Разлог за доношење ове уредбе огледа се у потреби да се овим подзаконским актом прецизира, а тиме и у пракси превазиђу недоумице око тога који износ и у ком финансијском плану треба да буде укључен од стране буџетског корисника уколико корисници преузимају обавезе по уговорима који захтевају плаћање у више година
Чланом 54. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/11, 93/12, 62/2013, 63/2013 – испр., 108/2013 и 142/14) прописана је одговорност за преузете обавезе које преузимају директни, односно индиректни корисници буџетских средстава и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, а овим одредбама је, између осталог, регулисано да преузете обавезе од стране наведених корисника јавних средстава морају одговарати апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години. Ово ограничење не примењује се на обавезе повезане са задуживањем државе и са управљањем јавним дугом, као и на обавeзе по основу међународних споразума.
Изузетно од ових одредаба, а у складу са одредбама Закона о буџетском систему, као и одредбама позаконског акта овог закона, директни и индиректни корисници буџетских средстава, као и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, могу преузети обавезе по уговорима уколико испуњавају за то одређене услове, односно испуне критеријуме за добијање сагласности на вишегодишње уговарање.
Ставом 7. члана 54. овог закона, дато је овлашћење Влади, да на предлог Министарства финансија, ближе уреди критеријуме за утврђивање природе расхода и услове и начин прибављања сагласности за преузете обавезе по уговорима који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година.
У складу са наведеним овлашћењем, Влада Републике Србије донела је Уредбу о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година („Сл. гласник РС”, бр. 21/2014, у даљем тексту: Уредба), а која представља подзаконски акт Закона о буџетском систему.
Који су услови за преузимање вишегодишњих обавеза и шта се постиже доношењем Уредбе?
За преузимање вишегодишњих обавеза корисници буџетских средстава треба да испуне следеће услове:
– да пре покретања поступка јавне набавке имају обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у тој буџетској години, као и
– да прибаве писмену сагласност Министарства, ако је у питању корисник Републичког буџета, док се у општинама прибавља сагласност локалног органа надлежног за финансије, за обавезе које ће доспевати и које ће бити укључене у финансијски план у текућој години и за наредне две године.
Разлог за доношење ове уредбе огледа се у потреби да се овим подзаконским актом прецизира, а тиме и у пракси превазиђу недоумице око тога који износ и у ком финансијском плану (за коју годину) треба да буде укључен од стране буџетског корисника уколико корисници преузимају обавезе по уговорима који захтевају плаћање у више година. У пракси се често постављало питање да ли је то укупан износ који се уговара или је у финансијском плану потребно обезбедити само део који се плаћа у току текуће године.
Доношењем Уредбе постаје јасно да у финансијски план обавеза треба укључити износ који доспева за плаћање у тој буџетској години, или, другачије речено, у финансијском плану текуће године треба обезбедити само онај износ средстава који доспева за реализацију у тој буџетској години, а у финансијским плановима за наредне две године треба да буде обезбеђен износ средстава који је потребан до краја реализације уговора.
Уредбом се стварају услови за закључивање вишегодишњих утовора, што треба да допринесе и поштовању буџетских принципа:
1) ефикасности: вишегодишњи уговори су ефикаснији будући да не постоји потреба да се сваке године обнавља уговор који има стални карактер;
2) економичности: дугорочнијим уговарањем може се постићи економичнија цена, и
3) ефективности: уговори су ефективнији јер не постоје правне баријере, као до сада, код преласка у наредну финансијску годину и уговарања до када су се (досадашњи) уговори најдуже закључивали, а нова набавка није могла да се покрене пре него што се за то стекне услов (да у финансијском плану буде обезбеђен износ средстава за нову финансијску годину за поједину апропријацију); с обзиром на то да се финансијски план у новој години доноси до краја јануара, јасно је да је постојао вакуум у набавкама, па самим тим и у прибављању одређене врсте робе која захтева континуитет у испоруци и континуитет у плаћању.
Уредбом је омогућено да се јавном набавком покрије први квартал нове фискалне године и пре почетка те године, што ранијим прописима није било омогућено, јер је у току јануара у складу са законом требало да се донесе Финансијски план и План јавних набавки, а ове планове је међусобно требало ускладити. Тек након тог усклађивања приступало се покретању јавних набавки, будући да је за покретање јавне набавке требало имати обезбеђена средства у финансијском плану, а набавку поједине робе или услуга претходно је требало обухватити планом јавних набавки – што су и услови које прво треба испунити пре покретање поступка јавне набавке.
