Све оно што сте одувек желели да знате о управном поступку – на једном месту: странке, достављање, рокови, врсте поступка и решења, као и могућа правна средства
Закон о општем управном поступку („Сл. лист СРЈ”, бр. 33/97, 31/01, „Сл. гласник РС”, бр. 30/2010, у даљем тексту: ЗУП) један је од најважнијих процесних закона у нашем правном систему. По њему су дужни да поступају државни органи када у управним стварима уз непосредну примену прописа, решавају о правима, обавезама и правним интересима физичких, правних и других лица. По њему поступају и предузећа и друге организације када у вршењу јавних овлашћења, која су им поверена законом, такође, одлучују о правима и обавезама поменутих субјеката.
Као и сви системски закони, процесни или материјални, и ЗУП садржи своја начела. Начела представљају опште принципе на којима се заснива сâм закон и она нам користе у случају непрецизности поједине норме или закона. Начела ЗУП-а су следећа:
- начело законитости – у управним стварима се решава на основу закона и прописа, а у случају слободне оцене у границама овлашћења и с циљем ради којег је овлашћење дато;
- начело заштите права грађана и заштите јавног интереса;
- начело ефикасности;
- начело истине – обавеза потпуног и правилног утврђивања чињеница и околности које су од значаја за доношење законитог и правилног решења;
- начело саслушања странке;
- начело оцене доказа;
- начело самосталности у решавању;
- начело двостепености – против првостепеног решења странка има право на жалбу;
- начело правноснажности;
- начело економичности поступка;
- начело пружања помоћи странци;
- начело употребе језика и писма.
Надлежност
Стварна надлежност за поступање одређује се према прописима према којима се уређује одређена област (порези, царине и сл.). У првом степену у управним стварима одлучује орган предвиђен законом. Стварна и месна надлежност не могу се мењати договором странака, нити органа.
Месна надлежност у стварима које се односе на непокретност одређује се према месту непокретности, а када је у питању државни орган или предузеће, према његовом седишту.
Ако су за једну ствар истовремено надлежна два органа, биће надлежан онај орган који је први покренуо поступак. У току целог поступка орган пази на своју стварну и месну надлежност. У односу на странке с међународним имунитетом, важе правила међународног права.
Орган предузима радње на свом подручју, а на другом подручју уз обавештење органа с тог подручја. Органи су дужни да једни другима указују правну помоћ.
Изузеће
ЗУП предвиђа обавезне разлоге за изузеће у односу на службено лице чим оно сазна за неки од тих разлога, али и разлоге због којих сама странка може да тражи изузеће. До одлуке о изузећу службено лице не може да предузима радње, изузев оних које не трпе одлагање. Може се тражити изузеће службеног лица које поступа појединачно, као и службеног лица које је члан колегијалног органа.
Странка и њено заступање
Према ЗУП-у странка може да буде:
– лице по чијем је захтеву покренут поступак;
– лице против кога се води поступак;
– лице које ради заштите права и правних интереса има право да учествује у поступку.
Странка може да буде и свако физичко и правно лице, па и они субјекти који немају својство правног лица (насеље, група грађана), под условом да су носиоци права и обавеза о којима се решава у поступку. Странке могу бити и синдикална организација, јавни правобранилац и јавни тужилац.
Странка која је потпуно пословно способна може сама да врши радње у поступку (процесна способност). Процесно неспособно лице заступа законски заступник о чему службено лице води рачуна у току целог поступка. Привремени заступник се поставља одсутном лицу непознатог пребивалишта или процесно неспособној странци све док јој орган старатељства не постави стараоца.
Странка може да има пуномоћника који у њено име и за њен рачун предузима радње у поступку. Пуномоћник може да буде свако пословно способно лице. Пуномоћник се разликује од стручног помагача који странци пружа стручну помоћ у поступку.
Комуникација органа и странака
Орган и странке комуницирају поднесцима, а то могу бити сва писмена: предлози, пријаве, жалбе, приговори, молбе и сл. Поднесци се предају надлежном органу и морају бити уредни и разумљиви. ЗУП прописује обавезне елементе писмена, као и поступање с неуредним поднесцима.
Орган је овлашћен да позива лица чије је учешће неопходно. О свим важнијим радњама у поступку води се записник, чији су саставни делови, такође, предвиђени ЗУП-ом.
