Одредбе Закона о буџету Републике Србије за 2019. годину и Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему које се односе на јединице локалне самоуправе

У анализи одредби Закона о буџету Републике Србије за 2019. годину и Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему акценат је стављен на промене које се односе на локалну самоуправу.

ЗАКОН О БУЏЕТУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ЗА 2019. ГОДИНУ

Закон о буџету РС за 2019. годину („Сл. гласник РС”, бр. 95/2018) представља основ за економске мере јачања темеља успостављеног модела раста, који се, према мишљењу надлежних институција, заснива на повећању инвестиција и извоза.

Министарство финансија – Сектор за макроекономске и фискалне анализе и пројекције констатовао је на основу свеобухватне анализе да у току 2018. године економске активности земље бележе снажан раст, уз интензивну инвестициону активност и повећану потрошњу домаћинстава. Поред тога, долази и до раста у оквиру грађевинарства и услужног сектора, тако да се развојни карактер буџета у 2018. години огледа пре свега у капиталним улагањима, односно у инвестицијама са убрзаним инвестиционим активностима државе. Достигнуте стопе привредног раста и уравнотежене јавне финансије доприносе смањењу јавног дуга и обезбеђују ниску, односно стабилну инфлацију, што чини основ за даља унапређења свих макроекономских токова.

Што се тиче макроекономских пројекција за 2019. годину, очекује се да ће Република Србија у наредном периоду у некој мери зависити од кретања и изгледа у међународном економском окружењу, у чланицама Еврозоне које су главни партнери државе у робној размени и инвестицијама.

Међународни монетарни фонд прогнозира глобални раст у 2018. години од 3,7%, а иста стопа раста светске привреде прогнозирана је и за наредне две године.

Макроекономске  претпоставке кретања за Републику Србију у периоду 2019–2021. година пројектоване су на основу актуелних економских показатеља, као и на основу процене ефеката планираних мера економске политике. У 2019. години пројектован је реални раст привредне активности од 3,5%, а очекује се и наставак позитивног утицаја раста запослености и побољшаних услова задуживања за приватну потрошњу. Такође, у трогодишњем средњорочном периоду очекује се наставак повољних кретања на тржишту рада, која ће се пре свега огледати у снажнијем расту просечних зарада и достизању једноцифрене стопе незапослености, а доћи ће и до подизања минималне цене рада, која од јануара 2019. године бележи раст са 143 динара по радном часу на 155,3 динара.

Пројекција инфлације заснована је на очекиваним кретањима у домаћем и међународном окружењу, а детерминисана је растом агрегатне тражње.

Истовремено, у периоду фискалне консолидације напуштају се важеће кризне мере. Крајем 2018. године у потпуности је укинут Закон о привременом уређивању начина исплате пензија, а измењен је и Закон о пензијском и инвалидском осигурању, којим је омогућено да пензионери са нижим примањима остварују увећање уз пензију до 5% у односу на пензију исплаћену у септембру 2018. године.

Повећање пензија и плата у јавном сектору спроведено је уз строги принцип фискалне одрживости и дозирано, са циљем стимулативног дејства на домаћи производни и услужни сектор. Ове интенције подржане су повећањем минималне цене рада, чиме се обезбеђује смањење социјалног јаза и праведнија дистрибуција раста, и то без додатног оптерећења привреде, што је постигнуто повећањем неопорезивог дела зараде.

Дакле, достигнуте динамичне стопе привредног раста и уравнотежене јавне финансије, уз успостављену силазну трајекторију јавног дуга и ниску, стабилну и предвидиву инфлацију, чине здраве фундаменте за даља унапређења свих макроекономских токова, која ће као крајњи резултат имати смањење незапослености и подизање животног стандарда становништва.

На крају може да се закључи да ће повољна макроекономска кретања обезбедити наставак стабилног раста пореских прихода, док ће се реформом пореске администрације наставити борба против сиве економије, а очекује се и наставак позитивних трендова приликом наплате пореских прихода и током наредне буџетске године.

