Како би се ојачала одрживост јавних финансија и створили услови за економски опоравак и дугорочно одржив развој, затварање фискалних неравнотежа намеће се као нужност. У том смислу било је потребно изменити Закон о буџетском систему и Закон о платама државних службеника и намештеника, али и донети Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору
#1 Измене и допуне Закона о буџетском систему
Народна скупштина Републике Србије усвојила је Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 108/2013), који је ступио на снагу 7. децембра 2013. године, осим одредаба које се односе на ограничење укупног броја запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама, код корисника јавних средстава, које се примењују од 1. марта 2014. године.
У образложењу разлога за измену овог закона, предлагач наводи да ће економска политика коју ће Влада водити у наредном средњорочном периоду бити усмерена на обезбеђење одрживе економске и финансијске стабилности, заустављање даљег раста дуга и стварање амбијента за привредни раст. Основни циљ фискалне политике, као кључне компоненте макроекономске политике, јесте успоравање раста и смањење удела јавног дуга у БДП-у у законом утврђене границе, спровођењем мера фискалне консолидације и структурних реформи.
У циљу смањења фискалног дефицита и јавног дуга, Влада ће спровести веома амбициозан план фискалне консолидације и структурних реформи који обезбеђује стабилност јавних финансија и подстиче привредни раст и конкурентност. Затварање фискалних неравнотежа је нужно, како би се ојачала одрживост јавних финансија и створили услови за економски опоравак и дугорочно одржив развој. За унапређење система управљања јавним финансијама, од посебног значаја је и измена Закона о буџетском систему, у делу који се односи на посебна фискална правила. Наиме, ограничење раста плата, односно зарада у јавном сектору и пензија неопходна је мера будући да ове две категорије расхода заједно чине око 55% свих расхода буџета опште државе. Ограничење раста подразумева два годишња повећања плата и пензија у износу од 0,5% у 2015. и 2016. години (април и октобар), за разлику од тренутног законског решења које предвиђа индексацију у складу с растом потрошачких цена.
Такође, изменама овог закона спречиће се запошљавање нових лица у јавном сектору ради попуњавања слободних, односно упражњених радних места, осим у изузетним околностима, уз сагласност тела Владе.
У Закону о буџетском систему („Сл. гласник РС“, бр. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 – исправка и 108/2013) дате су следеће новине.
Ограничавање раста плата у јавном сектору
Када је реч о платама у јавном сектору, према новим одредбама у члану 27е Закона, у циљу очувања стабилности јавних финансија, у 2015. и 2016. години плате и пензије повећаће се за 0,5%. У случају да се до 1. јула 2014. године не донесе пропис којим ће се уредити уједначавање нивоа плата, односно зарада запослених у јавном сектору, у октобру 2014. године неће се вршити усклађивање плата и пензија. Задржана је одредба да ће се у априлу 2014. године плате и пензије повећати за 0,5%.
Слична фискална правила којим се уређују кретање плата и пензија примењиваће се и након 2016. године, тако да ће се у априлу плате и пензије усклађивати збиром стопе раста потрошачких цена у претходних шест месеци и дела стопе реалног раста БДП-а у претходној години изнад 4%, а у октобру усклађиваће се стопом раста потрошачких цена у претходних шест месеци, све док учешће пензија у БДП-у не достигне 10%, а учешће плата 8%.
Ограничавање запошљавања у јавном сектору
Када је реч о новом запошљавању у јавном сектору, према новим одредбама истог члана 27е Закона, корисници јавних средстава не могу заснивати радни однос с новим лицима ради попуњавања слободних, односно упражњених радних места до 31. децембра 2015. године. Изузетно, радни однос с новим лицима може се засновати уз сагласност тела Владе, на предлог надлежног министарства, односно другог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства финансија.
Према истим новинама, укупан број запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама, код корисника јавних средстава, не може бити већи од 10% укупног броја запослених. Изузетно, број запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама, код корисника јавних средстава, може бити већи од 10% укупног броја запослених, уз сагласност тела Владе, на предлог надлежног министарства, односно другог надлежног органа, уз претходно прибављено мишљење Министарства финансија.