Током поступка, странке имају право да буду обавештене о његовом току, као и да имају увид у све списе предмета, које могу и да фотокопирају. Поред странака, исто право имају и трећа лица која учине вероватним свој правни интерес.
Достављање у поступку
Радње достављања у поступку јесу оне радње према лицима која треба да учествују, а које су од значаја за ефикасност поступка. Разликује се посредно достављање и обавезно лично достављање.
Обавезно лично достављање врши се:
– када је одређено законом или другим прописом;
– када од дана достављања тече законски рок;
– када сâм орган тако одлучи.
Посебне врсте достављања јесу достављање законском заступнику или пуномоћнику, пуномоћнику за примање писмена, државним органима, предузећима и другим правним лицима, као и јавним саопштењем.
Уколико странка или њен законски заступник промене пребивалиште, дужни су да о томе обавесте орган, у супротном се достављање врши преко огласне табле.
Доставница је потврда о извршеном достављању.
Рокови
За предузимање појединих радњи могу се одредити рокови. Рачунање рокова је значајно код предузимања радњи у законским роковима који се не могу продужавати. Начин рачунања рокова прописан је ЗУП-ом.
Странци која у одређеном року не предузме одређену радњу из оправданих разлога, може се дозволити повраћај у пређашње стање.
Трошкови поступка
Трошкови поступка, по правилу, падају на терет онога ко их је проузроковао. Ту спадају путни трошкови службених лица, издаци за сведоке, вештаке, тумаче и сл. Ако је поступак покренут по службеној дужности, па буде повољно окончан за странку, трошкови падају на терет органа.
Захтев за надокнаду трошкова мора бити стављен благовремено, тако да орган који води поступак може о њему одлучити у решењу. У супротном, странка губи право на надокнаду трошкова поступка.
ЗУП предвиђа и могућност ослобађања од плаћања трошкова.
Првостепени поступак, покретање
Поступак увек покреће надлежни орган, по службеној дужности или поводом захтева странке. По службеној дужности то чини увек када то закон одређује или ради заштите јавног интереса.
Поступак је покренут чим је извршена било која радња ради вођења поступка. Ако нема услова за вођење поступка, захтев странке се одбацује закључком.
Све до доношења првостепеног решења, странка може изменити захтев, може одустати од захтева, а може и опозвати одустанак.
Ако у поступку учествује више странака у њему се може сачинити поравнање. Поравнање не сме да буде на штету јавног интереса, јавног морала и на штету трећих лица.
Поступак до доношења решења
Пре доношења решења орган мора да утврди све одлучне чињенице – оне које су значајне за решење саме управне ствари, али и да омогући странкама да остваре и заштите своја права и правне интересе. Обавезама службеног лица у току вођења управног поступка одговарају права странке.
Постоје две врсте поступка: скраћени и посебни испитни поступак. Скраћени поступак је изузетак (четири ситуације), а посебни испитни поступак представља правило. Странка има право да учествује у посебном испитном поступку, а службено лице има обавезу да јој омогући такво учешће.
На усменој расправи се утврђује чињенично стање, а она је обавезна када у управној ствари учествују две странке или странке са супротним интересима или када треба да се изврши увиђај или саслуша сведок или вештак. Усмена расправа је јавна, а у одређеним ситуацијама јавност се може искључити.
Доказивање
Одлучне чињенице (чињенице на основу којих се доноси решење) утврђују се доказима. Као доказ се користе: исправе, искази сведока, изјаве странака, налази и мишљења вештака и увиђаји.
Општепознате чињенице се не доказују. Не треба доказивати чињенице чије постојање закон претпоставља, али је допуштено доказивати непостојање тих чињеница, ако законом није другачије одређено. Сваки од доказа ЗУП прецизно регулише.
Решење
На основу одлучних чињеница утврђених у поступку, орган доноси решење. По правилу, решење се доноси у писменом облику, а само изузетно може бити донето усмено. Писмено решење садржи: увод, диспозитив, образложење, упутство о правном средству, назив органа, број и датум решења, потпис службеног лица и печат органа. Сви ови елементи, такође, морају бити уређени у складу са ЗУП-ом.
Недостатак неког од ових елемента представља незаконито донето решење које би, у евентуалном, другостепеном поступку, морало бити поништено.
