Планирање вишегодишњих капиталних инвестиција у одлукама о буџету локалне власти

Обрађујући ову тему, настојаћемо да одговоримо на дилему која се често појављује у јединицама локалне самоуправе у вези са капиталним инвестицијама (класе 5) и вишегодишњим уговарањем ових издатака

 

 

Буџетски корисници често постављају питање ко утврђује шта ће бити капитални издатак према члану 54. ст. 2. Закона о буџетском систему („Сл. гласник РС”, бр. 54/09, 73/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – испр., 108/13, 142/14, 68/15 – др. закон и 103/15), односно за које издатке могу директни и индиректни буџетски корисници и организације за обавезно социјално осигурање преузети обавезе по уговору који захтева плаћање у више година у складу са овим чланом и на који начин то треба урадити, с обзиром на то да Уредба о критеријумима за утврђивање природе расхода и условима и начину прибављања сагласности за закључивање одређених уговора, који због природе расхода, захтевају плаћање у више година („Сл. гласник РС”, бр. 21/14) прописује само начин и критеријуме за добијање сагласности надлежних органа на вишегодишње уговарање за контуну групу 42 – Коришћење роба и услуга.

 

Сматрамо да је, најпре, неопходно да се осврнемо на појам инвестиција у јавном сектору, а тај појам је дефинисан у најширем смислу као употреба једног дела домаћег или боље рећи расположивог производа за замену и повећавање основних фондова у привреди и ванпривредним делатностима и за увећање залиха сировина, недовршене производње и готових производа у привреди. Дакле, појам „инвестицијеˮ обухвата широк спектар улагања, док је у јавном сектору Закон о буџетском систему инвестиције дефинисао као капиталне пројекте.

С тим у вези треба истаћи да је чланом 2. тач. 21а) Законa о буџетском систему дефинисано да капитални пројекти јесу пројекти изградње и капиталног одржавања зграда и грађевинских објеката инфрастуктуре од интереса за Републику Србију, односно локалну власт, укључујући услуге пројектног планирања које су саставни део пројекта, обезбеђивање земљишта за изградњу, као и пројекти који подразумевају улагања у опрему, машине и другу нефинансијску имовину, а у функцији су јавног интереса.

Из напред наведеног произилази да капитални пројекти јесу пројекти чија реализација (извођење) траје дуже од годину дана и чији је век трајања, односно коришћења, дужи од пет годинa. Они захтевају вишегодишње финансирање и релативно велике издатке у садашњости, за које се очекује да ће генерисати корист, односно добит у годинама након реализације.

Капитални пројекти могу се односити на: изградњу (куповину) зграда и грађевинских објеката и објеката инфраструктуре од интереса за локалну самоуправу; унапређење, односно капитално одржавање постојећих зграда и грађевинских објеката и објеката инфраструктуре од интереса за локалну самоуправу; обезбеђивање земљишта; пројектно планирање; набавку опреме и машина чији је век трајања, односно коришћења дужи од пет година.

Капиталним пројектима увећава се имовина Републике Србије путем изградње и капиталног одржавања грађевинских објеката инфраструктуре и улагања у опрему, машине и другу нефинансијску имовину.

Мишљења смо да у овом тексту треба појаснити и појам инвеститора, а то је лице за чије се потребе гради објекат и на чије име гласи грађевинска дозвола.

 

Планирање капиталних пројеката у актима о буџету

Законом о буџетском систему, тачније чланом 54а овог закона, уређује се начин планирања капиталних пројеката по коме су буџетски корисници, као и корисници средстава организација за обавезно социјално осигурање, у обавези да у складу са буџетским календаром достављају предлоге капиталних пројеката надлежним органима нивоа власти који треба да финансира те капиталне пројекте.

Тако, буџетски корисници на републичком нивоу власти достављају предлоге капиталних пројеката у поступку предлагања средњорочних приоритета јавних инвестиција Министарству финансија, док буџетски корисници локалног нивоа власти достављају предлоге капиталних пројеката локалном органу управе надлежном за финансије, у поступку припреме буџета локалне власти.

Чланом 28. Закона о буџетском систему уређен је садржај општег дела буџета, где је прописано да општи део буџета треба да садржи, поред осталог, и преглед планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две буџетске године. Овим чланом уређена је обавеза трогодишњег, односно вишегодишњег планирања капиталних пројеката како у Закону о буџету Републике Србије, тако и у Одлукама о буџету јединице локалне самоуправе, односно у општинама и градовима.