Будући да се доношење и усклађивање ових планова није могло реализовати одмах на почетку нове календарске године, неки буџетски корисници су закључивали уговоре који су трајали и у првом кварталу наредне године, а то је Државна ревизорска институција, приликом вршења ревизије, увек окарактерисала као повреду прописа.
Уредбом је дат правни основ да се уговори могу закључивати у трајању до 12. месеци – тј. годину дана без обзира на то да ли ови уговори захватају период од две финансијске године (на пример, период март – март, или мај – мај текуће и наредне године), а пре свега период март – март, јер је први квартал наредне године увек био проблематичан у реализацији оних набавки које захтевају континуитет како у набавци тако и у испоруци.
Кратак осврт на појединачна решења дата у овој уредби
Садржај Уредбе дефинисан је чланом 1. где се Уредбом, као што и њен сâм назив говори, дефинишу критеријуми за утврђивање природе расхода, као и услови и начин прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година.
Надаље, чланом 2. регулисани су критеријуми за утврђивање расхода, услед чије природе је могуће преузимање обавезе чије плаћање доспева у више година. Овим чланом предложено је да се уговори могу закључивати, за групу конта 42 – Коришћење услуга и роба и то на основу критеријума процене оправданости њихових потреба, односно уколико се појављује потреба да се неке услуге или набавка добара врши непрестано у континуитету у неком дужем временском периоду, а дужем од 12 месеци.
Чланом 3. Уредбе одређени су услови које корисник буџетских средстава треба да испуни како би преузео обавезе по вишегодишњим уговорима.
Услови које буџетски корисник треба да испуни су следећи:
1) да пре покретања поступка јавне набавке има обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају у текућој буџетској години;
2) да прибави сагласност за вишегодишње уговарање од Министарства финансија, ако се обавезе плаћају из Републичког буџета, односно од локалног органа надлежног за финансије, ако се обавезе плаћају из буџета општине.
Чланом 4. регуслисан је поступак за добијање сагласности, као и садржај обрасца УПР. Образац је саставни део ове уредбе и, ради попуне, може се преузети на сајту Министарства финансија.
У овом обрасцу се попуњавају:
1) подаци о подносиоцу захтева;
2) предмет јавне набавке;
3) процењена вредност јавне набавке на годишњем нивоу и укупно;
4) износ ПДВ-а;
5) подаци о апропријацији у буџету или финансијском плану, као и
6) разлози који оправдавају преузимање обавеза по уговору који захтева плаћање у више година.
Када је реч о сагласности коју ће издавати јединице локалне самоуправе за своје буџетске кориснике, треба нагласити да уколико се у Одељењу за финансије општинске управе, које ће давати ове сагласности, појави мишљење да је, поред Обрасца УПР, од корисника неопходно затражити да достави и План јавних набавки, онда се то може тако и уредити и организовати, иако то Уредбом није прописано као обавеза. Наиме, индивидуална је процена самог надлежног органа шта ће још, осим овог обрасца, захтевати у циљу лакшег одлучивања – као релевантан доказ о томе да су испуњени услови за вишегодишње уговарање и за давање сагласности за такво уговарање.
Чланом 5. ове уредбе прописана је обавеза за директне кориснике буџетских средстава да прикупљају УПР обрасце од својих индиректних корисника буџетских средстава и да Министарству финансија за кориснике републичког буџета, или Одељењу за финансије општинске управе – у општинама, достављају захтеве за добијање сагласности за индиректне кориснике средстава буџета који су у њиховој надлежности. Дакле, сваки корисник буџетских средстава обраћа се за сагласност оном органу надлежном за финансије, који га финансира.
Чланом 6. предложен је рок у коме се доставља захтев за добијање сагласности за преузимање обавеза које се могу плаћати у више година, а најпогодније време за подношење захтева јесте време након усвајања буџета, како би се уговор могао закључити на 3 године, односно на текућу и наредне 2 године.
Овим чланом додатно је прописано да сагласност на преузимање обавеза не представља управни акт, сходно чему се у законском року не може поднети жалба или приговор другим органима ако се сагласност за вишегодишње уговарање не добије.
Члан 7. прописује изузеће за кориснике јавних средстава. Наиме, у њему је регулисано у којим случајевима се не примењује Уредба, односно који су то уговори који не подлежу прибављању сагласности. Реч је о уговорима који се закључују на 12 месеци и краће, а чије се плаћање реализује у две буџетске године, под условом да пре покретања поступка јавне набавке постоји обезбеђен део средстава за обавезе које доспевају за плаћање у текућој буџетској години.
