Осврт на Закон о изменама и допунама Закона о локалној самоуправи

Изменама Закона тежи се унапређењу система локалне самоуправе, омогућавању боље међуопштинске сарадње и унапређењу механизма непосредног учешћа грађана у обављању послова локалне самоуправе, а такође и обезбеђењу учешћа јавности у припреми нацрта прописа органа локалне самоуправе.

1. Који су разлози за доношење измене и допуна Закона о локалној самоуправи

Разлози за доношење Закона о изменама и допунама Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РС”, број 47/2018) налазе се у потреби да се ускладе одредбе овог закона са законима који уређују поједина питања од значаја за рад и функционисање локалне самоуправе, и то са: Законом о удружењима („Сл. гласник РС”, бр. 51/09 и 99/11 – др. закон), Законом о планирању и изградњи („Сл. гласник РС”, бр. 72/09 и 81/09 – испр., 64/10 – одлука УС, 24/11, 121/12 и 43/13 – одлука УС), Законом о високом образовању („Сл. гласник РС”, број 76/05, 100/07 – аутентично тумачење, 97/08, 44/10 и 93/12), Законом о предшколском васпитању и образовању („Сл. гласник РС”, број 18/10), Законом о јавним путевима („Сл. гласник РС”, бр. 101/05, 123/07, 101/11 и 93/12), Законом о одбрани („Сл. гласник РС”, бр. 116/07, 88/09, 88/09 – др. закон и 104/09 – др. закон), Законом о ванредним ситуацијама („Сл. гласник РС”, бр. 111/09, 92/11 и 93/12), Законом о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11 и 93/12), Законом о уређењу судова („Сл. гласник РС”, бр. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11 – др. закон, 78/11 – др. закон и 101/11), Законом о пољопривредном земљишту („Сл. гласник РС”, бр. 62/06, 65/08 – др. закон и 41/09), Законом о јавним предузећима („Сл. гласник РС”, број 119/12), Законом о регионалном развоју („Сл. гласник РС”, бр. 51/09 и 30/10), Законом о заштити од пожара („Сл. гласник РС”, број 111/09) и Законом о ефикасном коришћењу енергије („Сл. гласник РС”, број 25/13).

Овим законом проширен је круг питања која се уређују статутом као највишим правним актом јединице локалне самоуправе, и то нарочито: права и дужности јединице локалне самоуправе и начин њиховог остваривања; број одборника скупштине јединице локалне самоуправе; организација и рад органа и служби; одређивање органа овлашћеног за иницирање поступака пред Уставним односно Управним судом; начин управљања грађана пословима из надлежности јединице локалне самоуправе; услови за покретање грађанске иницијативе; спровођење обавезног поступка јавне расправе приликом припреме одређених општих аката (статут, буџет, стратешки план развоја и сл.); оснивање, начин избора органа и рад месне заједнице и других облика месне самоуправе; службена употреба језика националних мањина у складу са Законом и друга питања од значаја за јединицу локалне самоуправе.

Изменама и допунама Закона такође је предложено да јединица локалне самоуправе у оквиру својих надлежности, преко својих органа прати и учествује у процесу европских интеграција Републике Србије, у складу са Законом и спољном политиком Републике Србије.

Део измена је у функцији отклањања недостатака у важећем тексту Закона о локалној самоуправи, који се односе на:

1. сазивање седница скупштине општине/града,
2. предуслове за успешно вршење дужности одборника,
3. положај помоћника председника општине/града и
4. положај заменика председника скупштине општине/града.

Треба напоменути да се изменама и допунама Закона отклањају уочени недостаци у практичној примени важећег Закона о локалној самоуправи у области рада и функционисања месних заједница. Бројни проблеми и конфликти у раду органа месних заједница доводили су до њихове неефикасности.

Битна измена у Закону односи се на сам приступ, односно концепт утврђивања надлежности општине/града, тако што се више не набрајају послови које општина/град обавља у складу са Уставом и Законом, већ се наводе области у којима општина/град има надлежности на основу посебних секторских закона, укључујући и послове утврђене статутом, а предвиђа се и да ће јединствени регистар послова у надлежности општина успоставити министарство надлежно за локалну самоуправу у року од годину дана од дана ступања на снагу предложених решења. Важећим законом су утврђени послови из надлежности општине/града, али нису регулисани, већ је то углавном препуштено секторским законима који на целовит начин уређују одређене области.