Одредбе Закона о изменама и допунама Закона о буџетском систему, које се односе на забрану заснивања радног односа с новим лицима ради попуњавања слободних радних места, односно упражњених места код корисника јавних средстава до 31. децембра 2015. године, не односе се на запослене у службама Народне скупштине, Заштитника грађана, Повереника за заштиту равноправности, Државне ревизорске институције, Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, Агенције за борбу против корупције, Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки, Комисије за заштиту конкуренције, Комисије за хартије од вредности, Фискалног савета, Републичке радиодифузне агенције и Агенције за енергетику Републике Србије. Такође, те одредбе не односе се ни на судије, јавне тужиоце и заменике јавних тужилаца, наставно особље високошколске установе и научно и истраживачко особље научноистраживачке организације акредитоване у складу са законом, на изабрана, постављена и именована лица у државним органима и органима јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, као ни на директоре јавних предузећа, друштава капитала, установа и јавних агенција чији су оснивачи Република Србија или јединице територијалне аутономије, односно локалне самоуправе.
Радни однос с новим лицима, односно ангажовање лица по уговору о делу, по уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге, као и ангажовање лица по другим основама у Народној скупштини и независним државним органима и организацијама, које бира Народна скупштина, може се засновати, односно лица ангажовати уз сагласност одбора Народне скупштине надлежног за админстративно-буџетска питања.
Закон о изменама и допунама Закона о буџетском систему ступио је на снагу наредног дана од дана објављивања у „Сл. гласнику РС”, дакле 7. 12. 2013. године, а одредбе које се односе на ограничење укупног броја запослених на одређено време због повећаног обима посла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору о привременим и повременим пословима, преко омладинске и студентске задруге и лица ангажованих по другим основама, код корисника јавних средстава, примењују се од 1. марта 2014.
#2 Измена Закона о платама државних службеника и намештеника
Народна скупштина Републике Србије усвојила је Закон о измени Закона о платама државних службеника и намештеника („Сл. гласник РС”, бр. 108/2013), који је ступио на снагу 7. 12. 2013. године.
Доношењем Закона о платама државних службеника и намештеника („Сл. гласник РС”, бр. 62/2006, 63/2006 – испр., 115/2006 – испр., 101/2007, 99/2010, 108/2013 и 108/2013) 2006. године је уређена област плата, накнада и других примања државних службеника и намештеника, тако да лице које је изабрано, постављено или именовано на функцију (функционер), а коме престане функција, има право на накнаду плате за период од шест месеци од дана када му је престала функција, у висини плате коју је имао на дан престанка функције.
Законом је, такође, утврђено да функционеру престаје право на накнаду плате пре протека рока од шест месеци, ако бивши функционер заснује радни однос или стекне право на пензију, с тим што је Законом дата могућност остваривања наведеног права још за шест месеци ако у тих шест месеци стиче право на пензију.
Законом је утврђено да државном службенику престаје радни однос по сили закона уколико није могао бити премештен на друго радно место, тако да је остао нераспоређен, наредног дана од протека три месеца откад је постао нераспоређен.
Имајући у виду да и функционер по престанку функције остаје без накнаде за рад, као и државни службеник у случају да није могао бити премештен на друго радно место тако да је остао нераспоређен, положај функционера по престанку функције треба приближно усагласити са положајем државног службеника, који је остао нераспоређен. Ово посебно имајући у виду и одредбу члана 60. ст. 4. Устава Републике Србије којим је прописано, између осталог, да свако има право на правичну накнаду за рад и правну заштиту за случај престанка радног односа.
