Осврт на поједине примедбе упућене Закону о становању и одржавању зграда

Овај текст превасходно је оријентисан на део примедаба упућених Закону о становању и одржавању зграда, које се односе на проглашење односа које он регулише јавним интересом, затим на онај део који се односи на стамбену подршку угроженим лицима, као и на део Закона који се односи на исељење и пресељење лица у случајевима када то захтева јавни интерес.

Закон о становању и одржавању зграда („Сл. гласник РС”, бр. 104/2016) за велики број грађана Републике Србије требало би да буде веома важан јер се ради о системском закону којим се уређује једно од елементарних људских права и потреба сваког грађанина – право на становање. Велики број примедби упућен је на рачун Законa. У друштву је (не)очекивано дошло и до жучних расправа у вези са овим прописом, а несугласице су се могле запазити у медијима током јавне расправе између самих грађана, представника медија, цивилног сектора, политичких странака и уопште јавности, пре, током, као и након његовог усвајања, што, укупно гледано, чини ову тему посебно интересантном.

ПРОГЛАШЕЊЕ ОДНОСА КОЈЕ ЗАКОН РЕГУЛИШЕ ЈАВНИМ ИНТЕРЕСОМ

У складу са претходно истакнутим значајем овог закона, и његов члан 2. у једној општој дефиницији одређује решавање односа које регулише овај закон као општи интерес. Општим интересом се у ствари проглашава одрживи развој становања као јединство унапређења услова становања и одржавања и управљања зградама.

Међутим, примедбе које су се могле чути на рачун оваквог проглашења односа које Закон регулише јавним интересом, односе се на то да решењима која нуди својим одредбама, Закон не регулише на ефикасан начин основно питање које је требало да реши, а то је „доступност и могућност обезбеђивања становања не само за материјално угрожене, већ за све грађане Србије”. Наглашавано је да ће се овим законом само евентуално решити питање управљања и одржавања зградама и то на рачун грађана, због чега је и постављено питање да ли наше друштво има приоритетнијих и конкретнијих проблема од проблема функционалности становања и одржавања зграда, а затим и шта уопште представља јавни интерес у нашем праву и да ли држава на овакав начин може да прогласи сваки државни интерес јавним, без обзира на предмет његовог регулисања, као и садржину решења које нуди.

Наиме, како норме односно одредбе која би дефинисала јавни интерес у нашем праву нема, приликом одговора на питање шта представља јавни интерес у нашем правном систему, мораћемо да се осврнемо на поједина тумачења. Прво, јавним интересом могло би да се сматра оно што он по својој логичкој, односно језичко појмовној конструкцији јесте, односно ,,добробит у којој удео има читаво друштво”. Друго, у конципирању појма јавног интереса морало би да се осврне и на његову аналогију са институтом јавног поретка, за који би се могло рећи да представља ,,скуп основних јавних и приватних интереса једног друштва који се у сваком случају морају заштитити, те који су правно регулисани и од којих се не може одступити”. Треће, као ослонац у решавању ове недоумице могу послужити и неки други прописи садржани у правном поретку Републике Србије, чији су односи регулисања проглашени јавним интересом. Тако је, рецимо, Законом о утврђивању јавног интереса и посебним поступцима експропријације и издавања грађевинске дозволе, ради реализације пројекта „Београд на води” („Сл. гласник РС”, бр. 34/2015 и 103/2015 – у даљем тексту: Закон о реализацији пројекта „Београд на води”), утврђен ,,јавни интерес за експропријацију непокретности у циљу привођења земљишта намени ради изградње пословно-стамбеног комплекса „Београд на води”. Оно што је за наш проблем значајно, јесте да поменути Закон, између осталог, наводи и да се „утврђује јавни интерес за експропријацију непокретности ради реализације пројекта „Београд на води” као пројекта од посебног значаја за Републику Србију и Град Београд” (став 1, члан 1).

Дакле, несумњиво је да унапређење услова становања, увећање вредности стамбеног фонда, функционално организовање одржавања и управљања зградама, спречавање или отклањање опасности које може изазвати урушавање зграде по живот и здравље људи, обезбеђивање сигурности зграде и њене околине и сл. (из члана 2. Закона), представљају вредности од којих би користи требало да има сваки грађанин Републике Србије. Као што се види, ово је у складу и са језичко-појмовном конструкцијом јавног интереса. С друге стране, имајући у виду поменути члан 1. став 1. Закона о реализацији пројекта „Београд на води”, могло би се рећи да јавни интерес у случају Закона који ми разматрамо, само наглашава његов значај и добробити које би услед његове примене требало да уживају сви грађани Републике Србије. У овом смислу се може закључити и да је оправдано било да се регулисање ових вредности прогласи јавним интересом. На крају треба рећи да јавни поредак, као скуп свих основних приватних и јавних интереса једног друштва, није исто што и само општи јавни интерес. Међутим, треба истаћи да пречесто проглашавање јавним интересом односа које одређени Закон регулише, ради наглашавања његовог значаја, може умањити смисао овакве одреднице, те је надаље свести на ниво флоскуле. Ипак, у правном поретку Републике Србије ово за сада није случај.

