Коруптивне радње се, као потенцијална опасност у јавним набавкама, јављају у свим фазама поступка јавне набавке, од његовог планирања, преко образовања Комисије за јавну набавку, оглашавања и израде конкурсне документације, до отварања и оцене понуда, а нарочито у фази реализације уговора о јавној набавци.
Закон о јавним набавкама („Сл. гласник РСˮ, бр. 124/12, 14/15 и 68/15) предвидео је и низ антикоруптивних одредби, које је потребно посебно сагледати и имати у виду приликом примене Закона о јавним набавкама.
Наиме, прва антикорупцијска мера у Закону о јавним набавкама може се уочити у члану 21. овог закона, у коме су наведене мере које су по свом називу сврстане у опште мере за спречавање корупције. Овим одредбама предвиђено је да је наручилац обавезан да предузме све потребне активности како не би дошло до корупције у планирању јавних набавки, у поступку јавне набавке или током извршења уговора о јавној набавци, али и како би се корупција правовремено открила, како би биле отклоњене или умањене штетне последице корупције и како би учесници у корупцији били кажњени у складу са Законом. Стога се члан 21. ослања на члан 20. овог закона, у коме је, као обавезна, прописана писана комуникација у поступку и на пословима јавних набавки, што је мера која такође има антикорупцијско дејство. Према члану 20. Закона о јавним набавкама, писана комуникација се одвија писаним путем, односно путем поште, електронске поште или факсом, као и објављивањем од стране наручиоца на Порталу јавних набавки.
Одредбама члана 21. овог закона прописано је да, ако према околностима конкретног случаја није целисходно остварити комуникацију на начин одређен чланом 20. став 1. овог закона, лице запослено на пословима јавних набавки, односно друга лица дужна су да сачине записник или на други начин евидентирају предузете радње. Тај други начин може да буде службена белешка о предузетим радњама, званично заведена код наручиоца, снабдевена потписима лица која су радњу предузела. Поред писане екстерне комуникације између лица запослених код наручиоца и других заинтересованих лица за поступак јавне набавке, прописана је и писана интерна комуникација. Тако је предвиђено да су руководилац и одговорно лице наручиоца у обавези да запосленима на пословима јавних набавки све налоге и упутства дају писаним путем, односно путем електронске поште, као и да је лице запослено на пословима јавних набавки дужно да одбије извршење налога овлашћеног лица ако су упутство и налог супротни прописима. Колико је законодавцу важна писана комуникација, огледа се и у одредби којом је заштићено лице које одбије да изврши усмени налог претпостављеног, наводећи да лице, у случају да одбије извршење налога, не може да буде премештено на друге послове нити да му се откаже уговор о раду у периоду од дванаест месеци од дана одбијања извршења налога, под условом да послове обавља у складу са Законом.
Осим тога, одредбе о комуникацији прописују да изабрано средство комуникације мора да буде широко доступно, тако да не ограничава могућност учешћа заинтересованих лица у поступку јавне набавке. Изабраним средством комуникације не може да се ограничи конкуренција, већ управо треба да се води рачуна о томе да комуникација буде писана, али да изабрано средство кумуникације буде широко доступно и да исто поспешује конкуренцију у поступку јавне набавке.
Надаље комуникација треба да се одвија тако да се поштују рокови предвиђени овим законом и да се у том циљу, када год је то могуће, користе електронска средства. Управо електронска средства комуникације убрзавају процедуру и лако се употребљавају. Алати који се користе у комуникацији електронским средствима и њихове техничке карактеристике морају да буду широко доступни, интероперативни и такви да користе производе информационих технологија у општој употреби.
Међутим, комуникација мора да се одвија тако да се обезбеди чување поверљивих података и података о заинтересованим лицима, понудама и понуђачима до отварања понуда, као и да се обезбеди евидентирање радњи предузетих у поступку и чување документације у складу са прописима којима се уређује област документарне грађе и архива.
Такође, наведене одредбе о комуникацији прописују и одређене обавезе за наручиоце и понуђаче онда када је извршено достављање аката путем електронске поште. С тим у вези прописано је и да, ако је документ из поступка јавне набавке достављен од стране наручиоца или понуђача путем електронске поште или факсом, страна која је извршила достављање дужна је да од друге стране захтева да на исти начин потврди пријем тог документа, што је друга страна и дужна да учини када је то неопходно, као доказ да је извршено достављање.
Све ове одредбе око писане комуникације, достављање докумената из поступка јавне набавке, као и архивирање документације, јесу неке од превентивних антикорупцијских мера.