У складу са претходно наведним, капитални издаци треба да се исказују за три године у општем делу буџета (тренутно је то у 2017. години за коју се доноси акт о буџету, као и за 2018. и 2019. годину), без обзира на то да ли се капитални пројекти уговарају фазно по годинама или буџетски корисник преузима обавезе по уговору који захтева плаћање у више година.

 

Начини вишегодишњег планирања капиталних пројеката

Приликом вишегодишњег планирања капиталних пројеката, директни и индиректни буџетски корисници могу да планирају ове инвестиције на више начина и то полазећи од раније планираних капиталних пројеката у претходним годинама, као и од потребе за планирањем нових пројеката у години за коју састављају предлог плана инвестиција.

 

Ти начини могу се сврстати у следеће:

– буџетски корисници могу планирати издатке за нове капиталне пројете у 2017. години и наредним годинама у оквиру одобрених лимита средстава за наредну годину;

– буџетски корисници сагледавају већ планиране капиталне пројекте који су исказани у акту о буџету за текућу годину само за обавезе које су преузели по уговорима које се односе на капиталне издатке и захтевају плаћања у више година, а за које је добијена сагласност Владе, односно надлежног извршног органа локалне власти; за ове пројекте треба да се у финансијски план укључе само обавезе у години у којој обавеза доспева за плаћање и то у оквиру лимита датог за тај раздео или главу преко кога расходе и издатке реализује тај буџетски корисник;

– уколико су капитални пројекти већ исказани у општем делу акта о буџету за текућу годину, а нису преузете вишегодишње обавезе, онда корисници буџетских средстава треба да поново анализирају финансијску реализацију тих пројеката и на основу тога могу одустати од пројекта уколико је реализација тог пројекта неоправдана.

 

Поступак за прибављање сагласности за вишегодишње уговарање капиталних пројеката

Према члану 54. ст. 2. Закона о буџетском систему дата је могућност да се уговор закључи на више година ако се он односи на уговарање капиталних издатака и захтева плаћање у више година, што може да се уради, према одредбама Закона о буџетском систему, уз прибављену сагласност Владе (ако је реч о кориснику средстава буџета Републике), односно прибављену сагласност надлежног извршног органа локалне власти, уколико је реч о кориснику средстава буџета локалне власти, или прибављену сагласност управног одбора организације за обавезно социјално осигурање ако се капитални издатак финансира преко средстава организације за обавезно социјално осигурање.

У складу са напред наведеним, у поступку предлагања средњорочних приоритета јавних инвестиција, односно у поступку припреме буџета локалне власти, буџетски корисници су обавезни да, у роковима предвиђеним буџетским каландаром, Министарству финансија, односно локалном органу управе надлежном за финансије, доставе капиталне пројекте и то након спроведене оцене капиталних пројеката, а које оцењивање је извршено у оквиру Министарства, односно надлежног другог органа, у зависности од тога из којих средстава се финансира инвестициони пројекат.

Имајући у виду члан 32. Закона о локалној самоуправи („Сл. гласник РСˮ, бр. 129/07 и 83/14 – др. закон) и то да скупштина општине као највиши орган локалне власти доноси буџет, она и утврђује капиталне пројекте који ће се финансирати из буџета. На основу свеобухватне процене потреба, неопходно је рангирати капиталне пројекте по приоритетима, у складу са усвојеним стратешким документима, водећи рачуна да приоритет у финансирању имају већ започети пројекти, чија је даља реализација оправдана.

С обзиром на то да је Законом о буџетском систему прописано да корисници могу преузети обавезе по уговору који се односи на капиталне издатке и захтева плаћање у више година на основу предлога органа надлежног за послове финансија, уз сагласност извршног органа локалне власти, у поступку припреме буџета за нову буџетску годину потребно је такву обавезу (већ насталу и/или планирану) укључити у буџет капиталног пројекта само у износу у коме обавеза доспева у тој години.

У случају да се за реализацију капиталног пројекта захтева плаћање у више година, корисници могу преузети обавезу по уговору за капиталне пројекте у складу са предвиђеним средствима из прегледа планираних капиталних издатака буџетског корисника за текућу и наредне две године, који се приказује у општем делу буџета за текућу годину, а како то дефинише члан 28. Закона о буџетском систему.