Новине у Закону
Полазећи од претходно датих напомена, у Закону су извршене измене које имају за циљ да смање права функционера, запослених у државној служби. Наиме, у Закону је промењен члан 56. који је утврђивао да лице које је изабрано, постављено или именовано на функцију (функционер) којем престане функција има право на накнаду плате шест месеци од дана када му је престала функција, а у висини плате коју је имао на дан престанка функције. Нови текст овог члана гласи:
„До ступања на снагу закона којим ће се уредити плате функционера, лице коме престане функција у органу Републике Србије, аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе на коју је изабрано, постављено или именовано, укључујући и лице које према посебним прописима има положај функционера (у даљем тексту: бивши функционер) има право на накнаду плате три месеца од дана када му је престала функција, а у висини плате коју је имао на дан престанка функције.
Право на накнаду плате престаје пре протека рока од три месеца ако бивши функционер заснује радни однос или стекне право на пензију, а може бити продужено за још три месеца ако у та три месеца стиче право на пензију.”
Овом одредбом не само да је смањен период примања плате после престанка функције него је и ова одредба проширена на све функционере у јавном сектору – не само оне у органима Републике Србије, већ и на оне у аутономној покрајини и јединици локалне самоуправе. Имајући у виду да и функционер по престанку функције остаје без накнаде за рад, као и државни службеник у случају да није могао бити премештен на друго радно место тако да је остао нераспоређен, положај функционера по престанку функције на овај начин је приближно усаглашен с положајем државног службеника, који је остао нераспоређен. Да би се осигурало спровођење ове законске одредбе, чланом 3. Измена и допуна Закона прописано је да даном ступања на снагу Измена и допуна Закона (7. 12. 2013. године) престају да се примењују одредбе других закона којима се уређује остваривање права на накнаду плате по престанку функције.
Изузетно, лице коме је пре ступања на снагу Измена Закона престала функција и које је по том основу стекло право на накнаду плате наставља да остварује то право према претходно важећим одредбама Закона. Даном ступања на снагу Закона (7. 12. 2013. године) престале су да се примењују одредбе других закона којима се уређује остваривање права на накнаду плате по престанку функције.
#3 Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору
Народна скупштина Републике Србије усвојила је Закон о умањењу нето прихода лица у јавном сектору („Сл. гласник РС”, бр. 108/2013, у даљем тексту: Закон).
Закон се примењује на све исплате које обвезници из јавног сектора врше од 1. јануара 2014. године.
Основни разлози за доношење Закона, односно проблеми које закон треба да реши, јесу смањење буџетског дефицита и омогућавање функционисања Републике Србије у наредном периоду.
Консолидовани фискални дефицит у Републици Србији у 2009. и 2010. години, након отпочињања светске економске кризе, знатно је порастао, што је био случај и с готово свим другим државама Централне и Источне Европе. За разлику од других држава Централне и Источне Европе које су у периоду од 2011. године до 2013. године успеле да знатно смање ниво дефицита, у Републици Србији је он, међутим, наставио да расте, услед чега је јавни дуг знатно порастао и готово достигао ниво од 60% бруто домаћег производа (БДП).
Пример обрачуна умањења примања у јавном сектору
| Нето плата у јавном сектору пре увођења смањења | Смањење нето плате | Нето плата у јавном сектору након смањења |
| 60.000 | 0 | 60.000 |
| 70.000 | 2.000 | 68.000 |
| 130.000 | 15.500 | 114.500 |
| Износ смањења (130.000) = 20%*(100.000-60.000) + 25%*(130.000-100.000) | ||
Предуслов за одрживост јавних финансија Републике Србије јесте да раст јавног дуга (као проценат БДП-а) буде заустављен до 2016. године, а да након тога отпочне његово смањење. За то је неопходно већ од 2014. године кренути с применом мера које ће довести до значајног смањења консолидованог фискалног дефицита у наредном, трогодишњем периоду. Без тога, постоји висок ниво ризика избијања кризе јавног дуга у релативно кратком временском периоду од 12 до 15 месеци.
