којим се уређује девизно пословање, односно закона којим се уређују игре на срећу, сходно се примењује закон којим се уређује општи управни поступак, ако тим законима није друкчије одређено.”
Из наведеног произлази да исти процесни закон прописује примену Закона о општем управном поступку у поступку који води Пореска управа на два начина: једном као супсидијарну примену, други пут као сходну примену, зависно од предмета поступка који се води пред Пореском управом и материјалног прописа којим је регулисан предмет тог поступка.
И Закон о раду („Сл. гласник РС”, бр. 24/2005… 75/2014) представља општи пропис којим су уређена права, обавезе и одговорности из радног односа. Законом о државним службеницима („Сл. гласник РС”, бр. 79/2005… 99/2014) уређена су права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника. Притом је тим законом дата могућност да поједина права и дужности државних службеника у појединим државним органима могу да буду уређена другим посебним законом и друкчије, ако то произлази из природе њихових послова. Сагласно томе, Законом о полицији („Сл. гласник РС” бр. 6/2016) уређена су поједина права и дужности полицијских службеника, с тим што тај закон садржи и одредбу о супсидијарној примени прописа о државним службеницима, посебног колективног уговора, општег прописа о раду и закона којим се уређује управни поступак, на сва питања која тим законом нису уређена (члан 250). У овом случају Закон о раду је lex generalis, Закон о државним службеницима lex specialis, а Закон о полицији lex specialisimus.
Осим тога, и Закон о државним службеницима прописује супсидијарну примену Закона о раду и посебног колективног уговора за државне органе, тако што у члану 4. став 1. одређује да се „на права и дужности државних службеника која нису уређена овим или посебним законом или другим прописом примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор за државне органе”, док у ставу 3. истог члана прописује да се „на права и дужности намештеника примењују општи прописи о раду и посебан колективни уговор, ако овим или посебним законом није друкчије одређено”. Како Закон о државним службеницима не садржи процесне одредбе којима је уређен поступак у коме се одлучује о правима и дужностима државних службеника, одредба члана 140. став 4. тог закона упућује на директну – непосредну – супсидијарну примену Закона о општем управном поступку, с тим што је искључује приликом одлучивања о одговорности за штету.
Оваквих и сличних примера за супсидијарну примену појединих закона, а најчешће Закона о општем управном поступку, има веома много. За разлику од тога, ређи су случајеви у којима се поједине одредбе Закона о општем управном поступку сходно примењују.
На почетку је указано на сходну примену Закона о општем управном поступку у пореском поступку који се води у вези са издавањем и одузимањем овлашћења, одобрења, дозвола, сагласности и др., применом закона којим се уређује девизно пословање, односно закона којим се уређују игре на срећу. На сличан начин као и Закон о пореском поступку и пореској администрацији, питања супсидијарне и сходне примене Закона о општем управном поступку уређује и Закон о отклањању последица одузимања имовине жртвама холокауста које немају живих законских наследника („Сл. гласник РС” бр. 13/2016). Наиме, одредбом члана 6. став 1. тог закона прописано је да се враћање имовине у натуралном облику спроводи у складу са тим законом и Законом о враћању одузете имовине и обештећењу, а одредбом става 2. истог члана прописано је да ће се на права која нису уређена тим законом и Законом о враћању одузете имовине и обештећењу сходно примењивати одредбе закона којим се уређује општи управни поступак.
Закон о инспекцијском надзору („Сл. гласник РС”, бр. 36/15 и 44/18) јесте општи пропис. Тим законом су утврђени садржина, границе, овлашћења, права и обавезе при вршењу инспекцијског надзора. Осим тим законом, садржина, границе, овлашћења, права и обавезе при вршењу инспекцијског надзора уређени су и другим посебним законима. Примера ради, такав закон је Закон о управној инспекцији („Сл. гласник РС” бр. 87/11). Због тога је било неопходно да се одредбама члана 4. тог закона посебно уреди однос Закона о инспекцијском надзору са другим законима.
Према тим одредбама, Закон о инспекцијском надзору непосредно се примењује у поступку инспекцијског надзора који врше органи државне управе, као и у поступку инспекцијског надзора који, као поверени посао државне управе, врше органи аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе.