Из свега напред наведеног може се закључити да је Законом о буџетском систему уређена обавеза вишегодишњег (најмање трогодишњег) планирања капиталних пројеката, као и обавеза да општи део буџета треба да садржи преглед планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две године. У прегледу планираних капиталних издатака буџетских корисника приказују се издаци за текућу буџетску годину и наредне две године, укључујући и потребна средста до завршетка капиталног пројекта, ако је то дуже од три фискалне године.

 

Планирање издатака и планирање затварања финансијске конструкције капиталног пројекта

Када се планира висина издатака за капитални пројект треба узети у обзир следеће издатке који треба да се планирају по контима, у складу са Правилником о стандардном класификационом оквиру и контним планом за буџетски систем („Сл. гласник РСˮ, бр. 16/16 и 49/16) на трећем – евентуално четвртом нивоу, и то на следећи начин:

– уколико није израђена пројектно-техничка документација издатке за ову израду треба планирати на конту 5114 – Пројектно планирање;

– издаци за извођење радова на изграњи, односно извођење радова на капиталном одржавању планирају се на контима 5112 – Изградња зграда и објеката и 5113 – Капитално одржавање зграда и објеката;

– уколико издаци за антажовање стручног надзора нису планирани од стране инвеститора у понуди за извођење инвестиције, ове издатке треба планирати на конту 5114 – Пројектно планирање.

 

Како би се у акту о буџету што реалније планирао поједини расход за капиталне инвестиције, неопходно је да корисници буџетских средстава који желе да реализују одређени капитални пројект образложе фазу, односно тренутни статус дозвола и прибављања потребних сагласности (на пример, да ли су решени имовинскоправни односи, да ли су добијени локацијски услови, да ли је издата грађевинска дозвола или да ли су добијене одређене сагласности јавних предузећа, попут електродистрибуције за прикључак на мрежу и сл.). Јасно је да уколико ове сагласности и остале предрадње које претходе инвестирању нису реализоване, онда и ове издатке треба планирати на одговарајућим контима.

Приликом планирања буџета капиталних пројеката чија изградња траје три године потребно је поред средстава из буџета локалне самоуправе, укључити и остала средства из којих ће се пројекат финансирати, а то се односи и на средства пројектних зајмова (на пример, донације, средства буџета Републике Србије итд.) која су намењена за њихову реализацију, али само у износу за који се процењује да ће бити реализован у тој години, имајући у виду статус пројектног зајма, уговором дефинисане рокове, услове и динамику повлачења средстава итд.

Дакле, корисници средстава буџета јединице локалне самоурпаве, под условом да су капитални пројекти приказани у општем делу одлуке о буџету, могу да преузму обавезу по уговору који захтева плаћање у више година, односно надлежни орган за послове финансија треба да упути предлог органу извршне власти у општини, у смислу Закона о локалној самоуправи, да донесе одлуку или други акт којим даје сагласност да корисник буџетских средстава преузме обавезе по уговору који се односи на капиталне пројекте и захтева вишегодишње плаћање. У овом акту треба да буде предвиђена и динамика плаћања преузетих обавеза, исказана за текућу и за наредне две године.

Чланом 52. Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РС”, бр. 124/12), који се примењује од 1. априла 2013. године, предвиђена је могућност закључивања вишегодишњих уговора, под условом да обавезе које ће доспевати у наредним годинама буду уговорене у складу са законом којим се уређује буџетски систем, односно наручилац, у смислу Закона о јавним набавкама, треба да у уговору дефинише рокове плаћања обавеза у складу са Законом о роковима измирења новчаних обавеза у комерцијалним трансакцијама („Сл. гласник РС”, бр. 119/12).

Капиталне пројекте у плану потребно је рангирати по приоритетима у складу са усвојеним стратешким документима, при чему треба водити рачуна да приоритет у финансирању имају већ започети пројекти. Предност у планирању нових капиталних пројеката на извођењу радова великих инфраструктурних пројеката имају инвестициони пројекти који већ имају пројектно-техничку документацију, односно грађевинску дозволу, као и документацију неопходну за спровођење поступка јавне набавке.

Из напаред наведеног јасно је да корисници средстава буџета могу да преузму обавезе по уговорима који захтевају плаћање у више година за капиталне издатке, под условом да се ради о таквим капиталним пројектима који су исказани у општем делу буџета за текућу годину и који су у складу са предвиђеним средствима из прегледа планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две године, а који је саставни део Општег дела акта о буџету (у локалним самоуправама саставни су део Одлуке о буџету општине или града за текућу годину).