Изменама и допунама подржан је развој и примена информационих технологија у области локалне самоуправе, и то почевши од формирања различитих база података, успостављања јединственог система комуникације између државних органа, органа аутономне покрајине и јединица локалне самоуправе, као и ималаца јавних овлашћења на читавој територији до увођења електронског пословања, што постепено доводи до промене у односу локалне самоуправе према грађанима и свима онима на које се односи рад локалне самоуправе, и то кроз већу ефикасност у раду јер се скраћује време прикупљања, преноса и анализе информација и података, обезбеђује тачност података, премошћује физичка удаљеност субјеката који комуницирају, остварују уштеде како у времену тако и у погледу издатака за текући рад органа, елиминише непотребни бирократизам у раду и постиже отвореност рада локалне самоуправе.

Сматрајући да разни облици међуопштинске сарадње представљају један од кључних праваца развоја јединица локалне самоуправе, изменама се детаљније регулишу облици међуопштинске сарадње, као и обавезни елементи ових споразума.

На крају треба истаћи и то да је предвиђено да министар надлежан за локалну самоуправу пропише начин вођења и ажурирања јединственог регистра послова у надлежности општина у року од 180 дана од ступања на снагу Закона.

2. Ближа појашњења појединих правних решења

У првом реду, у члану 1. овог закона изменама се врши језичко појашњење текста Закона, а у члану 2. дефинисано је и шта се статутом уређује. То су нарочито:

1. права и дужности јединице локалне самоуправе и начин њиховог остваривања,
2. број одборника скупштине јединице локалне самоуправе,
3. организација и рад органа и служби,
4. одређивање органа овлашћеног за иницирање поступака пред Уставним односно Управним судом,
5. начин управљања грађана пословима из надлежности јединице локалне самоуправе,
6. услови за покретање грађанске иницијативе,
7. спровођење обавезног поступка јавне расправе приликом припреме одређених општих аката (статут, буџет, стратешки план развоја, утврђивања стопе изворних прихода и сл.),
8. оснивање, начин избора органа и рад месне заједнице и других облика месне самоуправе,
9. службена употреба језика националних мањина у складу са Законом и
10. друга питања од значаја за јединицу локалне самоуправе.

Измена се односи на проширење круга питања која се уређују статутом, за која се, кроз практичну примену важећег закона, показало потребним да се утврде у овом општем акту, као и оних питања која произлазе из самог закона. Посебно су значајне измене које се односе на спровођење поступака јавне расправе за доношење најзначајнијих општих аката, као и на проширење круга овлашћених предлагача за спровођење јавне расправе. Одредба о спровођењу поступка јавне расправе за планирање инвестиција у одлуци о буџету примењиваће се почев од припреме одлуке о буџету за 2019. годину (члан 40).

Овим Законом о изменама и допунама Закона о локалној самоуправи мењају се  одредбе члана 13. став 5. Закона, чиме се врши терминолошко усклађивање са одредбама Закона о удружењима.

Такође, новим ставом 6. члана 13. уређује се могућност јединице локалне самоуправе да преко својих органа прати процес европских интеграција Републике Србије и развија административне капацитете у складу са Законом и утврђеном политиком Републике Србије, при чему ће се поменути послови обављати у оквиру већ утврђених послова и обављаће их постојећи запослени. То значи да за обављање ових послова није предвиђено додатно запошљавање. Ова одредба ствара услове за адекватније информисање јединица локалне самоуправе о променама које се планирају као последица европских интеграција Републике Србије.

Чланом 4. измена и допуна Закона о локалној самоуправи, односно променом члана 20. Закона о локалној самоуправи уведене су надлежности општине које су усклађене са Уставом и Законом.