С обзиром на то да Закон регулише материју становања у најширем смислу, овде се мора посветити пажња и раније поменутим одредбама Закона које су понајвише биле на мети критика, а тичу се основног услова који је потребан да би се о функционалности становања уопште могло говорити, односно о праву грађана на стамбени смештај. Иначе, како право на становање представља основно људско право, оно се помиње и у основним међународним правним актима које је наша земља ратификовала. Један од њих је Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима, усвојен резолуцијом Генералне скупштине Уједињених нација 16. 12. 1966. године („Сл. лист СФРЈ – Међународни уговори”, бр. 7/1971), који својим 11. чланом (став 1) одређује да „државе уговорнице овог пакта признају право сваког лица на животни стандард довољан за њега и његову породицу, подразумевајући ту и одговарајућу исхрану, одевање и становање. Државе уговорнице ће предузети целисходне мере за обезбеђивање остваривања овог права, признајући у ту сврху суштинску важност слободно прихваћене међународне заједнице”. Право на становање помиње се и у другим међународним документима, као што су ревидирана Европска социјална повеља из 1996. године, Конвенција о правима детета из 1989. године и др. Како поменути међународни документи, говорећи о праву на становање, пре свега имају у виду омогућавање и олакшан приступ стамбеном смештају лицима која немају довољно средстава, јасно је да је решавање питања у вези са тим била и наша државна обавеза, али и неопходан социјални стандард који морамо испунити.

СТАМБЕНА ПОДРШКА

Закон о становању и одржавању зграда питање стамбеног смештаја угрожених лица регулише одредбама своје VI главе која носи назив „Стамбена подршка”. Члан 88. Закона који се бави појмом и основним принципима стамбене подршке, одређује ову подршку као „сваки облик помоћи за становање лицу које из социјалних, економских и других разлога не може сопственим средствима да реши стамбену потребу по тржишним условима за себе и своје породично домаћинство (став 1)”. Корисници стамбене подршке могу бити држављани Републике Србије без стана, односно одговарајућег стана (у складу са Законским одредбама), који су без могућности да сопственим средствима реше стамбену потребу (чл. 89, ст. 1). Закон као кориснике стамбене подршке нарочито истиче следеће категорије лица (чл. 89, ст. 4): бескућници; привремени бескућници, односно лица која су остала без стана или су им значајно нарушени услови становања, у складу са законским одредбама; жртве породичног насиља без стана или одговарајућег стана, у складу са Законом; лица без стана која су корисници права на новчану социјалну помоћ; лица без стана, односно без одговарајућег стана која имају својство борца I категорије, као и корисници права из области борачко-инвалидске заштите и заштите цивилних инвалида рата; лица са инвалидитетом која су без стана, односно без одговарајућег стана; лица без стана, односно без одговарајућег стана, која немају довољно средстава да обезбеде стан на тржишту за себе или за себе и своје породично домаћинство, односно да унапреде своје услове становања; као и лица са занимањем које је недостајуће занимање и од интереса је за јединицу локалне самоуправе, односно орган државне управе.

Како би омогућио правичност приликом доделе помоћи, законодавац је кориснике стамбене подршке категорисао по критеријумима за утврђивање реда првенства за доделу стамбене подршке (чл. 106). У овом смислу утврђивање првенства се врши пре свега према стамбеном статусу и стамбеним условима, односно утврђивањем да ли је корисник лице без стана или лице без одговарајућег стана (чл. 106, ст. 1). Када су ови услови испуњени, првенство у омогућавњу стамбене подршке врши се у складу са следећим критеријумима који се односе на корисника стамбене подршке (чл. 106, ст. 1, тачке 1, 2. и 3): 1. број чланова породичног домаћинства; 2. здравствена угроженост (корисника или чланова њихове породице); 3. инвалидност и телесно оштећење (корисника или чланова њихове породице). Додатни критеријуми су и дужина периода стамбене угрожености, тренутни услови становања, дужина радног стажа, број запослених у домаћинству, број малолетних лица у домаћинству, инвалидност члана домаћинства, коришћење услуга социјалне заштите (чл. 106, ст. 2).

У смислу обезбеђивања транспаретности поступка доделе стамбене подршке, Закон предвиђа обавезно расписивање јавног позива (чије објављивање мора бити доступно свим заинтересованим лицима, чл. 105) којим се позивају сва заинтересована лица да у прописаном року поднесу писани захтев и одговарајуће доказе (чл. 107, ст. 1). Поступак доделе стамбене подршке редовно спроводи стамбена комисија коју формира јединица локалне самоуправе на чијој територији се подршка додељује (чл. 104, ст. 1). Надлежна стамбена комисија након спроведеног поступка прво утврђује предлог листе реда првенства. Ова листа мора бити доступна свим подносиоцима захтева, те они имају право да у редовном случају изјаве приговор на њу општинском односно градском већу (чл. 107, ст. 2). Након доношења одлуке о свим приговорима изјављеним на предлог листе првенства, стамбена комисија утврђује листу реда првенства (која се такође мора јавно објавити) коју доставља скупштини јединице локалне самоуправе на чијој територији се стамбена подршка додељује (чл. 107, ст. 4). На основу достављене листе реда првенства скупштина јединице локалне самоуправе (у редовном случају) доноси одлуку о додели стамбене подршке (чл. 108, ст. 1).