Још једна општа мера чија је улога спречавање корупције јесте и обавеза доношења интерног плана за спречавање корупције у јавним набавкама. Ова обавеза се односи на наручиоце чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу већа од милијарду динара. Обавезу доношења интерног плана имају сви наручиоци који у било којој години од ступања на снагу овог закона, у 2015, 2016, 2017. и 2018. години или у будућим годинама, планирају односно спроводе јавне набавке чија укупна вредност прелази гранични износ од милијарду динара, сагласно члану 22. став 11. Закона о јавним набавкама. Наручилац има обавезу да спроводи интерни план и ако у наредним годинама процењена вредност јавних набавки буде мања од милијарду динара.
Други наручиоци, односно наручиоци чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу мања од милијарду динара, немају обавезу доношења интерног плана, али због значаја јавних набавки и ризика који корупција носи у погледу трошења јавних средстава, целисходно је да и они донесу своје интерне планове. С тим у вези је и општа мера за спречавање корупције, предвиђена чланом 21. став 1. ЗЈН-а, која прописује да је наручилац обавезан да предузме све потребне мере како не би дошло до корупције у планирању јавних набавки, у поступку јавне набавке или током извршења уговора о јавној набавци, али и како би се корупција правовремено открила, како би биле отклоњене или умањене штетне последице корупције и како би учесници у корупцији били кажњени у складу са Законом.
Како се и на набавке које су изузете од примене Закона о јавним набавкама по разним основима за изузеће (члан 39. став 2, чл. 7, 122. и 128. овог закона) такође троше одређена јавна средства, као и да је, према члану 7. Закона о јавним набавкама, наручилац дужан да поступа у складу са начелима из овог закона, мишљење Управе за јавне набавке, које је изражено у моделу интерног плана, јесте да је целисходно да се мере из интерног плана односе и на ове набавке.
Такође, сагласно члану 22. став 1. Закона о јавним набавкама, као и Правилнику о садржини акта којим се ближе уређује поступак јавне набавке унутар наручиоца („Сл. гласник РСˮ, бр. 106/13), сви наручиоци су у обавезу да донесу своје интерне акте којима се уређује поступање наручиоца у свим фазама поступка јавне набавке (критеријуми, правила и начин одређивања предмета јавне набавке и процењене вредности, начин испитивања и истраживања тржишта, одговорност за планирање, циљеви поступка јавне набавке, начин извршавања обавеза из поступка, начин обезбеђивања конкуренције, спровођење и контрола јавних набавки, начин праћења извршења уговора о јавној набавци). Обавеза наручиоца је да поменути интерни акт објави на својој интернет страници. Наручиоци који не поседују интернет страницу установили су праксу да своја интерна акта објављују на огласној табли наручиоца. Закон је, чланом 169. став 1. тачка 3, предвидео прекршајну одговорност ако наручилац не обавља комуникацију на начин прописан овим законом или не објави интерни акт и интерни план за спречавање корупције у јавним набавкама сагласно чл. 20, 21. и 22. овог закона. У овом случају прописана је новчана казна за наручиоца у износу од 100.000 до 1.000.000 динара, а за одговорно лице наручиоца новчана казна од 30.000 до 80.000 динара.
Поред тога, да би законодавац заштитио поступак јавне набавке, предвидео је и мере за заштиту интегритета поступка, па је у члану 23. овог закона прописано да лице које је учествовало у планирању јавне набавке, припреми конкурсне документације или појединих њених делова, као и са њим повезано лице, не могу да наступају као понуђач или као подизвођач понуђача, нити могу да сарађују са понуђачима или подизвођачима приликом припремања понуде. Не треба заборавити да се ова забрана односи не само на лице које жели да поднесе понуду, а учествовало је у неком сегменту поступка јавне набавке, него и на повезана лица са овим лицем. Према члану 3. став 1. тачка 11. Закона о јавним набавка, под повезаним лицима подразумевају се супружници, ванбрачни партнери, крвни сродници у правој линији, крвни сродници у побочној линији, закључно са трећим степеном сродства, сродници по тазбини до другог степена сродства, усвојилац и усвојеник, лица између којих је извршен пренос управљачких права и лица која су повезана у смислу закона којим се уређује порез на добит правних лица. У том случају, ако се утврди повреда интегритета поступка, наручилац је дужан да одбије понуду и да без одлагања обавести надлежне државне органе. Надлежни органи би, у смислу члана 24. став 1. овог закона, у том случају били Управа за јавне набавке, Агенција за борбу против корупције и надлежно тужилаштво. Чланом 169. став 3. тачка 2. Закона о јавним набавкама прописан је прекршај за наручиоца ако не одбије понуду лица која су учествовала у планирању јавне набавке, припремала конкурсну документацију или поједине њене делове или су сарађивала са понуђачем, што је прекршај за који је прописана новчана казна у износу од 200.000 до 1.500.000 динара, а за одговорно лице наручиоца новчана казна у износу од 80.000 до 150.000 динара.