 

Преузимање обавеза везаних за реализацију капиталних пројеката

Као што је напред речено, Закон о буџетском систему омогућује вишегодишње планирање капиталних пројеката, те је овим законом уређен и начин преузимања обавеза за те пројекте.

Законом је прописано да приликом преузимања обавеза корисници буџетских средстава треба да воде рачуна о томе да преузете обавезе одговарају апропријацији која им је одобрена за ту намену у тој буџетској години, али је код капиталних пројеката направљен изузетак. Тај изузетак се односи на могућност да за капиталне издатке корисници буџетских средстава могу преузети обавезе по уговорима који захтевају плаћање у више година, а то под условом да се ради о капиталним пројектима који су у складу са предвиђеним и планираним средствима из прегледа планираних капиталних издатака буџетских корисника за текућу и наредне две буџетске године, који се приказује у општем делу буџета за текућу годину, укључујући и потребна средства до завршетка капиталног пројекта, односно након три фискалне године.

Законом о буџетском систему, такође, је прописано да уколико су обавезе преузете у складу са одобреним апропријацијама у буџету, а нису извршене у току године, оне се ради реализације преносе у наредну фискалну годину и имају статус преузетих обавеза, и у наредној буџетској години извршавају се на терет одобрених апропријација за ту буџетску годину. Према овој одредби закона, буџетски корисници су у обавези да код планирања капиталних пројеката, све преузете, а неизвршене обавезе у претходној буџетској години укључе у свој финансијски план за идућу годину.

 

У наставку текста дајемо пример Прегледа планираних капиталних издатака који је саставни део Одлуке о буџету општине (тачније у Општем делу Одлуке) и који приказује панирање капиталних инвестиција за наредну и две године, односно за обавезан трогодишњи период.

 

ПЛАН КАПИТАЛНИХ ИЗДАТАКА У 2017. ГОДИНИ
Ек. кл.	Опис	Инвестиције – Општи део Одлуке о буџету
		2017.	2018.	2019.
1	2	3	4	5
	Капиталне инвестиције – Општинска управа
511	Пројектно планирање	1.148.400,00	6.500.000,00	3.000.000,00
511	Јавна расвета Р 110	1.586.376,00
511	Асфалтирање улица у насељеним местима (у 2017. години)	10.750.000,00	15.000.000,00	10.000.000,00
511	Балон хала у насељеном месту	20.800.000,00
511	Станица за филтрирање воде	30.715.000,00	25.000.000,00	15.000.000,00
511	Водовод у једном насељеном месту	12.300.000,00	10.000.000,00	10.000.000,00
511	Поплочавање центра (насељено место)	6.000.000,00
511	Уређење и поплочавање центра општине	31.250.000,00
511	Месна заједница – уређење објекта	576.108,00
511	Дом културе – прикључак на канализацију	396.000,00
	Укупно инвестиције преко Општинске управе:	115.521.884,00	21.500.000,00	13.000.000,00
511	Дом културе – реконструкција	30.000.000,00	15.000.000,00	15.000.000,00
511	Дом културе – реконструкција (друго насељено место)		10.000.000,00	10.000.000,00
511	Дом културе – реконструкција (треће насељено место)		3.000.000,00
511	Реконструкција музеја Михајла Пупина – копројект – инострано учешће у пројекту – укупна вредност 24.000.000,00 динара	3.600.000,00
	Укупно инвестиције преко Општинске управе:	149.121.884,00	21.500.000,00	13.000.000,00
	Машине и опрема
512	Набавка административне опреме	3.212.340,00	3.000.000,00	3.000.000,00
	Свега машине и опрема	3.212.340,00	3.000.000,00	3.000.000,00
463	Капитални трансфери осталим нивоима власти
	Дом за лица са посебним потребама
	511 инвестиције ИПА пројект учешће у пројекту вредном 173.000 евра	3.000.000,00
	Опрема за дом	1.000.000,00
	Гимназија – реконструкција крова и фискултурне сале		6.000.000,00
	Енергетска ефикасност (топлотне пумпе) – 5.566.000 динара	5.566.000,00
	Свега:	9.566.000,00	6.000.000,00
	УКУПНО	161.900.224,00	43.500.000,00	26.000.000,00

 

Сврсисходност и спровођење јавних набавки за капиталне инвестиције

Имајући у виду да се капитални пројекти, односно издаци у јавном сектору финансирају превасходно новцем пореских обавезника, самим тим је већа одговорност корисника јавних средстава, у овом случају инвеститора, при располагању новцем пореских обвезника и његовог инвестирања. Зато код улагања у капиталне инвестиције које се финансирају јавним средствима, средствима из буџета, они имају обавезу да потребне радове на инвестицији набављају путем система набавки, односно јавних набавки. Тај систем треба да обезбеди да се средства одговорно и сврсисходно троше.

