Осврт на нова правна решења у Закону о изменама и допунама Закона о буџетском систему

У наставку ће уследити анализа одредби Закона о буџетском систему које су измењене у децембру 2017. године.

 

Закон о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – исправка, 108/13, 142/14,  68/15 – др. закон, 103/15, 99/16 и 113/17 – у даљем тексту: ЗОБС) представља „кровни” закон којим се уређује буџетски систем, односно буџетско пословање, при чему је од увођења буџетског система од 2002. године претрпео низ измена и допуна, да би 2009. године био донет и објављен текст новог закона. Овај закон из 2009. године још увек је на снази, а претрпео је десет измена.

Када се за ЗОБС каже да је „кровни” закон у буџетском пословању, мисли се на одредбу члана 105. овог закона, којом се прописује правна норма која му даје „кровност”, односно њоме се прописује да се одредбе ЗОБС-а примењују у случају да су одредбе других закона у супротности са њим.

С обзиром на то да је у уводном делу ове анализе напоменуто да је ЗОБС претрпео чак 10 измена и допуна, мора се констатовати и истаћи да је нестабилан јер се често мења, а до тих промена последњих година долази барем једном годишње, пред крај фискалне године, када се у Народној скупштини ради усвајања нађе пакет „буџетских закона”. Јасан је разлог тих промена, а то је да се тим изменама створи предуслов за нека правна решења за извршење расхода у Закону о буџету Републике Србије који је Скупштина усвојила за наредну годину (на пример, измена фискалних правила у делу раста зарада и пензија, чија пројекција је ушла у Закон о буџету Републике Србије, и сличне измене). Дакле, нестабилан је зато што су поједине одредбе склоне честим променама, а и због тога што је, због честих измена од стране корисника Закона, теже наћи, ради примене, актуелну ажурирану консолидовану верзију важећег ЗОБС-а.

Међутим, Закон о буџетском систему могао би да се изведе као добар Закон јер, у суштини, уређује сва битна питања везана за буџетско пословање на свим нивоима (Републички буџет, буџет АП и буџет ЈЛС, као и пословање Републичког фонда за пензијско и инвалидско осигурање, Републичког фонда за здравствено осигурање, Фонда за социјално осигурање војних осигураника и Националне службе за запошљавање). Он на адекватан и применљив начин прописује планирање, припрему, доношење и извршење буџета; буџетско рачуноводство и извештавање; финансијско управљање и контролу и ревизију корисника јавних средстава, као и буџета РС, АП, ЈЛС и финансијских планова ООСО.

Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, број 113/17) донет је у пакету буџетских закона половином децембра ове године и ступио је на снагу 18. децембра 2017. године.

РАЗЛОЗИ ЗА ДОНОШЕЊЕ ИЗМЕНА И ДОПУНА ЗАКОНА О БУЏЕТСКОМ СИСТЕМУ КРАЈЕМ 2017. ГОДИНЕ

Након успешно спроведене фискалне консолидације, стабилизације јавних финансија и преокрета вишегодишње растућег тренда јавног дуга, Влада Републике Србије остаје фокусирана на даље побољшање привредног амбијента и обезбеђивање високих стопа привредног раста, са крајњим циљем смањења незапослености и подизања животног стандарда становништва.

Смањење зарада, забрана запошљавања и рационализација броја запослених у јавном сектору мере су које су највише допринеле смањењу расхода и успеху фискалне консолидације. Примена ових мера деловала је на пад учешћа зарада у БДП-у са око 12% у 2014. години на 9,8% у 2017. години.

Појединим деловима јавног сектора првобитно умањене плате су повећаване (здравство, просвета, полиција и војска), али укупни издаци за плате задржали су опадајућу путању учешћа у БДП-у, што је и био циљ фискалне консолидације у овом сегменту.

Чланом 27е Закона о буџетском систему уређено је, између осталог, кретање плата и пензија након 2014. године тако да принципи одговорног фискалног управљања налажу свођење расхода за плате и пензије на одржив ниво, при чему ће се тежити томе да учешће плата општег нивоа државе у БДП-у буде до 7%, односно учешће пензија у БДП-у до 11%.