Из праксе је познато да су овакви уговори најчешћи и најбројнији, па се овим чланом створио основ за закључење уговора који трају годину дана, а реализују се у две финансијске године. Ова правна регулатива је од великог значаја, како буџетски корисник неминовним закључивањем оваквих уговора не би улазио у прекршај.
Осим тога, у Уредби је прописан модел уговора, као обавезан елемент састава конкурсне документације која се припрема у поступку јавне набавке, као и чињеница да он мора да садржи одредбу да ће обавезе које доспевају у наредној буџетској години бити реализоване највише до износа средстава која су за ту буџетску годину том кориснику одобрена за конкретну намену.
На поступке који су били започети у моменту доношења ове Уредбе њене одредбе се не примењују.
Досадашње искуство у издавању сагласности на вишегодишње уговарање стечено у Министарству финансија
Имајући у виду чињеницу да је ова уредба већ неко време у примени, у пракси Министарства финансија присутан је одређен број захтева за прибављање сагласности за вишегодишње уговарање, тако да у овом министарству постоји донекле уобиличено искуство о томе како треба поступити када се један такав захтев достави у Сектор буџета.
Аналитичар у чијој је надлежности корисник буџетских средстава који је поднео захтев за сагласност за вишегодишње уговарање анализира поднети захтев, тако што претходно мора да упореди колика је укупна апропријација за ту годину коју ће теретити вишегодишњи уговор и да изврши процену да ли је и после подмирења обавеза по вишегодишњем уговору, у случају да се дâ сагласност на поднети захтев за вишегодишње уговарање, неискоришћени износ апропријације довољан за остале расходе које је неопходно подмирити на терет те апропријације.
Како би се ова процена што ефикасније извршила, препорука је да се све издате сагласности и из њих проистекле обавезе евидентирају у помоћним евиденцијама које треба устројити, чиме ће у сваком тренутку бити расположив податак о износима који ће после давања ових сагласности оптерећивати апропријацију у наредном периоду. То је неопходно знати у тренутку припреме Закона о буџету или Одлуке о буџету јединице локалне самоуправе и у тренутку израде финансијског плана како би се у довољној мери могла обезбедити средстава, не само за већ преузете обавезе по вишегодишњем уговарању, већ и за друге расходе који треба да се подмире из те апропријације.
Поступак за прибављање сагласности за вишегодишње уговарање капиталних пројеката
Уредбом су обухваћени расходи (класа 4), а не и издаци (класа 5). На који начин се поступа у случају када је у питању уговарање вишегодишњег капиталног издатка, односно капиталне инвестиције која захтева плаћање у више година? И ко за такво уговарање даје сагласност на закључење вишегодишњег уговора?
Како бисмо могли да одговоримо на ово питање, неопходно је, најпре, дефинисати шта је капитални издатак према Закону о буџетском систему. Чланом 2. тач. 21а) Закона дефинисано је да су капитални пројекти пројекти изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката инфрастуктуре од интереса за Републику Србију, односно локалну власт, укључујући услуге пројектног планирања које су саставни део пројекта, обезбеђивање земљишта за изградњу, као и пројекти који подразумевају улагања у опрему, машине и другу нефинансијску имовину, а у функцији су јавног интереса.
Јасно је да капитални пројекти јесу пројекти чија реализација (извођење) траје дуже од годину дана и чији је век трајања, односно коришћења, дужи од пет годинa. Они захтевају вишегодишње финансирање и релативно велике издатке у садашњости, за које се очекује да ће генерисати корист, односно добит у годинама након реализације.
Према члану 54. ст. 2. Закона о буџетском систему дата је могућност да се уговор закључи на више година ако се он односи на уговарање капиталних издатака и захтева плаћање у више година, што може да се уради, према одредбама Закона о буџетском систему, уз прибављену слагласност Владе (ако је реч о кориснику средстава буџета Републике), односно уз прибављену сагласност надлежног извршног органа локалне власти (ако је реч о кориснику средстава буџета локалне власти) или прибављену сагласност управног одбора организације за обавезно социјално осигурање.
У складу са напред наведеним, у поступку предлагања средњорочних приоритета јавних инвестиција, односно у поступку припреме буџета локалне власти, буџетски корисници су обавезни да, у роковима предвиђеним буџетским календаром, Министарству финансија, односно локалном органу управе надлежном за финансије, доставе капиталне пројекте и то након спроведене оцене капиталних пројеката, а која је извршена у оквиру Министарства финансија, односно другог надлежног органа локалне самоуправе или другог надлежног органа, у зависности од тога из којих средстава се финансира инвестициони пројекат.