Међутим, у поступку вршења инспекцијског надзора и службене контроле, који произлазе из посебних закона, потврђених међународних уговора или усклађивања законодавства Републике Србије са правним тековинама Европске уније, непосредно се примењују одредбе посебног закона ако су у одређеним областима инспекцијски надзор и службена контрола тим законом уређени друкчије, с тим да непосредна примена одредаба посебних закона не може да искључи или ограничи непосредну примену одредаба Закона о инспекцијском надзору којима се уређују питања инспекцијског надзора и службене контроле која нису уређена тим посебним законима (супсидијарна примена). Такође, непосредна примена одредаба посебних закона ни у ком случају не може да искључи или ограничи непосредну примену одредаба Закона о инспекцијском надзору којима се уређују нерегистровани субјекти и поступање према нерегистрованим субјектима (непосредна примена).
Инспекцијски надзор је дефинисан у члану 2. Закона о инспекцијском надзору као посао државне управе чији су садржина и појам утврђени законом којим се уређује рад државне управе, а врше га органи државне управе, органи аутономне покрајине и органи јединица локалне самоуправе с циљем да се превентивним деловањем или налагањем мера обезбеди законитост и безбедност пословања и поступања надзираних субјеката и спрече или отклоне штетне последице по законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе.
Међутим, како су инспекцијском надзору уподобљени и други облици надзора и контроле чијим се вршењем испитује примена закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање надзираног субјекта, а врше их органи и субјекти са јавним овлашћењима у складу са посебним законом, одредбом члана 4. став 8. Закона о инспекцијском надзору прописано је да се тај закон сходно (примерено) примењује у поступку инспекцијског надзора који у пословима из своје изворне надлежности врше органи аутономних покрајина и јединица локалних самоуправа, као и када органи државне управе, органи аутономне покрајине и органи јединица локалних самоуправа и други субјекти са јавним овлашћењима врше наведене друге облике надзора и контроле.
Посебно је важно истаћи да у поступку вршења инспекцијског надзора инспектор, односно други овлашћени службеник поступа сагласно начелима и правилима деловања државне управе и начелима и правилима деловања државних службеника, односно службеника аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе, као и сагласно начелима и правилима поступка којима је уређен општи управни поступак. То значи да се Закон о општем управном поступку у поступку инспекцијског надзора не примењује ни супсидијарно ни сходно, већ уз поштовање правила и начела прописаних тим законом.
Питање примене и односа општег и посебних закона не поставља се само у управном, већ и у судским поступцима. Тако је Законом о управним споровима („Сл. гласник РС”, бр. 111/09) у члану 74. прописано да ће се на питања поступка решавања управних спорова која нису уређена тим законом сходно примењивати одредбе закона којима се уређује парнични поступак. Међутим, да би у управносудском поступку дошло до сходне примене било које одредбе Закона о парничном поступку, неопходно је најпре да одређено питање поступка решавања управних спорова није уопште уређено Законом о управним споровима. Уколико је неко питање уређено поменутим законом, нема сходне примене другог, па ни Закона о парничном поступку. Уз то, нужно је и да је сходна примена неке од одредаба Закона о парничном поступку уопште могућа, односно примерена управном спору, зато што, за разлику од обичне – директне или супсидијарне примене, сходна примена подразумева посредну – прилагођену примену другог прописа на питања која нису уређена одређеним прописом. Примера ради, Врховни суд Србије је у једној пресуди изразио став да „природи управног спора у коме суд оцењује законитост управног акта у одређеној управној ствари не одговара да се врши спајање тужби против разних решења истог управног органа, па стога нема места сходној примени члана 313. ЗПП-а (сада члан 330) у вези са чланом 60. ЗУС-а (сада 74) у таквим случајевима (Пресуда Врховног суда Србије Увп 119/79 од 2. 2. 1980. године).”
За разлику од овог, бројни су случајеви, односно питања поступка у којима је сходна примена Закона о парничном поступку неопходна, при чему ће, примера ради, бити наведена само нека од њих: употреба језика и писма у судском поступку; оцена стварне надлежности суда током целог поступка; изузеће и искључење судије; правна и процесна способност странака; постављање привременог заступника; положај и овлашћења пуномоћника; рокови и рочишта; повраћај у пређашње стање; достављање; прекид поступка; разгледање и преписивање списа; спајање и раздвајање поступака; доказивање; правоснажност и дејство пресуде; исправљање пресуде и решења и слично.