Овај члан третира и ситуацију у којој је, ако је понуђач, односно подносилац пријаве непосредно или посредно дао, понудио или ставио у изглед неку корист или покушао да сазна поверљиве информације или да на било који начин утиче на поступање наручиоца у току поступка јавне набавке, наручилац дужан да хитно обавести надлежне државне органе (Управу за јавне набавке, Агенцију за борбу против корупције и надлежно тужилаштво).
Осим тога, једна од мера којима се спречава корупција у јавним набавкама јесте и спречавања сукоба интереса у поступку јавних набавки. Према члану 29. Закона о јавним набавкама, сукоб интереса постоји када однос представника наручиоца и понуђача може да утиче на непристрасност наручиоца при доношењу одлуке у поступку јавне набавке, односно:
1) ако представник наручиоца или с њим повезано лице учествује у управљању понуђача;
2) ако представник наручиоца или с њим повезано лице поседује више од 1% удела, односно акција понуђача;
3) ако је представник наручиоца или с њим повезано лице запослено или радно ангажовано код понуђача или је пословно повезано са њим.
У овом случају Закон је предвидео забрану наручиоцу да закључи уговор о јавној набавци са понуђачем у случају постојања сукоба интереса, уколико је постојање сукоба интереса утицало или могло да утиче на одлучивање у поступку јавне набавке. Стога је чланом 54. Закона прописано да у Комисију за јавну набавку не могу да се именују лица која могу бити у сукобу интереса за тај предмет јавне набавке. Закон је прописао да, након доношења решења о образовању Комисије за јавну набавку, чланови Комисије потписују изјаву којом потврђују да у предметној јавној набавци нису у сукобу интереса.
Овде није наведено у ком моменту чланови Комисије ову изјаву потписују. Да би у потпуности биле отклоњене сумње у непостојање сукоба интереса, изјавa о одсуству сукоба интереса треба да буде потписана у што краћем року, без одлагања, а треба да је потпишу чланови Комисије или лица која обављају послове чланова Комисије (заменици чланова). Уколико сматрају да могу бити у сукобу интереса или уколико у току поступка јавне набавке сазнају да могу доћи у сукоб интереса, чланови Комисије о томе без одлагања обавештавају орган који је донео решење, који предузима потребне мере како не би дошло до штетних последица у даљем току поступка јавне набавке.
Лице у односу са којим постоји сукоб интереса не може да буде подизвођач понуђачу којем је додељен уговор нити члан групе понуђача којој је додељен уговор.
Међутим, Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки одобриће закључење уговора на захтев наручиоца иако постоји сукоб интереса, ако наручилац докаже да би забрана закључења уговора проузроковала велике тешкоће у раду или пословању наручиоца, које су несразмерне вредности јавне набавке, односно због чега би био угрожен интерес Републике Србије, затим да је предузео све мере ради сузбијања штетних последица, као и да остали понуђачи не испуњавају услове из поступка, односно да је након рангирања њихових понуда разлика у цени већа за 10% или број пондера већи за десет у корист изабраног понуђача. Ова одлука објављује се на интернет страници наручиоца и Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, као и на Порталу јавних набавки.
На одредбе око спречавања сукоба интереса наилази се и када су у питању набавке на које се овај закон не примењује у смислу члана 39. став 3. Закона, у коме је прописано да је, када спроводи истоврсне набавке чији износ не прелази лимит од 500.000,00 динара на годишњем нивоу, наручилац дужан да спречи постојање сукоба интереса, да обезбеди конкуренцију и да уговорена цена не буде већа од упоредиве тржишне цене. То значи да законодавац није хтео да ни овај део потрошње јавних финансија остави без заштите од сукоба интереса. Практично свако лице које код наручиоца спроводи ове набавке дужно је, такође, да потпише изјаву о одсуству сукоба интереса, имајући у виду наведену одредбу овог закона. Обезбеђење заштите сукоба интереса односи се и на јавне набавке у области одбране и безбедности из члана 127. овог закона.
Поред тога, чланом 168. Закона прописана је ништавост уговора о јавној набавци који су закључени супротно одредбама овог закона о спречавању корупције и сукоба интереса.