Постоје и друге врсте решења. Делимично решење се доноси када постоји више захтева, а само је неки зрео за одлучивање. Допунско решење се односи на питања која донетим решењем нису обухваћена. Привременим решењем се привремено уређују спорна питања (у пензијској материји).
Рок за издавање решења јесте месец дана од дана предаје уредног захтева, а у сложенијим предметима два месеца.
Правна средства
- Жалба као редовно правно средство
Против решења донетог у првом степену странка има право на жалбу. Против првостепеног решења министарства или посебне организације, односно другог државног органа жалба се може изјавити само када је то законом предвиђено. За решавање по жалби надлежан је орган одређен законом. Рок за жалбу је 15 дана од дана достављања решења, ако посебним законом није другачије одређено (може се одредити и краћи рок, 8 дана). ЗУП-ом је прописано шта жалба мора да садржи и на који начин се предаје.
Недопуштену и неблаговремену жалбу и жалбу изјављену од неовлашћеног лица првостепени орган може да одбаци. Првостепени орган по жалби може да допуни поступак и већ донето решење замени новим.
Другостепени орган може да првостепено решење потврди (тако што ће одбити жалбу), може га огласити ништавим, поништити, ако чињенично стање није потпуно утврђено, поништити и сâм решити управну ствар – ако су погрешно оцењени докази, погрешно примењено материјално право.
Жалба се може поднети и када првостепено решење није донето (у случају ћутања управе).
Решење по жалби мора се донети што пре, а најкасније у року од два месеца од дана предаје жалбе. Законом се може утврдити и краћи рок.
- Ванредна правна средства
2.1. Понављање поступка
Једно од најчешће коришћених ванредних правних средстава у пракси јесте понављање поступка. Покреће се против коначних решења. Постоји 11 законских разлога за понављање поступка. Прописани су и рокови у којима се ово ванредно правно средство може користити. О предлогу за понављање одлучује орган који је донео коначно решење (првостепени или другостепени). У одлуци о понављању поступка увек се одлучује о судбини решења чија се обнова тражи. Одлука мора да садржи оцену нових доказа, раније изведених доказа и њихову међусобну везу. Раније решење се оставља на снази или замењује новим.
2.2. Мењање и поништавање решења у вези са управним спором
Ово средство представља вид самоконтроле у управном поступку поводом покренутог управног спора. Када добије тужбу поднету у управном спору, као тужени чији се акт оспорава, орган може сâм да измени или поништи решење из разлога због којих би то могао и сâм суд да учини.
2.3. Поништавање и укидање решења по основу службеног надзора
Ово правно средство се користи против коначних решења. Пет законских разлога се користи за поништавање коначних решења, а за укидање само један – повреда материјалног права, без мењања чињеничног стања, у року од једне године од коначности решења.
2.4. Укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак странке
Ако је правноснажним решењем странка стекла неко право, а орган који је донео то решење сматра да је у том решењу неправилно примењен материјални закон, он може решење укинути или изменити. услов за примену овог ванредног правног средства, међутим, јесте да странка која је стекла неко право пристане на то и да се тиме не вређа право трећег лица. Пристанак странке је обавезан и за измену оног решења којим је странци одређена нека обавеза.
2.5. Ванредно укидање
Разликује се од претходних јер се подноси против извршних решења, ради отклањања тешке и непосредне опасности за живот и здравље људи, јавни поредак, морал и отклањање поремећаја у привреди, а све под условом да се то не може постићи другим средствима којима се мање вређају права странака. Лица оштећена применом овог средства управо због тога имају право на накнаду штете.
2.6. Оглашавање решења ништавим
Прописано је пет случајева када се решење оглашава ништавим. Правне последице оглашавања решења ништавим огледају се у томе што се поништавају све правне последице које је такво решење произвело.
Извршење
Извршење се спроводи ради остварења новчаних и неновчаних обавеза. Да би се извршење спровело услов је у наступању извршности. Неновчане обавезе се извршавају административним путем, а новчане у судском поступку. Постоје две врсте извршења неновчаних обавеза.
[signoff]
Претходно питање
Претходно питање у управном поступку означава самосталну правну целину за чије је решавање надлежан суд или други орган, а без чијег се решавања поступак не може окончати. То питање управни орган може да реши сâм, с правним дејством у тој управној ствари, а може странку упутити да у остављеном року покрене тај други поступак – парницу.