За правилно и потпуно сагледавање питања сходне примене закона посебно су од значаја искуства и правни ставови судске праксе, због чега се поједини примери истих и наводе у наредном делу текста:
1) Када у току управносудског поступка умре заинтересовано лице, суд ће по службеној дужности донети решење којим се утврђује прекид поступка, сходном применом одредаба Закона о парничном поступку.
Из образложења:
„Када у току трајања управног спора странка умре, поступак по тужби се прекида по сили закона, применом одредбе члана 222. став 1. тачка 1. Закона о парничном поступку („Сл. гласник РС” бр. 72/11). Како је у конкретном случају у току овог управног спора преминула странка – заинтересовано лице, наступањем ове правне чињенице, прописане чланом 222. Закона о парничном поступку, поступак се прекида по сили закона јер се ради о правној норми императивне природе, а суд по службеној дужности доноси решење којим се утврђује прекид поступка, које има декларативно дејство. Цитирана одредба члана 222. став 1. тачка 1. Закона о парничном поступку, као и одредба члана 224. и члана 225. став 1. истог закона, примењују се на основу члана 74. Закона о управним споровима („Сл. гласник РС” бр. 111/09), јер Закон о управним споровима није посебно регулисао овакву правну ситуацију, а, по схватању Управног суда, наведене одредбе одговарају правној природи управног спора и има места њиховој сходној примени у управном спору (Решење Управног суда 10 У. 28/2012 од 23. 4. 2014. године).”
2) У поступку по тужби за понављање управносудског поступка нема сходне примене Закона о парничном поступку.
Из образложења:
„Достављена одлука Уставног суда, број Уж-118/2010 од 10. 12. 2010. године, којом је усвојена уставна жалба тужиље и утврђено да је у парничном поступку који се водио пред Четвртим општинским судом у Београду, у предмету П. 882/09 (сада предмет Првог основног суда у Београду П II 1276/10), повређено право подноситељке уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено одредбом члана 32. став 1. Устава Републике Србије, и наложено Првом основном суду у Београду да предузме све мере како би се парнични поступак по тужби подноситељке уставне жалбе у предмету из тачке 1. окончао у најкраћем могућем року, није од значаја за одлучивање у овој управној ствари јер не представља разлог за понављање управносудског поступка, прописан одредбом члана 56. Закона о управним споровима.
Чињеница да је одредбом члана 422. тачка 11) Закона о парничном поступку прописано да се правоснажно завршен поступак може поновити по предлогу странке ако је у поступку по уставној жалби Уставни суд утврдио повреду или ускраћивање људског или мањинског права и слободе зајемчене Уставом у парничном поступку, такође није од значаја у овој управној ствари будући да је одредбом члана 74. Закона о управним споровима прописано да се само на питања поступка решавања управних спорова која нису уређена овим законом сходно примењују одредбе закона којим се уређује парнични поступак. Како је понављање управносудског поступка у целини регулисано Законом о управним споровима, којим су у члану 56. таксативно наведени разлози понављања, Управни суд налази да у овом случају нема места сходној примени одредаба Закона о парничном поступку које се односе на понављање парничног поступка, односно да одлука Уставног суда на коју се тужиља позива не представља законом прописан разлог за понављање управносудског поступка.
Како тужиља наводима тужбе и доказима достављеним уз тужбу није учинила ни вероватним разлоге за постојање законског основа за понављање управносудског поступка, Управни суд је одлучио као у диспозитиву решења, применом одредбе члана 60. Закона о управним споровима (Решење Управног суда 9 Уп. 15/2011 од 19. 5. 2011. године).”
3) У управном спору не постоји могућност сходне примене одредаба Закона о парничном поступку које се односе на захтев за заштиту законитости, с обзиром на то да Закон о управним споровима регулише ванредна правна средства, изричито наводећи која од њих могу да се поднесу против правоснажне одлуке суда.
Из образложења:
„Врховни касациони суд налази да у овом случају нема места примени члана 418. Закона о парничном поступку, на који се у захтеву позива подносилац. Ово стога што је чланом 74. Закона о управним споровима прописано да ће се одредбе закона којим се уређује парнични поступак сходно примењивати на питања поступка у управним споровима која нису уређена овим законом. Дакле, сходна примена одредаба Закона о парничном поступку односи се само на питања поступка која нису уређена овим законом, а ванредна правна средства која се могу поднети против правоснажне одлуке Управног суда изричито су прописана Законом о управним споровима (Решење Врховног касационог суда Узз 1/2013 од 25. 2. 2013. године).”