С тим у вези посебну пажњу треба посветити не само закључењу уговора о јавној набавци, већ и његовој реализацији код наручиоца. Реализација уговора о јавној набавци представља сегмент целокупног процеса набавке код наручилац, који пружа велике могућности за коруптивно деловање. Зато је, пре свега, потребно да уговорне одредбе буду потпуно јасне уговорним странама (наручиоцу и добављачу), као и да техничке спецификације предмета набавке такође буду јасне у смислу одређивања количина и других техничких карактеристика предмета јавне набавке, јер су управо техничке спецификације саставни део уговора. Најчешћа коруптивна деловања могу се видети у ситуацијама када су уговорене оквирне количине или међу уговореним предметима по позицијама имамо позицију „осталоˮ; „неспецифицирани материјали, односно радови или услугеˮ или слично. Касније се, приликом реализације кроз те позиције, набављају предмети набавке који заправо нису прошли „тендерску утакмицуˮ. У случају оквирних количина могу се срести реализације само неких позиција, и то у много већој или мањој количини од уговорене, док се друге позиције на основу којих је добављач заправо добио уговор уопште не набављају. Постоји и случај да се код одређених услуга поправки у поступку јавних набавки бодују само одређени сервиси, на основу чега се додељује уговор, при чему се резервни делови који се приликом тих сервиса уграђују уопште не бодују у поступку јавне набавке. Наручилац би морао да одреди лице које ће бити задужено за бригу о реализацији сваког конкретног уговора о јавној набавци. То лице би требало да се стара о изради налога, поруџбеница, записника, рекламација и свих других аката који су предвиђени уговором. Такође, свака примопредаја предмета набавке мора да буде озваничена потписивањем записника о квантитативној и квалитативној примопредаји. Да ли ће то бити један или више записника, мање је битно, али је битно да наручилац формира Комисију за пријем предмета набавке, која ће, заједно са представником добављача, потписати записник о пријему. Ови записници служе као доказ да је предмет набавке управо испоручен у уговореној и порученој количини и квалитету. Може се наићи и на разне испоруке у пракси које нису засноване на валидној документацији о пријему предмета набавке. У једном примеру услуга одржавања хигијене наручилац није водио рачуна о реализацији уговора на правилан начин, па није имао доказе о присутности лица која су одржавала хигијену у објекту и евиденцију о броју сати проведених на извршењу ове услуге, а плаћање по достављаним фактурама по овом уговору уредно је извршавано итд. У другом примеру, који не треба следити, наручилац је набавио промотивни материјал, али приликом реализације уговора није сачинио записник о примопредаји материјала од добављача нити има доказ о утрошку самог материјала, а извршио је плаћање по рачуну који се односио на укупну уговорену вредност. Још су изразитији примери набавке у негативној праски наручиоца када реализује уговор о јавној набавци одређене опреме веома велике вредности, а потом ту опрему не стави у употребу, већ се налази у магацину на залихама. Овој опреми, наравно, од датума квантитативно-квалитативне примопредаје тече произвођачки гарантни рок иако није стављена у употребу. Такође, временом опрема губи на вредности јер технологија брзо напредује, имајући у виду да се произвођачи непрестано труде да побољшају перформансе нове опреме ради конкуренције. У овом случају постоји ненаменско трошење јавних средстава, при чему се види да је набављено нешто што се фактички не користи за потребе наручиоца, а уговор о јавној набавци је реализован и извршено је плаћање добављачу. Још драстичнији пример је плаћање по авансном рачуну када предмет набавке није испоручен од стране добављача, при чему је у таквој ситуацији авансној гаранцији најчешће истекао рок важности а да није тражено њено продужење. И у овом негативном примеру уочљиво је да је дошло до испуњења обавеза од стране наручиоца, а да добављач своју обавезу није испунио.
Стога је веома битно посебну пажњу посветити реализацији уговора о свакој конкретној јавној набавци. Да је ово важан сегмент процеса набавки, сведоче и разни примери другопласираних понуђача који често показују своју заинтересованост за то на који начин је уговор реализован. Нижепласирани понуђачи на ранг-листи некада изражавају сумњу у то да набавка по понуђеној цени може да се реализује у потребној количини и квалитету, па некада захтевају да присуствују самој примопредаји предмета набавке. Како реализација уговора није у домену Закона о јавним набавкама као процесног закона, већ се од закључења уговора примењују прописи о облигационим односима, то овај захтев нижепласираних понуђача да присуствују примопредаји предмета набавке није третиран Законом о јавним набавкама, него је остављено на вољу наручиоцу да по поменутом захтеву поступи. Међутим, у овим ситуацијама када су одбијени, понуђачи често прибегавају пропису који регулише право на приступ информацијама од јавног значаја, тако да на тај начин долазе до тражених информација.
С тим у вези веома је важно и за наручиоце и за понуђаче да и у овом сегменту набавке приликом реализације уговора мора да се обезбеди пре свега законито и сврсисходно поступање, као и транспарентност, кад год је то могуће, ради отклањања сваке сумње у било какву неправилност.
Оставите одговор
Жао нам је, да би поставили коментар, морате бити пријављени.