Битна измена у Закону односи се на сам приступ, односно концепт утврђивања надлежности општине/града, тако што се не набрајају послови које општина/град обавља у складу са Уставом и Законом, већ се наводе области у којима општина/град има надлежности на основу посебних секторских закона, укључујући и послове утврђене статутом. Наиме, важећим законом су утврђени послови из надлежности општине/града, али нису регулисани, већ је то углавном препуштено секторским законима који на целовит начин уређују одређене области. Успостављањем јединственог пописа послова, као евиденције послова у надлежности јединица локалне самоуправе, омогућава се ажурно сагледавање врсте и структуре послова из надлежности јединица локалне самоуправе на једном месту, што ће бити од значаја за квалитетније спровођење надзора над њиховим радом и сагледавање потребних капацитета за обављање тих послова, као и потребних финансијских средстава за њихово извршавање.

Допуном у члану 5. Закона уводи се обавеза органа и служби општине да пружају податке и информације значајне за обављање одборничке дужности, као и утврђивање одговорних лица за благовремено достављање обавештења, тражених података, списа или упутстава потребних за квалитетан рад одборника. У претходном периоду примене Закона указала се потреба да се уреди ово питање јер је благовремено и потпуно информисање одборника предуслов њиховог квалитетног учешћа у раду скупштине општине/града.

Изменама у члану 6. и 7. Закона врши се усклађивање са Законом о планирању и изградњи у области која се односи на грађевинско земљиште, као и доношење просторних и урбанистичких планова и програма уређивања грађевинског земљишта. Допуна се односи на прецизирање надлежности скупштине јединице локалне самоуправе да бира и разрешава локалног омбудсмана.

Измена у члану 8. онемогућава злоупотребу овлашћења председника скупштине да закаже седницу у непримерено кратком року, који онемогућава припрему и присутност одборника. Исто тако, обавезује се подносилац захтева за сазивање седнице по хитном поступку да образложи разлоге хитности, као и да образложи последице које би настале несазивањем седнице у кратком року.

Изменом у 9. члану (који се односи на измену у члану 36. став 3. Закона) даје се могућност да се број радних тела, избор, права и дужности председника и чланова радних тела утврде пословником о раду скупштине, уместо статутом, из разлога рационалности и ефикасности у раду тих тела, као и саме скупштине, посебно имајући у виду бржу процедуру за измену (и допуну) пословника у односу на начин и поступак измене или допуне статута. Такође, у циљу повећања учешћа јавности у раду скупштине, радно тело може организовати јавно слушање о предлозима прописа и одлука које доноси скупштина.

Решењем из члана 10. утврђује се радноправни статус заменика председника скупштине, тј. утврђује се под којим условима ово лице може бити на сталном раду у општини. Уважавајући потребу да се број функција које се обављају по основу сталног рада у јединицама локалне самоуправе ограничи услед већ ограничених финансијских средстава за те потребе, ипак је потребно створити изузетак који ће омогућити да одређене функције у јединицама локалне самоуправе обављају лица на сталном раду којима мирују права из радног односа због избора на функцију.

Изменама у члановима 11, 17. и 18. Закона врши се усклађивање са одредбама Закона о високом образовању у делу који се односи на стручне и академске називе. За начелника општинске управе и начелника управе за поједине области предвиђа се, поред одговарајуће стручне спреме, и положен државни стручни испит за рад у органима државне управе, у складу са законом којим се уређује радноправни положај службеника у јединицама локалне самоуправе.

Допуном члана 12, која се односи на избор председника општине, заменика председника општине и чланове општинског већа, отклониле су се нејасноће (које су евидентне у појединим јединицама локалне самоуправе) у вези са начином гласања о кандидатима за наведене функције у поступку њиховог избора. Поред тога, да би се обезбедила сразмерност у броју функција у јединицама локалне самоуправе, допуна се односи и на одређивање критеријума за утврђивање броја чланова општинског већа, полазећи од броја становника према последњем спроведеном попису становништва (члан 40).

Надаље, допуном из члана 13, кроз нове т. 5а) и 5б), као и тачку 8), утврђена су додатна права и дужности општинског већа, која се односе на праћење, координацију рада и извештавање о раду јавних предузећа којима је општина/град оснивач. Исто тако, општинско веће, поред децидирано набројаних послова, врши и друге послове у складу са Законом, тј. другим посебним (секторским) законима из одређене области, што је потреба на коју указује досадашња пракса.

Уз члан 14. усклађује се примена минималног рока за сазивање седнице скупштине, која је предложена у члану 8. овог закона, у ситуацији подношења предлога за разрешење председника општине.