4) Захтев за заштиту законитости против решења Управног суда недозвољен је уколико према закону који је важио у време његовог подношења није прописан као ванредни правни лек.
Из образложења:
„Захтев за заштиту законитости против решења Управног суда од 1. 6. 2012. године поднет је Врховном касационом суду дана 18. 2. 2013. године. Како се дозвољеност правног средства цени према закону који је на снази у време његовог подношења, то се, сходно изнетом, за оцену дозвољености захтева примењује Закон о управним споровима („Сл. гласник РС” бр. 111/09), који је ступио на снагу 30. 12. 2009. године. Будући да наведеним законом захтев за заштиту законитости није прописан као ванредно правно средство, Врховни касациони суд је нашао да је поднети захтев недозвољен.
Врховни касациони суд налази да у овом случају нема места примени члана 418. ЗПП-а, на који се у захтеву позива подносилац. Ово стога што је чланом 74. Закона о управним споровима прописано да ће се одредбе закона којима се уређује парнични поступак сходно примењивати на питања поступка у управним споровима која нису уређена овим законом. Дакле, сходна примена одредаба ЗПП-а односи се само на питања поступка која нису уређена овим законом, а ванредна правна средства која се могу поднети против правоснажне одлуке Управног суда изричито су прописана Законом о управним споровима (Пресуда Врховног касационог суда Узп 11/2013 од 25. 2. 2013. године).”
5) Не постоји могућност сходне примене одредаба Закона о парничном поступку у управном спору када је у питању поступак утврђивања чињеница, будући да је тај поступак изричито регулисан Законом о управним споровима.
Из образложења:
„Врховни касациони суд је ценио наводе захтева да је Управни суд при утврђивању чињеничног стања требало сходно да примени одредбе чланова 228–284. Закона о парничном поступку, па је нашао да су неосновани јер је сходна примена правила парничног поступка, прописана чланом 74. Закона о управним споровима, предвиђена само за решавање питања поступка која нису уређена наведеним законом. Како је одредбама чланова 33–39, садржаним у поглављу VII Закона о управним споровима, прописан поступак утврђивања чињеница, који је Управни суд применио одржавањем усмене јавне расправе на којој је утврдио све релевантне чињенице неопходне за доношење законите одлуке, неосновано се подносилац позива на примену Закона о парничном поступку (Пресуда Врховног касационог суда Узп 498/2012 од 8. 2. 2013. године).”
6) Захтев за заштиту права ће бити одбачен као недопуштен уколико је поднет преурањено, односно пре почетка рока за подношење.
Из образложења:
„Тужилац наводи да Закон о јавним набавкама (у даљем тексту: ЗЈН) не предвиђа могућност да оваква изјава буде дата преурањено, због чега и не предвиђа санкцију за преурањено дату изјаву, па је и одлука Комисије да се, услед преурањености изјаве, у наставку поступка његов захтев одбаци као недозвољен – незаконита.
Из списа предмета произлази да је тужилац 26. 1. 2010. године поднео захтев за заштиту права наручиоцу, да је 3. 2. 2010. године допунио захтев по налогу наручиоца, те да је по наведеном захтеву тужиоца наручилац донео решење 8п/1-13 од 12. 2. 2010. године, којим је одбио, као неоснован, захтев тужиоца за заштиту права подносиоца, а које је тужилац примио 24. 2. 2010. године, при чему је тужилац прво писмено изјашњење о наставку поступка о заштити права пред Републичком комисијом, овде туженим органом, поднео 11. 2. 2010. године. Тужени орган је ово изјашњење одбацио као преурањено, јер је оценио да је тужилац изјашњење поднео пре истека рока прописаног одредбом члана 111. став 4. Закона о јавним набавкама.
Како је у проведеном поступку утврђено да је наручилац 3. 2. 2010. године примио уредан захтев за заштиту права, то наручиоцу од 4. 2. 2010. године почиње да тече рок од 10 дана за доношење и достављање решења по поднетом захтеву. По оцени суда правилно је тужени орган оценио да је тужилац, сагласно одредби члана 111. став 3. Закона о јавним набавкама, писмено изјашњење о наставку поступка заштите права пред Републичком комисијом могао поднети у наредна 3 дана по истеку рока од 10 дана од дана пријема допуне захтева, у ком року је наручилац био дужан да донесе и достави решење тужиоцу. Како је тужилац писмено изјашњење о наставку поступка заштите права доставио Републичкој комисији 11. 2. 2010. године, односно пре истека законског рока од 10 дана из члана 111. став 3. Закона о јавним набавкама, правилно је његов захтев одбачен као недопуштен применом члана 224. став 2. Закона о општем управном поступку („Сл. лист СРЈ”, бр. 33/97 и 31/01), чије се одредбе примењују на основу члана 105. став 7. Закона о јавним набавкама.