Видови стамбене подршке (чл. 92) могу бити: 1. закуп стана; 2. куповина и други начин стицања права својине над станом или породичном кућом; 3. унапређење услова становања; 4. помоћ за озакоњење стана или породичне куће; 5. стамбено збрињавање. Закуп стана се, као вид стамбене подршке, остварује кроз давање стана у јавној својини у закуп кориснику подршке под условима непрофитног закупа или субвенционисањем (учешћем у плаћању закупнине) закупнине стана у било ком облику својине (чл. 93). Корисник стамбене подршке може да, у складу са условима и на начин предвиђен законом, стекне и право својине над станом или породичном кућом кроз вид стамбене подршке којим се омогућава куповина стана или породичне куће по непрофитним условима или доделом стана или породичне куће (чл. 96, ст. 1). Унапређење услова становања, као вид стамбене подршке, подразумева доделу грађевинског материјала и/или стручне подршке за санацију, адаптацију, реконструкцију или доградњу стана односно породичне куће (чл. 101, ст. 1). Корисник стамбене подршке може остварити и помоћ за израду техничке и геодетске документације за озакоњење стана односно породичне куће, као и право на ослобођење од плаћања таксе за озакоњење (чл. 102). Стамбено збрињавање се, као вид стамбене подршке, односи на привремени смештај корисника до решавања његове стамбене потребе у складу са Законом (чл. 103, ст. 1).

Као што се види, када су у питању одредбе Закона које се односе на појам, поступак, основне принципе, као и кориснике стамбене подршке и услове за њено остваривање, може се рећи да су у њима садржана рационална и позитивна решења у односу на која би првенствено требало истаћи лакши приступ и већу стамбену подршку корисницима који се налазе у тежој стамбеној и социјалној ситуацији. Међутим, остају на месту примедбе упућене првом услову потребном за добијање ове подршке, а с обзиром на то да његови корисници могу бити искључиво лица која су држављани Републике Србије. Наиме, чини се да је с правом истицано да у Србији још увек живи велики број лица без држављанства која су за наш правни систем невидљива, те да прописивање овог услова ставља ова лица у положај који им онемогућава да у процедуру за добијање стамбене подршке уопште уђу, што је посебно значајно с обзиром на околност да су ова лица најчешће без решеног стамбеног питања и да су социјално угрожена.

На овом ће још бити наглашено да је Закон у делу који се односи на финансирање стамбене подршке, предвидео обезбеђивање средстава за стамбену подршку у буџету Републике Србије (члан 116, став 1). Поред буџета, извори финансирања, између осталог, могу бити и међународни кредити, фондови и донације, као и она средства која обезбеди јединица локалне самоуправе, што се такође своди углавном на донације, затим на комерцијалне кредите, трансфере од других нивоа власти, али и средства остварена по основу уговарања енергетских услуга. Ова решења су такође била на мети критика, при чему је истицано да ослањање на међународне фондове неће на прави начин решити питање обезбеђивања становања. Међутим, чини се да је ово, с обзиром на објективне друштвене и економске прилике у земљи, једино могуће решење, поготову с обзиром на чињеницу да оваквом решењу није понуђена алтернатива која би ово питање решила на адекватнији начин.

ИСЕЉЕЊE И ПРЕСЕЉЕЊE ЛИЦА ИЗ ОБЈЕКАТА

Без темељнијег улажења у законске одредбе које се тичу поступка исељења и пресељења лица из објеката, а када је то неопходно и оправдано ради остварења јавног интереса, мора се осврнути још и на најозбиљнију замерку упућену решењима у вези са овим. Наиме, као разлоге исељења Закон у свом 78. члану наводи једино ситуације у којима се спроводи поступак исељења лица из објекта који је изграђен супротно Закону којим се уређују планирање простора и изградња објеката и који се налази на земљишту у својини другог физичког или правног лица. Поред овога, потребно је и да исељење у овој ситуацији буде неопходно и оправдано ради остварења јавног интереса, а првенствено ради заштите живота и здравља људи и заштите имовине, односно када је важећим планским документом предвиђено привођење земљишта урбанистичкој намени за изградњу објеката за које се, у складу са Законом којим се уређује експропријација објеката, утврђује јавни интерес. С правом је примећено да се законска заштита приликом исељења и пресељења лица односи само на описане ситуације, те да се не односи на лица која се, рецимо, принудно исељавају јер су изгубила власничке спорове или се исељавају по основу банкарских хипотека и у осталим случајевим. Иако је јасно да постоје разлике између основа за исељење које подразумева јавни интерес и свих осталих случајева, ипак неправично изгледа решење према коме се сви остали случајеви исељења изузимају из станарских односа и препуштају одредбама Закона о извршењу и обезбеђењу („Сл. гласник РС”, бр. 106/2015 и 106/2016 – аутентично тумачење).