Према члану 15. Закона, важећим законом је уређено питање престанка мандата председника општине разрешењем, као и последице разрешења, док се оставка председника општине (као основ за престанак мандата), као и поступање по истој, не помињу. Предложеном допуном предвиђа се поступање председника скупштине у ситуацији када председник општине поднесе оставку на ту функцију, што важи и за градоначелника.

Чланом 16. прецизирана је надлежност општинске управе тако што иста обавља стручне и административно-техничке послове за потребе скупштине општине, председника општине и општинског већа, што је у функцији рационализације, па и економичности у обављању послова.

Чланом 19. отклања се стање дуалитета у досадашњем положају начелника општинске управе. Наиме, начелника општинске управе поставља веће које и врши надзор над радом општинске управе, па с тим у вези не постоји однос одговорности начелника управе према скупштини.

Члановима 20. и 40. помоћници председника општине постављају се у кабинету председника општине најдуже док траје дужност председника или док их он не разреши, што представља усклађивање са Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе. Да би се обезбедила сразмерност у броју функција у јединицама локалне самоуправе, допуна се односи на одређивање критеријума за утврђивање броја помоћника председника општине, полазећи од броја становника према последњем спроведеном попису становништва. У члану 40. предвиђено је да се одредбе о праву председника општине да поставља помоћнике примењују након спроведених наредних избора за одборнике скупштине јединице локалне самоуправе, одржаних после ступања на снагу овог закона. Такође, у члану 40. је прописано да се одредбе овог закона које се односе на број чланова општинског већа, примењују након спроведених избора за одборнике скупштине јединице локалне самоуправе, одржаних након ступања на снагу овог закона.

У члану 21. утврђује се да општинско веће, као орган који врши надзор над радом општинске управе, доноси акт о унутрашњем уређењу и систематизацији општинске управе, служби и организација, који обједињује начелник управе. Ова одредба представља усклађивање са Законом о запосленима у аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе.

Изменом у члану 22. и за градове се усклађује предложена промена броја помоћника градоначелника, како је то учињено и за помоћнике председника општине, у складу са бројем становника према последњем спроведеном попису становништва.

Чланом 23. отклања се могућа неизвесност у погледу успеха покретања грађанске иницијативе и јачања улоге грађана, јер је постојала пракса у неким јединицама локалне самоуправе да се статутима утврђивао непримерено висок проценат, који је био и до 25% бирача. Такође, уређује се питање учешћа грађана у јавној расправи подношењем (квалификованог) предлога за спровођење јавне расправе о питањима из надлежности органа општине, у складу са прописима који уређују грађанску иницијативу, с тим да је надлежни орган општине дужан да на интернет презентацији општине, односно на други примерен начин обавести јавност да је отпочео рад на припреми прописа које доноси скупштина.

У члану 24. отклања се досадашња непрецизност у погледу утврђивања потребног броја бирача за доношење одлуке путем референдума, док се чланом 25. регулише круг овлашћених предлагача за оснивање месне заједнице или другог облика месне самоуправе, уз значајно дефинисање улоге грађана у овом поступку.

Чланом 26. побољшава се положај месне самоуправе и рад њених органа. Проширењем овлашћења општине у погледу доношења одлука о избору савета месне заједнице решава се највећи број досадашњих проблема везаних за изборе за органе месних заједница, чиме се омогућава ефикаснији рад месних заједница. Такође, уређују се основни принципи избора за савет месне заједнице и начина избора председника савета месне заједнице, као и основни делокруг рада савета.

Изменама и допунама Закона прецизира се обавеза надлежног органа општине/града да се изјасни – да сагласност на финансијски план месне заједнице како би постојао акт који утврђује износ средстава намењених месним заједницама, који треба да буде узет у обзир у складу са одлуком о буџету (члан 27), док се чланом 28, правом надзора над законитошћу рада и аката месне заједнице, решава један од проблема који до сада није био уређен, као и предлагање предузимања адекватних мера у циљу обезбеђивања законитости у раду месне самоуправе.