Неосновани су наводи тужбе да тужени није могао да одбаци писмено изјашњење тужиоца као преурањено због непостојања законске санкције. Ово због тога што је одредбом члана 105. став 5. Закона о јавним набавкама прописано да се на питања поступка заштите права која нису уређена Законом о јавним набавкама сходно примењују одредбе Закона којим се уређује управни поступак, па је тужени правилно одлучио у ставу првом диспозитива оспореног закључка применом члана 224. став 2. Закона о општем управном поступку (Пресуда Управног суда 7 У. 21754/2010 од 17. 6. 2011. године).”
7) Како Законом о тржишту хартија од вредности и другим финансијским инструментима нису предвиђене посебне одредбе које регулишу одлучивање Комисије за хартије од вредности у управним стварима, у тим поступцима сходно се примењују одредбе Закона о општем управном поступку.
Из образложења:
„Врховни касациони суд је ценио наводе захтева да сви чланови комисије имају писмено овлашћење председника комисије да поступају и потписују све акте донете у управном поступку и да Комисија, као самостална институција, није уклопљена у структуру осталих органа управе, због чега не подлеже принципу одлучивања путем већања и гласања, па налази да ови наводи нису основани. Одредбом члана 225. став 1. Закона о тржишту хартија од вредности и других финансијских инструмената („Сл. гласник РС” бр. 47/2006) прописано је да Комисија у решавању у управним стварима сходно примењује Закон о општем управном поступку, осим ако овим законом није друкчије одређено. Одредбама чланова 228. и 236. Закона о тржишту хартија од вредности и других финансијских инструмената, као и сагласно њима датим одредбама чланова 10, 11. став 1. и 18. став 1. тачка 6. Статута Комисије за хартије од вредности, прописано је да Комисија за хартије од вредности у управним стварима одлучује као колегијални орган. Међутим, означеним, као ни осталим одредбама наведених законских прописа, потписивање решења од стране овлашћеног лица, као ни одлучивање комисије као колегијалног органа, није друкчије одређено, па се, и по налажењу Врховног касационог суда, у конкретном случају на ова питања у поступку доношења оспореног решења сходно примењују одредбе Закона о општем управном поступку. Стога је, по оцени овог суда, правилно закључивање из образложења побијане пресуде да су учињене повреде правила поступања, прописане чланом 201. у вези са чланом 196. став 3. Закона о општем управном поступку, као и чланом 69. истог закона, од битног утицаја на законитост оспореног решења (Пресуда Врховног касационог суда Узп 128/2012 од 17. 1. 2013. године).”
8) Против правоснажне одлуке Управног суда, донете поводом заштите права одборника у правној ствари престанка, па и измене одлуке о престанку мандата или потврђивања мандата, као дела изборног поступка, није дозвољено подношење захтева за преиспитивање судске одлуке.
Из образложења:
„Врховни касациони суд налази да је одлучивање о заштити права одборника део изборног поступка који је регулисан Законом о локалним изборима („Сл. гласник РС” бр. 129/07). У поступку заштите изборног права чланом 54. став 3. наведеног закона прописана је сходна примена Закона о управним споровима, а ставом 5. истог члана изричито је забрањено подношење ванредних правних средстава из Закона о управним споровима против одлука донетих у поступку по жалби поводом заштите изборног права. Сагласно наведеном, а по оцени овог суда, против правоснажне одлуке Управног суда, донете поводом заштите права одборника у правној ствари престанка, па и измене одлуке о престанку мандата или потврђивања мандата, као дела изборног поступка, није дозвољено подношење захтева за преиспитивање судске одлуке из члана 49. Закона о управним споровима.
Одредбом члана 53. став 1. Закона о управним споровима прописано је да ће недозвољен или неблаговремен захтев или захтев који је поднело неовлашћено лице Врховни касациони суд одбацити решењем (Пресуда Врховног касационог суда Узп 421/2010 од 19. 5. 2011. године).”