Узрок високог и растућег фискалног дефицита у Републици Србији јесте систематско повећање права која се остварују из јавног сектора и смањење одређених пореза (нарочито од 2006. до 2008. године). Анализе засноване на методологији ОЕЦД-а и Европске комисије показују да је највећи део фискалног дефицита у Републици Србији структурне природе, што значи да ни повратак на релативно високе стопе раста БДП-а од 4% до 5% годишње не би довео до осетнијег смањења дефицита, тако да је за знатније смањење фискалног дефицита неопходно спровести мере усмерене на знатно смањење јавних расхода и мање повећање јавних прихода. Расходи за запослене у јавном сектору у Републици Србији већи су од 3% БДП-а (тј. за око 900 милиона евра годишње), у односу на упоредиве државе Централне и Источне Европе, што је последица:
а) неконтролисаног запошљавања у јавном сектору у претходним годинама, тако да је број запослених у јавном сектору у Републици Србији за 5% до 10% већи (на 1.000 становника) него у другим државама Централне и Источне Европе;
б) виших зарада у јавном сектору, за око 35% у односу на зараде у приватном сектору.
Реформа политике зарада и запослености у јавном сектору у Републици Србији представљаће једну од кључних структурних реформи на којима ће се радити у току 2014. године, с циљем да се на основу података из Регистра запослених у јавном сектору и других евиденција, те релевантних анализа, изврши процена оптималне структуре запослености у јавном сектору, на основу чега ће се припремити одговарајући планови усклађивања постојеће структуре са оном оптималном. Ипак, будући да су зараде у јавном сектору у Републици Србији знатно веће него у приватном сектору, док је радно место сигурније, при чему је неопходно већ у кратком року остварити одговарајуће смањење дефицита, Законом је усвојено да се од 1. јануара 2014. године изврши умањење нето прихода запослених, односно радно ангажованих лица у јавном сектору, већих од 60.000 динара месечно.
Основни појмови у примени Закона
Закон уређује умањење нето зараде и нето других примања запослених, односно ангажованих лица у јавном сектору Републике Србије.
Изузетно, овај Закон, односно умањење нето прихода, неће се примењивати у оним привредним друштвима у јавном сектору која истовремено испуњавају следеће услове:
1) да од 1. јануара 2010. године нису примила ниједан вид државне помоћи (при чему се под појмом државна помоћ подразумева сваки стварни или потенцијални јавни расход или умањено остварење јавног прихода, којим се кориснику државне помоћи, на селективан начин, омогућава повољнији положај на тржишту у односу на конкуренте, чиме се нарушава или постоји опасност од нарушавања конкуренције на тржишту);
2) да у последњих пет годишњих финансијских извештаја нису исказала губитак;
3) да послују у условима тржишне конкуренције с привредним друштвима која нису у јавном сектору Републике Србије.
Као што видимо, Закон се примењује у јавном сектору, а према дефиницији из члана 2. Закона, јавни сектор Републике Србије (у даљем тексту: јавни сектор) чине:
– директни и индиректни буџетски корисници Републике Србије, аутономне покрајине и локалне самоуправе,
– Народна банка Србије,
– јавне агенције основане у складу са законом који уређује јавне агенције, укључујући све регулаторне и надзорне институције, комисије, заводе, фондове, савете и друге субјекте чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно локална самоуправа или су под контролом државе,
– сви органи и организације који су основани законом или чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно локална самоуправа, као и тела чији су оснивачи ти органи и организације,
– јавна предузећа чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, односно локална самоуправа, као и субјекти чији је оснивач јавно предузеће,
– правна лица над којима Република Србија, аутономна покрајина, односно локална самоуправа има директну или индиректну контролу над више од 50% капитала или више од 50% гласова у органима управљања.