У оквиру члана 29. прописана су нова решења која се односе на обезбеђивање законитости у раду месне заједнице, која подразумевају и уређење поступка утврђивања сагласности општег акта месне заједнице са статутом или другим општим актом општине, као и предузимање одређених мера у поступку финансијске контроле рада месне заједнице. Исто тако, прописано је и законско регулисање основа и поступака за распуштање савета месне заједнице како би се избегла могућност политичке злоупотребе овакве ситуације. Уређивања питања која се односе на избор и основ за распуштање савета месне заједнице нема за последицу обавезу за додатно запошљавање, а тиме ни додатне финансијске обавезе.

Допуном у члану 30. указује се на потребу и обавезу да општина/град пружа помоћ месним заједницама у обављању стручних административних, финансијских, материјалних и техничких послова, док се допунама у члану 31. побољшава положај странака у поступку, с обзиром на то да је орган јединице локалне самоуправе који води поступак дужан да по службеној дужности врши увид, прибавља и обрађује податке или документа из евиденција односно регистара које, у складу са посебним прописима, воде државни органи, органи територијалне аутономије, јединица локалне самоуправе и други имаоци јавних овлашћења.

Члановима 32. и 38, изменама одредаба члана 83. став 2. и члана 98. став 11. Закона извршено је усклађивање са одредбама Закона о уређењу судова у делу који се односи на нову организацију судова. У члану 98, у делу којим је регулисано питање оснивања савета за међунационалне односе, прописано је да за члана савета за међунационалне односе не може бити изабран одборник у скупштини јединице локалне самоуправе. Исто тако, прописана је допуна важеће регулативе у вези са саставом савета за међунационалне односе, у делу који се односи на представнике српског народа у савету (предлагање), као и на сам рад савета (подношење извештаја скупштини о раду).

У члану 34. су прописаним допунама ближе разрађени облици међуопштинске сарадње у циљу стварања услова за бржи економски развој општина и рационалнијег или стручнијег обављања појединих послова из изворних надлежности општине или града. Заједничко обављање комуналних делатности врши се у складу са законом који уређује ову област.

Уз члан 35, изменама и допунама у новом члану (88а, 88б, 88в, 88г и 88д) утврђени су обавезни елементи споразума о сарадњи који обезбеђују стабилност у обављању тих послова и правну сигурност. Поред тога, уведена је и обавезна евиденција о претходно закљученим споразумима о међуопштинској сарадњи. Прописано је да споразум о сарадњи треба да обухвата заједничко обављање изворних, али и поверених послова, у складу са Законом о државној управи и уредбом Владе која регулише услове и начин обављања поверених послова. Евиденција о споразумима о сарадњи је значајна како за изворне послове у којима су јединице локалне самоуправе самосталне у закључивању ових споразума, без претходне сагласности државних органа, тако и за обављање поверених послова, како би се на јасан начин обезбедила документација о спровођењу претходно дате сагласности органа државне управе.

У циљу решавања проблема до којих долази због немогућности појединих јединица локалне самоуправе, нарочито оних мањих, да обезбеде адекватне административне и друге капацитете неопходне за обављање неких од поверених послова, који су такве природе да их је потребно обављати на нивоу јединица локалне самоуправе, решењем је прописано да се омогућује да две или више јединица локалне самоуправе иницирају оснивање заједничког органа или друго адекватно решење којим би се обезбедило несметано заједничко обављање послова. О иницијативи би се изјаснило министарство надлежно за локалну самоуправу и министарство у чију област спада одговорност за извршавање поверених послова. Сама реализација облика овакве сарадње одвијаће се у складу са посебном уредбом Владе којом би се ближе регулисао начин односно начини у оквиру којих је таква сарадња изводљива.

Поред овакве сарадње на иницијативу јединица локалне самоуправе, такву би сарадњу требало омогућити и на предлог органа државне управе који врше надзор над обављањем поверених послова.

Прописано је и уређивање питања избора и разрешења руководилаца заједничких органа, установа, предузећа или других организација, као и питање остваривања права запослених у овим организационим облицима. Финансирање рада ових организационих облика је заједничко и сразмерно од стране свих оснивача. Прописаном допуном остварена је и могућност да једна јединица локалне самоуправе повери обављање послова из изворне надлежности другој јединици локалне самоуправе и да на име обављања тих послова финансира рад органа друге јединице локалне самоуправе, сразмерно обиму тих послова. Осим тога, уређено је и питање престанка примене споразума о сарадњи на захтев једне јединице локалне самоуправе.