С обзиром на то да су мере фискалне консолидације које је предузела Влада у претходном периоду са циљем очувања стабилности јавних финансија, дале бољи резултат од очекиваног, оцењено је оправданим и економски одрживим да се, изузетно, и у 2018. години повећају пензије и плате запосленима у делу јавног сектора.

Повећање пензија од 5% фискално је одрживо, тако да ће 86,6% пензионера (сви пензионери са пензијама до 37.000 динара) имати пензију већу од оне коју су примали пре спровођења програма консолидације. Учешће пензија у БДП-у пашће са 13%, колико је износило у 2014. години, на 11% у 2019. години, што је и ниво предвиђен Законом о буџетском систему. Маса пензија повећаће се на 25 млрд. динара, што износи 0,5% БДП-а.

Такође, захваљујући фискалном простору који је креиран мерама фискалне консолидације у претходне три године, а у склопу аранжмана са Међународним монетарним фондом, доћи ће до повећања зарада односно плата опште државе.

Поред тога, Законом о буџетском систему предвиђено је снижавање нивоа зарада без доприноса на терет послодаваца до 7% БДП-а. Тренутно је учешће овако дефинисаних зарада 8,3% у БДП-у. Током 2016. године започета је свеобухватна реформа система зарада која за циљ има обезбеђење правичности и смањење разлика у платама између запослених у јавном сектору.

Опредељивање корисника буџетских средстава којима ће се увећати плате у 2018. години, вршено је на основу постојећег нивоа плата, тако да се увећање плата неће вршити запосленима који, у складу са посебним прописима, имају право на увећану плату, као и оним корисницима буџетских средстава који имају виши просек плата у односу на остале, а све у циљу уједначавања нивоа плата запослених у јавном сектору.

НАЈЗНАЧАЈНИЈЕ ПРОМЕНЕ ОБУХВАЋЕНЕ ЗАКОНОМ О ИЗМЕНАМА И ДОПУНАМА ЗАКОНА О БУЏЕТСКОМ СИСТЕМУ

Промена у дефиницији индиректних корисника и у врстама јавних прихода локалне власти

Изменом и допуном члана 2. Закона о буџетском систему, који обухвата дефиниције појмова који се налазе у Закону, буџетски фондови се бришу из дефиниције индиректних корисника буџетских средстава, имајући у виду да је буџетски фонд у члану 64. Закона о буџетском систему дефинисан као евиденциони рачун у оквиру главне књиге трезора, који се отвара по одлуци Владе, односно надлежног извршног органа локалне власти, како би се поједини буџетски приходи и расходи и издаци водили одвојено, ради остваривања циља који је предвиђен посебним републичким односно локалним прописом или међународним споразумом.

Такође, у изменама и допунама овог закона извршена је и допуна чланова 24. и 25. Закона о буџетском систему, у делу који се односи на врсте јавних прихода локалне власти, тако да према предложеном решењу они обухватају и финансијска средства Европске уније.

Повећање пензија и плата и даља забрана запошљавања код корисника јавних средстава без сагласности Комисије

Чланом 5. овог закона извршена је измена и допуна Закона о буџетском систему у делу фискалних правила, односно у члану 27е омогућава се повећање пензија и плата у делу јавног сектора у 2018. години, с обзиром на то да су у 2017. години мере фискалне консолидације које је предузела Влада у претходном периоду са циљем очувања стабилности јавних финансија, дале бољи резултат од очекиваног, тако да фискални простор дозвољава одступање од посебног фискалног правила које уређује кретање плата и пензија.

Поред наведеног, овим чланом продужено је важење забране запошљавања код корисника јавних средстава до краја 2018. године, с обзиром на то да је наведена мера дала изузетне резултате у смањењу обима расхода за плате у буџетима свих нивоа власти, односно у целом јавном сектору.