На основу свеобухватне процене потреба, неопходно је рангирати капиталне пројекте према приоритетима, у складу са усвојеним стратешким документима, водећи рачуна да приоритет у финансирању имају већ започети пројекти, чија је даља реализација оправдана.
С обзиром на то да је Законом о буџетском систему прописано да корисници могу преузети обавезе по уговору који се односи на капиталне издатке и који захтева плаћање у више година на основу предлога органа надлежног за послове финансија, уз сагласност извршног органа локалне власти, у поступку припреме буџета за нову буџетску годину, потребно је такву обавезу (већ насталу и/или планирану) укључити у буџет капиталног пројекта само у износу у коме обавеза доспева у тој години.
У случају да се за реализацију капиталног пројекта захтева плаћање у више година, корисници могу преузети обавезу по уговору за капиталне пројекте у складу са предвиђеним средствима из прегледа планираних капиталних издатака буџетског корисника за текућу и наредне две године, који се приказује у општем делу буџета за текућу годину, што прописује члан 28. Закона о буџетском ситему. У прегледу планираних капиталних издатака буџетских корисника приказују се издаци за текућу буџетску годину и наредне две године, укључујући и потребна средста до завршетка капиталног пројекта, ако је то дуже од три фискалне године.
Треба напоменути и то да је у члану 54а ст. 3. Закона о буџетском систему регулисано да ће Влада, на предлог Министарства, ближе уредити садржину, начин припреме и оцене капиталних пројеката, међутим, до сада није донет подзаконски акт који би ближе регулисао ово питање.
Када су у питању капитални издаци, у пракси је евидентно да су они приказани у општем делу Закона о буџету Републике Србије. У том делу се приказују сви капитални издаци за које је Влада дала сагласност за вишегодишње уговарање – на пример, одобрила је изградњу неког инвестиционог објекта. Захтев за сагласност Влади упућује Министарство финансија у виду предлога закључка којим Влада даје сагласност да корисник буџетских средстава, који је наручилац посла за спровођење одређеног капиталног пројекта, преузме обавезе по уговорима који се односе на капиталне издатке и захтевају плаћање у више година.
Аналогно овоме треба да поступи и локална самоуправа. Имајући у виду члан 32. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РСˮ, бр. 129/07) и то да скупштина општине као највиши орган локалне власти доноси буџет, она и утврђује капиталне пројекте који ће се финансирати из буџета. Дакле, пре него што се у општинама у општем делу буџета прикаже који капитални пројекти ће се реализовати у буџетској години за коју се буџет доноси, и наредне две године, Одељење за финансије предлаже Општинском већу и председнику, као извршном органу локалне власти, које капиталне пројекте да одобри ради реализације, што се онда правно уграђује у општи део Одлуке о буџету.
Овакав начин поступања са капиталним издацима дат је и у Упутству за припрему буџета локалне власти за 2015. годину, и за сада не постоји другачије утврђена методологија прибављања сагласности на капиталне пројекте, па је у складу са Законом о локалној самоуправи Општинско веће, као извршни орган локалне власти, надлежно да одлучи који ће капитални издаци – пројекти ући у одлуку о буџету и финансирати се из буџета, с обзиром на то да Општинско веће усваја предлог буџета.
У Закључку Општинског већа треба да буде предвиђена и динамика плаћања преузетих обавеза за капиталне пројекте, исказана у текућој и за наредне две године.
[signoff]
КОМЕНТАР АУТОРА #1
Као примери потреба за вишегодишњим уговарањем и проблема у испоруци почетком године због немогућности континуираног уговарања, као и испоруке, могли би се навести: расходи за грејање, набавка хране за школске кухиње, набавка разних врста материјала, разне поправке и друге занатске услуге које су сталнијег карактера. У свим тим случајевима потребан је континуитет како у испоруци, тако и у плаћањима, односно сукцесивна набавка и сукцесивно плаћање, а управо ту је постојала правна баријера за закључивање ових врста уговора који трају више година, па је доношењем ове уредбе постигнут циљ – да се овим прописима обезбеђује потребан континуитет уговарања и испоруке.
[/signoff]
[signoff]
Шта је са школама?
У члану 5. Уредбе прописано је да се школе, за преузимање вишегодишњих обавеза у делу материјалних трошкова, обраћају ресорним одељењима општинских управа јер је општински буџет по Закону о основама система образовања и васпитања у обавези да исфинансира материјалне трошкове школа које се налазе на територији те јединице локалне самоуправе.