Закон се односи на целокупни јавни сектор, укључујући све кориснике буџета, јавна предузећа и локалну администрацију. При том, Закон се примењује на запослене, односно радно ангажована лица у јавном сектору, а према појашњењу из члана 2. Закона, умањење нето прихода односи се на:
– запослене, односно
– радно ангажоване (у даљем тексту: запослени)
у јавном сектору, а то су лица која су код исплатиоца прихода сврстаног у јавни сектор (у даљем тексту: исплатилац прихода):
– засновала радни однос,
– обављају привремене и повремене послове у складу са законом који уређује рад, или
– примају уговорену накнаду за рад на основу уговора о делу, уговора о допунском раду, уговора о ауторском делу и слично, као и
– постављена, именована, односно изабрана лица код исплатиоца прихода.
Код ових лица (запослених и ангажованих) под умањење, у складу са Законом, потпадају следећа примања:
1) зарада запосленог у јавном сектору, која обухвата: зараду, односно плату и накнаду зараде, односно плате у складу са законом који уређује радне односе, осим за запосленог у јавном сектору који је упућен у иностранство ради обављања послова за правна лица – резиденте Републике за кога је зарада исплаћени новчани износ за извршени рад;
2) друго примање запосленог у јавном сектору, које обухвата: сваки приход који остварује запослени у јавном сектору од исплатиоца прихода као уговорену накнаду за рад финансирану из средстава тог исплатиоца прихода или другог лица из јавног сектора, а који се не сматра зарадом у складу са Законом.
Коначно, по одредбама Закона, умањује се нето приход запосленог, односно ангажованог лица, а према појашњењу из члана 2. Закона:
– нето зарада запосленог у јавном сектору јесте месечни износ зараде умањене за порез на зараде обрачунат у складу са законом који уређује порез на доходак грађана и доприносе за обавезно социјално осигурање који се плаћају из зараде у складу са законом који уређује доприносе за обавезно социјално осигурање;
– нето друго примање запосленог у јавном сектору је износ другог примања умањеног за порез обрачунат у складу са законом који уређује порез на доходак грађана и припадајуће доприносе за обавезно социјално осигурање обрачунате у складу са законом који уређује доприносе за обавезно социјално осигурање;
– нето приход запосленог у јавном сектору јесте збир нето зараде и нето другог примања остварен код свих исплатилаца прихода;
– умањени нето приход запосленог у јавном сектору јесте нето приход помножен коефицијентима за умањивање прописаним Законом.
Начин умањивања нето прихода запослених у јавном сектору
Према члану 3. Закона, умањени нето приход запосленог у јавном сектору представља нето приход помножен коефицијентом за умањивање на следећи начин:
1) нето приход који није већи од 60.000 динара месечно множи се коефицијентом 1;
2) нето приход већи од 60.000 динара месечно а који није већи од 100.000 динара месечно, множи се коефицијентом 1 који се примењује на износ који није већи од 60.000 динара месечно и коефицијентом 0,8 који се примењује на износ нето прихода који је већи од 60.000 динара до износа који није већи од 100.000 динара месечно;
3) нето приход већи од 100.000 динара месечно множи се коефицијентом 1 на износ који није већи од 60.000 динара месечно, коефицијентом 0,8 који се примењује на износ нето прихода који је већи од 60.000 динара до износа нето прихода који није већи од 100.000 динара месечно и коефицијентом 0,75 који се примењује на износ нето прихода преко 100.000 динара месечно.
На изнет начин је одређен лимит нето прихода у висини од 60.000 и 100.000 динара на основу којих се опредељују износи за које се врши умањење и коефицијенти за умањење – 1, 0,8 и 0,75. Конкретно, предвиђено је процентуално умањење износа нето зарада и других примања запослених у јавном сектору преко одређених прагова (60.000 и 100.000 динара нето). Нето зарада, односно друго примање до 60.000 динара у току месеца, неће се умањивати, односно запосленом ће се то примање исплатити у обрачунатом износу. Али зато ће нето примања већа од 60 хиљада динара, а мања од 100 месечно бити умањена за 20% (умањење ће се примењивати на део примања изнад 60 хиљада динара). Код нето примања већих од 100 хиљада динара месечно, износ од 60 хиљада до 100 хиљада умањиће се за 20%, а износ преко 100 хиљада динара за 25%. Оваквим прогресивним умањивањем нето примања, остварује се основна идеја Закона да највећи терет поднесу запослени у јавном сектору који имају натпросечна примања, јер су мере конципиране у виду постојања два прага, као и дела до 60.000 динара који је изузет од умањења (видети Пример).