Дакле, у 2018. години повећаће се плате код корисника буџетских средстава, односно корисника средстава Републичког фонда за здравствено осигурање, и то код:

1) Министарства унутрашњих послова, Министарства одбране, Безбедносно-информативне агенције, Министарства финансија – Пореске управе,  Министарства финансија – Управе царина, завода за извршење кривичних санкција – за 10%;

2) судова и тужилаштава:

– државним службеницима и намештеницима за 10%, а у судовима и тужилаштвима основаним у складу са одредбама Закона о организацији и надлежности државних органа у сузбијању организованог криминала, корупције и других посебно тешких кривичних дела („Сл. гласник РС”, бр. 42/02, 27/03, 39/03, 67/03, 29/04, 58/04 – др. закон, 45/05, 61/05, 72/09, 72/11 – др. закон, 101/11 – др. закон и 32/13) и Закона о организацији и надлежности државних органа у поступку за ратне злочине („Сл. гласник РС”, бр. 67/03, 135/04, 61/05, 107/07, 104/09, 101/11 – др. закон и 6/15), државним службеницима и намештеницима који остварују право на плату у дуплом износу – за 5%;

– судијама, тужиоцима и заменицима тужилаца – за 5%;

3) установа основног и средњег образовања, установа ученичког и студентског стандарда, предшколских установа, установа социјалне заштите, здравствених установа и установа културе – за 10%;

4) Народне скупштине, председника Републике, Државног правобранилаштва, председника Владе и потпредседника Владе – за 5%;

5) служби Владе, осталих органа државне управе, укључујући и управне округе који нису наведени у тачки 1) овог става – за 5%;

6) Високог савета судства и Државног већа тужилаца – само државним службеницима и намештеницима – за 5%;

7) других државних органа који нису наведени у тач. од 1) до 6) овог става – само државним службеницима и намештеницима – за 5%;

8) високошколских установа, као и истраживачима (осим истраживача у научноистраживачкој установи који право на повећање плате већ остварују у високошколској установи) и помоћном особљу у научноистраживачкој делатности – за 5%;

9) Српске академије наука и уметности (САНУ) – за 5%;

10) осталих јавних служби, осим код организација за обавезно социјално осигурање – за 5%;

11) корисника средстава буџета локалне власти, осим корисника из тачке 3) овог става – за 5%.

Повећање пензија и плата из ст. 47. и 48. овог члана вршиће се почев од пензије односно плате за децембар 2017. године.

Плата се неће повећати ни функционерима у органима из става 48. тачка 7) овог члана, који би, према посебном закону којим се њихова плата директно или индиректно одређује према плати судија, односно државних службеника на положају, имали право на увећану плату.

Треба напоменути да је изменама и допунама овог закона прописано да ће се напред наведено увећање пензија и плата вршити почев од пензије односно плате за децембар 2017. године.

Капитални пројекти и уређење садржаја средњорочнх приоритета јавних инвестиција

Изменама и допунама Закона брисано је овлашћење министра финансија који више не уређује садржај предлога средњорочних приоритета јавних инвестиција и услове за њихово укључивање у приоритетне области финансирања, па ни део упутства за израду одлуке о буџету локалне власти који се односи на услове за укључивање капиталних пројеката у буџет, с обзиром на то да је Влада у 2017. години донела Уредбу о садржини, начину припреме и оцене, као и праћењу спровођења и извештавању о реализацији капиталних пројеката, која ће се примењивати почев од 1. јануара 2018. године.

Промена одредаба везаних за принудну наплату

Чланом 8. овог закона прописује се да се принудном наплатом не могу теретити средства за финансирање учешћа локалне власти у спровођењу финансијске помоћи Европске уније, као и апропријације које се финансирају из те врсте прихода. Овом допуном обезбеђује се истоветан третман средстава финансијске помоћи Европске уније на свим нивоима власти.

Осим тога, уколико је као дужник наведен рачун извршења буџета локалне власти, рок за почетак извршења таквих решења је пет радних дана од дана уноса решења, а у досадашњој регулативни био је 5 дана, независно од тога да ли су у питању радни или нерадни дани, дакле 5 календарских дана.

Такође, предлаже се да се одредбе члана 56а Закона о буџетском систему, које се односе на принудну наплату, сходно примењују на кориснике средстава организација за обавезно социјално осигурање.