1. ОДРЕДБЕ ЗАКОНА О БУЏЕТУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ЗА 2019. ГОДИНУ КОЈЕ СЕ ОДНОСЕ НА СВЕ КОРИСНИКЕ БУЏЕТСКИХ СРЕДСТАВА, ПА И НА ЈЕДИНИЦЕ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ

Анализирајући одредбе Закона о буџету Републике Србије за 2019. годину, као најзначајнијег закона који ће важити у 2019. години, може да се закључи да се неколико његових чланова односи на све кориснике буџетских средстава, без обзира на то да ли су то корисници средстава буџета Републике Србије или буџета локалне власти.

Наиме, према члану 10. Закона, директни корисници средстава буџета Републике Србије дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају извештаје о расходима за запослене у 2019. години, као и појединачно за индиректне кориснике из њихове надлежности, обједињено на нивоу главе. Министар надлежан за послове финансија ближе ће уредити начин и садржај извештавања.

Осим тога, према члану 12, обавезе према корисницима буџетских средстава извршавају се сразмерно оствареним приходима и примањима буџета. Ако се у току године приходи и примања буџета смање, расходи и издаци буџета извршаваће се по приоритетима, и то обавезе утврђене законским прописима на постојећем нивоу и минимални стални трошкови неопходни за несметано функционисање корисника буџетских средстава. Ако корисници буџетских средстава не остваре приходе и примања из других извора финансирања, расходи и издаци планирани по том основу неће се извршавати на терет општих прихода буџета.

Чланом 13. прописано је да корисник буџетских средстава који одређени расход и издатак извршава из других извора прихода и примања (који нису извор 01 – Општи приходи и примања буџета), обавезе може да преузима само до нивоа остварења тих прихода или примања, уколико је ниво остварених прихода и примања мањи од одобрених апропријација.

Такође, ставом 2. овог члана прописано је да ће корисник буџетских средстава код кога у току године дође до умањења одобрених апропријација због извршења принудне наплате, за износ умањења предузети одговарајуће мере у циљу прилагођавања преузете обавезе, тако што ће предложити умањење обавезе, односно продужење уговорног рока за плаћање или отказати уговор, односно предложити измену прописа који је основ за настанак и плаћање обавеза.

Неопходно је скренути пажњу на члан 14. овог закона, према којем директни корисници буџетских средстава Републике Србије пре најављивања нових обавеза на начин прописан чланом 56. став 3. Закона о буџетском систему, у систему извршења буџета морају да пријаве преузете а неизвршене обавезе из претходне буџетске године.

Према члану 15, у извршавању расхода за робе и услуге корисника буџетских средстава и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање приоритет имају расходи за сталне трошкове, трошкове текућих поправки и одржавања и материјал.

Корисници буџетских средстава дужни су да обавезе настале по основу комерцијалних трансакција измире у року утврђеном законом којим се уређују рокови измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама.

Уколико корисници средстава буџета Републике Србије не измире обавезе настале по основу комерцијалних трансакција у Законом утврђеном року, Влада може да, на предлог министарства надлежног за послове финансија – Одељења за буџетску инспекцију, донесе одлуку о обустави извршавања осталих апропријација утврђених овим законом за тог корисника.

Поред тога, према члан 17, а у складу са чланом 2. тачка 31), чланом 54. и чланом 56. став 4. Закона о буџетском систему (,,Сл. гласник РС”, бр. 54/09… 94/18), у буџетској 2019. години неће се вршити обрачун и исплата поклона у новцу, божићних, годишњих и других врста награда и бонуса, као и других примања из члана 120. став 1. тачка 4) Закона о раду („Сл. гласник РС”, бр. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 и 13/17 – УС), предвиђених посебним и појединачним колективним уговорима и другим актима, за директне и индиректне кориснике буџетских средстава буџета Републике Србије, локалне власти и кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање, осим јубиларних награда за запослене.

У 2019. години запосленима код корисника буџетских средстава не могу да се исплаћују награде и бонуси који, према међународним критеријумима, представљају нестандардне, односно нетранспарентне облике награда и бонуса.

Што се тиче накнаде за рад председника и чланова комисија и других сталних и привремених радних тела у јавном сектору, према члану 18. Закона не могу да се повећају у 2019. години.

Задужују се надлежни органи и корисници јавних средстава да преиспитају потребу постојања и висину накнада свих комисија и других сталних и привремених радних тела у јавном сектору, ради смањења издатака по овом основу, као и да у том циљу иницирају измене закона, других прописа, општих и других аката којима је уређено плаћање ових накнада.