До обавезног прекида поступка долази у кривичним стварима, код утврђивања постојања брака и очинства.
[/signoff]
[signoff]
ЕЛЕМЕНТИ РЕШЕЊА
Увод решења садржи: назив органа који доноси решење, пропис о надлежности тог органа, име странке и њеног законског заступника или пуномоћника, ако га има, и кратко означење предмета поступка. Ако су решење донела два или више органа или је донето уз сагласност два или више органа, то мора бити наведено у уводу решења.
Диспозитивом се решава о предмету поступка у целини и о свим захтевима странака о којима у току поступка није посебно решено (и о трошковима поступка).
Упутством о правном средству странка се обавештава да ли против решења може изјавити жалбу или покренути управни спор или други поступак пред судом (у ком року, у колико примерака).
[/signoff]
[signoff]
Закључак
Закључком се одлучује о питањима која се тичу поступка. Против закључка може се изјавити жалба само када је то изричито предвиђено законом.
[/signoff]
[signoff]
Извршење преко другог лица
Ово извршење се спроводи код оних радњи које може да изврши и друго лице (исељење из стана). Услов за његово спровођење је да је извршеник претходно опоменут да одређену радњу сâм изврши (у супротном орган не би могао да стави трошкове извршења на терет извршеника).
[/signoff]
[signoff]
Извршење принудом
Овај начин извршења спроводи се против лица која су обавезна да изврше радњу коју не може друго лице, која су дужна да нешто трпе или допусте. Извршенику се најпре запрећује могућом мером, а онда се, у случају неуспеха, мера и спроводи.
[/signoff]
ПРИМЕР: РЕШЕЊЕ У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ
На основу члана _____ Закона _______________ (навести пропис о надлежности органа који доноси решење), у предмету решавања по захтеву Петра Петровића, чији је пуномоћник Марко Марковић, адвокат из Београда за ________________________________________________________ (кратак опис предмета, захтева), ______________________ (орган који доноси решење), дана 1. фебруара 2013. године, доноси
РЕШЕЊЕ
Усваја се захтев Петра Петровића, чији је пуномоћник Марко Марковић, адвокат из Београда, поднет ради _____________________ (опис поднетог захтева) и дозвољава се _____________________________.
Свака странка сноси своје трошкове.
ОБРАЗЛОЖЕЊЕ
Петар Петровић из Београда, поднео је 16. јануара 2013. године, преко пуномоћника Марка Марковића, адвоката и Београда, ________________ (навести ком органу) захтев за ______________________. Именовани је уз захтев поднео и _______________________ (навести поднете доказе).
(Навести утврђено чињенично стање и применити материјално право – навести прописе, на тако утврђено чињенично стање.)
____________________( навести који орган), након разматрања захтева и свих списа предмета, утврдио је да је захтев основан и донео одлуку као у диспозитиву решења.
Против овог решења странка може поднети жалбу _________________ (навести ком органу) преко првостепеног органа, у року од осам дана од дана пријема решења.
Решење доставити пуномоћнику и органу који је донео решење.
___________________
(потпис руководиоца)
ПРИМЕР: ЖАЛБА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ
___________________________________
(Првостепеном органу, назив, седиште)
за
___________________________________
(Другостепени орган, назив, седиште)
(Жалба се подноси другостепеном органу преко првостепеног органа који је донео решење, који након утврђивања благовремености и дозвољености жалбе, као и тога да ли jу је поднело овлашћено лице, доставља жалбу са списима предмета.)
Жалба
_________________________ (навести име странке и друге податке: занимање, односно радно место, адресу странке, односно њено седиште)
Благовремено подноси жалбу против решења _______________ (навести податке о решењу, број, датум, орган који га је донео и сл.)
У ___ примерака
Образложење
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
(У жалби се наводи решење које се побија, назив органа који га је донео, број и датум решења. Довољно је да жалилац у жалби изложи у ком погледу је незадовољан решењем, с тим да жалбу не мора посебно образложити. Ако се износе нове чињенице и докази, жалилац је дужан да образложи због чега их није изнео у првостепеном поступку, члан 222. Закона о општем управном поступку)
На основу свега наведеног, предлажем да другостепени орган уважи жалбу и првостепено решење поништи (у целини или делимично) и предмет врати на поновно одлучивање првостепеном органу или сам реши и решење измени.
________________
(потпис жалиоца)