Законска промена везана за  промену апропријације

Изменама и допунама овог закона прописана је и измена члана 61. Закона о буџетском систему, којим се прецизирају могућности промене апропријације. Промена у односу на досадашњу правну регулативу састоји се у томе да корисници буџетских средстава, као и организације за обавезно социјално осигурање могу да врше преусмеравање апропријације у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, како би се омогућила већа флексибилност у извршавању расхода и издатака у оквиру програмске структуре буџета.

Дакле, према усвојеним изменама члана 61. став 7, директни корисник буџетских средстава, уз одобрење министра, односно локалног органа управе надлежног за финансије, може да изврши преусмеравање апропријације одобрене на име одређеног расхода и издатка који се финансира из општих прихода буџета, у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује.

Такође, ново законско решење које је обухваћено изменама и допунама Закона јесте и то да организација за обавезно социјално осигурање, на основу одлуке директора организације за обавезно социјално осигурање, може да врши преусмеравање апропријација одобрених на име одређеног расхода и издатка, у износу до 10% вредности апропријације за расход и издатак чији се износ умањује, а изузетно и преко 10% за трошкове здравствене заштите.

Међународни рачуноводствени стандарди за јавни сектор

Треба истаћи да се чланом 10. овог закона даје правни основ за образовање Комисије за примену Међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор, а у складу са Програмом реформе управљања јавним финансијама 2016–2020, у којем је у оквиру мере 17, Резултат 17.1 Акционог плана Програма – Побољшана комплетност и обухват рачуноводствених информација путем имплементације обрачунског рачуноводства према ИПСАС стандардима, као посебна активност предвиђено формирање тела за примену међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор.

Дакле, Влада на предлог Министарства образује Комисију за примену међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор.

Чланом 75а прописано је да Комисија даје мишљење на нацрте аката министра из члана 75. овог закона, који се односе на примену Међународних рачуноводствених стандарда за јавни сектор – МРС ЈС (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS), које су у обавези да примењују сви корисници јавних средстава, сходно овом закону, осим јавних предузећа и других организационих облика јавног сектора који примењују Међународне рачуноводствене стандарде – МРС (International Accounting Standards – IAS).

Комисија обавља послове прописане овим законом, и то:

1) припрема предлог поступака, начин и рокове за усвајање МРС ЈС од стране обвезника њихове примене;

2) припрема предлог поступака и рокове за прелазак са готовинске на обрачунску рачуноводствену основу, у складу са МРС ЈС;

3) припрема предлог контног оквира и рачуноводствених политика, у складу са МРС ЈС, на обрачунској рачуноводственој основи;

4) припрема садржај образаца финансијских извештаја и рокове њихове примене, као и рокове и начин њиховог достављања надлежним ентитетима;

5) прати процес примене измењених и нових МРС ЈС и припрема мишљења о начину примене МРС ЈС;

6) припрема предлог начина и програма стручног оспособљавања и начина полагања стручног испита за стицање сертификата стручних лица (рачуновођа, самостални рачуновођа и овлашћени рачуновођа – за јавни сектор) за вођење пословних књига, састављање и презентацију финансијских извештаја, у складу са МРС ЈС;

7) обавља све друге активности које се односе на унапређење управљања финансијским и рачуноводственим системима и извештавањем у јавном сектору, које се заснива на МРС ЈС.

Влада на предлог министра именује председника и чланове Комисије, коју чине представници државних органа и органа локалне власти, образовних установа и струковних организација у области рачуноводства и финансија, који имају одговарајући степен образовања и/или искуства у области рачуноводства и финансија у јавном сектору.

Чланови Комисије се именују на период од три године.

Члан Комисије може бити именован највише на два узастопна периода од по три године.

Накнада за рад председника и чланова Комисије обезбеђује се у буџету Републике Србије. Висину накнаде председнику и члановима Комисије одређује Влада на предлог министарства.”

Сагласност Државне ревизорске институције за обављање ревизије завршног рачуна буџета локалне власти

У пракси је позната законска одредба члана 92. овог закона сваком ко примењује Закон о буџетском систему. Она прописује да завршни рачун буџета Републике Србије и завршни рачуни организација за обавезно социјално осигурање обавезно подлежу екстерној ревизији, у складу са одредбама закона којим се уређује надлежност Државне ревизорске институције.