Под сврсисходношћу јавних набавки подразумева се такво спровођење набавки које треба да служи јавним интересима, односно сврсисходна је она јавна набавка којом је институција друштва добила тачно оно што јој треба, на време и уз што мање трошкова, односно треба видети да ли је набавка у складу са начелом економичности, ефикасности и ефективности, као и у складу са планираним циљевима.

Економично спроведена набавка јесте она у којој су прибављена добра, услуге или радови одговарајућег квалитета по најповољнијој цени. Ефикасно спроведена набавка јесте она која је благовремено и рационално планирана, спроведена и извршена са најмање могуће трошкова по наручиоца, уз адекватно одабрану врсту поступка, без захтева за заштиту права понуђача и одлагања рокова, док је ефективно спроведена набавка она којом су постигнути постављени циљеви набавке, као и она која има позитиван однос између предвиђених и остварених ефеката набавке.

Без спровођења набавки потребних добара, услуга и радова не могу бити остварени зацртани циљеви, а не може бити остварен ни задатак државних институција. Несврсисходним набавкама ствара се јавни трошак без правог резултата, са штетом по јавни интерес. Ово указује да би веза између јавног интереса, мисије институције, циља и конкретне набавке требало да буде нераскидива.

Да би се остварила пуна сврсисходност набавки потребно је да се службе, поред позитивних прописа, руководе и подзаконским актима који по себи представљају путоказ ка дефинисању сврсисходности јавних набавки.

Из свега наведеног може се извести дефиниција сврсисходности јавних набавке, а то је да: „Сврсисходна јавна набавка је она којом су уз благовремено и рационално планирање и спровођење поступка, прибављена добра, услуге или радови одговарајућег квалитета по најповољнијој цени и којом се остварују циљеви наручиоца у складу са утврђеним државним политикама и програмима”.

Разматрајући тематику спровођења јавних набавки, као предуслов реализацији капиталних пројеката, треба нагласити да је чланом 54. Закона о буџетском систему прописано да корисник буџетских средстава пре покретања поступка јавне набавке за преузимање обавеза по уговору за капиталне пројекте који захтева плаћање у више година, треба да обезбеди сагласност надлежног органа. Сагласност се обезбеђује од Владе Републике Србије за пројекте који се финансирају из буџета РС, односно од надлежног извршног органа локалне власти, за пројекте који се финансирају из буџета локалне власти, као и од Управног одбора организације за обавезно социјално осигурање, за обавезе које се финансирају из средстава обавезног социјалног осигурања.

Дакле, на набавку услуга и радова у области капиталних инвестиција (капиталних пројеката) у свему се примењују одредбе Закона о јавним набавкама („Сл. гласник РСˮ, бр. 124/12, 14/15 и 68/15). Овим законом је уређено и то да је предмет уговора о јавној набавци радова у грађевинарству:

– извођење радова или пројектовање и извођење радова описаних у Уредби о класификацији делатности као, и

– извођење радова на изградњи грађевинског објекта узетог као целина који испуњава све економске и техничке захтеве наручиоца.

 

Предмет јавне набавке радова и извођење радова описаних у Уредби о класификацији делатности, Сектор Ф – Грађевинарство, који се непосредно или посредно финансирају од стране наручиоца у износу који прелази 50% вредности набавке. За примену наведених одредаба овог закона одговоран је наручилац који финансира извођење радова.

Мишљења смо да је на крају сврсисходно напоменути и то да се у грађевинарству примењују и одредбе члана 10. ст. 2. тач. 3) Закона о ПДВ-у, према којима се прималац добара и услуга из области грађевинарства сматра пореским дужником за тај промет, уколико су испуњени услови прописани овим одредбама.

На крају треба напоменути и то да је у члану 54а ст. 3. Закона о буџетском систему регулисано да ће Влада, на предлог Министарства, ближе уредити садржину, начин припреме и оцене капиталних пројеката, међутим, до сада није донет подзаконски акт који би ближе регулисао ово питање.