Директни и индиректни корисници средстава буџета Републике Србије могу да формирају комисије и друга стална и привремена радна тела искључиво у складу са посебним законом, односно другим прописом, чији задатак не може бити обављање текућих и послова из делокруга рада корисника буџетских средстава.

Што се тиче пословног простора, према члану 19. Закона, директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије, буџета локалне власти, осим организација за обавезно социјално осигурање, који користе пословни простор и покретне ствари којима управљају други корисници јавних средстава, намирују само трошкове по том основу. Уколико у наведеним случајевима плаћање трошкова није могуће извршити на основу раздвојених рачуна, корисник који управља јавним средствима врши плаћање, а затим директни односно индиректни корисник из става 1. овог члана врши одговарајућу рефундацију насталих расхода, а рефундација се сматра начином извршавања расхода у складу са Законом о буџетском систему.

Директни и индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије користе пословни простор према плану коришћења који доноси Влада.

Надаље, чланом 20. прописано је да други корисници јавних средстава који користе пословни простор и покретне ствари којима управљају директни или индиректни корисници буџетских средстава Републике Србије, односно буџета локалне власти, плаћају настале трошкове, трошкове текућег и инвестиционог одржавања, односно закупа, у складу са критеријумима које прописује Влада, односно извршни орган локалне власти.

Према члану 23, директни и индиректни корисници буџетских средстава у 2019. години обрачунату исправку вредности нефинансијске имовине исказују на терет капитала, односно не исказују расход амортизације и употребе средстава за рад.

Према члану 37, директни корисници буџетских средстава дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају кварталне извештаје о средствима која се у току године са њиховог раздела преносе јединицама локалне самоуправе са апропријације економске класификације 463 – Трансфери осталим нивоима власти. Извештаји садрже податке о средствима исказаним по наменама и по јединицама локалне самоуправе, а достављају се у року од 15 дана од дана истека квартала.

Директни корисници буџетских средстава дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају кварталне извештаје о средствима која се у току године са њиховог раздела преносе са групе конта 451 – Субвенције. Ови извештаји садрже податке о крајњем кориснику, укупном износу, као и намени пренетих средстава, а достављају се у року од 15 дана од дана истека квартала.

Директни корисници буџетских средстава, према члану 41, дужни су да министарству надлежном за послове финансија достављају месечне извештаје о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања. Извештаји се достављају у складу са Правилником о извештавању о реализацији пројеката и програма који се финансирају из извора финансирања 11 – Примања од иностраних задуживања („Сл. гласник РС”, број 25/15).

2. ОДРЕДБЕ ЗАКОНА О БУЏЕТУ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ КОЈЕ СЕ ОДНОСЕ САМО НА ЈЕДИНИЦЕ ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ И УТИЧУ НА ПРЕНОС ТРАНСФЕРНИХ СРЕДСТАВА ИЗ РЕПУБЛИЧКОГ БУЏЕТА ОПШТИНАМА И ГРАДОВИМА

2.1. Пренос средстава основним и средњим школама за финансирање расхода у складу са законом којим се уређују основе система образовања и васпитања

Чланом 15. ставови 5. и 6. Закона прописано је да, уколико јединица локалне самоуправе у буџету не обезбеди и не преноси средства основним и средњим школама за финансирање расхода у складу са законом којим се уређују основе система образовања и васпитања, због чега основна односно средња школа не може да измири обавезе у року утврђеном законом којим се уређују рокови измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама, министар надлежан за послове финансија привремено може да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде тој јединици локалне самоуправе.

Такође, уколико корисници средстава буџета локалне власти у извршавању расхода и издатака не измире обавезе настале по основу комерцијалних трансакција у Законом утврђеном року, министар надлежан за послове финансија тој општини или граду привремено може да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица.

Према члану 17, уколико јединице локалне самоуправе у буџету не обезбеде и не исплате јубиларне награде запосленима у основним и средњим школама који то право стичу у 2019. години, министар надлежан за послове финансија, на предлог министарства надлежног за послове образовања, привремено може да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде, у износу неисплаћених јубиларних награда запосленима у основним и средњим школама из буџета јединице локалне самоуправе.