Екстерној ревизији подлежу и завршни рачуни буџета локалних власти. Ревизију врши Државна ревизорска институција у складу са законом којим се уређује надлежност Државне ревизорске институције.

Изузетно, екстерну ревизију буџета локалних власти, уз сагласност Државне ревизорске институције, а на основу одлуке скупштине локалних власти, може да обави и лице које испуњава услове за обављање послова ревизије финансијских извештаја прописане законом којим се уређује рачуноводство и ревизија.

Према усвојеном Закону о изменама и допунама ЗОБС-а, локална власт је у обавези да захтев за горенаведену сагласност достави Државној ревизорској институцији најкасније до 1. априла.

У новом ставу 6. измена и допуна Закона прописано је тзв. „ћутање администрације”, односно одредба којом је прописано да, уколико државна ревизорска институција не поступи по благовремено поднетом захтеву локалне власти из става 5. овог члана до 15. априла, сматраће се да је дата сагласност да екстерну ревизију буџета локалне власти обави лице које испуњава услове за такву ревизију.

Нове одредбе везане за програмски буџет и оснивање Савета за унапређење програмске структуре буџета

Чланом 12. измена и допуна овог закона предвиђено је увођење програмске структуре исказивања расхода и издатака организација за обавезно социјално осигурање од доношења финансијских планова тих организација за 2018. годину, као и поступно увођење за кориснике средстава Републичког фонда за здравствено осигурање до 2020. године, док се чланом 13. овог закона предлаже оснивање Савета за унапређење програмске структуре буџета, имајући у виду да је унапређење програмске структуре континуиран процес, који захтева праћење, опсежне анализе, израду смерница и препорука.

Задаци Савета су:

– унапређење методологије за припрему програмског буџета;

– унапређење методологије за праћење и извештавање о учинку програма:

– анализа примене програмског буџета у циљу унапређења процеса израде програмског буџета;

– анализа достављених годишњих и полугодишњих извештаја о учинку програма;

– израда смерница и препорука за побољшање квалитета циљева, индикатора и других програмских информација у оквиру програмског буџета;

– оцена и одобравање достављених измена програмских структура;

– разматрање и усвајање збирног годишњег и полугодишњег извештаја о учинку програма;

– евалуација програма, програмских активности и пројеката корисника буџетских средстава свих нивоа власти, као и корисника средстава организација за обавезно социјално осигурање;

– унапређење процеса финансијског управљања капиталним издацима корисника буџетских средстава.

Према усвојеним изменама и допунама Закона за члана Савета може бити именовано лице које поседује стручно знање и искуство у нормативним и другим пословима везаним за програмску структуру буџета, а председник и чланови Савета имају право на накнаду за свој рад у висини утврђеној актом министра о образовању Савета.

Министар ће Савет образовати у року од 30 дана од дана ступања на снагу овог закона, односно до 17. јануара 2018. године.

Прелазне одредбе Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему

Одредба члана 1. став 1. овог закона примењиваће се од припреме и доношења Закона о буџету Републике Србије и одлука о буџетима локалне власти за 2019. годину, што практично значи да од те године буџетски фондови нису индиректни корисници буџетских средстава јер је буџетски фонд евиденциони рачун у оквиру главне књиге трезора, који се отвара по одлуци Владе, односно надлежног извршног органа локалне власти, како би се поједини буџетски приходи и расходи и издаци водили одвојено.

Предлаже се доношење овог закона по хитном поступку, у складу са чланом 167. Пословника Народне скупштине („Сл. гласник РС”, број 20/12 – пречишћен текст), како би се стекли услови за примену предложених законских решења у Закону о буџету Републике Србије за 2018. годину, као и у одлукама о буџету локалне власти за 2018. годину.

Овај закон је ступио на снагу наредног дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије”, дакле 18. децембра 2017. године. Оправдани разлози за раније ступање на снагу овог закона, у смислу члана 196. став 4. Устава Републике Србије, састоје се у потреби да се предложена решења примене у Закону о буџету Републике Србије за 2018. годину и одлукама о буџету локалне власти за 2018. годину.