У члану 36. изменом се проширује Законом утврђена надлежност скупштине јединице локалне самоуправе, у оквиру које спада и додељивање звања „почасни грађанин” особи од посебног значаја за општину. Такође, прописана је обавеза јединице локалне самоуправе на чијем подручју је у службеној употреби језик националне мањине, да, у поступку промене назива улица, тргова, градских четврти, заселака и других делова насељених места, прибави и мишљење савета за међунационалне односе.

Измена у члану 37. урађена је на основу указивања Заштитника грађана да је неопходно терминолошки направити разлику у односу на остале заштитнике грађана у јединицама локалне самоуправе, јер они нису исти орган нити постоји међусобан хијерархијски однос. Такође је прописано да се експлицитно наведе да локални омбудсман своје послове обавља самостално и независно.

У члану 39. прописано је да ће јединствени попис послова из члана 4. овог закона министарство надлежно за локалну самоуправу успоставити у року од годину дана од дана ступања на снагу овог закона.

3. Краћи осврт на прелазне и завршне одредбе Предлога Закона

Чланом 41. у оквиру прелазних и завршних одредаба предвиђен је рок од девет месеци за усклађивање статута и других општих аката јединица локалне самоуправе са овим законом, што представља оптималан рок.

Прописано је, такође, да се предлози статута достављају министарству надлежном за локалну самоуправу ради прибављања мишљења, а чланом 42. утврђује се ступање на снагу Закона.

Кратак резиме претходно изнетог

Измене и допуне постојећег Закона о локалној самоуправи омогућују да се боље примене институти непосредне демократије и да се грађани више укључе у доношење одлука које су важне за њихове заједнице.

Овим променама прописано је обавезно консултовање грађана у погледу креирања буџета локалних самоуправа у области инвестиција. Неке општине и градови у Србији то већ раде, али интенција је да то постане обавеза свих локалних самоуправа.

Прописаним допунама којима се утврђују додатна права и дужности општинског већа, као што су праћење реализације програма пословања и координација рада јавних предузећа чији је општина оснивач, подношење тромесечног извештаја о раду скупштине општине и други послови у складу са Законом, појачана је контрола над радом јавних предузећа од стране оснивача.

Изменама и допунама Закона унапређено је и функционисање месних заједница и њихов однос са јединицама локалне самоуправе, али се промена састоји и у начину приказивања надлежности јединице локалне самоуправе, рада локалне скупштине, општинског већа и општинске управе.

Циљ измена и допуна Закона је и да се унапреди процес консултација са заинтересованом јавношћу у најранијим фазама припреме прописа.

С обзиром на то да се претходним текстом Закона уређује питање престанка мандата председника општине разрешењем, као и последице разрешења, док се оставка председника општине (као основ за престанак мандата) и поступање по њој не помињу, прописана је допуна којом се прописује да о поднетој оставци председника општине, заменика председника општине или члана општинског већа, председник скупштине општине обавештава одборнике на почетку прве наредне седнице скупштине општине.

Усвојеним законом прописана је и измена којом се проширује надлежност општинске управе тако што ће иста моћи да обавља и стручне и административно-техничке послове за потребе скупштине општине, председника општине и општинског већа.

У оквиру самосталног члана Закона прописана је обавеза јединица локалне самоуправе да ускладе своје статуте и друге опште акте са предложеним решењима у року од годину дана од ступања на снагу Закона, а да скупштине јединица локалне самоуправе доставе предлог статута министарству надлежном за локалну самоуправу, ради прибављања мишљења, најкасније девет месеци од ступања на снагу Закона. При томе је министарство надлежно за локалну самоуправу дужно да у року од 30 дана од пријема предлога статута да мишљење о усклађености статута са прописаним решењима из Закона, а ако се надлежно министарство не изјасни у предвиђеном року, сматраће се да је дато позитивно мишљење.

Дакле, јасно је да Закон о изменама и допунама Закона о локалној самоуправи  предложеним правним решењима унапређује систем локалне самоуправе, омогућује бољу међуопштинску сарадњу и унапређује механизме непосредног учешћа грађана у обављању послова локалне самоуправе, а такође обезбеђује и учешће јавности у припреми нацрта прописа органа локалне самоуправе.