2.2. Планирање укупних средстава за исплату плата запослених које се финансирају из буџета локалне самоуправе

Пошто су Законом о буџету Републике Србије за 2019. годину прописане и одредбе које регулишу планирање укупне масе средстава за исплату плата запосленима који се финансирају из буџета локалне власти, општине и градови дужни су да се придржавају ових одредаба како не би сносили санкције прописане наведеним законом.

Наиме, према члану 40. Закона, локална власт у 2019. години може да планира укупна средства потребна за исплату плата запослених које се финансирају из буџета локалне власти, тако да масу средстава за исплату плата планира на нивоу исплаћених плата у 2018. години, а највише до дозвољеног нивоа за исплату плата у складу са чланом 40. Закона о буџету Републике Србије за 2018. годину („Сл. гласник РС”, бр. 113/2017).

Укупну масу средстава за плате треба умањити за плате запослених код корисника буџетских средстава које су се финансирале из буџета локалне власти са економских класификација 411 и 412, а више се не финансирају, односно за масу средстава за плате запослених који су радили код тих корисника, а нису преузети у органе и службе управе или јавне службе јединице локалне власти, у којима се плате запослених финансирају из буџета локалне власти на економским класификацијама 411 и 412.

Тако ће се планирана укупна маса средстава за плате увећати код корисника средстава буџета локалне власти за 7%, с тим што се само у делу плата за социјалну заштиту одобрава увећање од 9%.

Средства добијена по основу умањења, у складу са одредбама Закона о привременом уређивању основица за обрачун и исплату плата, односно зарада и других сталних примања код корисника јавних средстава („Сл. гласник РС”, бр. 116/14), треба планирати на апропријацији економској класификацији 465 – Остале дотације и трансфери.

Уколико локална власт у својим одлукама о буџету за 2019. годину не планира и не извршава укупна средства за обрачун и исплату плата онако како је то планирано наведеним чланом, министар надлежан за послове финансија привремено може да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица, док се висина средстава за плате не усклади са ограничењем које је прописано Законом.

Министар надлежан за послове финансија ближе ће уредити начин и садржај извештавања о планираним и извршеним средствима за исплату плата, као и о структури расхода за запослене на апропријацијама економским класификацијама 413–416 у 2019. години.

ОСВРТ НА НОВЕ ИЗМЕНЕ И ДОПУНЕ У ЗАКОНУ О БУЏЕТСКОМ СИСТЕМУ, КОЈЕ СЕ ОДНОСЕ НА ФУНКЦИОНИСАЊЕ И ПОСЛОВАЊЕ БУЏЕТА ЛОКАЛНЕ ВЛАСТИ

Законом о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 95/2018) дефинисани су поједини појмови који се користе у овом закону, а уједно је извршена допуна већ дефинисаних појмова. Промена се састоји у томе што су општи приходи и примања буџета, према новој дефиницији, они приходи односно примања којима се финансира јавна потрошња и који немају претходно утврђену намену.

Чланом 2. овог закона брисано је овлашћење локалног органа управе надлежног за финансије да ближе уређује начин извештавања о инвестирању средстава, како би се ово питање на једнообразан начин уредило актом министра финансија.

Уз то, чланом 7. наведених измена Закона омогућава се повећање плата у јавном сектору у 2019. години, како у оквиру корисника средстава републичког буџета тако и у оквиру корисника средстава буџета локалне власти, с обзиром на то да су фискална кретања током 2018. године боља од планираних.

Према члану 7. Измена и допуна Закона, у ставовима 29–31. члана 27е Закона о буџетском систему, прописано је да ће се у 2019. години повећати плате код корисника буџетских средстава, између осталих, и у буџетима локалне власти, и то (према тачки 6) за 7%, осим у делу социјалне заштите, што су зараде које се делом финансирају из општинског односно градског буџета за 9%.

Повећање плата вршиће се почев од плате за јануар 2019. године.

Поред наведеног, овим чланом продужено је важење забране запошљавања код корисника јавних средстава до краја 2019. године, с обзиром на то да је наведена мера дала изузетне резултате у смањењу обима расхода за плате у буџетима свих нивоа власти, односно у целом јавном сектору, као и због продужетка важења Закона о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору.