Са становишта обрачуна и са становишта ефекта Закона, битно је напоменути:
1) Закон предвиђа умањење „нето прихода”, дакле, прихода после опорезивања, што значи да ће се порез и доприноси и даље обрачунавати на исти износ „бруто прихода” запослених;
2) Пошто бруто приходи запослених остају непромењени, то практично значи да спровођење Закона не подразумева смањење фонда зарада, тј. буџетирани износи расхода за зараде остаће непромењени. Прикупљена средства, добијена умањења „нето прихода”, остварена на овај начин, приказиваће се као један облик непореског прихода. Разлог за ово је била потреба да се избегне додатни пад прихода од пореза на зараде и доприноса услед смањења бруто зарада, чиме би се угрозила фискална позиција пре свега социјалних фондова и локалног нивоа власти. Такође, део расхода за зараде које се исплаћују у јавним предузећима и другим ентитетима није директан расход опште државе, па се сама уштеда и не би ефектуирала на расходној страни.
Према томе, бруто примања (зараде и друга примања) запослених у јавном сектору неће се мењати у односу на затечено стање, а умањење ће се извршити од нето примања, које се утврди као разлика бруто исплате и припадајућих пореза и доприноса. На тај начин, држава неће имати умањење прилива пореских обавеза, запослени ће добити умањење примања која му се исплаћују „на руке”, а износ тог умањења уплаћује се у буџет Републике.
Утврђивање и плаћање разлике за уплату нето прихода
У спровођењу обрачуна примања запослених у јавном сектору у складу са Законом, исплатиоци из јавног сектора ће обрачунати бруто приход, обрачунати прописани порез и доприносе и утврдити нето приходе за сваког запосленог. Од нето прихода исплатилац прихода је дужан да обрачуна и обустави умањење прихода, ако је нето приход изнад 60.000 динара, а затим:
– да запосленима уплати обрачунати нето приход, и
– да на прописани уплатни рачун буџета Републике Србије пренесе збир разлика за уплату обрачунатих за свако лице запослено у јавном сектору истога дана када овим лицима исплаћује умањени нето приход.
У складу са Законом, разлика за уплату нето прихода јесте разлика између нето прихода и умањеног нето прихода запосленог у јавном сектору. Ова разлика за уплату нето прихода јесте јавни приход буџета Републике Србије.
По истеку календарског тромесечја, а најкасније до 15. у првом месецу наредног календарског тромесечја, Пореска управа контролише да ли је за претходно календарско тромесечје нето приход запослених у јавном сектору умањен у складу са Законом. Ако Пореска управа утврди да запосленом у јавном сектору нето приход није умањен према одредбама Закона, утврдиће разлику за уплату нето прихода. Ако је у претходном календарском тромесечју нето приход који је остварио запослени у јавном сектору од исплатиоца прихода већи од умањеног нето прихода, Пореска управа решењем налаже физичком лицу да износ разлике за уплату нето прихода уплати на прописани рачун буџета Републике Србије у року од 30 дана од дана пријема решења.
Казнене одредбе Закона
1) Новчаном казном од 500.000 до 2.000.000 динара казниће се за прекршај исплатилац прихода који није извршио умањивање нето прихода запослених у јавном сектору у складу са овим законом, односно није уплатио разлику за уплату нето прихода (из члана 4. ст. 1. Закона). За исти прекршај казниће се и одговорно лице исплатиоца прихода новчаном казном од 50.000 до 150.000 динара.
2) Новчаном казном од 50.000 до 150.000 динара казниће се физичко лице које не изврши плаћање разлике за уплату нето прихода по налазу Пореске управе (из чл. 4. ст. 4).
Напомена: овај пример поставити у нивоу закона #3