У складу са напред наведеним, захтев за сагласност на вишегодишње уговарање, школе достављају Одељењима друштвених делатности или другом надлежном ресорном одељењу општинске управе, које даје своје мишљење на вишегодишње уговарање и подноси захтев за сагласност Одељењу за финансије, без обзира на то што су школе индиректни корисници средстава Републичког буџета, а директни корисник у њиховом случају је Министарство просвете.
[/signoff]
[signoff]
КОМЕНТАР АУТОРА #2
Када је реч о издавању сагласности, према нашем мишљењу, није могуће направити једну једнообразну форму сагласности која би се издавала свим подносиоцима захтева будући да сваки захтев има своје специфичаности.
На сваки поднети захтев, Министарство финансија подносиоцима захтева за ову врсту сагласности даје писмени одговор у виду мишљења, у коме се наводи да ли је сагласност дата или није.
[/signoff]
[signoff]
Примери примене Уредбе у пракси
Баш као што се често догађа и код примене бројних других нових прописа, и на почетку примене ове Уредбе код буџетских корисника су се у пракси појавиле одређене недоумице о томе шта треба учинити и како треба поступити након пријема захтева за вишегодишње уговарање по овој Уредби.
То је најбоље илустровати на примеру општине која је Министарству финансија поставила захтев ради одговора на питање: да ли постоји нека препрека за закључивање вишегодишњих уговора у складу са природом расхода и овом уредбом према одредбама Закона о јавним набавкама?
Чланом 27. ст. 3. Закона о јавним набавкама прописано је да ако уговор о јавној набавци траје више година, обавезе које ће доспевати у наредним годинама морају бити уговорене у износима предвиђеним прописима којима се уређује извршење буџета за сваку посебну годину – што значи да обавезе морају бити уговорене у складу са овом уредбом где је предвиђено да модел уговора, као обавезни елемент састава конкурсне документације која се припрема у поступку јавне набавке, мора да садржи одредбу да ће обавезе које доспевају у наредној буџетској години бити реализоване највише до износа средстава која су за ту буџетску годину том кориснику одобрена за конкретну намену на тој апропријацији.
Из напред наведеног произлази да су прописи, што се тиче јавних набавки и Закона о буџетском систему, односно ове уредбе, усклађени, јер је чланом 52. Закона о јавним набавкама, такође, предвиђена могућност закључивања вишегодишњих уговора, под условом да обавезе које ће доспевати у наредним годинама буду уговорене у складу са законом којим се уређује буџетски систем и то одредбом која прописује да обавезе које доспевају у току једне године морају бити обухваћене финансијским планом, односно да за те обавезе морају бити обезбеђена средства у тој години када оне доспевају на плаћање.
Према томе, мишљења смо да не постоје препреке за закључивање вишегодишњих уговора, у смислу одредаба Закона о јавним набавкама.
Једна градска општина обратила се Министарству финансија са захтевом за сагласност за закључивање двогодишњег уговора и обавезе које ће доспевати током 2015. и 2016. године за услуге фиксне телефоније те градске општине.
У Министарству финансија размотрен је овај захтев и дато је мишљење да је чланом 4. Уредбе о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора који, због природе расхода, захтевају плаћање у више година прописано да захтев за преузимање обавеза по основу вишегодишњег уговора директни корисници средстава буџета Републике Србије подносе министарству надлежном за послове финансија, док директни корисници средстава буџета јединица локалне власти – подносе локалном органу управе надлежном за финансије.
На основу члана 5. ове уредбе директни корисници буџетских средстава, који су, у буџетском смислу, одговорни за индиректне кориснике буџетских средстава за прибављање сагласности на вишегодишње уговарање достављају обједињене захтеве индиректних корисника буџетских средстава.
Уколико расходе из контне групе 42, у складу са законом, финансира други ниво власти, за прибављање ове сагласности директни корисници буџетских средстава достављају захтев надлежном органу за послове финансија тог нивоа власти.
У складу са напред наведеним, Управа Градске општине за сагласност на закључивање двогодишњег уговора и обавезе које ће доспевати током 2015. и 2016. године за услуге фиксне телефоније за потребе градске општине треба да се обрати ресорном секретаријату који води буџет ове градске општине, с обзиром на то да се наведени расходи (конто 421 – стални трошкови) финансирају из буџета локалног нивоа власти, а не из Републичког буџета.
[/signoff]