Значајна је, такође, промена везана за буџете локалне власти, која је прописана чланом 10. Измена Закона, којим се мења члан 59. Закона о буџетском систему по препоруци Државне ревизорске институције, ради јасног уређења повраћаја средстава у буџет у случају да за извршење одређеног плаћања није постојао правни основ у складу са Законом. Дакле, сада је јасно да, ако се средства врате у истој фискалној години у којој је плаћање извршено, за износ враћених средстава умањује се реализација одговарајуће апропријације економске класификације корисника буџетских средстава коме је повраћај извршен, а ако се средства врате у наредној фискалној години, увећава се општи приход буџета.

Поред тога, веома битна промена прописана је чланом 12. овог закона, у ком се прецизирају одредбе које се односе на преусмеравање апропријација ради отклањања недоумица које су се јављале у пракси, а то је да директни корисник буџетских средстава, уз одобрење министра, односно локалног органа управе надлежног за финансије, може да изврши преусмеравање апропријације одобрене на име одређеног расхода и издатка који се финансира из општих прихода буџета у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, у оквиру раздела, као и између глава унутар раздела тог директног корисника буџетских средстава, што представља новину у могућностима промене апропријација код директних буџетских корисника.

Чланом 13. Измена Закона дефинише се могућност употребе средстава текуће резерве буџета Републике Србије за извршавање обавеза буџета локалне власти, па текућа резерва републичког буџета може да се усмери у буџете општина и градова не само услед смањеног обима прихода већ и из других оправданих разлога који могу да доведу до угрожавања текуће ликвидности буџета локалне власти.

Такође, значајна промена, која дотиче и функционере локалне власти, садржана је у члану 14. Измена Закона, при чему се њоме врши допуна члана 71. Закона о буџетском систему, како би се одговорност функционера, односно руководиоца директног односно индиректног корисника буџетских средстава утврдила и за давање података о извршеним плаћањима и оствареним приходима и примањима којима корисници располажу, по захтевима на основу закона којим се уређује приступ информацијама од јавног значаја.

Наиме, функционер, односно руководилац директног односно индиректног корисника буџетских средстава одговоран је за преузимање обавеза, њихову верификацију, издавање налога за плаћање које треба извршити из средстава органа којим руководи и издавање налога за уплату средстава која припадају буџету, као и за давање података о извршеним плаћањима и оствареним приходима и примањима.

Осим тога, чланом 16. Измена Закона помера се рок за припрему Нацрта одлуке о завршном рачуну буџета локалне власти са 15. маја на 30. април, као и рок за подношење Одлуке о завршном рачуну буџета локалне власти Управи за трезор са 15. јуна на 30. јун. Уједно се установљава и обавеза достављања одлука о завршном рачуну и извештаја о извршењу буџета и у електронском формату.

Чланом 18. Измена Закона даје се овлашћење буџетској инспекцији да наложи повраћај у буџет незаконито и ненаменски утрошених буџетских средстава, односно када се у поступку инспекцијске контроле утврде незаконитости и неправилности у коришћењу јавних средстава, буџетска инспекција, односно служба за буџетску инспекцију аутономне покрајине, односно служба за буџетску инспекцију јединице локалне самоуправе решењем налаже кориснику јавних средстава да врати у буџет незаконито исплаћена средства, односно ненаменски утрошена средства.

Чланом  19. Измена Закона мења се став 3. у члану 89. Закона о буџетском систему како би се избегло позивање на Закон о јавном дугу ради евентуалних измена и допуна тог закона. Наиме, додат је став који се односи на органе локалне власти, који гласи: „Уколико орган локалне власти прекорачи ниво задужења прописан одредбама закона којим се уређује јавни дуг и не достави Министарству податке по врстама задуживања, износу и отплати дуга, вредности и нивоу каматних стопа, министар привремено може да обустави пренос трансферних средстава из буџета Републике Србије, односно припадајућег дела пореза на зараде и пореза на добит правних лица, до момента испуњења услова прописаних поменутим законским одредбама.”

На крају треба напоменути и то да и за буџетске фондове локалне власти важи одредба, односно могућност дата чланом 22. овог закона да се буџетски фондови и у 2019. години исказују као индиректни корисници буџетских средстава у Закону о буџету Републике Србије, односно у одлукама о буџету локалне власти.